Retssikkerhedskommisionens betænkning nr. 1428/2003
Kapitel 4
Forside | Indhold | Til bund | Forrige | Næste
Ifølge kommissoriet skal kommissionen gennemgå de regler i lovgivningen, der indeholder hjemmel til, at offentlige myndigheder, som handler uden for strafferetsplejen, uden forudgående retskendelse kan opnå adgang til private boliger og virksomheder eller foretage andre tvangsindgreb omfattet af grundlovens § 72.
I forbindelse hermed skal kommissionen overveje, hvilke hensyn der kan begrunde regler af den nævnte karakter.
Kommissionen skal samtidig i forbindelse med sin gennemgang af lovgivningen om kontrolbesøg mv. uden for strafferetsplejen identificere eksisterende bestemmelser, som efter kommissionens opfattelse går videre, end de angivne hensyn kan begrunde med henblik på tilpasning af disse.
Kommissionen har anmodet samtlige ministerier om at oplyse, hvilke bestemmelser inden for de respektive ministeriers ressortområde, der indeholder hjemmel til, at offentlige myndigheder, som handler uden for strafferetsplejen, uden forudgående retskendelse kan opnå adgang til private boliger og virksomheder eller foretage andre tvangsindgreb, der er omfattet af grundlovens § 72.
Kommissionen har i den forbindelse anmodet ministerierne om at oplyse, hvilke hensyn der ligger bag de pågældende bestemmelser, herunder hvilke hensyn der ligger bag valget af, at der ikke skal indhentes retskendelse inden foretagelse af tvangsindgrebet.
Endvidere har kommissionen anmodet om at få oplyst, hvor ofte bestemmelserne anvendes i praksis, og om bestemmelserne må anses for påkrævede.
Nedenfor under pkt. 4.6 er ministeriernes svar på de pågældende spørgsmål gengivet i oversigtsform. Høringssvarene er i deres helhed optrykt som bilag til betænkningen.
I det følgende foretages en generel beskrivelse af de materielle beføjelser, som forvaltningsmyndighederne er tillagt. Først foretages i pkt. 4.2 en beskrivelse af indgrebenes karakter. Dernæst foretages i pkt. 4.3 en beskrivelse af de materielle betingelser, der skal være opfyldt for at kunne foretage indgrebene (retsfaktumbeskrivelsen). I pkt. 4.4 omtales proportionalitetsprincippet, og i pkt. 4.5 foretages en beskrivelse af formålet med indgrebene.
Pkt. 4.7 indeholder en særlig beskrivelse af EU-Kommissionens adgang til at foretage tvangsindgreb.
Gældende ret om myndighedernes fremgangsmåde i forbindelse med gennemførelsen af kontrolbesøg mv. behandles ikke i dette kapitel, men i kapitel 5.
Efter kommissoriet skal kommissionen beskæftige sig med de indgreb, der er omfattet af grundlovens § 72. Kapitel 3 indeholder en nærmere beskrivelse af, hvilke typer af indgreb der er omfattet af denne bestemmelse. Det drejer sig om 1) husundersøgelser, 2) beslaglæggelse og undersøgelse af breve og andre papirer samt 3) brud på post-, telegraf- og telefonhemmeligheden.
I en lang række love er forvaltningsmyndighederne tillagt beføjelser til at foretage husundersøgelser.
I visse love har myndighedernes beføjelser til at foretage husundersøgelse karakter af en adgang til at undersøge/besigtige en ejendom som sådan .
Som eksempel kan nævnes byggelovens § 19, hvorefter kommunalbestyrelsen uden retskendelse kan forlange adgang til privat ejendom for at undersøge, om der er sket overtrædelse af loven eller de i medfør af loven udstedte bestemmelser og stillede betingelser eller for at foretage eftersyn af bebyggelser, hvor der er anvendt konstruktioner eller materialer, som frembyder fare for bebyggelsens beboere eller andre.
I en række love har myndighedernes beføjelser til at foretage husundersøgelse karakter af en adgang til at undersøge/besigtige, hvad der »foregår« i bestemte ejendomme , f.eks. en arbejdsproces.
Det gælder f.eks. arbejdsmiljølovens § 76, stk. 2, hvorefter Arbejdstilsynets medarbejdere har adgang til offentlige og private arbejdssteder i det omfang, det er påkrævet for, at de kan varetage deres hverv.
Som et andet eksempel kan nævnes fyrværkerilovens § 4, hvorefter Statens Brandinspektion og politiet har adgang til virksomheder, der fremstiller, indfører eller forhandler fyrværkeri.
I visse love har myndighedernes beføjelser til at foretage husundersøgelse karakter af en adgang til at undersøge/besigtige bestemte objekter, som befinder sig i en ejendom , f.eks. et varelager.
Som eksempel kan nævnes skattekontrollovens § 6, stk. 4, hvorefter skattemyndighederne bl.a. har adgang til hos erhvervsdrivende at foretage opgørelse og vurdering af lagerbeholdninger, besætning, inventar, maskiner og andet driftsmateriel.
Et andet eksempel er § 23, stk. 1, i lov om afgift af chokolade- og sukkervarer mm., hvorefter de statslige told- og skattemyndigheder er berettiget til at foretage eftersyn i de virksomheder, der omfattes af loven, og til at efterse virksomhedernes varebeholdninger mv.
I en række love er myndighedernes beføjelser til at foretage husundersøgelser begrænset til bestemte lokaler i en ejendom .
Eksempelvis kan nævnes dyreforsøgslovens § 11, stk. 1, hvorefter rådet og personer, som rådet har bemyndiget hertil, har adgang til forsøgslokaler og andre lokaler, hvor forsøgsdyr anbringes, med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for tilsynet.
Som et andet eksempel kan nævnes stærkstrømlovens § 13, stk. 2, hvorefter økonomi- og erhvervsministeren eller den, som ministeren bemyndiger dertil, har adgang til lokaliteter, hvor der fremstilles, forhandles, oplagres eller benyttes elmateriel.
Forvaltningsmyndighedernes adgang til at foretage husundersøgelser er i en række love begrænset til lokaler, hvor der udøves erhvervsvirksomhed , således at private boliger ikke er omfattet af beføjelserne.
Som eksempel kan nævnes arbejdsmiljølovens § 76, stk. 2, hvorefter Arbejdstilsynets medarbejdere har adgang til offentlige og private arbejdssteder i det omfang, det er påkrævet for, at de kan varetage deres hverv. Denne bestemmelse finder ikke anvendelse, når der udføres arbejde af ikke-erhvervsmæssig karakter af en person på eller i dennes private bolig mv., jf. § 76, stk. 3.
Endvidere kan nævnes § 28, stk. 1, i lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, hvorefter ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri eller den, ministeren bemyndiger hertil, har adgang til virksomheder, der er omfattet af loven, for at udøve de beføjelser, loven eller regler fastsat i medfør heraf tillægger ministeren.
I andre tilfælde omfatter adgangen til at foretage husundersøgelse derimod alene private boliger .
Eksempelvis kan nævnes § 48, stk. 1, i lov om social service, hvorefter kommunen har adgang til forældremyndighedsindehaverens bolig for at eftersøge og medtage et barn eller en ung med henblik på at fuldbyrde kommunens afgørelse om f.eks. tvangsfjernelse.
I lovgivningen er der i en række tilfælde tillagt forvaltningsmyndigheder adgang til at foretage undersøgelser af regnskaber, forretningsbøger, korrespondance mv.
Som eksempel kan nævnes fødevarelovens § 65, stk. 1, hvorefter tilsynsmyndigheden og personer, som er særligt bemyndiget hertil, har adgang til bl.a. forretningsbøger, papirer mv., herunder elektroniske data, for at tilvejebringe oplysninger til brug for løsning af opgaver i henhold til loven eller til regler, som er fastsat i medfør af loven.
Et andet eksempel er skattekontrollovens § 6, stk. 4, hvorefter skattemyndighederne har adgang til hos erhvervsdrivende, der fører regnskab, og enhver juridisk person at gennemgå deres regnskabsmateriale med bilag og andre dokumenter, der kan have betydning for skatteligningen.
En række love indeholder bestemmelser om adgang til undersøgelse af nogle mere specifikt angivne papirer.
Som eksempel kan nævnes våbenlovens § 3, stk. 3, nr. 2, hvorefter justitsministeren eller den, ministeren bemyndiger dertil, har adgang til våbenbøger hos våbenhandlere, samt fiskerilovens § 117, stk. 4, hvorefter kontrolmyndigheden bl.a. er berettiget til at efterse et fartøjs logbog.
I lovgivningen findes enkelte bestemmelser om forvaltningsmyndigheders adgang til at foretage brud på post-, telegraf- og telefonhemmeligheden.
Eksempelvis kan nævnes § 17, stk. 1, i lov om forsvarets formål, opgaver og organisation mv., hvorefter forsvarsministeren under krig eller andre ekstraordinære forhold kan træffe foranstaltninger som omhandlet i grundlovens § 72 over for telefonsamtaler, postforsendelser og anden kommunikation.
Som et andet eksempel kan nævnes § 108, stk. 2, i lov om social service, hvorefter børn og unge-udvalget over for børn og unge, der opholder sig i institutioner beregnet til døgnophold for børn og unge, kan træffe afgørelse om kontrol med barnets eller den unges brevveksling, telefonsamtaler og anden kommunikation med nærmere angivne personer uden for institutionen.
I dette afsnit beskrives de materielle beføjelser ud fra, hvilke betingelser der skal være opfyldt for, at indgrebet kan foretages (retsfaktumbeskrivelsen).
I en lang række af de lovbestemmelser, der hjemler adgang for forvaltningsmyndigheder til at foretage tvangsindgreb, er der ingen retsfaktumbeskrivelse , eller også er retsfaktumbeskrivelsen så ubestemt , at den næppe har nogen selvstændig betydning.
Som eksempel kan nævnes miljøbeskyttelseslovens § 87, stk. 1, hvorefter tilsynsmyndighederne eller personer, der af disse er bemyndiget hertil, til enhver tid, hvis det skønnes nødvendigt, har adgang til offentlige og private ejendomme, lokaliteter og transportmidler for at foretage undersøgelser eller udføre tilsynsopgaver efter miljøbeskyttelsesloven, regler udstedt med hjemmel i loven eller forordninger på lovens område.
Som et andet eksempel kan nævnes arbejdsmiljølovens § 76, stk. 2, hvorefter Arbejdstilsynets medarbejdere til enhver tid har adgang til offentlige og private arbejdssteder i det omfang, det er påkrævet for, at de kan varetage deres hverv.
I enkelte tilfælde findes der en vis retsfaktumbeskrivelse , således at der er en vis angivelse af de omstændigheder, der skal foreligge for, at myndigheden kan foretage et tvangsindgreb.
Som eksempel kan nævnes museumslovens § 29, stk. 4, hvorefter kulturministeren eller den, kulturministeren bemyndiger hertil, til enhver tid har adgang til steder, hvor der foretages jordarbejder, og hvor der fremkommer usædvanlige naturhistoriske genstande eller under arbejder kan formodes at fremkomme sådanne genstande.
I nogle få tilfælde indeholder bestemmelserne en egentlig retsfaktumbeskrivelse , således at de betingelser, der skal være til stede for at foretage et tvangsindgreb, er nærmere angivet.
Som eksempel kan nævnes luftfartslovens § 140, hvorefter havarikommissionen i forbindelse med undersøgelser af havarier og hændelser har adgang til at foretage undersøgelse af et luftfartøj eller dets rester, uanset om disse befinder sig på privat område, og til at træffe de fornødne foranstaltninger med henblik herpå. Det er således en betingelse for at anvende beføjelserne, at der foreligger et havari eller en hændelse.
I en række af de lovbestemmelser, der hjemler adgang for forvaltningsmyndigheder til at foretage tvangsindgreb, findes en formulering om, at et indgreb kun kan foretages, » hvis det skønnes nødvendigt« eller anden lignende formulering.
Selv om der i en bestemmelse, der giver en forvaltningsmyndighed hjemmel til at foretage tvangsindgreb, ikke findes en formulering af denne karakter, vil det følge af det almindelige proportionalitetsprincip, at indgrebet alene kan foretages, hvis det er nødvendigt.
Det almindelige proportionalitetsprincip indebærer, at en forvaltningsmyndighed i tilfælde, hvor myndigheden har et valg mellem flere reaktioner til opnåelse af et ønskeligt resultat, er forpligtet til at anvende den mindst indgribende reaktion, som er tilstrækkelig til opnåelse af formålet. Der må derfor ikke anvendes mere indgribende foranstaltninger, hvis mindre indgribende foranstaltninger er tilstrækkelige, og indgrebet skal som middel stå i rimeligt forhold til målet. Der kan i den forbindelse bl.a. henvises til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave 2002, side 372 ff, Bent Christensen, Forvaltningsret – Opgaver, Hjemmel, Organisation, 2. udgave, 1997, side 201 ff, og Jens Garde m.fl., Forvaltningsret – Almindelige emner, 3. udgave, 1997, side 217 ff.
Inden en forvaltningsmyndighed træffer beslutning om iværksættelse af et tvangsindgreb, f.eks. som led i en kontrol, som det påhviler myndigheden at udføre, skal myndigheden således overveje, om indgrebet eventuelt kan erstattes af andre og mindre indgribende kontrolmåder.
Størstedelen af de eksisterende bestemmelser om forvaltningsmyndigheders adgang til at iværksætte tvangsindgreb er begrundet i kontrolhensyn .
Formålet med bestemmelserne er således at sikre, at myndighederne kan udøve en effektiv kontrol med overholdelsen af de gældende bestemmelser på de enkelte forvaltningsområder.
Kontrollen har i mange tilfælde karakter af en stikprøvekontrol.
Som eksempel kan nævnes fødevarelovens § 65, stk. 1, hvorefter tilsynsmyndigheden og personer, som er særligt bemyndiget hertil, har adgang til offentlige og private ejendomme, lokaliteter, transportmidler, forretningsbøger, papirer mv., herunder elektroniske data, for at tilvejebringe oplysninger til brug for løsning af opgaver i henhold til loven eller til regler, som er fastsat i medfør af loven.
Et andet eksempel er skattekontrollovens § 6, stk. 4, hvorefter skattemyndighederne har adgang til hos erhvervsdrivende, der fører regnskab, og enhver juridisk person at gennemgå deres regnskabsmateriale med bilag og andre dokumenter, der kan have betydning for skatteligningen, og foretage opgørelse af kassebeholdning og lignende.
Et tredje eksempel er arbejdsmiljølovens § 76, stk. 2, hvorefter Arbejdstilsynets medarbejdere har adgang til offentlige og private arbejdssteder i det omfang, det er påkrævet for, at de kan varetage deres hverv.
I visse love er bestemmelserne om forvaltningsmyndigheders adgang til at iværksætte tvangsindgreb begrundet i hensynet til at fremskaffe oplysninger , uden at dette sker som led i kontrolvirksomhed.
I nogle tilfælde er myndighedens beslutning om at iværksætte et tvangsindgreb med henblik på at fremskaffe oplysninger foranlediget af udefra kommende omstændigheder .
Som eksempel kan nævnes luftfartslovens § 140, hvorefter havarikommissionen i forbindelse med undersøgelser af havarier og hændelser har adgang til at foretage undersøgelse af et luftfartøj eller dets rester, uanset om disse befinder sig på privat område, og til at træffe de fornødne foranstaltninger med henblik herpå.
I andre tilfælde træffes beslutningen om at iværksætte et tvangsindgreb med henblik på fremskaffelse af oplysninger på myndighedens initiativ .
Som eksempel kan nævnes § 44, stk. 1, i lov om udstykning og anden registrering i matriklen, hvorefter praktiserende landinspektører og deres assistenter med beskikkelse samt landinspektører, der er ansat ved matrikelmyndigheden, og deres medarbejdere til enhver tid har adgang til enhver ejendom og lokalitet for at udføre opgaver efter loven samt opmålings- og kortlægningsopgaver for offentlige myndigheder og institutioner og koncessionerede selskaber.
I nogle tilfælde er adgangen til at iværksætte et tvangsindgreb med henblik på fremskaffelse af oplysninger hjemlet med henblik på at tilvejebringe oplysninger til brug for beslutninger i henhold til loven eller regler udfærdiget med hjemmel i loven.
Som eksempel kan nævnes § 64, stk. 1, i vandforsyningsloven, hvorefter kommunalbestyrelsen, amtsrådet, miljøstyrelsen eller personer, der af disse myndigheder er bemyndiget til at foretage undersøgelser, samt vedkommende embedslægeinstitution har adgang til offentlige og private ejendomme for at tilvejebringe oplysninger til brug for beslutninger i henhold til loven eller regler udfærdiget med hjemmel i loven.
I enkelte tilfælde er forvaltningsmyndigheder tillagt adgang til at iværksætte tvangsindgreb med henblik på fuldbyrdelse af en afgørelse.
Som eksempel kan nævnes § 48, stk. 1, i lov om social service, hvorefter kommunen har adgang til forældremyndighedsindehaverens bolig for at eftersøge og medtage et barn eller en ung med henblik på at fuldbyrde kommunens afgørelse om f.eks. tvangsfjernelse.
I visse tilfælde er forvaltningsmyndighedernes adgang til at iværksætte et tvangsindgreb begrænset til nogle særlige situationer, hvor det må anses for påkrævet, at der gribes ind.
Som eksempel på sådanne nødretslignende tilfælde, kan nævnes § 17, stk. 1, i lov om forsvarets formål, opgaver og organisation mv., hvorefter forsvarsministeren under krig eller andre ekstraordinære forhold kan træffe foranstaltninger som omhandlet i grundlovens § 72 over for telefonsamtaler, postforsendelser og anden kommunikation.
Et andet eksempel er beredskabslovens § 21, stk. 1, hvorefter redningsberedskabet i forbindelse med en indsats har ret til at skaffe sig adgang til privat ejendom.
I det følgende gengives i oversigtsform de høringssvar, som kommissionen har indhentet fra de enkelte ministerier. Høringssvarene er i deres helhed optrykt som bilag til betænkningen.
Høringssvarene viser, at der i dag findes ca. 185 love og bekendtgørelser mv., der indeholder bestemmelser, som giver hjemmel til uden forudgående retskendelse at foretage tvangsindgreb omfattet af grundlovens § 72.
De enkelte ministerier finder – med ganske få undtagelser – at det må anses for nødvendigt at opretholde samtlige disse bestemmelser.
Endvidere fremgår det af høringssvarene, at ministerierne – bortset fra i et enkelt tilfælde – ikke finder grundlag for at anbefale, at der eventuelt indføres krav om forudgående retskendelse i forbindelse med gennemførelse af de pågældende tvangsindgreb
På Beskæftigelsesministeriets område findes der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i arbejdsløshedsforsikringsloven, arbejdsmiljøloven og bekendtgørelser udstedt i medfør heraf samt i lov om arbejdsmiljø i Grønland.
Bestemmelserne hjemler adgang for Arbejdsdirektoratet/Arbejdstilsynet til arbejdssteder mv. samt adgang til at undersøge diverse papirer mv. Bestemmelserne er begrundet i kontrolhensyn bl.a. med henblik på effektiv bekæmpelse af dagpengemisbrug i forbindelse med sort arbejde samt forebyggelse af sygdomme og ulykker. Der er ikke fastsat krav om retskendelse, hvilket skyldes, at tvangsindgrebene er hjemlet af kontrolhensyn, således at domstolene reelt ikke ville have noget at tage stilling til.
Bestemmelserne anvendes ofte i praksis. En del af kontrolbesøgene varsles på forhånd.
Beskæftigelsesministeriet har oplyst, at man vurderer, at bestemmelserne er nødvendige for, at Arbejdsdirektoratet/Arbejdstilsynet kan løse deres kontrolopgaver. Endvidere har Danmark ratificeret en række ILO-konventioner, ifølge hvilke Danmark er forpligtet til at have regler om kontrolmyndighedernes adgang til virksomheder.
På Finansministeriets område findes ingen hjemler til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse.
På Forsvarsministeriets område findes der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i lov om forsvarets formål, opgaver og organisation mv. samt i lov om anvendelse af Christianiaområdet.
Bestemmelsen i lov om forsvarets formål, opgaver og organisation mv. hjemler adgang for forsvarsministeren til i tilfælde af krig og andre ekstraordinære forhold at træffe foranstaltninger som omhandlet i grundlovens § 72 over for telefonsamtaler, postforsendelser og anden kommunikation. Formålet med bestemmelsen er at regulere forsvarsministerens beføjelser under krig og andre ekstraordinære forhold og dermed tilgodese de udvidede efterretnings- og kontrolmæssige behov, der kan opstå under sådanne forhold. Der er ikke fastsat krav om forudgående retskendelse, da de omhandlede foranstaltninger alene er af forebyggende eller kontrollerende karakter. Bestemmelsen vil i sagens natur kun meget sjældent blive anvendt. Forsvarsministeriet har oplyst, at man finder den nævnte bestemmelse påkrævet af hensyn til Danmarks handlefrihed og sikkerhed.
Bestemmelsen i lov om anvendelse af Christianiaområdet hjemler adgang for forsvarsministeren eller den, ministeren bemyndiger dertil, til bygninger, boder mv. Formålet med bestemmelsen er at sikre, at Forsvarsministeriet får mulighed for – på grund af de særlige forhold på Christiania – at gennemføre en hurtig og effektiv administration af loven. Bestemmelsen har hidtil ikke været anvendt. Forsvarsministeriet har oplyst, at man finder den nævnte bestemmelse påkrævet.
På Indenrigs- og Sundhedsministeriets område findes der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i lovgivningen om røntgenanlæg, radioaktive stoffer og nukleare anlæg samt i beredskabsloven, fyrværkeriloven, lægemiddelloven, apotekerloven og i en række bekendtgørelser udstedt i medfør af lov om medicinsk udstyr.
På røntgen- og radioaktivitetsområdet findes der således en række bestemmelser, der giver Sundhedsstyrelsen adgang uden retskendelse til virksomheder, institutioner mv. Bestemmelserne, der er begrundet i kontrolhensyn, anvendes meget sjældent. Indenrigs- og Sundhedsministeriet finder, at bestemmelserne er påkrævede af sikkerhedsmæssige grunde.
På det nukleare område har tilsynsmyndighederne adgang til at iværksætte undersøgelser mv., herunder på privat grund. Bestemmelserne skal sikre, at befolkningen ikke udsættes for stråling fra nukleare anlæg. Bestemmelserne har kun været anvendt i forbindelse med ulykken på Tjernobyl-atomkraftværket. Bestemmelserne er efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse nødvendige, idet en hurtig indsats for iværksættelse af beskyttelsesforanstaltninger er afgørende for befolkningens sikkerhed.
I medfør af beredskabsloven har redningsberedskabet adgang til privat ejendom mv. Formålet er at sikre, at redningsberedskabet kan yde en effektiv indsats bl.a. i forbindelse med brande og udslip. Bestemmelserne anvendes hyppigt i praksis og er efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse nødvendige.
Beredskabsstyrelsen og politiet har i medfør af fyrværkeriloven adgang til virksomheder, der fremstiller, indfører, opbevarer eller forhandler fyrværkeri. I 2001 aflagde Beredskabsstyrelsen 16 besøg, heraf nogle varslede. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har oplyst, at man finder den pågældende bestemmelse nødvendig af hensyn til en effektiv kontrol af fyrværkeriets kvalitet, placering og lovlighed.
Inden for lægemiddelområdet har Fødevaredirektoratet og Lægemiddelstyrelsen adgang til visse virksomheder, heriblandt apoteker. Formålet med bestemmelserne er at bl.a. at sikre kvaliteten og sikkerheden med hensyn til lægemidler. De fleste af bestemmelserne anvendes i praksis og er efter Indenrigs- og Sundhedsministeriets opfattelse nødvendige.
I medfør af lovgivningen om medicinsk udstyr har Lægemiddelstyrelsen adgang til at foretage inspektioner af medicinsk udstyr mv. på relevante lokaliteter. Formålet med bestemmelserne er at sikre den fornødne sikkerhed og kvalitet af medicinsk udstyr. Lægemiddelstyrelsen har foretaget uanmeldt inspektion 1 gang. Indenrigs- og Sundhedsministeriet har oplyst, at det kan overvejes i forbindelse med en revision af bestemmelserne at præcisere, hvilke lokaliteter der er omfattet.
Det bemærkes, at der efter afgivelsen af høringssvaret er gennemført en ændring af lægemiddelloven, jf. lov nr. 382 af 28. maj 2003. Ændringsloven, der træder i kraft den 1. juli 2003, giver Lægemiddelstyrelsen adgang til virksomheder uden forudgående retskendelse med henblik på at kontrollere overholdelsen af kravene til lægemiddelovervågning mv.
På Justitsministeriets område findes der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i inkassoloven, skatteinddrivelsesloven, våbenloven, lov om krigsmateriel mv., lov om vagtvirksomhed, lovgivningen om beskyttelse af dyrs velfærd mv., spillekasinoloven og persondataloven.
Bestemmelsen i inkassoloven hjemler adgang for politiet til lokaler, hvorfra en autorisationsindehaver driver inkassovirksomhed, og til de derværende forretningsoplysninger. Bestemmelsen er begrundet i kontrolhensyn, men har så vidt vides aldrig været anvendt. Justitsministeriet finder, at bestemmelsen kan ophæves.
I medfør af skatteindrivelsesloven foretager pantefogder og told- og skattefogder udlæg for ydelser, som er tillagt udpantningsret, og som opkræves eller inddrives af (amts)kommuner og de statslige told- og skattemyndigheder. Pantefogder og told- og skattefogder foretager udlæg efter de samme regler og med de samme beføjelser, som gælder for fogedretterne, hvilket bl.a. indebærer, at pantefogder og told- og skattefogder kan undersøge skyldnerens husrum og gemmer, hvis en sådan undersøgelse er nødvendig for gennemførelsen af tvangsfuldbyrdelsen. Bestemmelsen er begrundet i samfundsøkonomiske/ressourcemæssige hensyn. Efter Justitsministeriets opfattelse er bestemmelsen påkrævet af samfundsøkonomiske og ressourcemæssige årsager.
Bestemmelserne i våbenloven, lov om krigsmateriel mv., lov om vagtvirksomhed, lovgivningen om beskyttelse af dyrs velfærd mv., spillekasinoloven og persondataloven hjemler adgang for tilsynsmyndighederne til privat ejendom og i visse tilfælde til at undersøge diverse dokumenter mv. Bestemmelserne er begrundet i kontrolhensyn, og der er derfor ikke stillet krav om forudgående retskendelse, idet domstolene reelt ikke ville have noget at tage stilling til. Bestemmelserne anvendes i praksis, og Justitsministeriets vurdering er, at bestemmelserne må anses for nødvendige.
På Kirkeministeriets område findes ingen hjemler til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse.
På Kulturministeriets område findes der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i museumsloven og naturbeskyttelsesloven.
Bestemmelserne i museumsloven hjemler adgang for kulturministeren eller den, kulturministeren bemyndiger hertil, til steder, hvor der foretages jordarbejder, og hvor der fremkommer eller kan formodes at fremkomme fund eller naturhistoriske fortidsminder. Formålet er at sikre arkæologiske eller naturhistoriske fund. Bestemmelserne anvendes 1-2 gange årligt, normalt uden forudgående meddelelse på grund af adgangens påtrængende karakter. Bestemmelserne er efter Kulturministeriets opfattelse påkrævede for i givet fald at kunne standse et gravearbejde og derved sikre eventuelle fund.
Bestemmelsen i naturbeskyttelsesloven hjemler adgang for myndighederne til offentlige og private ejendomme for at udøve de beføjelser, der er tillagt dem i medfør af loven. Bestemmelsen anvendes 1-2 gange årligt. Kulturministeriet har oplyst, at bestemmelsen må anses for påkrævet, da umiddelbar adgang kan være eneste mulighed for at standse en vedvarende ødelæggelse af fortidsminder.
På Miljøministeriets område findes der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i en række love. Det drejer sig bl.a. om miljøbeskyttelsesloven, vandforsyningsloven, planlægningsloven og naturbeskyttelsesloven.
Bestemmelserne hjemler typisk adgang for tilsynsmyndighederne til privat ejendom og i visse tilfælde til at undersøge diverse dokumenter mv. som led i myndighedernes kontrolvirksomhed. Adgangen til privat ejendom sker i visse tilfælde i form af stikprøvekontrol og i andre tilfælde på basis af f.eks. naboklager. Der kan også være tale om adgang med henblik på at gennemføre selvhjælpshandlinger efter lovgivningens regler herom. Mange af bestemmelserne bygger på EU-regler eller andre internationale regler. Bestemmelserne er primært begrundet i kontrol- og oplysningshensyn, og der er derfor ikke stillet krav om forudgående retskendelse, idet domstolene reelt ikke ville have noget at tage stilling til. I visse tilfælde ville øjemedet endvidere blive forspildt, hvis der først skulle indhentes retskendelse. Størstedelen af bestemmelserne anvendes i praksis, og en del af kontrolbesøgene varsles på forhånd.
De pågældende bestemmelser er efter Miljøministeriets opfattelse nødvendige, idet enkelte af bestemmelserne dog skønnes at kunne indskrænkes.
På Integrationsministeriets område findes ingen hjemler til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse.
På Fødevareministeriets område findes der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i en lang række love. Det drejer sig bl.a. om fødevareloven, bemyndigelsesloven, fiskeriloven og landbrugsloven
Bestemmelserne vedrører bl.a. adgang til private ejendomme og adgang til at undersøge diverse dokumenter mv. Bestemmelserne er indsat som led i den løbende kontrol med overholdelse af regler, hvis hovedformål er at sikre forbrugernes liv og sundhed, dyrevelfærd, bekæmpelse af dyre- og plantesygdomme, bevarelse af havets ressourcer samt varetagelse af den danske stats og EU’s økonomiske interesser. Ved indsættelsen af bestemmelserne er der foretaget en nøje afvejning af det reelle behov for adgang uden retskendelse, og man er i hvert enkelt tilfælde nået frem til, at de modstående hensyn har været tungtvejende. Der er for størstedelen af bestemmelsernes vedkommende tale om udførsel af en foreskreven regelmæssig, rutinemæssig kontrol. Hovedparten af kontrolbesøgene er uvarslede. Om spørgsmålet om domstolsprøvelse har Fødevareministeriet anført, at de omhandlede tvangsindgreb kan foretages uden retskendelse, idet en domstolsprøvelse i overvejende grad alene ville blive af formel karakter, idet tvangsindgrebene er begrundet i kontrolhensyn.
Størstedelen af bestemmelserne anvendes jævnligt i praksis og er efter Fødevareministeriets opfattelse påkrævede bl.a. af hensyn til Danmarks EU-retlige forpligtelser og af hensyn til forbrugernes sundhed mv.
På Ligestillingsministeriets område findes ingen hjemler til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse.
På Videnskabsministeriets område findes der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i lov om radiofrekvenser, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet og lov om radio- og teleterminaludstyr og elektromagnetiske forhold.
Bestemmelserne hjemler adgang for IT- og Telestyrelsen til offentlige og private ejendomme bl.a. med henblik på at foretage stikprøvevis markedskontrol i grossist- og detailleddet, at foretage tekniske stikprøveundersøgelser til brug for fremtidig behandling af klagesager samt standse forstyrrelser. Bestemmelserne er begrundet, dels i kontrolhensyn, dels i hensynet til at give IT- og Telestyrelsen et forbedret indblik i det generelle sikkerhedsniveau hos de enkelte udbydere af telenet eller teletjenester, og dels i hensynet til at kunne standse eventuelle forstyrrelser. Der er ikke fastsat krav om forudgående retskendelse, hvilket skyldes, at tvangsindgrebene er hjemlet af kontrolhensyn. Sager om indgreb foretaget med hjemmel i bestemmelsen i lov om radiofrekvenser skal efterfølgende forelægges for retten. Bestemmelserne anvendes i praksis og er efter Videnskabsministeriets opfattelse påkrævede.
På Skatteministeriets område findes der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i en lang række love inden for skatte-, afgifts- og toldlovgivningen.
Bestemmelserne hjemler bl.a. adgang til virksomheder mv. og adgang til at undersøge diverse dokumenter mv. Bestemmelserne er indsat med henblik på den løbende kontrol med, at borgerne betaler den skat mv., som loven foreskriver. Formålet med skattemyndighedernes kontrol er således at kunne afdække eventuelle uoverensstemmelser mellem de angivelser, som borgerne skal indgive til myndighederne, og de faktiske forhold. Kontrollen spænder fra den rene stikprøvekontrol over en kontrol baseret på en sandsynlighedsvurdering på grundlag af statistiske oplysninger til en kontrol baseret på en formodning om en konkret fejl. Bestemmelserne er begrundet i kontrolhensyn, og der er derfor ikke stillet krav om forudgående retskendelse, idet domstolene reelt ikke ville have noget at tage stilling til. Uanmeldt kontrol søges undgået. Bestemmelserne anvendes i praksis og er efter Skatteministeriets opfattelse påkrævede bl.a. af hensyn til Danmarks EU-retlige forpligtelser og af hensyn til at sikre, at borgerne betaler de skatter og afgifter, som loven foreskriver.
På Socialministeriets område findes der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i lov om social service.
Bestemmelserne hjemler adgang for kommunen til forældremyndighedsindehavers bolig med henblik på fuldbyrdelse af afgørelser om undersøgelse og anbringelse af børn og unge uden for hjemmet, adgang for børn- og ungeudvalget til i visse tilfælde at træffe afgørelse om kontrol med et barns eller en ungs brevveksling, telefonsamtaler og anden kommunikation med visse personer samt adgang for kommunen til at foretage husundersøgelse i forbindelse med magtanvendelse over for voksne, herunder flytning i forbindelse med optagelse i særlige botilbud uden samtykke. Bestemmelserne anvendes i praksis og er efter Socialministeriets opfattelse påkrævede.
Det bemærkes, at der efter afgivelsen af høringssvaret er gennemført en ændring af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, jf. lov nr. 398 af 28. maj 2003. Ændringsloven, der træder i kraft den 1. juli 2003, giver kommunen adgang til en virksomheds lokaler mv. uden forudgående retskendelse med henblik på at kontrollere de oplysninger om borgernes løn- og arbejdsforhold, som ligger til grund for udbetaling af ydelser i sager, der er omfattet af lov om retssikkerhed og administration på det sociale område.
På Statsministeriets område findes ingen hjemler til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse.
På Trafikministeriets område findes der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i luftfartsloven og postvirksomhedsloven.
Bestemmelsen i luftfartsloven hjemler adgang for havarikommissionen til i forbindelse med undersøgelser af havarier og hændelser at foretage undersøgelse af et luftfartøj eller dets rester, uanset om de befinder sig på privat ejendom, herunder private boliger. Havarikommissionen kan endvidere kræve diverse dokumenter fremlagt. Hensynet bag bestemmelsen er behovet for at sikre beviser af flygtige spor på luftfartøjet og havaristedet. Der stilles ikke krav om forudgående retskendelse, da formålet med havarikommissionens undersøgelser ellers ville kunne forspildes. Bestemmelsen anvendes i praksis og er efter Trafikministeriets opfattelse påkrævet.
Postvirksomhedsloven hjemler adgang for Posttilsynet til at foretage kontrolbesøg på postvirksomheders lokaliteter med henblik på at kontrollere, at der ikke udføres postbefordring i strid med den eneret, som staten har til visse postbefordringer. Posttilsynet har endvidere adgang til at gennemgå forretningsbøger mv. Formålet bag bestemmelsen er at sikre, at den nævnte eneret respekteres. Bestemmelsen har aldrig været anvendt i praksis og kan i sin nuværende form muligvis anses for mere vidtgående end nødvendigt. Trafikministeriet har således anført, at bestemmelsens formål sandsynligvis ville kunne opfyldes, selv om der blev stillet krav om forudgående indhentelse af retskendelse.
På Udenrigsministeriets område findes der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i lov om foranstaltninger i medfør af De Forenede Nationers traktat af 24. september 1996 om et altomfattende forbud mod prøvesprængninger samt i lov om inspektioner, erklæringsafgivelse og kontrol i medfør af De Forenede Nationers konvention om forbud mod kemiske våben.
Bestemmelserne hjemler adgang for internationale inspektører, deres danske ledsagere og eventuelle observatører til private ejendomme. Bestemmelsen i loven vedrørende traktaten om altomfattende forbud mod prøvesprængninger anvendes ikke i praksis, da Danmark ikke har kernevåben, og traktaten er endvidere ikke trådt i kraft endnu. Bestemmelsen i loven om inspektioner, erklæringsafgivelse og kontrol i medfør af De Forenede Nationers konvention om forbud mod kemiske våben har siden konventionens ikrafttræden i april 1997 været anvendt 1 gang. Bestemmelserne anses for påkrævede af hensyn til Danmarks folkeretlige forpligtelser.
På Undervisningsministeriets område findes der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i lov om erhvervsuddannelser.
Bestemmelsen hjemler adgang for faglige udvalg m.fl. til virksomheder, som har ansat elever, med henblik på tilvejebringelse af oplysninger om de uddannelsesmæssige forhold i virksomheden. Hensynet bag bestemmelsen er, at de faglige udvalg skal virke for de bedst mulige uddannelsesmæssige forhold i praktikvirksomhederne. Der foreligger ikke oplysninger om omfanget af bestemmelsens anvendelse i praksis, men Undervisningsministeriet skønner, at bestemmelsen er nødvendig i sin nuværende form.
På Økonomi- og Erhvervsministeriets område er der hjemmel til at foretage tvangsindgreb uden retskendelse i en lang række love, herunder i den finansielle lovgivning, energilovgivningen, søfartslovgivningen, forbrugerlovgivningen, el- og gaslovgivningen, bygge- og boliglovgivningen og selskabslovgivningen.
Størstedelen af bestemmelserne hjemler adgang for tilsynsmyndighederne til virksomheder mv. og adgang til at undersøge diverse dokumenter mv. som led i myndighedernes kontrolvirksomhed. Bestemmelserne er begrundet i kontrolhensyn, og der er derfor ikke stillet krav om forudgående retskendelse. Størstedelen af bestemmelserne anvendes i praksis og er efter Økonomi- og Erhvervsministeriets opfattelse nødvendige. Enkelte bestemmelser skønnes dog at kunne indskrænkes.
Det er karakteristisk for samarbejdet i EU, at EU-retten som alt overvejende hovedregel administreres af medlemslandenes myndigheder i et samvirke med nationale regler. Denne arbejdsdeling mellem de regelskabende EU-institutioner og de administrative nationale myndigheder stiller krav til medlemsstaterne om at administrere EU-retten loyalt og effektivt.
Medlemsstaterne skal således efter EF-traktatens artikel 10 træffe »alle almindelige eller særlige foranstaltninger, som er egnede til at sikre opfyldelsen af de forpligtelser, som følger af denne traktat, eller af retsakter foretaget af Fællesskabets institutioner. De letter Fællesskabet gennemførelsen af dets opgaver.« Af denne bestemmelse følger en pligt til at sørge for, at EU-retten administreres effektivt og loyalt, således at EU-reglernes efterlevelse kontrolleres lige så godt som regler, der udspringer af nationalt vedtaget lovgivning, og overtrædelser sanktioneres på lige fod. Det kan derfor være nødvendigt at skabe en særlig hjemmel ikke alene for den strafferetlige sanktion, men også for anvendelsen af visse retsmidler i forbindelse med den administrative kontrol.
Som eksempel kan nævnes lovbekendtgørelse nr. 285 af 8. maj 2002 om administration af Det Europæiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer mv., der i § 4, stk. 1, giver ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri adgang til at fastsætte regler om kontrol med overholdelsen af de i lovens § 1 nævnte forordninger. § 4, stk. 2-4, har følgende ordlyd:
»Stk. 2. De kontrollerende myndigheder har til enhver tid, såfremt det skønnes nødvendigt, mod behørig legitimation uden retskendelse adgang til ethvert sted, hvor de i stk. 1 nævnte varer i erhvervsmæssigt øjemed befinder sig, samt til enhver af de i stk. 1 nævnte virksomheder. Politiet yder om nødvendigt bistand hertil. Ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri kan efter aftale med justitsministeren fastsætte nærmere regler herom.
Stk. 3. De kontrollerende myndigheder er berettiget til at foretage eftersyn af varerne og uden erstatning udtage prøver af varerne i det omfang, det er nødvendigt for at undersøge deres beskaffenhed. Vedkommende myndighed er endvidere berettiget til at efterse de i stk. 1 nævnte virksomheders varebeholdninger, forretningsbøger, øvrige regnskabsmateriale, ledsagedokumenter, recepter, analysemateriale samt korrespondance m.v., herunder også materiale, der opbevares i elektronisk form. Virksomhedernes indehavere og de i virksomhederne beskæftigede personer skal yde den fornødne vejledning og hjælp ved foretagelse af ovennævnte eftersyn, og ovennævnte materiale skal på de kontrollerende myndigheders begæring udleveres eller indsendes til de kontrollerende myndigheder.
Stk. 4. Rigsrevisionen kan, eventuelt sammen med Den Europæiske Revisionsret, på tilsvarende betingelser som nævnt i stk. 2 efterse de pågældende virksomheders varebeholdninger samt det i stk. 3, 2. pkt., nævnte materiale, som efter de pågældende myndigheders skøn er af betydning for den revisionsmæssige kontrol med administrationen af de i § 1 nævnte forordninger.«
Hvis den nationale kontrol ikke er effektiv, vil Kommissionen kunne anlægge traktatkrænkelsessag mod medlemsstaten for manglende efterlevelse af loyalitetsprincippet i EF-traktatens artikel 10 eller manglende opfyldelse af de bestemmelser i de enkelte retsakter, som forpligter medlemsstaterne til at foretage kontrol og fastsætte sanktioner for overtrædelse af de pågældende retsakter.
For så vidt angår EU's støtteordninger på landbrugsområdet (markedsordningerne for landbrugsvarer) kan Kommissionen tillige i forbindelse med den årlige regnskabsafslutning træffe beslutning om, at en medlemsstat ikke fuldt ud vil få refunderet de udbetalte tilskud (en såkaldt underkendelse), hvis den nationale kontrol med overholdelse af betingelserne for tildelingen af tilskuddet ikke findes at have været tilstrækkelig effektiv.
Underkendelsen kan vedrøre en konkret sag, hvor den mangelfulde kontrol har medført uberettigede udbetalinger, og underkendelsen vil her typisk være på 100%. Der kan imidlertid også være tale om et helt tilskudsområde, hvor Kommissionen finder, at den ineffektive kontrol har medført en risiko for uberettigede udbetalinger, og hvor underkendelsen fastsættes til en procentdel af de samlede udbetalinger på området (en såkaldt »flat rate«-underkendelse). Begge typer underkendelser bruges ofte af Kommissionen. Især den sidste type kan få meget betydelige finansielle konsekvenser for medlemsstaten.
Inden for visse områder af EU-retten indeholder retsakterne i stigende omfang detaljerede bestemmelser om, hvilke kontrolforanstaltninger de nationale myndigheder skal foretage. Som eksempel kan nævnes Rådets forordning nr. 2371/2002 af 20. december 2002 om bevarelse og bæredygtig udnyttelse af fiskeressourcerne som led i den fælles fiskeripolitik (grundforordningen). Forordningen indeholder bl.a. følgende bestemmelse om inspektion og kontrol:
»Artikel 24
Medlemsstaterne træffer de fornødne inspektions- og håndhævelsesforanstaltninger til at sikre, at reglerne i den fælles fiskeripolitik overholdes på deres område eller i farvande under deres højhedsområde eller jurisdiktion. De træffer også håndhævelsesforanstaltninger for fiskeri, der udøves uden for EF-farvande af EF-fartøjer, der fører deres flag, og af deres borgere.
Sådanne foranstaltninger omfatter:
a) stikprøvekontrol og inspektion om bord på fiskerfartøjer og hos virksomheder og andre organer med aktiviteter i tilknytning til den fælles fiskeripolitik
b) observation af fiskerfartøjer
c) undersøgelser, retsforfølgning af overtrædelser og sanktioner i overensstemmelse med artikel 25
d) forebyggende foranstaltninger i overensstemmelse med artikel 25, stk. 5
e) foranstaltninger til at forebygge, at deres statsborgere inddrages i fiskeriaktiviteter, der ikke er i overensstemmelse med gældende bevarings- og forvaltningsforanstaltninger, med forbehold af flagstatens primære ansvar.
De trufne foranstaltninger skal være veldokumenterede. De skal være effektive, afskrækkende og stå i et rimeligt forhold til overtrædelsen.
....«
Forordningen forpligter således medlemsstaterne til bl.a. at foretage inspektioner og stikprøvekontrol på fiskefartøjer og hos private virksomheder. Det må antages, at de nationale inspektører for at opfylde denne forpligtelse skal kunne tiltvinge sig adgang efter national lovgivning, således at inspektionerne ikke er afhængige af fartøjsførernes eller virksomhedens samtykke.
Andre eksempler på detaljerede regelsæt om de nationale myndigheders kontrol findes i
4.7.2. EU-Kommissionens beføjelser til at kontrollere nationale myndigheders anvendelse af EU-retten
Medlemsstaterne må antages at have pligt til at forsyne Kommissionen med de oplysninger, som gør det muligt for Kommissionen at vurdere den nationale kontrols effektivitet. I visse retsakter har Kommissionen tillige fået særlige beføjelser for at kunne kontrollere medlemsstaternes anvendelse af EU-reglerne.
Den ovenfor nævnte forordning nr. 2371/2002 indeholder således en bestemmelse i artikel 27, stk. 1, der som noget nyt i forhold til de hidtil gældende regler giver Kommissionen kompetence til at foretage inspektioner hos private virksomheder for at inspicere de nationale myndigheders kontrol af virksomheden:
»Artikel 27
Kommissionen kan [i forbindelse med Kommissionens evaluering og kontrol af medlemsstaternes anvendelse af reglerne i den fælles fiskeripolitik] foretage inspektion om bord på fiskerfartøjer og hos virksomheder og andre organer med aktiviteter i tilknytning til den fælles fiskeripolitik og skal have adgang til alle oplysninger og dokumenter, der er nødvendige for at kunne påtage sig sit ansvar. Kommissionen foretager kun inspektion på eget initiativ og uden bistand fra inspektører fra den pågældende medlemsstat på fiskerfartøjer og steder, hvor der først landes eller først sælges, og kun for områder eller bestande, der er omfattet af et særligt overvågningsprogram, der er vedtaget i henhold til artikel 34c i forordning (EØF) nr. 2847/93.
Kommissionens inspektører skal fremlægge skriftlig legitimation og bevis for deres stilling. Kommissionens inspektører har ikke beføjelser, der går ud over nationale inspektørers beføjelser, og de har ikke politi- eller håndhævelsesbeføjelser. Kommissionen kan navnlig ikke foretage inspektion uden bistand fra inspektører fra den pågældende medlemsstat, hvis den inspicerede part gør indsigelse.
Medlemsstaterne bistår Kommissionen i det omfang, det er nødvendigt, for at den kan udføre disse opgaver.
....«
Kommissionen kan foretage inspektioner på eget initiativ og har kun en pligt til at underrette de nationale myndigheder om inspektionen dagen inden dennes afslutning, men Kommissionen kan ikke tiltvinge sig adgang hos private uden at være ledsaget af nationale inspektører og har ikke videre beføjelser, end nationale inspektører har efter national lovgivning.
På landbrugsområdet findes tilsvarende eksempler på, at Kommissionen har fået tillagt beføjelser til at udføre kontrol i samarbejde med de nationale myndigheder med det formål at kontrollere, om de nationale myndigheders kontrol er effektiv, og for så vidt det er nødvendigt for at sikre den ensartede gennemførelse af et direktiv.
Eksempelvis kan sagkyndige fra Kommissionen foretage veterinærkontrol på stedet i samarbejde med de nationale myndigheder, for så vidt det er nødvendigt for at sikre ensartet gennemførelse af direktivet, jf. artikel 12, stk. 1, i direktiv nr. 92/5/EØF af 10. februar 1992 om ændring og ajourføring af direktiv nr. 77/99/EØF om sundhedsmæssige problemer i forbindelse med handel med kødprodukter inden for Fællesskabet.
Kommissionen er kun tillagt beføjelser til at træffe afgørelser over for virksomheder og kontrollere virksomhedernes overholdelse af EU-retten i meget begrænset omfang og på klart afgrænsede områder.
Det mest betydningsfulde område er EU-konkurrenceretten, hvor Kommissionens ansvar for at administrere konkurrencereglerne i EF-traktatens artikel 81 og 82 udtrykkeligt følger af bestemmelserne.
Med vedtagelsen af forordning nr. 17/62 gav Rådet allerede i 1962 Kommissionen en vid adgang til at afkræve virksomheder og nationale myndigheder relevante oplysninger og foretage kontrolbesøg hos virksomhederne i medlemsstaterne. Efter artikel 11 i forordningen kan Kommissionen således indhente alle oplysninger fra virksomheder og sammenslutninger af virksomheder, som er nødvendige til at løse de opgaver, som Kommissionen er overladt på konkurrencerettens område. Ved begæringens fremsættelse skal Kommissionen oplyse om det faktiske og retlige grundlag for anmodningen og formålet med begæringen. Kommissionen skal desuden orientere om de sanktioner, der kan bringes i anvendelse, hvis der gives urigtige oplysninger som svar på begæringen. Besvarer virksomheden ikke Kommissionens begæring, kan Kommissionen fremsætte krav om oplysningerne i form af en beslutning efter artikel 11, stk. 5. Efterkommer virksomheden ikke denne beslutning kan Kommissionen pålægge virksomheden at betale tvangsbøder for at tvinge virksomhederne til at afgive oplysningerne, jf. artikel 16.
Kommissionens beslutninger, herunder om at afkræve oplysninger, kan indbringes for Retten i Første Instans med appeladgang til EF-domstolen.
EF-domstolen har i sin retspraksis præciseret Kommissionens adgang til at kræve oplysninger under trussel om tvangsbøder efter forordning nr. 17/62. EF-domstolen har således anerkendt retten for en virksomhed til ikke at blive tvunget af Kommissionen inden for rammerne af artikel 11 til at indrømme sin deltagelse i overtrædelser af konkurrencereglerne. Om afvejningen mellem Kommissionens beføjelser efter forordning nr. 17/62 og retten til ikke at bidrage til selvinkriminering har EF-domstolen for det første udtalt, at en virksomhed har pligt til at medvirke aktivt til en kontrolundersøgelse, hvilket indebærer, at virksomheden skal forsyne Kommissionen med alt det materiale vedrørende undersøgelsens genstand, som virksomheden måtte råde over. For det andet har Kommissionen beføjelse til at pålægge en virksomhed dels at meddele alle nødvendige oplysninger om de omstændigheder, som virksomheden kan tænkes at være bekendt med, dels, om nødvendigt, at fremlægge de dokumenter om disse omstændigheder, som virksomheden er i besiddelse af, selv om oplysningerne vil kunne anvendes som bevis for, at virksomheden selv eller en anden virksomhed har handlet i strid med konkurrencereglerne. Kommissionen kan dog ikke kan pålægge en virksomhed pligt til at besvare spørgsmål, hvis virksomheden derved tvinges til at afgive tilståelse om at have begået retsstridige handlinger, som det påhviler Kommissionen at føre bevis for. Domstolen har endvidere udtalt, at Fællesskabets retsinstanser skal tage hensyn til Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis ved fortolkningen af de grundlæggende rettigheder i EU-retten. EF-domstolen har således udtalt:
»However, both the Orkem judgment and the recent case-law of the European Court of Human Rights require, first, the exercise of coercion against the suspect in order to obtain information from him, and, second, establishment of the existence of an actual interference with the right which they define«, jf. præmis 275 i dom af 15. oktober 2002 i appelsagerne C-238/99P m.fl., Limburgse Vinyl Maatschappij NV, Saml. 2002 I, s. 8375.
Efter en konkret prøvelse konstaterede EF-domstolen endvidere i dommen, at der ikke var grundlag for at kritisere den af Retten i Første Instans afsagte dom – der var appelleret til EF-domstolen – i forhold til udviklingen i Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols retspraksis om retten til ikke at bidrage til selvinkriminering.
Højesteret har ved kendelse af 31. marts 2003 henholdt sig til EF-domstolens praksis i et kæremål, som vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt en virksomhed kunne pålægges »omgående at afgive til de i kendelsen nævnte embedsmænd enhver forklaring, de måtte anmode om i forbindelse med kontrolundersøgelsens genstand og formål«. De i kendelsen nævnte embedsmænd var dels Kommissionens embedsmænd, dels de nationale embedsmænd, der skulle bistå under Kommissionens kontrolundersøgelse. Den af Kommissionen omhandlede beslutning var udstedt i medfør af artikel 14, stk. 3, hvorfor virksomheden ikke var underlagt en bødepålagt forpligtelse til at besvare spørgsmål fra Kommissionen. Højesteret refererede EF-domstolens praksis og udtalte, at den ikke fandt grundlag for at antage, at afvejningen mellem Kommissionens beføjelser og retten til ikke at bidrage til selvinkriminering – som følger af EF-domstolens praksis og som embedsmændene har pligt til at respektere under tvangsindgrebets udførelse – skulle stride mod nationale bestemmelser med grundlovsrang.
Efter artikel 14, stk. 3, i forordning nr. 17/62 kan Kommissionen ligeledes træffe beslutning om at foretage kontrolundersøgelser direkte i virksomheder, hvorefter virksomheden har en pligt til at medvirke til undersøgelsen. Ved sådanne kontrolbesøg, der ofte betegnes som dawn raids, møder Kommissionens embedsmænd op hos virksomheden sammen med repræsentanter for de nationale konkurrencemyndigheder og forlanger at få adgang til virksomhedens lokaler. Kommissionens embedsmænd har krav på at blive lukket ind, når de kan godtgøre deres ret til at foretage kontrolundersøgelse ved at fremvise en beslutning fra Kommissionen, der skal indeholde oplysninger om genstanden for og formålet med undersøgelsen og reglerne om bødeansvar. Der er ikke pligt til at indhente en forudgående dommerkendelse efter EU-retten, men hvis tiltvingelse af adgang kræver retskendelse efter national ret, skal de nationale myndigheder være behjælpelig med at indhente en sådan. Det følger af EF-domstolens retspraksis, at den nationale domstol ikke kan tage stilling til andet end, om tvangsindgrebene er vilkårlige og uforholdsmæssige i forhold til formålet med kontrolundersøgelsen, jf. sag C-94/00, Roquette Fréres SA, Saml. 2002 I, s. 9011.
Rådet vedtog den 16. december 2002 en ny forordning, nr. 1/2003, om gennemførelse af konkurrencereglerne i traktatens artikel 81 og 82. Denne nye forordning erstatter forordning nr. 17/62 fra 1. maj 2004. Efter artikel 18 i den nye forordning har Kommissionen samme beføjelse til at afkræve virksomhederne oplysninger som efter forordning nr. 17/62. Adgangen til at foretage kontrolundersøgelser er præciseret. Efter artikel 20, stk. 1, har Kommissionen ret til:
Også efter den nye forordning skal Kommissionen underrette den nationale konkurrencemyndighed i god tid inden kontrolundersøgelsen. Efter artikel 20, stk. 5, har den nationale konkurrencemyndighed samme beføjelser som Kommissionen, hvis den ønsker at bistå Kommissionen under kontrolbesøget, og den har en pligt hertil, hvis Kommissionen anmoder om bistand. Hvis virksomheden modsætter sig en undersøgelse, er medlemsstaten efter stk. 6 forpligtet til at yde Kommissionen den fornødne bistand, herunder at anmode om politiets eller tilsvarende retshåndhævende myndigheds bistand. Hvis national lovgivning kræver en domstolstilladelse, skal denne indhentes, jf. stk. 7. Artikel 20, stk. 8, fastsætter grænserne for, hvad den nationale domstols prøvelse kan omfatte:
»Når der anmodes om tilladelse som omhandlet i stk. 7, kontrollerer den nationale domstol ægtheden af Kommissionens beslutning, og sikrer, at de påtænkte tvangsindgreb ikke er vilkårlige eller uforholdsmæssige i forhold til undersøgelsens formål. Ved prøvelsen af indgrebenes forholdsmæssighed kan den nationale domstol anmode Kommissionen direkte eller gennem den nationale konkurrencemyndighed om detaljerede forklaringer vedrørende de forhold der begrunder Kommissionens mistanke om, at der foreligger en overtrædelse af traktatens artikel 81 og 82, samt for grovheden af den formodede overtrædelse og karakteren af den pågældende virksomheds deltagelse. Den nationale domstol kan dog hverken sætte spørgsmålstegn ved, om kontrolundersøgelsen er nødvendig, eller kræve at få forelagt oplysninger i Kommissionens sagsakter. Det er forbeholdt EF-domstolen at kontrollere lovligheden af Kommissionens beslutning.«
Kommissionen har i den nye forordning, artikel 21, fået en udtrykkelig hjemmel til også at kunne undersøge andre lokaler og private hjem, hvis der foreligger en rimelig mistanke om, at bøger eller andre forretningspapirer, som er relevante som bevis for en alvorlig overtrædelse af EF-traktatens artikel 81 eller 82, opbevares de pågældende steder. Undersøgelser af private hjem kræver dog altid den nationale domstols tilladelse, og den nationale domstols prøvelsesadgang er videre end ved Kommissionens anmodning om tilladelse til kontrolbesøg i virksomhedens egne lokaler, jf. artikel 21, stk. 3.
Kommissionens mulighed for at pålægge virksomhederne tvangsbøder er bibeholdt i den nye forordning. Efter artikel 24, stk. 1, litra d-e, kan Kommissionen således pålægge virksomhederne daglige tvangsbøder op til 5 % af den gennemsnitlige daglige omsætning i det foregående regnskabsår fra det i beslutningen fastsatte tidspunkt for at tvinge dem til »at give fuldstændige og rigtige oplysninger, som Kommissionen har krævet ved beslutning i henhold til artikel 17 eller artikel 18, stk. 3«, eller underkaste sig en kontrolundersøgelse, som Kommissionen har pålagt ved en beslutning. Kommissionen har endvidere mulighed for at pålægge virksomhederne bøder for ikke at fremlægge de forlangte oplysninger i deres helhed eller for at nægte at underkaste sig en kontrolundersøgelse, jf. artikel 23, stk. 1, litra c).
Forside | Indhold | Til top | Forrige | Næste
Justitsministeriet, Version 1.0 juni 2003
Denne publikation findes på adressen: http://www.jm.dk/