Forside | Til bund | Forrige | Næste
I august 2003 nedsatte Justitsministeriet et udvalg, der fik til opgave at komme med forslag til en samlet modernisering og effektivisering af tinglysningen. Udvalget skulle navnlig komme med forslag til, hvordan der bedst muligt kan gennemføres en fuldstændig "papirløs" tinglysning, og overveje, om varetagelsen af tinglysningsopgaven kan organiseres på en bedre og mere effektiv måde. Udvalget fik følgende kommissorium:
"1. Indledning
1.1. Efter tinglysningsloven skal rettigheder over fast ejendom og motorkøretøjer samt rettigheder over visse løsøregenstande mv. tinglyses for at opnå beskyttelse mod tredjemand, dvs. mod aftaler om sådanne formuegoder og mod retsforfølgning.
Tinglysning af rettigheder over fast ejendom sker i tingbogen, rettigheder over motorkøretøjer tinglyses i bilbogen, og rettigheder over andet løsøre mv. tinglyses i personbogen, hvor der desuden sker tinglysning af rettigheder efter høstpantebreve samt af en række dokumenter vedrørende personers formue i almindelighed, herunder bl.a. ægtepagter, afgørelse om fratagelse af den retlige handleevne mv.
Tinglysning af rettigheder over fast ejendom sker i hver af de 82 byretskredse, mens lysningen af rettigheder over motorkøretøjer og andet løsøre mv. sker ved retten i Århus.
Anmeldelse til tinglysning kan alene ske i form af papirbaserede dokumenter, der indleveres eller fremsendes til vedkommende byret. Det pågældende dokument indføres herefter i dagbogen med henblik på en efterfølgende prøvelse af, om betingelserne for at tinglyse er opfyldt. Arbejdet med at tinglyse rettigheder over fast ejendom mv. sker under anvendelse af edb. Der er for hver enkelt fast ejendom i retskredsen oprettet en aktmappe, som indeholder genparterne af alle tinglyste dokumenter vedrørende den pågældende ejendom. Disse meget omfattende aktmapper (som ikke findes i tilknytning til bil- og personbogen) findes ikke på edb.
1.2. Tinglysningsloven trådte i kraft i 1927. Lovens grundlæggende principper for tinglysning af rettigheder over fast ejendom mv. gælder fortsat.
Den nuværende tinglysningsordning er således som noget helt centralt karakteriseret ved – i kraft af principperne om bl.a. juridisk prøvelse, gyldighedsvirkning af tinglyste rettigheder og statens erstatningsansvar – at sikre en meget høj grad af troværdighed omkring tingbogen til gavn for omsætning og belåning af fast ejendom. Tinglysningsordningen hviler med andre ord på et princip om tingbogens troværdighed, hvilket indebærer, at en aftaleerhverver i god tro, der afleder sin ret fra et tinglyst dokument, skal kunne stole på, at dette dokument er gyldigt. Hvis det viser sig, at der uanset tinglysningen består en indsigelse mod dokumentet, vil aftaleerhververen enten fortrænge denne indsigelse – eller hvis indsigelsen er "stærk", og dermed kan gøres gældende selv mod en godtroende erhverver – opnå erstatning fra statskassen for det tab, der lides.
1.3. Fremkomsten af moderne teknologi har gjort det hensigtsmæssigt at forlade det oprindelige papirbaserede tinglysningssystem til fordel for et mere tidssvarende og effektivt edb-baseret system. Tinglysningen kan således potentielt udføres langt billigere med en nemmere og hurtigere tilgængelighed for borgerne, ligesom gennemførelsen af en elektronisk tinglysning vil have stor betydning for digitaliseringen af det øvrige samfund.
Det første skridt i denne retning blev taget, da man i 1990'erne overgik til at føre tinglysningsregistrene på edb. Det har også været overvejet, om der kunne indføres en ordning, hvor de papirdokumenter, der i dag anvendes ved anmeldelse af rettigheder til tinglysning og ved tinglysningskontorets meddelelser om tinglysning, aflysning mv., erstattes med digital kommunikation. Man har imidlertid ikke tidligere fundet, at de nødvendige forudsætninger for at indføre en sådan ordning var opfyldt, jf. betænkning nr. 1394/2000 om papirløs tinglysning, som er omtalt nedenfor under pkt. 2.2.
I lyset af den seneste teknologiske udvikling inden for området for bl.a. digitale signaturer mv. synes der imidlertid nu at være mulighed for at gå over til en "papirløs" tinglysningsordning. En sådan reform vil fremme borgernes og virksomhedernes muligheder for at anvende digital kommunikation, og den vil kunne give muligheder for en billigere, bedre og mere effektiv arbejdstilrettelæggelse af tinglysningen.
1.4. Regeringen finder på denne baggrund, at det bør belyses, hvordan en fuldstændig "papirløs" tinglysningsordning bedst kan gennemføres.
I forbindelse hermed vil det efter regeringens opfattelse være nærliggende også at få belyst de øvrige sagsgange mv. i det eksisterende tinglysningssystem med henblik på en samlet vurdering af varetagelsen af tinglysningsopgaven og mulighederne for at gennemføre en yderligere modernisering og effektivisering af den måde, tinglysningen foregår på.
På denne baggrund har regeringen besluttet at nedsætte et udvalg, der skal fremkomme med forslag til en samlet modernisering og effektivisering af tinglysningen.
2. Indførelse af "papirløs" tinglysning
2.1. Tinglysningen er allerede i dag i en vis forstand "papirløs". Med vedtagelsen af lov nr. 281 af 29. april 1992 om edb i tinglysningen blev der således skabt grundlag for en modernisering af sagsbehandlingen på tinglysningskontoret, hvorunder de papirbaserede journaler, som tinglysningsdommerne hidtil havde benyttet ved tinglysning af rettigheder, kunne omdannes til edb-sagsbehandlingssystemer.
Lovændringen blev gennemført på baggrund af et omfattende udvalgsarbejde, der blev afsluttet med afgivelsen af betænkning nr. 1093/1987 om EDB i tinglysningen, betænkning nr. 1177/1989 om EDB-tinglysning på landsplan og betænkning nr. 1190/1990 om skjult gæld i biler.
Den praktiske indførelse af edb i sagsbehandlingen er med udgangen af 2000 gennemført ved alle tinglysningskontorer.
Selv om en stor del af sagsbehandlingen på tinglysningskontorerne således allerede foregår på edb, indtager papiret stadig en central rolle i tinglysningen. Tinglysning af en rettighed kan fortsat kun ske, hvis der indleveres et papirdokument til dommerkontoret, og meddelelser fra tinglysningsdommeren til den, der har anmeldt en rettighed til tinglysning, sendes også fortsat på papir.
2.2. Justitsministeriet nedsatte i 1996 et udvalg, der fik til opgave at vurdere mulighederne for at indføre "papirløs" tinglysning. Udvalgets overvejelser om indførelse af et elektronisk anmeldelsessystem skulle ske på grundlag af den gældende tinglysningsordning, idet det var forudsat, at der ikke skulle ændres i tinglysningslovens grundlæggende materielle regler. Endvidere skulle udvalget lægge til grund, at tinglysningen fortsat skulle varetages af landets 82 byretter.
Udvalget anførte i betænkning nr. 1394/2000 (side 8f), at den bedste løsning vil være en komplet "papirløs" tinglysningsordning baseret på digital signatur som afløser for den manuelle underskrift på papir. Imidlertid fandt udvalget, at de tekniske og retlige rammer på daværende tidspunkt ikke gjorde det muligt at indføre en sådan ordning, som generelt svarer til den hidtil kendte model, hvor papiret blot udskiftes med digitale meddelelser.
En forudsætning for, at en "papirløs" tinglysningsordning kan indrettes efter samme grundlæggende principper som den hidtil kendte ordning, ville efter udvalgets opfattelse være, at det er muligt at forsyne de digitale tinglysningsmeddelelser med en elektronisk udstederidentifikation (f.eks. en digital signatur), som godtgør, at de stammer fra den pågældende rettighedshaver, og som sikrer, at meddelelsen ikke efterfølgende er blevet ændret. Udvalget pegede i den forbindelse på, at udviklingen inden for elektronisk kommunikation går hurtigt, og at den digitale signatur – som indebærer, at digitale meddelelser forsynes med et matematisk kendetegn, der opfylder samme funktioner som en manuel underskrift – allerede var udviklet og ville kunne forventes at vinde udbredelse i løbet af de kommende år. Da det imidlertid kunne forudses at ville tage væsentligt længere tid end forventet at få de praktiske og lovgivningsmæssige rammer for brugen af digital signatur på plads, valgte udvalget i stedet at afslutte sit arbejde med fremlæggelse af en midlertidig løsning, der ville indebære, at alene ikkenegotiable realkredit- og pengeinstitutpantebreve med pant i fast ejendom ville kunne tinglyses papirløst, og at "papirløs" tinglysning alene ville kunne foretages af særligt godkendte anmeldere gennem lukkede netforbindelser til tinglysningskontorerne.
Udvalget fandt, at denne anmelderordning ikke ville give en så høj grad af sikkerhed, at ordningen burde omfatte tinglysning af bl.a. skøder og negotiable pantebreve, og udvalget fremhævede i øvrigt, at hvis man ønsker at indføre regler om "papirløs" tinglysning af negotiable dokumenter, må det forudsætte ændringer af de materielle regler om stiftelse af sådanne rettigheder, sikringsakt mv.
2.3. Ved lov nr. 417 af 31. maj 2000 om elektroniske signaturer – der gennemfører Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 99/93/EF om en fællesskabsramme for elektroniske signaturer – og ved den i henhold til loven udstedte bekendtgørelse nr. 923 af 5. oktober 2000 om sikkerhedskravene til nøglecentre er der fastsat regler for etablering af certificeringscentre, som her i landet varetager udstedelse af særlige certifikater, som giver mulighed for at anvende "kvalificerede" digitale signaturer. Disse certifikater udstedes som hovedregel alene på baggrund af personligt fremmøde med henblik på identifikation af brugeren.
Kvalificerede certifikater har foreløbig kun opnået en begrænset udbredelse i Danmark, og det er bl.a. baggrunden for, at Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling i 2002 har fastsat en samlet standard for en ny type certifikater, de såkaldte OCES-certifikater (Offentlige Certifikater til Elektronisk Service). Udstedelse af et OCES-certifikat forudsætter ikke, at ansøgeren personligt giver møde ved udstederen og identificerer sig.
Der er den 6. februar 2003 indgået en aftale mellem TDC og Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling om udstedelse af OCES-certifikater. Det forventes, at dette certifikat vil få væsentligt større udbredelse, herunder bl.a. med henblik på kommunikation mellem borgerne og det offentlige om opnåelse af forskellige offentlige ydelser.
2.4. Justitsministeriet nedsatte i 1998 et udvalg om retsvirkningerne af anvendelse af digital signatur mv. Udvalget afgav i 2000 delbetænkning om formkrav i lovgivningen, der hindrer anvendelse af elektronisk kommunikation (betænkning nr. 1400/2000). Udvalget forventes inden udgangen af 2003 at afgive betænkning om spørgsmålet om behovet for en særlig lovregulering af retsvirkningerne af anvendelsen af digital signatur, herunder i tilfælde, hvor en digital signatur misbruges.
2.5. Udvalget skal på den anførte baggrund overveje de spørgsmål af retlig, praktisk og teknisk karakter, som en fuldstændig "papirløs" tinglysningsordning giver anledning til, og på baggrund heraf komme med forslag til, hvorledes "papirløs" tinglysning vil kunne gennemføres, således at det bliver muligt at fremsende anmeldelser vedrørende alle rettigheder mv. digitalt.
2.5.1. Indførelsen af en "papirløs" tinglysningsordning, der har til formål at skabe en hurtigere og mere effektiv måde at foretage anmeldelser mv. på, bør baseres på følgende forudsætninger:
– Den nuværende tinglysningsordning hviler på et hensyn til at skabe sikkerhed i omsætningen og belåningen af fast ejendom mv. Principperne om offentlighed i tingbogen og tingbogens positive troværdighed (som bl.a. indebærer en juridisk prøvelse, gyldighedsvirkning af tinglyste rettigheder og statens erstatningsansvar, jf. ovenfor i punkt 1.2.) har hidtil været anset for centrale for varetagelsen af dette hensyn. Udvalget skal lægge afgørende vægt på, at en kommende "papirløs" tinglysningsordning fortsat skaber den fornødne sikkerhed i omsætningen og belåningen af fast ejendom mv. Det vil i den forbindelse kunne overvejes, om der ved en overgang til digital anmeldelse vil være grundlag for at indføre en forenklet tinglysningsprøvelse ved særlig enkle tinglysningsekspeditioner, f.eks. anmeldelse af ikke-negotiable realkredit- og pengeinstitutpantebreve med pant i fast ejendom.
– Det forudsættes ligeledes, at ordningen udformes således, at den kommer til at omfatte samtlige rettigheder, der er omfattet af den gældende tinglysningsordning. Udvalget skal bl.a. overveje, hvorledes en ordning med "papirløs" tinglysning vil kunne omfatte adkomstrettigheder til fast ejendom (skøder), byrder og servitutter samt pantebreve med pant i fast ejendom. Det bør også overvejes, hvorledes reglerne om sikringsakt over for tredjemand bør udformes vedrørende papirløst tinglyste panterettigheder, herunder navnlig ved overdragelse til eje eller sikkerhed af negotiable pantebreve.
– Efter den nugældende ordning kan enhver foretage anmeldelse af dokumenter til tinglysning, og udvalget bør tilstræbe at udforme en "papirløs" tinglysningsordning, der ikke medfører ændringer heraf. For at opnå dette i praksis vil det kunne være nødvendigt, at der i en periode fortsat er adgang til at anmelde rettigheder ved hjælp af papirdokumenter, og udvalget skal derfor belyse de omkostninger, der vil være forbundet med at opretholde et sådant "to-strenget" anmeldelsessystem, og vurdere, om et sådant system vil være hensigtsmæssigt. Der skal i alle tilfælde sigtes mod den bredest mulige anmelderordning, som findes hensigtsmæssig.
2.5.2. Udvalget skal overveje, hvilken sikkerhedsløsning en "papirløs" tinglysningsordning bør baseres på. Det forudsættes, at der vælges en løsning, som tilgodeser hensynet til, at der kan indføres en så bred anmelderordning som mulig. Samtidig skal den valgte løsningsmodel tilvejebringe et højt sikkerhedsniveau under hensyn til, at tingbogens nuværende positive troværdighed ønskes bevaret.
Udvalget skal i lyset heraf belyse og vurdere, hvad der vil være konsekvenserne af de forskellige mulige sikkerhedsløsninger, herunder navnlig i relation til det erstatningsansvar for bl.a. fejl i tingbogen, som vil kunne være forbundet med den enkelte løsningsmodel.
Afhængig af hvilken anmelderordning mv. der anbefales, bør det vurderes, i hvilket omfang de eksisterende former for digital signatur – eventuelt i kombination med andre sikkerhedsforskrifter – vil kunne danne grundlag for tinglysningsordningen og træde i stedet for underskrift på et papirdokument.
2.5.3. Udvalget bør desuden overveje, om gennemførelse af en "papirløs" tinglysningsordning i øvrigt nødvendiggør ændringer i de eksisterende regler i tinglysningsloven, der som nævnt er baseret på, at anmeldelse mv. sker under anvendelse af underskrevne papirdokumenter. Herudover bør det overvejes, om der er behov for at ændre andre lovregler, herunder navnlig gældsbrevslovens regler om sikringsakter mv., som følge af indførelsen af "papirløs" tinglysning.
2.5.4. Udvalget bør – i lyset af sine overvejelser vedrørende indførelse af en "papirløs" tinglysning af rettigheder over fast ejendom – ligeledes overveje, om en tilsvarende ordning bør gennemføres på bilbogens og personbogens område.
2.6. Udvalget skal udarbejde de fornødne forslag til lovregler for en "papirløs" tinglysningsordning. Udvalgets forslag til lovregler bør i videst muligt omfang være teknologineutrale, således at det bliver muligt at tilpasse den "papirløse" tinglysningsordning i overensstemmelse med den teknologiske udvikling.
3. Varetagelsen af tinglysningsopgaven
3.1. Tinglysning af rettigheder over fast ejendom sker som nævnt i dag i hver af de 82 byretskredse. Som nævnt under punkt 1.4., er det regeringens opfattelse, at det som led i indførelsen af "papirløs" tinglysning vil være naturligt også at overveje, om varetagelsen af tinglysningsopgaven kan organiseres på en mere hensigtsmæssig måde.
3.2. Nogle interesseorganisationer, som repræsenterer væsentlige "brugerinteresser", har over for Justitsministeriet rejst spørgsmål om muligheden for, at "papirløs" tinglysning indføres i forbindelse med en privatisering af tinglysningen.
Udvalget anmodes på denne baggrund om indledningsvis at overveje, om tinglysningsopgaven fortsat bør varetages af domstolene eller bør privatiseres i forbindelse med, at der indføres "papirløs" tinglysning, jf. nedenfor under punkt 5.2.
Et af de væsentlige spørgsmål vil i den forbindelse være mulighederne for tinglysningsmæssig prøvelse af anmeldte rettigheder mv., og konsekvenserne for princippet om tingbogens positive troværdighed, hvis der ikke – eller kun i begrænset omfang – vil kunne foretages en sådan prøvelse inden for rammerne af en privatiseret tinglysning.
Udvalget skal belyse en privatiseringsmodels konsekvenser i forhold til de forudsætninger for en "papirløs" tinglysningsordning, som er nævnt ovenfor under punkt 2.5.1. – 2.5.3.
Udvalget skal samlet overveje de økonomiske, administrative og retlige aspekter ved en privatiseringsmodel – herunder også bl.a. de aspekter, som er nævnt nedenfor under pkt. 3.3 – med henblik på en vurdering af, om en privatisering vil være en mere hensigtsmæssig løsning end at bevare tinglysningen som en opgave med tilknytning til domstolene i forbindelse med indførelse af "papirløs" tinglysning. I forbindelse hermed skal udvalget inddrage muligheden for eventuelt at centralisere varetagelsen af tinglysningsopgaven ved eller i tilknytning til domstolene, jf. punkt 3.3 nedenfor. Det skal lægges til grund ved vurderingen, at opgaven med at registrere rettigheder mv. over fast ejendom skal være placeret hos samme tinglysningsenhed. Der bør således ikke etableres en ordning, hvorefter visse rettigheder over fast ejendom (f.eks. byrder og servitutrettigheder) fortsat skal tinglyses ved eller i tilknytning til domstolene, mens de andre rettigheder (f.eks. adkomst- og panterettigheder) skal tinglyses ved en privat tinglysningsinstans.
3.3. I forbindelse med overvejelserne om den fremtidige organisering af tinglysningen vil det også være naturligt at overveje spørgsmålet om, hvorvidt en fortsat varetagelse af tinglysningsopgaven ved domstolene bør ske ved samtlige byretter i samme omfang som i dag, eller om varetagelsen fremover bør ske samlet for hele landet. En sådan central løsning kunne ske ved, at tinglysningen placeres ved en enkelt byret (som det kendes fra bilbogen og personbogen), eller alternativt at der etableres en selvstændig tinglysningsinstans med egen ledelse mv. Det vil eventuelt også kunne overvejes, om der vil være fordele ved at etablere 2-3 regionale tinglysningsenheder.
Spørgsmålet om en eventuel centralisering af tinglysningen har tidligere været overvejet i betænkning nr. 1398/2001 fra Domstolenes Strukturkommission.
Udvalget skal bl.a. vurdere den praktiske gennemførelse af en eventuel centralisering og de personale- og ressourcemæssige konsekvenser ved domstolene, idet både de direkte udgifter og andelen af fællesomkostningerne skal vurderes. Det skal endvidere overvejes, hvordan tinglysningsakten vil kunne opbevares mest hensigtsmæssigt, herunder om den bør overføres – eventuelt alene for fremtiden – til en elektronisk database. Det bør i den forbindelse tillige vurderes, hvorledes offentlighedens adgang til akten sikres.
På den anførte baggrund skal udvalget nærmere belyse de økonomiske og administrative konsekvenser af at gennemføre en centralisering af tinglysningen ved eller i tilknytning til domstolene. Udvalget kan til brug herfor indhente alle relevante informationer om retskredsenes økonomi og aktivitet mv. i Domstolsstyrelsen.
Udvalget anmodes om at udarbejde forslag til en centralisering af tinglysningen, såfremt det vurderes, at en sådan ordning bør gennemføres.
4. Modernisering og revision af tinglysningsloven i øvrigt
Udvalget bør i lyset af den teknologiske udvikling foretage en generel gennemgang af tinglysningsloven med henblik på at vurdere behovet og mulighederne for en yderligere modernisering og ajourføring af denne lovs bestemmelser.
I det omfang udvalget anbefaler lovændringer, skal udvalget udarbejde forslag til lovregler.
5. Arbejdets tilrettelæggelse
5.1. Justitsministeriet agter på baggrund af en aftale fra 2002 mellem staten, amterne og kommunerne om dataadgang mv. at fremsætte lovforslag vedrørende adgang til masseudtræk fra tinglysningsregistrene og samkøring med andre offentlige og private registre. Justitsministeriet vil forelægge sit udkast til lovforslag for udvalget, der anmodes om at afgive en særskilt udtalelse herom inden udgangen af 2003 med henblik på, at lovforslaget kan fremsættes for Folketinget i foråret 2004.
5.2. Udvalget skal herefter overveje, hvordan varetagelsen af tinglysningsopgaverne bør organiseres fremover, samt udarbejde forslag til lovregler om indførelse af en fuldstændig "papirløs" tinglysningsordning, jf. punkt 2.5 og 2.6 samt punkt 3.2 og 3.3. ovenfor.
Med henblik på at fremme dette arbejde mest muligt, anmodes udvalget om i første omgang i lyset af den fornødne foreløbige vurdering af de krav, som indførelse af "papirløs" tinglysning vil stille, at fremkomme med en anbefaling til Justitsministeriet om, hvorvidt varetagelsen af tinglysningsopgaven fortsat bør ske ved domstolene, og om opgaven i givet fald bør varetages ved alle byretter i samme omfang som i dag, eller om der bør ske en centralisering af tinglysningsopgaven, jf. ovenfor under pkt. 3.3.
5.3. Det forudsættes, at udvalget inddrager de overvejelser, som fremgår af den tidligere nævnte betænkning nr. 1394/2000 om papirløs tinglysning, og den under pkt. 3.2. nævnte henvendelse til Justitsministeriet om en privatiseringsmodel. Udvalgets overvejelser skal desuden søges samordnet med de overvejelser, der foregår i Udvalget om retsvirkningerne af anvendelse af digital signatur mv.
Det forudsættes desuden, at udvalget i fornødent omfang inddrager oplysninger om retstilstanden i andre lande, herunder i de øvrige nordiske lande.
Udvalget kan afgive delbetænkninger."
Tinglysningsudvalget afgav i juni 2005 betænkning nr. 1461 om varetagelse af tinglysningsopgaven, hvori udvalget anbefalede, at tinglysningsopgaven centraliseres i forbindelse med overgangen til papirløs tinglysning.
Udvalget anbefalede videre, at en papirløs tinglysningsordning bør organiseres i en offentlig-privat samarbejdsmodel, der indebærer, at private aktører i videst mulig omfang inddrages i relation til udvikling, drift og vedligeholdelse af de it-løsninger, der udgør forudsætningen for et papirløst tinglysningssystem.
Udvalget anbefalede desuden, at selve tinglysningen fortsat skal være en myndighedsopgave, der varetages af domstolene. Det indebærer, at ansvaret for tinglysningssystemet i forhold til brugerne som i dag bør ligge hos domstolene.
Tinglysningsudvalgets anbefalinger i relation til organiseringen af den papirløse tinglysningsordning tager således udgangspunkt i at bevare centrale elementer i en gennemprøvet og velfungerende tinglysningsordning med hensyntagen til de muligheder for effektivisering, der følger af it-løsningerne.
I denne delbetænkning har Tinglysningsudvalget behandlet de spørgsmål af retlig, praktisk og teknisk karakter, som gennemførelse af en digital tinglysningsordning giver anledning til. Med afgivelsen af denne delbetænkning afslutter udvalget sit arbejde.
Tinglysningsudvalget har ved afgivelsen af denne delbetænkning haft følgende sammensætning:
Videnskab, Teknologi og Udvikling)
Tidligere højesteretsdommer, nu dommer ved EF-Domstolen, Lars Bay Larsen var formand for udvalget indtil september 2005, hvor han blev afløst af præsident for Østre Landsret Bent Carlsen, der hidtil som direktør for Domstolsstyrelsen havde deltaget som medlem af udvalget.
Dommer Henrik Linde (Den Danske Dommerforening) deltog som medlem af udvalget indtil august 2005, hvor han blev afløst af dommer Marianne Lund Larsen.
Retsassessor Anja Olsen (Dommerfuldmægtigforeningen) deltog som medlem af udvalget indtil august 2005, hvor hun blev afløst af retsassessor Brian Pedersen.
Kontorchef Jens Perch Nielsen (Skatteministeriet) deltog som medlem af udvalget indtil august 2005, hvor han blev afløst af kontorchef John Fuhrmann.
Kontorchef Henrik Græsdal (Økonomi- og Erhvervsministeriet) deltog som medlem af udvalget indtil oktober 2005, hvor han blev afløst af fuldmægtig Camilla Hesselby.
Direktør Palle Ulstrup (Dansk Ejendomsmæglerforening) deltog som medlem af udvalget indtil oktober 2005, hvor han blev afløst af chefjurist Michael Andersen.
Juridisk konsulent Dan Christensen (Kommunernes Landsforening, Københavns og Frederiksberg kommuner og Amtsrådsforeningen) deltog som medlem af udvalget indtil december 2005, hvor han blev afløst af fuldmægtig Dorthe Andersen.
Sekretariatsfunktionerne er varetaget af:
Konsulent Lennart Houmann (Justitsministeriet)
Fuldmægtig Kenneth Joensen (Justitsministeriet)
Fuldmægtig Jens Teilberg Søndergaard (Justitsministeriet)
Fuldmægtig Klaus Skyt Hansen (Justitsministeriet)
Specialkonsulent Andreas Berggreen (Finansministeriet)
Fuldmægtig Niels Juhl (Domstolsstyrelsen)
Denne delbetænkning indeholder Tinglysningsudvalgets overvejelser og anbefalinger i relation til gennemførelse af digital tinglysning. Delbetænkningen er afgivet efter og må læses i sammenhæng med udvalgets delbetænkning nr. 1461/2005 om varetagelse af tinglysningsopgaven.
Det er Tinglysningsudvalgets overordnede vurdering, at indførelse af en digital tinglysningsordning vil give væsentlige fordele for brugerne af tinglysningen. En digitalisering vil betyde, at tinglysning af rettigheder vil kunne ske både lettere og hurtigere. Hertil kommer, at de samlede omkostninger i forbindelse med tinglysning vil blive reduceret.
Der vil således normalt ikke være nogen væsentlig ekspeditionstid ved fremsendelse af digitale dokumenter til tinglysning, og hverken Tinglysningsretten eller tinglysningens brugere vil som udgangspunkt have behov for at skulle indsende papirdokumenter i forbindelse med tinglysning.
En digital tinglysningsordning vil endvidere i de fleste almindelige sager muliggøre realtidstinglysning, idet den hidtidige manuelle prøvelse i vidt omfang afløses af en automatisk og maskinel prøvelse. Dette indebærer, at den judicielle prøvelse af, om betingelserne for tinglysning er til stede, i de fleste tilfælde vil kunne finde sted umiddelbart efter modtagelsen af et digitalt dokument, og besked om resultatet vil kunne gives til anmelderen uden nogen nævneværdig forsinkelse.
Den tid, der hidtil er medgået til sagsbehandling, vil herved kunne reduceres betydeligt, og dermed vil omkostningerne i forbindelse med tinglysning kunne reduceres. Dette er særligt tilfældet i forbindelse med omlægning af lån i fast ejendom, hvor kurssikring ikke længere af tinglysningsmæssige årsager vil være nødvendig, såfremt der umiddelbart kan ske tinglysning af pant i den pågældende ejendom.
Tinglysningsudvalget vurderer, at gennemførelse af en digital tinglysningsordning med automatiserede og maskinelle sagsgange grundlæggende forudsætter, at de nuværende papirbaserede tinglysningsdokumenter afskaffes.
Udvalget foreslår derfor, at tinglysning i fremtiden skal ske på baggrund af digitale dokumenter. Dette forslag indebærer, at den hidtidige papirbaserede tinglysning erstattes af en tinglysningsordning, hvor kommunikationen mellem Tinglysningsretten og brugerne foregår digitalt. Der foreslås således ændringer i måden, hvorpå tinglysningsprocessen forløber, men ikke i de grundlæggende betingelser for tinglysning.
I forbindelse med den judicielle prøvelse af, om betingelserne for tinglysning er til stede, er det af afgørende betydning, at Tinglysningsretten kan efterprøve, om den, der ønsker at disponere over en given rettighed og ønsker denne tinglyst, har tingbogslegitimation hertil. Dette sker i dag ved kontrol af underskriften på det dokument, der skal tinglyses.
For at opretholde Tinglysningsrettens mulighed for at foretage denne prøvelse foreslår udvalget, at digitale dokumenter, der anmeldes til tinglysning, skal være forsynet med digital signatur. En digital signatur sikrer autenticiteten og integriteten af et digitalt dokument. Underskriverens identitet kan således fastslås entydigt, og det kan konstateres, om der er foretaget ændringer i dokumentet efter anvendelsen af den digitale signatur.
Det er på nuværende tidspunkt ikke muligt for enhver at sende digitale dokumenter forsynet med digital signatur. Det gælder personer og virksomheder, der ikke har personnummer eller CVR-nummer, herunder særligt udenlandske personer og virksomheder. Udvalget foreslår derfor, at justitsministeren bemyndiges til at fastsætte regler om, at visse personer fortsat skal kunne anmelde rettigheder på grundlag af papirdokumenter.
Anvendelsen af digitale dokumenter rejser en række særlige spørgsmål i relation til pantebreve udstedt ved brug af digitale signaturer. Gældsbrevslovens regler om omsætningsgældsbreve vil således ikke længere være egnet til at finde anvendelse ved løsning af konflikter om konkurrerende rettigheder over pantebreve eller til løsning af spørgsmål om ekstinktion af indsigelser og rettigheder, idet reglerne herom i vidt omfang knytter retsvirkninger til fysisk rådighedsberøvelse eller ihændehavelse af pantebrevet.
Udvalget har på den baggrund foreslået, at kravet om fysisk rådighedsberøvelse eller ihændehavelse fremover erstattes af et krav om tinglysning. Det betyder bl.a., at overdragelse eller anden overførsel af pantebreve fremover skal tinglyses for at opnå beskyttelse mod aftaler, der i god tro indgås om pantebrevet, og mod retsforfølgning.
Udvalget har endvidere overvejet, hvorledes reglerne om ekstinktion af rettigheder og indsigelser samt reglerne om betalingslegitimation videreføres. Udvalget har fundet, at reglerne om disse spørgsmål mest hensigtsmæssigt videreføres i tinglysningsloven. Udvalget har i den forbindelse foreslået at lade reglerne herom omfatte alle negotiable pantebreve, uanset hvilket aktiv de giver pant i. Det betyder, at tingbogens positive troværdighed kan udvides til at omfatte overdragelse af negotiable pantebreve, der giver pant i motorkøretøjer, andele i andelsboligforeninger og løsøre, hvorefter en godtroende erhverver af et pantebrev, der bliver mødt med en stærk indsigelse, vil kunne kræve et tab forbundet hermed erstattet af statskassen.
For så vidt angår de ikkenegotiable pantebreve, herunder skadesløsbreve, har udvalget fundet det mest hensigtsmæssigt fortsat at lade disse være omfattet af reglerne i gældsbrevslovens kapitel III. Udvalget har dog af hensyn til et ensartet system for pantebreve foreslået at lade reglerne om denuntiation som sikringsakt erstatte af et krav om tinglysning. Det betyder, at overdragelse eller anden overførsel af ikkenegotiable pantebreve fremover vil skulle tinglyses for at opnå beskyttelse mod aftaler, der i god tro indgås om pantebrevet, og mod retsforfølgning.
Udvalget har i relation til dematerialiseringen af pantebreve videre overvejet muligheden for fortsat at anvende ejerpantebreve og skadesløsbreve. Udvalget finder, at begge typer af pantebreve bør kunne anvendes i det digitale tinglysningssystem. Som følge af de særlige forhold, der gør sig gældende ved pantsætning af ejerpantebreve, der typisk håndpantsættes til en eller flere håndpanthavere, har udvalget foreslået, at der indsættes bestemmelser i tinglysningsloven, hvorefter der i stedet kan tinglyses underpant i ejerpantebreve, uanset hvilket aktiv de giver pant i.
Udvalget har endvidere overvejet, om rettigheder over et papirbaseret pantebrev, der har opnået beskyttelse før lovens ikrafttræden, skal bevare denne beskyttelse og i givet fald under hvilke omstændigheder. Udvalget har i den forbindelse lagt vægt på at gennemføre et enstrenget system, så alle pantebreve efter en overgangsperiode skal foreligge i digital form for at opretholde beskyttelsen mod aftaleerhververe i god tro og kreditorer.
Udvalget har fundet, at rettigheder over papirbaserede pantebreve bortset fra ejerpantebreve bør kunne bevares i hele pantebrevets (begrænsede) løbetid. For så vidt angår papirbaserede ejerpantebreve har udvalget fundet, at rettigheder, der har opnået beskyttelse før lovens ikrafttræden, vil skulle tinglyses inden for en tidsfrist på 5 år fra lovens ikrafttræden for at bevare denne beskyttelse. Årsagen hertil er, at de i modsætning til de almindelige pantebreve ikke har nogen løbetid, og derfor i princippet kan bestå uendeligt.
Det anbefales, at den digitale tinglysning opbygges med en servicesnitflade, der muliggør, at eksterne brugere, herunder navnlig penge- og realkreditinstitutter, advokater, ejendomsmæglere og landinspektører, via deres egne it-systemer kan etablere direkte adgang til tingbogen, enten i forbindelse med søgning af oplysninger herfra eller i forbindelse med fremsendelser af anmodning om tinglysning. Servicesnitfladen, der bygger på åbne standarder (f.eks. XML, SOAP og WSDL), beskriver de krav til data og sikkerhed, der skal være opfyldt for at give en sådan direkte adgang.
Der bør endvidere kunne etableres adgang til den digitale tinglysning via en ekstern portal. Portalen er en service på internettet, der gør det muligt for navnlig borgere og mindre erhvervsdrivende selv at foretage anmeldelse af dokumenter til tinglysning. Portalen vil indeholde en række hjælpefunktioner til brug i forbindelse med anmeldelse af dokumenter.
I tilknytning til anbefalingen om indførelse af digital tinglysning, der baseres på digitale dokumenter og digital signatur, er det udvalgets opfattelse, at der bør være mulighed for, at også personer, der ikke har adgang til eller forudsætninger for anvendelse af moderne teknologi, herunder digital signatur, kan få foretaget tinglysning digitalt. Udvalgets forslag herom består af en fuldmagtsordning og en anmelderordning.
Den foreslåede fuldmagtsordning giver mulighed for, at personer eller virksomheder uden digital signatur mv. kan give andre personer eller virksomheder, herunder professionelle rådgivere, fuldmagt til at foretage tinglysning på vedkommendes vegne. Denne fuldmagt udarbejdes på en standardpapirblanket, der indsendes til og registreres hos Tinglysningsretten, hvorved fuldmagtshaver vil kunne råde over fuldmagtsgiverens ejendom i tinglysningsmæssig henseende.
Den foreslåede fuldmagtsordning vil sikre, at personer uden digital signatur kan få foretaget digitale tinglysningsekspeditioner, idet fuldmagtshaverens digitale signatur træder i stedet for fuldmagtsgiverens.
Tinglysningsudvalget vurderer endvidere, at det – særligt i forbindelse med større lånekonverteringer – kan være vanskeligt på forhånd at udarbejde og indsende en fuldmagt, inden tinglysning er aktuel. I sådanne situationer vil det med fuldmagtsordningen ikke være muligt at opnå fordelene ved realtidstinglysning. Tinglysningsudvalget foreslår derfor at supplere fuldmagtsordningen med en anmelderordning, hvorefter særligt autoriserede anmeldere – uden udarbejdelse og indsendelse af fuldmagt til Tinglysningsretten – kan anmelde digitale dokumenter til tinglysning ved brug af egne digitale signaturer.
Det er karakteristisk for en anmelderordning, at anmelderen selv indestår for, at der faktisk foreligger en fuldmagt fra fuldmagtsgiveren til en given disposition, og udvalget foreslår derfor, at anmeldere skal være i besiddelse af en offentlig autorisation for at kunne virke som anmeldere. Hertil kommer forslag om, at anmeldere skal stille sikkerhed for eventuelle erstatningskrav, der måtte opstå som følge af virksomheden som anmelder.
23 medlemmer af udvalget – alle bortset fra Michael Andersen – finder desuden, at der bør indføres mulighed for, at staten på objektivt grundlag ved regres kan få dækket eventuelle erstatningsudbetalinger hos anmelderen, når erstatningskravet er begrundet i anmelderens forhold.
Et medlem af udvalget – Michael Andersen – finder, at staten alene skal have mulighed for at søge regres på et culpagrundlag.
22 medlemmer af udvalget – alle bortset fra Michael Andersen og Henrik Høpner – anbefaler, at anmelderordningen begrænses til tinglysning af panterettigheder. Dette vil muliggøre realtidstinglysning i forbindelse med låneomlægninger i fast ejendom – også for personer, der ikke er i besiddelse af en digital signatur, eller som ikke på forhånd har indsendt en fuldmagt til Tinglysningsretten – og denne begrænsede anmelderordning vil dermed efter flertallets opfattelse kunne dække det behov for realtidstinglysning, som fuldmagtsordningen ikke dækker. Det er flertallets opfattelse, at der vil være væsentlige principielle betænkeligheder forbundet med at udforme en generel anmelderordning, der omfatter tinglysning af alle rettighedstyper.
Et medlem af udvalget – Henrik Høpner – finder ikke, at der ud over den anbefalede fuldmagtsordning, er behov for yderligere alternative indgange til den digitale tinglysning. Såfremt der indføres endnu en alternativ indgang bør dette sker ved indførelse af en generel anmelderordning, der omfatter alle rettighedstyper.
Et andet medlem af udvalget – Michael Andersen – finder, at fuldmagtsordningen og anmelderordningen bør suppleres af yderligere en ordning, der udelukkende er baseret på digital sagsbehandling. Det bør således vurderes nærmere, om sikkerheden ikke er tilstrækkelig høj, såfremt et skødedokument er påført to digitale signaturer fra personer, der er autoriserede anmeldere.
Tinglysningsudvalget anbefaler, at reglerne om tinglysning af rettigheder i bil-, person- og andelsboligbogen ændres, således at disse bøger også omfattes af en digital tinglysningsordning. De hensyn, som begrunder digitalisering af tingbogen, gør sig efter udvalgets opfattelse med samme styrke gældende i relation til bil-, person- og andelsboligbogen.
En digitalisering af disse bøger vil således indebære de samme fordele, som digitalisering af tingbogen. Hertil kommer, at det efter Tinglysningsudvalgets opfattelse er meget væsentligt, at et nyt digitalt tinglysningssystem opbygges som et enstrenget system, hvor indgangen til tinglysningen er den samme, hvad enten der er tale om tinglysning i tingbogen, bilbogen, personbogen eller andelsboligbogen.
Udvalget foreslår desuden ændring af retsplejelovens regler om tvangsfuldbyrdelse med henblik på at sikre, at der også kan ske tvangsfuldbyrdelse på grundlag af digitale pantebreve, der er eller har været tinglyst.
Udvalget har herudover anbefalet ændringer af en række andre love, herunder mortifikationsloven, forsikringsaftaleloven, udstykningsloven og almenboligloven, som følge af overgangen til digital tinglysning.
Tinglysningsudvalget har i øvrigt foreslået, at der nedsættes en følgegruppe for digital tinglysning. Denne skal sammensættes bredt og bl.a. have deltagelse af tinglysningens væsentligste brugergrupper, herunder penge- og realkreditinstitutter, advokater, ejendomsmæglere og landinspektører. Følgegruppen skal – på baggrund af de konkrete erfaringer med anvendelsen af det digitale tinglysningssystem – kunne rådgive om den løbende tekniske tilpasning af systemet og om lovgivningsmæssige spørgsmål.
Endelig har udvalget foreslået, at reglerne om en fuldmagtsordning og en anmelderordning undergives lovovervågning, således at Justitsministeriet senest 5 år efter lovens ikrafttræden fremlægger en redegørelse for Folketinget om behovet for en fortsat anvendelse af disse ordninger.
København, den 10. februar 2006
| Dorthe Andersen | Michael Andersen | Christian Brandt |
| Henning Elmstrøm | John Fuhrmann | Søren Sørup Hansen |
| David Hellemann | Camilla Hesselby | Henny Händel |
| Henrik Høpner | Charlotte Jacoby | Anne Dehn Jeppesen |
| Birgit Kristiansen | Marianne Lund Larsen | Peter Mortensen |
| Søren Reeberg Nielsen | Hanne Nymann | Brian Pedersen |
| Steen Jul Petersen | Tine Pii | Palle H. Sørensen |
| Adam Wolf | Henrik Øe | Bent Carlsen (formand) |
| / Lennart Houmann (sekretær) | Kenneth Joensen (sekretær) | |
| Klaus Skyt Hansen (sekretær) | Jens Teilberg Søndergaard (sekretær) | |
| Andreas Berggreen (sekretær) | Niels Juhl (sekretær) | |