Indsatsen mod ungdomskriminalitet
BetŠnkning nr. 1508
Samlet HTML

Forside | Til bund |


Indsatsen mod ungdomskriminalitet

BetŠnkning nr. 1508






Indholdsfortegnelse

Forord. Kommissionens overordnede betragtninger vedrørende kommissions-arbejdet

Sammenfatning af kommissionens forslag

Kapitel 1. Kommissionens nedsættelse og arbejde

Kapitel 2. Kommissionens overvejelser og forslag

Bilag 1. Lovudkast med bemærkninger

Bilag 2. Oversigt over økonomiske konsekvenser af kommissionens forslag

Bilag 3. Kommissionens udredningsrapport

Bilag 4. Kommissionens udtalelse om forældreansvar

Bilag 5. Styrkede reaktionsmuligheder og indsats i forhold til børn under 15 år, der begår kriminalitet, herunder spørgsmålet om den kriminelle lavalder

Bilag 6. Udvalgsrapport vedrørende målsætninger for sagsbehandlingstiden i sager mod unge lovovertrædere






Forord. Kommissionens overordnede betragtninger vedrørende kommissions-arbejdet

Ungdomskriminalitet er et meget vidt begreb. I forbindelse med, at kommissionen har fået til opgave at gennemgå den eksisterende indsats mod ungdomskriminalitet og komme med anbefalinger vedrørende den fremtidige indsats, har kommissionen derfor indledningsvis gjort sig nogle overvejelser om, hvordan opgaven kan ”skæres til”, så det er praktisk muligt at løfte den inden for de rammer, der er sat for kommissionens arbejde.

Kommissionen har drøftet ambitionsniveauet for kommissionens overvejelser. Med det meget brede kommissorium, der er givet kommissionen, og de mangeartede og vidtgående problemstillinger der knytter sig til indsatsen mod ungdomskriminalitet, ville et traditionelt kommissionsarbejde med indsamling af omfattende dokumentation fra udlandet, redegørelse for historikken på en lang række områder, studiebesøg, omfattende analyser af de emneområder, hvor kommissionen kommer med forslag eller anbefalinger, tage en del år. Den tid er imidlertid ikke til rådighed for kommissionen. Samtidig er udviklingen i problemer og løsninger på området meget dynamisk og hurtig. Det samme gælder det omkringliggende samfunds opfattelse af og holdning til disse problemer og løsninger. Et langvarigt kommissionsarbejde ville derfor betyde, at det arbejde og de overvejelser, der fandt sted i de første år, uvægerligt ville være overhalet af virkeligheden på tidspunktet for betænkningens afgivelse – og dermed spildt. Endelig må det fremstå som mere end tvivlsomt, om der ville være den fornødne tålmodighed til at lade initiativer på dette vigtige område afvente et årelangt kommissionsarbejde; allerede i kommissionens første år blev der således iværksat forskellige initiativer mod ungdomskriminalitet, som havde været genstand for drøftelser i kommissionen. Der er derfor enighed i kommissionen om at tegne et nutidsbillede af situationen på området og beskrive de overvejelser og initiativer, som forekommer relevante i den nuværende situation, snarere end at foregive at kunne fremlægge løsninger med evigheden for øje.

Det betyder dog ikke, at kommissionen har afholdt sig fra at drøfte og foreslå en række væsentlige ændringer i forhold til de gældende regler og den praksis, der i dag knytter sig til forebyggelse og bekæmpelse af ungdomskriminalitet. Følgende forslag kan fremhæves som nogle af de væsentligste:

Mere generelt fremhæver kommissionen i betænkningen særligt vigtigheden af den tidlige kriminalitetsforebyggende indsats, der skal forhindre, at børn og unge overhovedet begynder at begå kriminalitet eller kommer ind i en egentlig kriminel løbebane. I kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, er der således redegjort for en række projekter med udgangspunkt i en tidlig indsats, der viser gode kriminalpræventive effekter. Efter kommissionens vurdering er der god grund til at antage, at en tidlig kriminalitetsforebyggende indsats, der samtidig er helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende er helt afgørende, hvis man reelt ønsker at sætte virkningsfuldt ind over for og begrænse ungdomskriminaliteten på længere sigt, jf. afsnit 2.2.1 nedenfor.

Det skal dog understreges, at kommissionen naturligvis anerkender, at der også på andre områder ses gode kriminalpræventive effekter af indsatsen mod ungdomskriminalitet, og at det derfor er vigtigt at sprede indsatsen ud, så den omfatter flest muligt.

Afgrænsningen af de områder og initiativer, der er relevante at overveje som led i indsatsen mod ungdomskriminalitet, har været en særlig udfordring for kommissionen. Der findes næppe noget initiativ i den sociale sektor eller på uddannelsesområdet, som ikke med rette kan hævdes at have en – større eller mindre – kriminalitetsforebyggende effekt. Det ville imidlertid føre alt for vidt at gøre alle disse mulige initiativer til genstand for kommissionens overvejelser; der må nødvendigvis ske en afgrænsning. Kommissionen har derfor valgt at fokusere på problemområder og initiativer, hvor der må antages at bestå en mere direkte, påviselig sammenhæng med forekomsten af ungdomskriminalitet. Dette indebærer omvendt, at kommissionens forslag på ingen måde vil være udtømmende – der vil kunne peges på mange forslag ud over kommissionens, som også i et vist omfang vil kunne modvirke ungdomskriminalitet.

Som eksempel på et område, som kommissionen har valgt at undlade at bevæge sig nærmere ind på, er den generelle familieorienterede indsats, der knytter sig til barnets første leveår. Som anført i afsnit 13.2 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, tyder udenlandske undersøgelser på, at programmer, der f.eks. omfatter besøg til svagt stillede familier af sundhedsplejersker eller socialarbejdere med henblik på at give familien støtte og hjælp og informere om børneopdragelse, giver positive resultater for de pågældende børn og unge senere i livet. Kommissionen ønsker ikke at negligere betydningen af denne tidlige generelle indsats, men en eventuel kriminalitetsforebyggende effekt vil være en indirekte, afledet effekt af den generelle styrkelse af de familiemæssige kompetencer. Kommissionen skal desuden bemærke, at der præcis på dette område allerede findes et udbredt og grundlæggende velfungerende system i Danmark, herunder ikke mindst i form af sundhedsplejerskeordningen, der i praksis har kontakt med stort set alle børnefamilier, og som i forvejen er forpligtet til at fokusere særligt på udsatte børn og familier. Om den positive effekt, der er påvist i de udenlandske undersøgelser, også opnås i Danmark allerede i kraft af den nuværende indsats er endnu ikke sandsynliggjort eller påvist ved videnskabelige undersøgelser. De gode udenlandske erfaringer på området tilsiger dog, at sundhedsplejerskeordningen også fremover bør have en tyngde i børnefamilierne, der modsvarer de problemer, som ordningen skal medvirke til at afhjælpe.

Under kommissionens arbejde har de kriminelle bander fyldt meget såvel i mediebilledet som i regeringens og myndighedernes fokus. Kommissionen skal understrege, at der på ingen måde kan sættes lighedstegn mellem indsatsen mod ungdomskriminalitet og bandeindsatsen. De sværest belastede og stærkest styrende bandemedlemmer befinder sig i voksenalderen, og indsatsen mod dem må nødvendigvis betjene sig af andre virkemidler end indsatsen i forhold til børn og unge, der endnu ikke har bevæget sig (så langt) ind i en kriminel løbebane. Enkelte af kommissionens forslag kan således ses i sammenhæng med bekæmpelsen af de kriminelle bander – f.eks. forslaget om skærpelse af straffen ved medvirken til mindreåriges kriminalitet, jf. afsnit 2.3.2.2 og forslaget om analyse af grundlaget for rekruttering af børn og unge til kriminelle bander, jf. afsnit 2.2.1.9 – men langt hovedparten af kommissionens forslag har et andet og langt bredere sigte, både hvad angår målgruppe og virkemidler.

Det har været vigtigt for kommissionen at anlægge en vidensbaseret tilgang til arbejdet. Det er baggrunden for, at kommissionen indledte arbejdet med en omfattende kortlægning og afrapportering af forskellige indsatser og deres virkning, jf. kommissionens udredningsrapport i bilag 3. Denne tilgang er imidlertid ikke uden vanskeligheder: Der savnes i almindelighed og i Danmark i særdeleshed valide undersøgelser af relevante tiltag og deres effekt. Samtidig har det været af stor betydning for kommissionen at inddrage erfaringer og forslag fra praktikere i overvejelserne – såvel i kraft af uformelle kontakter som gennem de afholdte temadage – også selv om der ikke altid foreligger en egentlig videnskabelig basis for synspunkterne. Selv om kommissionens ambition og intention således er at basere sine anbefalinger og forslag på solid viden, er nogle forslag også båret frem af konkrete ønsker fra myndigheder og praktikere samt erfaringer og skøn blandt medlemmerne af kommissionen.

For alle medlemmer af kommissionen har det været et grundlæggende synspunkt, at indsatsen mod ungdomskriminaliteten er et fælles ansvar for en række offentlige myndigheder og institutioner, private virksomheder, forældre og opdragere, ja i virkeligheden befolkningen som helhed. Det er ikke realistisk at tro, at en enkelt aktør eller institution kan løfte denne opgave alene. Indsatsen må nødvendigvis ske i et samspil mellem mange og forskelligartede komponenter. Kommissionen har søgt at finde en fornuftig balance i sine forslag, således at der fokuseres på alle elementer i dette samspil og har ikke ønsket at lægge ansvaret for ungeindsatsen på en enkelt myndighed eller institution.

Både i kommissionens egne drøftelser og i de tilkendegivelser, som er modtaget på kommissionens temadage, via henvendelser mv., har ressourcerne i ungeindsatsen været et tilbagevendende tema. Der er da næppe heller nogen tvivl om, at uhensigtsmæssigt allokerede ressourcer og egentlig ressourcemangel i mange tilfælde både opleves som – og er – en reel barriere for indsatsen. Kommissionen har imidlertid ikke set det som sin opgave at overveje og fremkomme med forslag i forhold til den generelle ressourcesituation på de mange områder, som indgår i ungeindsatsen, idet dette spørgsmål snarere bør anskues som et element i de overordnede overvejelser om ressourcefordelingen i velfærdsstaten end i sammenhæng med netop indsatsen mod ungdomskriminaliteten.

Kommissionen har i øvrigt bemærket, at mange gode og relevante tiltag har været afprøvet som led i den kriminalpræventive indsats, men at mange af disse – på trods af fine resultater i nogle tilfælde – antagelig på grund af ressourcemæssige begrænsninger beklageligvis ikke er kommet videre end til forsøgsstadiet. Kommissionen skal i den forbindelse pege på, at en del af kommissionens forslag vurderes at have økonomiske konsekvenser, jf. bilag 2, og at det, hvis man ønsker at realisere disse tiltag, vil være nødvendigt at finde de fornødne ressourcer til iværksættelsen af tiltagene.

Som nævnt ovenfor, er nogle af de initiativer, som kommissionen har drøftet, allerede blevet iværksat – eller endda realiseret. Det har imidlertid allerede fra dette arbejdes begyndelse stået klart, at dynamikken på dette område er så stærk og ønsket om at iværksætte egnede initiativer så udtalt, at det måtte forekomme urealistisk at kræve, at nye initiativer skulle afvente udfaldet af kommissionens arbejde.

Som det vil fremgå af det følgende, er kommissionens overvejelser og forslag opdelt i generelle anbefalinger og konkrete forslag. De generelle anbefalinger angiver den strategi over for ungdomskriminaliteten, som kommissionen finder rigtig – den kurs, kommissionen anbefaler at sætte. De konkrete forslag er taktikken – de tiltag, som kommissionen finder egnede til at opnå målet. Ud over at denne sondring er egnet til at skabe klarhed, giver den også en nødvendig fleksibilitet. Forslagene fremstår som en bruttoliste over anbefalede og egnede tiltag, og kommissionen er helt på det rene med, at ikke alle forslag vil blive gennemført her og nu – af ressourcemæssige eller af andre grunde. Dette ændrer imidlertid ikke ved den strategi, som kommissionen anbefaler; den af uafhængig af takten, hvorefter forslagene gennemføres og af omfanget af gennemførte forslag. Eller sagt med andre ord: Med de generelle anbefalinger har kommissionen foreslået den kurs, som skibet skal sejle – hvor mange cylindre, maskinen skal have, eller om besætningen skal være større eller mindre, kan vurderes uafhængigt heraf og ikke mindst i lyset af aktuelle politiske og ressourcemæssige muligheder og hensyn.






Sammenfatning af kommissionens forslag

Nedenfor gengives i oversigtsform kommissionens generelle anbefalinger og konkrete forslag.

Afsnit Anbefaling Forslag
2.2.1.1 Præcisering af kommunernes ansvar for langsigtet planlægning af indsatsen mv.

Et flertal i kommissionen foreslår, at staten tilbyder kommuner, der – efter nærmere angivne kriterier – har eller kan forventes at få særlige udfordringer vedrørende kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, at indgå forpligtende partnerskabsaftaler om den kriminalitetsforebyggende indsats – evt. kombineret med et tilbud om fælles finansiering.

Et flertal i kommissionen foreslår desuden, at kommunalbestyrelsen som led i arbejdet med en sammenhængende børnepolitik, jf. § 19, stk. 2, i den sociale servicelov, tilpligtes at udarbejde en sammenhængende helhedsplan for indsatsen over for kriminelle og kriminalitetstruede unge i kommunen med angivelse af konkrete mål for indsatsen.

Et mindretal i kommissionen støtter hverken forslaget vedrørende indgåelse af partnerskabsaftaler eller forslagene vedrørende en sammenhængende helhedsplan for indsatsen over for ungdomskriminalitet.

2.2.1.2 Udvikling af SSP-samarbejdet Kommissionen foreslår, at Kriminalforsorgen knyttes formelt til SSP-samarbejdet.
2.2.1.3 Styrket uddannelsesindsats, udslusning og opfølgende støtte i forhold til anbragte eller fængslede unge

Kommissionen foreslår, at der skabes mulighed for at give unge under 18 år, der er anbragt i socialt regi eller i Kriminalforsorgens institutioner, et tilbud om skolegang efter behov op til og med 10. klasses niveau uanset den unges alder eller antallet af år, den unge har været indskrevet i skolen.

Et flertal i kommissionen foreslår desuden, at der med særlig fokus på gruppen af 15-17-årige, der løslades efter varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning af en frihedsstraf, herunder ungdomssanktion, skabes et særligt uddannelsestilbud, hvor de unge kan få enten arbejdstræning på et virksomhedslignende grundlag eller en anerkendt kompetencegivende uddannelse, der efterfølgende kan føre til beskæftigelse eller en videre erhvervsuddannelse.

Et flertal i kommissionen foreslår endvidere, at unge under 18 år, der løslades efter varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning af en frihedsstraf, får ret til et tilbud om udslusning fra deres hjemkommune, der som minimum skal bestå i tilknytning af en fast kontaktperson eller personlig rådgiver, medmindre den pågældende unge allerede har en sådan tilknyttet, og et tilbud om relevant kompetencegivende uddannelse.

Et mindretal i kommissionen støtter ikke forslaget om, at der som minimum skal tilbydes en fast kontaktperson eller personlig rådgiver som udslusning.

2.2.1.4 Styrket reaktion ved bekymrende skolefravær og udskrivning af skolen Kommissionen foreslår, at der indføres en ordning med pligt for skolerne til at underrette de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor en grundskoleelev udskrives af skolen eller overflyttes til et andet undervisningstilbud pga. voldsomt afvigende og helt uacceptabel adfærd.
2.2.1.5 Undersøgelse samt evt. øget og ensartet brug af bekymringssamtaler og -breve Kommissionen foreslår, at brugen og effekten af bekymringssamtaler og -breve kortlægges med henblik på at overveje, om brugen af bekymringssamtaler og -breve bør udbredes og evt. ensartes.
2.2.1.6 Øget og systematiseret brug af forebyggende familierådslagning og netværksmøder Kommissionen foreslår, at brugen af familierådslagning og netværksmøder i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge øges og systematiseres med behørig respekt for den enkelte families ønsker, behov og ressourcer.
2.2.1.7 Obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved kriminalitet begået af unge under 18 år

Kommissionen foreslår,

  • at underretningspligten i forhold til de sociale myndigheder udvides, således at politiet skal underrette de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor en person i alderen 15-17 år afhøres som sigtet for overtrædelse af lov om euforiserende stoffer eller lov om forbud mod visse dopingmidler, og
  • at politiets underretning til de sociale myndigheder om strafbare forhold bør ske skriftligt, bortset fra helt akutte tilfælde.
2.2.1.8 Obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved vold i hjemmet

Kommissionen foreslår,

  • at der – som supplement til den gældende underretningspligt – indføres en generel forpligtelse for den persongruppe, der er omfattet af underretningspligten i medfør af bekendtgørelse nr. 1366 af 30. juni 2007 om underretningspligt over for kommunen efter lov om social service til at underrette de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor de bliver bekendt med, at der forekommer vold i et hjem, hvor et barn eller en ung bor eller opholder sig, uanset om volden udøves mod barnet eller den unge eller mod andre i hjemmet, og
  • at politiets underretning til de sociale myndigheder bør ske skriftligt bortset fra helt akutte tilfælde.
2.2.1.9 Analyse af grundlaget for rekruttering af børn og unge til kriminelle bander Kommissionen foreslår, at der iværksættes et forskningsprojekt vedrørende grundlaget for rekrutteringen af børn og unge til kriminelle bander.
2.2.1.10 Forsøg med styrkelse af social kapital Kommissionen foreslår, at der iværksættes et forsøg i form af et modelkommuneprojekt med det sigte at øge den sociale kapital blandt børn og unge, herunder med henblik på at undersøge den kriminalpræventive effekt af en forøgelse af den sociale kapital.
2.2.1.11 Styrkelse af misbrugsbehandlingen

Kommissionen foreslår,

  • at der på anbringelsessteder for børn og unge i videre omfang end i dag skabes mulighed for at behandle børn og unge, der har et misbrug, så det i videst muligt omfang undgås, at misbruget i sig selv gør det nødvendigt at flytte de pågældende til et andet anbringelsessted, og
  • at kommunerne i denne forbindelse sikrer den fornødne fleksibilitet i vilkårene for det enkelte anbringelsessted.
2.2.1.12 Styrket helhedsorienteret gadeplansindsats

Kommissionen foreslår,

  • at der gennemføres helhedsorienterede gadeplansindsatser i belastede boligområder med høj kriminalitetsrate med særlig fokus på udvikling af en dansk model for hotspotindsatser, og
  • at der etableres et ensartet uddannelsesforløb for gademedarbejdere, der kan tilbydes af kommunerne.
2.2.1.13 Mentorordninger for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, herunder unge indsatte

Kommissionen foreslår,

  • at det i forbindelse med en foreståede revision af lovgivningen på området pålægges kommunerne at have et tilbud om støtte fra en mentor til kriminelle eller kriminalitetstruede børn og unge, der vurderes i særlig grad at have behov for en stabil, positiv voksenkontakt,
  • at samspillet mellem mentorer, tilsynspersoner, koordinatorer, faste kontaktpersoner og andre relevante støttepersoner i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge evalueres, og
  • at der – evt. i tilknytning til evalueringen – iværksættes et forskningsprojekt med henblik på at belyse værdien af de nævnte forskellige former for støttepersoner.
2.2.1.14 Styrket indsats over for unge med særlige problemstillinger

Kommissionen foreslår,

  • at erfaringerne fra projekterne på Egely og i fængslerne indhentes, vurderes og evalueres, og at en eventuel udbredelse og permanentgørelse af psykiatrisk screening overvejes i lyset heraf,
  • at der oprettes særlige retspsykiatriske pladser i det børne- og ungdomspsykiatriske system til kriminelle børn og unge med psykiatriske problemstillinger, samt
  • at kompetencerne til at imødekomme de særlige behov hos børn og unge med psykiatriske eller psykiatrinære problemstillinger og til udviklingshæmmede børn og unge styrkes hos de instanser, der møder de kriminelle børn og unge, herunder sikrede og åbne institutioner og socialpædagogiske opholdssteder, bl.a. ved sikring af adgang til den fornødne faglige ekspertise, ved løbende uddannelse af medarbejdere og/eller ved etablering af kompetencecentre på de sikrede døgninstitutioner for børn og unge.

Et flertal i kommissionen foreslår desuden, at der inden for rammeaftalesystemet mellem kommunerne og regionerne oprettes relevante og målrettede tilbud, herunder særlige institutionspladser, til børn og unge med psykiatriske eller psykiatrinære problemstillinger og til udviklingshæmmede børn og unge, herunder unge, der er idømt særforanstaltninger.

Et mindretal i kommissionen støtter ikke forslaget om, at der skal etableres særlige institutionspladser.

2.2.1.15 Anvendelse af kognitive behandlingsprogrammer som standardtilbud i de sikrede afdelinger og tilknyttede åbne afdelinger

Kommissionen foreslår,

  • at efterprøvede kognitive behandlingsprogrammer indføres som standardtilbud i sikrede afdelinger i døgninstitutioner for børn og unge og tilknyttede åbne afdelinger, og
  • at de praktiske muligheder for at anvende kognitive behandlingsprogrammer som vilkår i forbindelse med betingede domme, jf. straffelovens § 56, og i tilknytning til ungdomskontrakter, jf. retsplejelovens § 722, stk. 1, nr. 2 og 3, jf. § 723, stk. 1, og § 52 i den sociale servicelov, styrkes, f.eks. ved at forlænge og evt. udbygge den igangværende forsøgsordning i Kriminalforsorgens regi.
2.2.1.16 Andre overvejelser og initiativer vedrørende en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats Ingen forslag.
2.2.2.1 Ydelsesbeskrivelse (kravspecifikation), akkreditering og effektevaluering af sagsbehandling og behandlingstiltag

Et flertal i kommissionen foreslår,

  • at ydelsesbeskrivelserne af sagsbehandling og behandlingstiltag i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge styrkes og præciseres,
  • at de igangværende akkrediteringsinitiativer fortsættes og eventuelt følges op med supplerende initiativer med henblik på at sikre, at der gennemføres akkreditering af sagsbehandling og behandlingstiltag ud fra fælles, anerkendte standarder i alle tilfælde, hvor det er relevant,
  • at der udvikles ensartede evalueringsværktøjer med henblik på at kunne måle effekten og resultatet af ensartede behandlingstilbud,
  • at den enkelte leverandør af et behandlingstiltag tilpligtes at evaluere tiltaget med udgangspunkt i de udviklede evalueringsværktøjer eller værktøjer af tilsvarende kvalitet,
  • at der oprettes en fælles national vidensdatabase med henblik på at indsamle evalueringsresultater og andre erfaringer fra ind- og udland om behandlingstiltag og disses effekt i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge og videreformidle resultaterne og erfaringerne via en vidensportal, samt
  • at der for alle de involverede aktører skabes let adgang til ekspertise vedrørende akkreditering og effektevaluering, f.eks. gennem oprettelse af et nationalt ”rejsehold” af rådgivere vedrørende dette.
    Et mindretal i kommissionen støtter ikke disse forslag.
2.2.3.1 Udvikling og anvendelse af en model til ensartet cost-benefitanalyse

Kommissionen foreslår,

  • at man med udgangspunkt i de erfaringer, der findes med brugen af cost-benefitmodeller i Danmark og i udlandet, udvikler en model til ensartet cost-benefitanalyse af tiltag i forhold til børn og unge med fokus på ungdomskriminalitet, og
  • at denne model anvendes på alle nye og eksisterende tiltag med henblik på, at analyseresultatet kan indgå som ét blandt flere elementer i vurderingen af, om de enkelte tiltag bør opretholdes.
2.2.4.1 Udvikling af et værktøj til systematisk identifikation

Kommissionen foreslår,

  • at der gennemføres en identifikation og indbyrdes vægtning af relevante risikofaktorer, der erfaringsmæssigt foreligger oftere hos børn og unge, der bliver involveret i kriminalitet,
  • at der på baggrund af de således identificerede relevante risikofaktorer udarbejdes et værktøj til identifikation af disse risikofaktorer hos kriminelle eller kriminalitetstruede børn og unge, der kommer i myndighedernes søgelys,
  • at der for hver af de identificerede risikofaktorer opstilles et katalog over relevante reaktionsmuligheder med henblik på så tidligt som muligt at skride ind med en relevant indsats for at fjerne risikofaktorerne, såvel hos det enkelte barn eller den enkelte unge som i et identificeret problemområde, i det omfang det er muligt, og
  • at der på baggrund af de identificerede risikofaktorer desuden udarbejdes et værktøj, der gør det muligt at foretage en systematisk vurdering af kriminalitetsrisikoen for centrale pædagogiske miljøer og boligmiljøer, som børn og unge befinder sig i, herunder skoler, større nabolag mv.
2.2.4.2 Styrket indsats over for børn og unge fra traumatiserede familier

Kommissionen foreslår,

  • at kommunerne pålægges at tilbyde screening for traumer i forbindelse med modtagelsen af boligplacerede flygtninge mv. i medfør af integrationsloven,
  • at kommunerne på baggrund af screeningen pålægges at foretage en faglig vurdering af behovet for, at der henvises til yderligere udredning eller behandling, samt at udarbejde en plan for, hvilken behandling og andre tilbud, der skal gives familien som følge af de forhold, som screeningen måtte have vist,
  • at det sikres, at kommunerne efter behov kan modtage rådgivning om screening og behandling af traumatiserede flygtninge hos den nationale videns- og specialrådgivningsorganisation – VISO,
  • at de relevante regioner og andre med driftsansvar for sikrede døgninstitutioner for børn og unge tilpligtes at sikre, at personale på institutionerne efteruddannes i at identificere traumatiserede børn og unge og opkvalificeres i de fornødne socialpædagogiske redskaber til at tage hånd om anbragte børn og unge, der er traumatiserede eller kommer fra traumatiserede familier, og
  • at der blandt de sikrede døgninstitutioner for børn og unge udpeges mindst én institution med rollen som kompetencecenter vedrørende traumatiserede børn og unge under 18 år.

Et flertal i kommissionen foreslår desuden, at kommunerne – hvor der vurderes at være anledning hertil i forlængelse af den udarbejdede plan om behandling og andre tilbud på baggrund af den systematiske screening af boligplacerede flygtninge – skal tilbyde alle børn og unge af traumeramte familier systematiske støtte- og undervisningsforløb med henblik på at styrke hverdagstrivslen for disse børn og unge.

Et mindretal i kommissionen støtter ikke forslaget om, at kommunerne skal tilbyde børn og unge af traumatiserede familier et støtte- og undervisningsforløb.

2.2.5.1 Styrket vejledning om og anvendelse af fysiske magtmidler over for anbragte børn og unge

Kommissionen foreslår,

  • at der udarbejdes en vejledning om de gældende regler for magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet,
  • at vejledningen om muligt suppleres med praktiske eksempler, der gøres tilgængelige i elektronisk format for medarbejdere i institutioner mv. og andre relevante modtagere, f.eks. i dvd-format,
  • at der om nødvendigt skabes retlig mulighed for kortvarig fast- og tilbageholdelse af børn og unge i åbne døgninstitutioner og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder, når et sådant indgreb efter en konkret vurdering skønnes at være proportionalt og sagligt begrundet i hensynet til den unge selv eller andre,
  • at børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, i alle tilfælde modtager vejledning i en form og et sprog, som er tilpasset dem, vedrørende klagemulighederne i forbindelse med magtanvendelse, og
  • at uddannelsen af de kommunale tilsynsførende med institutioner og opholdssteder for børn og unge styrkes med henblik på at understøtte en indbyrdes mere ensartet fortolkning af magtanvendelsesreglerne blandt de tilsynsførende.
2.2.5.2 Brug af udgangsforbud over for børn og unge Kommissionen foreslår, at erfaringerne med det netop etablerede zoneforbud og ungepålægget indhentes og evalueres, med henblik på at vurdere, om der er behov og grundlag for at udbygge de eksisterende muligheder for at udstede påbud eller forbud til konkrete børn og unge, herunder særligt om de af kommissionen påpegede håndhævelsesmæssige udfordringer, der umiddelbart taler imod en udvidelse af adgangen til at udstede sådanne påbud og forbud, kan løses i praksis.
2.2.6.1 Vejledning om mulighederne for behandling og videregivelse af oplysninger om unge i forbindelse med den kriminalitetsforebyggende indsats

Kommissionen foreslår,

  • at der iværksættes en grundig gennemgang af de gældende regler for informationsudveksling mellem myndigheder indbyrdes og mellem myndigheder og andre relevante aktører vedrørende kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, med henblik på at vurdere, om der – i lyset af de hensyn, der taler henholdsvis for og imod en udvidet adgang til informationsudveksling – er behov og retlig mulighed for at udvide mulighederne for udveksling af oplysninger, og
  • at der – uanset om de gældende regler ændres eller ej – på baggrund af den ovennævnte gennemgang af reglerne udarbejdes en vejledning om mulighederne for informationsudveksling til brug for de myndigheder og andre aktører, der er involveret i arbejdet med kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge.
2.2.7.1 Landsdækkende udbredelse af ungesamråd

Kommissionen foreslår,

  • at anklagemyndigheden tager initiativ til at etablere samråd vedrørende unge kriminelle efter de principper, der bl.a. gælder for Samrådet vedrørende unge kriminelle på Fyn, i alle politikredse og sikrer, at alle relevante sager vedrørende unge lovovertrædere behandles i samrådet, og
  • at de udenlandske erfaringer med oprettelse og drift af egentlige administrative centre følges nøje med henblik på at vurdere, om eventuelle positive resultater giver anledning til at overveje oprettelse af administrative centre i Danmark.
2.2.7.2 Hurtig sagsbehandling i forbindelse med sager vedrørende kriminalitet begået af børn og unge

Kommissionen foreslår,

  • at anbefalingerne vedrørende målsætninger for sagsbehandlingstiderne i straffesager fra Udvalget om sagsbehandlingstider i sager vedrørende unge lovovertrædere gennemføres, herunder målsætningen på 60 dage for sagsbehandlingstiden fra der er rejst sigtelse, og indtil sagen er fremsendt til retten, eller anklagemyndigheden har truffet anden afgørelse i sagen, og
  • at det igangværende projekt i Kriminalforsorgens regi vedrørende iværksættelse af straffuldbyrdelse (Bakkegårdsmodellen) udvides til som forsøg at omfatte mindst ét yderligere fængsel, og at resultaterne af projektet evalueres samlet efter to år.
2.3.1.1 ”Betinget” notering af første strafferetlige afgørelse på unges straffeattest

Et flertal i kommissionen foreslår,

  • at oplysninger om den første strafferetlige afgørelse, som en ung modtager for et eller flere kriminelle forhold begået i alderen 15-17 år, ikke noteres på den pågældendes straffeattest, jf. § 11 i kriminalregisterbekendtgørelsen, videregives til private personer eller virksomheder, jf. bekendtgørelsens 16, eller til offentlige myndigheder, jf. bekendtgørelsens § 20, eller videregives til offentlige myndigheder i forbindelse med udstedelse af en straffeattest til offentlig brug, jf. bekendtgørelsens § 22, medmindre afgørelsen lyder på ubetinget frihedsstraf, eller medmindre den pågældende inden for en periode på tre år fra tidspunktet for afgørelsen begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til det nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84, og
  • at reglerne for ungdomskontrakter samtidig ændres, således at tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt, ”ubetinget” ikke optages på den unges straffeattest, hvis den unge overholder vilkårene for ungdomskontrakten, dvs. at et tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt heller ikke kommer til at optræde på straffeattesten, selv om den unge inden for en periode på tre år fra tidspunktet for afgørelsen måtte begå et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til det nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84.

Et mindretal i kommissionen kan ikke umiddelbart tilslutte sig disse forslag.

Et andet mindretal i kommissionen ønsker ikke at forholde sig til forslagene.

2.3.2.1 Styrkelse af ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder

Kommissionen foreslår,

  • at der i alle sager vedrørende børn og unge, der mistænkes for ikke-bagatelagtig kriminalitet gennemføres en obligatorisk § 50-undersøgelse,
  • at der udarbejdes en vejledning om de gældende regler for magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, herunder i åbne døgninstitutioner eller socialpædagogiske opholdssteder og om nødvendigt skabelse af retlig mulighed for kortvarig fast- og tilbageholdelse af børn og unge i åbne døgninstitutioner og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder, når et sådant indgreb efter en konkret vurdering skønnes at være proportionalt og sagligt begrundet i hensynet til den unge selv eller andre, jf. betænkningens afsnit 2.2.5.1, og
  • at der gennemføres en nærmere kortlægning af området vedrørende anbringelse af børn under 15 år i sikret regi, herunder med henblik på at søge at afklare, om de gældende muligheder for anbringelse i sikret regi er tilstrækkelige, og om der kan være behov for at vejlede og informere bedre om mulighederne.

Herudover foreslår et flertal i kommissionen, at der skabes retlig mulighed for, at åbne døgninstitutioner og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder efter en beslutning truffet af kommunalbestyrelsen i den anbringende kommune kan tilbageholde et barn eller en ung i op til 14 dage efter den pågældendes anbringelse på døgninstitutionen eller evt. opholdsstedet,

Et mindretal i kommissionen kan ikke støtte dette forslag, jf. disse medlemmers udtalelse herom i bilag 5.

Endvidere foreslår otte medlemmer af kommissionen

  • at der skabes retlig mulighed for anbringelse af et barn under 15 år på en sikret afdeling i op til tre måneder, med mulighed for at dispensere for en periode på yderligere tre måneder. Anbringelsen skal endvidere kunne forlænges med yderligere tre måneder, hvis anbringelsesgrundlaget ændres, og
  • at det overvejes at lempe kriteriet for anbringelse i sikret døgninstitution for børn og unge fra ”absolut påkrævet” til ”påkrævet”, hvis den ovennævnte foreslåede kortlægning af området måtte vise, at der er behov for og ønske om at udvide mulighederne for anbringelse i sikret regi.

Otte medlemmer af kommissionen kan ikke tilslutte sig disse forslag.

2.3.2.2 Skærpet straf ved medvirken til kriminalitet begået af børn under den kriminelle lavalder

Et flertal i kommissionen foreslår, at det ved udmålingen af straffen for en kriminel handling i almindelighed skal indgå som en skærpende omstændighed, at gerningsmanden har medvirket til en kriminel handling begået af et barn under den kriminelle lavalder.

Et mindretal ønsker ikke at forholde sig til forslaget.

2.3.3.1 Mulighed for fravigelse af strafmaksimum under særdeles skærpende omstændigheder

Et flertal i kommissionen finder, at det gældende strafmaksimum på 8 års fængsel er tilstrækkeligt til at tilgodese hensynet til retsbevidstheden, også i sager vedrørende alvorlig kriminalitet.

Et mindretal i kommissionen foreslår, at reglen i straffeloven § 33, stk. 3, ikke skal gælde ved de aller-groveste forbrydelser, men det bør i disse tilfælde være op til retten at fastsætte straffen i den enkelte sag under inddragelse af bl.a. straffelovens generelle regel om, at ung alder i almindelighed skal tale for en lavere straf.

Et andet mindretal i kommissionen ønsker ikke at forholde sig til forslaget.

2.3.4.1 Undersøgelse og visitering af unge under varetægtsfængsling og anbringelse i varetægtssurrogat

Kommissionen foreslår,

  • at det sikres, at undersøgelser og udredning af den unge, herunder i tilknytning til ungdomssanktionen, i videst muligt omfang gennemføres allerede, mens den unge er varetægtsfængslet eller anbragt i varetægtssurrogat, og at alle relevante myndigheder aktivt søger at opnå det fornødne kendskab til den unge i denne periode,
  • at det i samme periode vurderes, hvorvidt den pågældende har behov for et tilbud om skolegang eller anden uddannelse, og at det i givet fald overvejes, om det er muligt at give dette tilbud allerede i varetægtsperioden, og
  • at unge misbrugere, der er varetægtsfængslet eller anbragt i varetægtssurrogat, modtager tilbud om et forbehandlingsprogram med udgangspunkt i den model, der anvendes i Københavns Fængsler.
2.3.4.2 Andre overvejelser og initiativer vedrørende tilstrækkelig kapacitet af institutioner for børn og unge samt plejefamilier Et flertal i kommissionen anbefaler, at der inden for rammeaftalesystemet oprettes yderligere sikrede pladser på døgninstitutioner for børn og unge. Flertallet er bekendt med, at en udvidelse af antallet af sikrede pladser med 15 i 2009 allerede er iværksat, og finder, at det nøjagtige antal yderligere pladser må fastlægges i lyset heraf samt af Danske Regioners kapacitetsanalyse og resultaterne af de igangværende udvalgsarbejder.
To mindretal i kommissionen kan ikke støtte denne anbefaling.
2.3.5.1 Forsøg med anvendelse af konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf for unge lovovertrædere

Kommissionen foreslår, at der, når den nye landsdækkende konfliktrådsordning efter en indkøringsperiode er i fuld funktion, således at ordningen fungerer og er indarbejdet, iværksættes en erfaringsindsamling vedrørende ordningen med henblik på, at resultaterne heraf kan præsenteres inden for ca. 2 år.

Syv medlemmer af kommissionen kan tilslutte sig forslaget vedrørende iværksættelse af en erfaringsindsamling som angivet ovenfor. Der vil herefter kunne tages stilling til spørgsmålet om iværksættelse af en forsøgsordning i lyset af bl.a. de principielle synspunkter, der er nævnt ovenfor.

Fire medlemmer af kommissionen kan tilslutte sig forslaget om iværksættelse af en erfaringsindsamling som angivet ovenfor og foreslår desuden, at der fra januar 2012 etableres en forsøgsordning, hvorefter konfliktråd tilbydes som alternativ til straffesagsbehandling samt straf eller andre retsfølger i forhold til unge lovovertrædere, der var 15 år på gerningstidspunktet, i sager vedrørende kriminelle handlinger, hvor domstolene i henhold til gældende praksis ville idømme op til 60 dages fængsel.

Fire medlemmer af kommissionen finder det rigtigt at iværksætte en erfaringsindsamling, men lægger vægt på de betænkeligheder, der er anført ovenfor, og kan umiddelbart ikke tilslutte sig, at der etableres en forsøgsordning med konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf.

Ét medlem af kommissionen ønsker ikke at forholde sig til forslaget.

2.3.5.2 Styrket brug af særvilkår i tilknytning til betingede domme Kommissionen foreslår, at der iværksættes et udredningsarbejde med deltagelse af politi og anklagemyndighed, sociale myndigheder og domstole med henblik på styrke brugen af konkrete særvilkår vedrørende sociale foranstaltninger i tilknytning til betingede domme og tiltalefrafald, ligesom forfølgelsen af vilkårsovertrædelser bør styrkes. Det bør samtidig sikres, at der fortsat er tilstrækkeligt fleksible muligheder for at ændre særvilkårene i en konkret afgørelse, hvis det viser sig nødvendigt.
2.3.5.3 Andre overvejelser og initiativer vedrørende øget fokus på restorative justice som princip for reaktioner over for børn og unge, der begår kriminalitet Ingen forslag.
2.3.6.1 Forbedret sammenhæng i ungdomssanktionen

Et flertal i kommissionen foreslår,

  • at kommunerne ved udformning af handleplaner for de unge omfattet af et ungdomssanktionsforløb skal lægge særlig vægt på at etablere en sammenhængende pædagogisk linje i forløbet,
  • at kommuner og regioner i forbindelse med de årlige rammeaftaler drøfter, om det vil være hensigtsmæssigt at etablere åbne pladser i organisatorisk sammenhæng med de sikrede pladser,
  • at kommunerne også overvejer i videre omfang at udnytte den eksisterende mulighed for at indstille til retten, at den første fase af ungdomssanktionen indledes i åbent regi,
  • at beslutning om at bevare, ændre eller nedlægge ungdomssanktionen som sanktionsform først træffes på baggrund af en fornyet evaluering af ordningen i 2012, hvor ændringerne af sanktionen må antages at have fuldt gennemslag på effekten, og
  • at man i forbindelse med den ovennævnte evaluering af ungdomssanktionen også undersøger forskellen på recidiv blandt unge, der har været i et sammenhængende forløb i samme organisatoriske regi, i forhold til unge der har gennemført et ungdomssanktionsforløb på institutioner uden organisatorisk sammenhæng.

Et mindretal i kommissionen foreslår, at ungdomssanktionen afskaffes, og at der i stedet iværksættes et arbejde med henblik på med udgangspunkt i de mange mere lovende muligheder, der findes i restorative justice, jf. afsnit 2.3.5 med underafsnit, kombineret med styrkede behandlingsmæssige muligheder og sociale/uddannelsesmæssige/beskæftigelsesmæssige tiltag, at finde frem til mere effektive – og såvel ”subjektivt” som ”objektivt” mere retfærdige – alternativer målrettet kriminelle unge under 18 år.

2.3.6.2 Andre overvejelser og initiativer vedrørende særlige frihedsberøvende sanktioner i forhold til børn og unge Ingen forslag.





Kapitel 1. Kommissionens nedsættelse og arbejde

1.1. Kommissionens kommissorium

I december 2007 nedsatte Justitsministeriet en kommission, der fik til opgave at foretage en samlet gennemgang af indsatsen mod ungdomskriminalitet og på grundlag heraf komme med en indstilling om, hvordan indsatsen kan styrkes med henblik på at gøre den så målrettet og virkningsfuld som mulig.

Kommissionen fik følgende kommissorium:

”1. Regeringen har besluttet at nedsætte en kommission, der skal foretage en samlet gennemgang af indsatsen mod ungdomskriminalitet og på grundlag heraf komme med indstilling om, hvordan indsatsen kan styrkes med henblik på at gøre den så målrettet og virkningsfuld som muligt.

Forebyggelse og bekæmpelse af ungdomskriminalitet er et af de væsentligste kriminalpolitiske spørgsmål, og en stærk og virkningsfuld indsats på dette område har stor og langsigtet betydning både for den enkelte unge og for samfundet som helhed.

Det kriminalpræventive arbejde, der sigter mod at forebygge, at unge kommer ud i kriminalitet, er helt centralt. Over for unge, som har begået kriminalitet, må samfundet reagere klart, og der må samtidig gøres en målrettet indsats for at få de pågældende på rette spor.

Der findes en lang række regler og ordninger mv., som har betydning for dette område.

På det kriminalpræventive område kan der særligt peges på SSP-samarbejdet mellem skole, socialforvaltning og politi. Dette samarbejde danner rammerne for den kriminalitetsforebyggende indsats over for børn og unge i den enkelte kommune. Formålet med SSP-samarbejdet er således at opbygge og udvikle netværk, der kan varetage den lokale kriminalpræventive indsats. SSP-samarbejdet omfatter også unge over 18 år (SSP+).

Regeringen tog bl.a. i 2005 en række initiativer til en forstærket kriminalpræventiv indsats mod kriminelle netværk og grupperinger, herunder grupper af utilpassede unge. Der skal f.eks. sættes hurtigt ind med en kriminalpræventiv indsats over for utilpassede unge, som der er udsigt til at kunne hjælpe til en kriminalitetsfri tilværelse.

I forbindelse med politireformen samt flerårsaftalen for politiet og anklagemyndigheden for 2007-2010 er der også sat fokus på den kriminalpræventive indsats. Blandt andet skal de enkelte politikredse udarbejde en særlig plan for en strategisk kriminalpræventiv indsats over for børn og unge. Endvidere har oprettelsen af kredsråd og lokalråd til formål at styrke samarbejdet mellem politiet, kommunerne og repræsentanter for det øvrige lokalsamfund med henblik på at forebygge og løse lokale problemer bl.a. med ungdomskriminalitet.

Hvis unge over 15 år begår kriminalitet, skal det almindelige strafferetlige sanktionssystem som udgangspunkt anvendes. Der kan således blive tale om at anvende de forskellige almindelige sanktionsformer, der findes inden for strafferetten (bøde, betinget fængselsstraf (eventuelt med vilkår), ubetinget fængselsstraf mv.), men på en række punkter gælder der særlige regler i forhold til unge:

Bødestraf til unge under 18 år vil i almindelighed blive fastsat til et mindre beløb end bøder til voksne lovovertrædere.

Tiltalefrafald kan i videre omfang anvendes over for unge lovovertrædere, og der kan stilles særlige vilkår i forbindelse med tiltalefrafaldet.

Et særligt vilkår kan blandt andet være en ungdomskontrakt, hvorved den unge forpligter sig til at holde sig kriminalitetsfri og deltage f.eks. i beskæftigelse eller uddannelse. Til gengæld kan den unge opnå, at det kriminelle forhold bliver slettet af straffeattesten allerede efter 1 år. Ungdomskontrakter er især møntet på 15-17-årige, som endnu ikke er kommet ind i et mere fast kriminalitetsmønster.

I praksis bliver der også i videre omfang anvendt betinget dom over for unge lovovertrædere. Som vilkår for en betinget dom kan det f.eks. fastsættes, at den unge undergiver sig tilsyn af de sociale myndigheder, eller der kan blive tale om et vilkår om samfundstjeneste.

I efteråret 2005 blev der iværksat et pilotprojekt, hvor unge under 20 år, som har begået mindre alvorlig voldskriminalitet, har mulighed for at blive idømt en betinget dom med vilkår om at deltage i behandlingsprogrammet ”Anger Management”, der har til formål at lære vedkommende at håndtere sin vrede og aggressivitet bedre.

Det kan tilføjes, at Kriminalforsorgen i øvrigt har iværksat en række andre kriminalpræventive tiltag, herunder mentorordninger, misbrugsbehandling og projekter for at få unge kriminelle i arbejde.

Ubetinget fængselsstraf anvendes normalt kun over for unge under 18 år, hvis der er tale om grov (eventuelt gentagen) kriminalitet. Blandt andet som følge af, at der er flere sager end tidligere med unge, som begår røveri og vold, har der i de senere år været et stigende antal tilfælde, hvor unge er blevet idømt ubetinget fængselsstraf.

Hovedreglen er, at unge under 18 år ikke må afsone idømt fængselsstraf i et fængsel. Afsoningen skal i videst muligt omfang ske på andre måder, herunder i sociale institutioner. Med henblik på, at unge under 18 år så vidt muligt kan placeres på en social institution er antallet af pladser på såkaldt sikrede afdelinger blevet udvidet fra 94 i 2004 til 121 i 2007. Af de nye pladser er 20 blevet målrettet særligt voldelige unge og unge med psykiske problemer.

Hvis afgørende hensyn til retshåndhævelsen tilsiger, at en 15-17-årig undtagelsesvis skal afsone i et fængsel, vil der ved placeringen i et fængsel blive taget hensyn til den unges alder. Senest er der i 2006 som en del af satspuljeaftalen iværksat et projekt med en egentlig ungeafdeling i åbent regi i Statsfængslet i Jyderup. Tanken er at etablere en afdeling for domfældte i alderen 15 til 17 år, som ud over fængselspersonalet bliver bemandet med personer, der er særligt uddannet til at tage sig af særligt belastede unge.

Inden for de seneste år er der etableret den såkaldte fodlænkeordning, der indebærer, at fængselsstraf i visse tilfælde kan afsones på den dømtes bopæl med ”elektronisk fodlænke”. Ordningen omfatter blandt andre personer under 25 år, som er idømt ubetinget fængsel i indtil 3 måneder.

I 2001 blev der indført en ny sanktionsform over for unge - ungdomssanktionen. Den består i et socialpædagogisk behandlingsforløb, der varer 2 år. Hovedelementerne i sanktionen er normalt et indledende ophold i en sikret institution, derefter et længere ophold i en ikke-sikret døgninstitution eller egnet opholdssted og til sidst en ambulant udslusningsfase. Sanktionen er som udgangspunkt beregnet på unge, som har markante tilpasningsproblemer og har begået grovere, personfarlig kriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet, hvor den unge ellers ville være blevet idømt en ubetinget fængselsstraf i intervallet fra 30 dage op til ca. 1 år. På grundlag af Socialforskningsinstituttets kvalitative evaluering af ungdomssanktionen fra 2005 er der foretaget visse ændringer i lov om social service med henblik på at styrke indholdet i ungdomssanktionen. Lovændringerne, der trådte i kraft den 1. august 2007, indebærer, at indsatsen under forløbet i højere grad rettes mod de unges uddannelse og beskæftigelse, og at de unge fremover får tilknyttet en koordinator, som skal virke for at fremme sammenhængen mellem ungdomssanktionens tre faser og afholde netværksmøder bl.a. med henblik at inddrage de unge og forældrene under forløbet.

Når personer under 15 år begår kriminalitet, kan det almindelige strafferetlige sanktionssystem ikke anvendes. I stedet kan der blive tale om hjælpeforanstaltninger i medfør af den sociale lovgivning. Disse regler gælder ikke kun i forhold til unge under den kriminelle lavalder, men også i forhold til de 15-17-årige i tilfælde, hvor det er relevant at anvende tiltag efter den sociale lovgivning ved siden af det strafferetlige system.

De sociale foranstaltninger skal tilpasses den konkrete situation, og de kan spænde vidt fra rådgivning til at anbringe barnet eller den unge uden for hjemmet, når der er åbenbar risiko for, at vedkommendes udvikling vil lide alvorlig skade på grund af den kriminelle adfærd.

Hvis børn eller unge har begået voldskriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet, skal kommunen udarbejde en handlingsplan for en indsats, der kan modvirke kriminalitet og yde den nødvendige støtte til den unge.

Efter reglerne i lov om social service kan forældremyndighedsindehaveren, hvis der f.eks. foreligger oplysninger om, at barnet eller den unge har begået kriminalitet eller har alvorlige adfærds- og tilpasningsproblemer, i visse tilfælde få et såkaldt forældrepålæg, som f.eks. kan gå ud på, at forældrene skal sørge for, at barnet eller den unge er hjemme på et bestemt tidspunkt, eller at forældrene skal deltage i et forældreprogram, som kommunen tilbyder.

MST (Multisystemisk Terapi), som retter sig mod kriminelle unge eller unge med andre adfærdsproblemer i aldersgruppen 12-18 år, har siden 2003 været afprøvet som forsøg i nogle kommuner, og der er ved at blive igangsat forsøg med MTFC (Multidimensional Treatment Foster Care), som retter sig mod unge i alderen 12-18 år, der har svære adfærdsmæssige problemer og f.eks. har været involveret i kriminalitet eller misbrug.

Herudover forventes igangsat et forebyggelsesprojekt, som vil bestå dels i at kortlægge og analysere effekten af kommunernes indsats overfor kriminelle unge under 15 år i 4-7 kommuner, dels i at give mulighed for økonomisk støtte til kommuner, der igangsætter visse kriminalpræventive foranstaltninger over for unge under 15 år.

2. I de senere år er antallet af unge, som ikke begår kriminalitet, formentlig blevet større. Samtidig er der imidlertid sket en stigning i antallet af tilfælde, hvor unge bliver dømt for mere alvorlig kriminalitet som f.eks. røveri og vold.

Der synes således at være en tendens til en øget polarisering mellem på den ene side lovlydige unge og på den anden side kriminelle unge, som der bliver færre af, men som til gengæld synes at blive mere ”hårdkogte”.

Endvidere er der i de senere år navnlig blandt unge opstået nye særlige kriminalitetsformer baseret på de nye kommunikationsværktøjer, der bl.a. giver mulighed for at etablere mere løse og fleksible netværk omkring kriminelle aktiviteter end tidligere.

Indsatsen mod ungdomskriminalitet har sammenhæng med bl.a. de bestræbelser, der gøres for at hjælpe børn og unge, som kommer fra socialt udsatte grupper, og som f.eks. har oplevet omsorgssvigt. Der er iværksat en række initiativer, der retter sig mod udsatte børn og deres forældre, herunder familierådslagning, forældreprogrammer, MST og støtte til børn og unge i forhold til integration og fastholdelse i uddannelsessystemet.

Efter regeringens opfattelse er der anledning til generelt at se på, om indsatsen mod ungdomskriminalitet kan forbedres og udvikles yderligere.

Der kan i den forbindelse bl.a. være behov for at overveje, om indsatsen over for udsatte unge kan og bør gøres mere helhedsorienteret. Den ovenfor beskrevne udvikling kan bl.a. også rejse spørgsmål om, hvordan indsatsen mod kriminalitet bedst muligt kan målrettes i forhold til forskellige grupper af unge. Der kan endvidere være anledning til at vurdere, om identifikationen af og iværksættelse af forebyggende foranstaltninger over for dem, som er i særlig risiko for at blive kriminelle, generelt kan ske tidligere. Der kan også være grund til at se på, om indsatsen er tilstrækkelig bredspektret, herunder f.eks. om den i videre omfang bør omfatte voksne, der trækker unge ind i kriminalitet.

3. På den anførte baggrund har regeringen besluttet at nedsætte en kommission, der skal foretage en samlet gennemgang af indsatsen mod ungdomskriminalitet og på grundlag heraf komme med indstilling om, hvordan indsatsen kan styrkes med henblik på at gøre den så målrettet og virkningsfuld som muligt.

Kommissionen skal således gennemgå de eksisterende regler og ordninger, der vedrører forebyggelse og bekæmpelse af ungdomskriminalitet. I den forbindelse skal kommissionen bl.a. inddrage foreliggende analyser og undersøgelser om effekten af den nuværende indsats.

På baggrund heraf skal kommissionen overveje, hvilke nye eller ændrede initiativer der kan være grund til at gennemføre med henblik på at sikre positive virkninger af indsatsen på dette område.

Med hensyn til den kriminalpræventive indsats bør kommissionen i sine overvejelser blandt andet tage udgangspunkt i det nuværende SSP-samarbejde, og det kan overvejes, i hvilket omfang SSP-samarbejdet eventuelt kan udvikles yderligere under hensyn til den styrkelse af samarbejdet, der allerede følger af politireformen og flerårsaftalen for politiet og anklagemyndigheden for 2007-2010. Kommissionen bør bl.a. overveje, om der er behov for udbrede samarbejdet til at omfatte andre relevante aktører, f.eks. kriminalforsorgen.

Kommissionen kan i forbindelse med overvejelserne om SSP-samarbejdet også se på andre kriminalitetsforebyggende tiltag omkring børns og unges skole- og fritidsliv.

Kommissionen skal med hensyn til strafferetlige sanktioner overveje, om der kan være anledning til at ændre udformningen af de sanktioner, der anvendes over for unge, som har begået kriminalitet. I overvejelserne skal indgå både spørgsmålet om sanktionernes indhold og spørgsmålet om, hvordan sanktionerne bliver gennemført (fuldbyrdet).

I den forbindelse bør det særligt overvejes, om der kan være anledning til at foretage ændringer af ungdomssanktionen. I overvejelserne herom bør indgå såvel de hidtidige erfaringer med denne sanktionsform som den effektevaluering af ungdomssanktionen, der forventes afsluttet i 2008.

I sine overvejelser om sanktionsformer bør kommissionen inddrage relevante erfaringer med hensyn til effekten af at bruge de forskellige sanktionsformer af henholdsvis ikke-frihedsberøvende og frihedsberøvende karakter over for unge.

Kommissionen kan i sammenhæng hermed inddrage overvejelser om behov og muligheder for at styrke den socialpædagogiske indsats over for unge kriminelle allerede i forbindelse med en eventuel frihedsberøvelse forud for domfældelse.

I forhold til unge, som er under den kriminelle lavalder og dermed ikke kan straffes, skal kommissionen overveje, om der kan være behov for at ændre de eksisterende ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder.

Kommissionens overvejelser vil først og fremmest skulle omfatte unge i aldersgruppen 12-17 år, men overvejelserne kan også omfatte personer under 12 år og over 18 år, hvis kommissionen finder, at der er anledning til det med henblik på at sikre den fornødne sammenhæng i indsatsen.

Det forudsættes, at kommissionen i fornødent omfang inddrager oplysninger om retstilstanden og den indsats, der gøres i andre lande, herunder de øvrige nordiske lande.

Det forudsættes endvidere, at kommissionen inddrager relevante resultater af danske undersøgelser af, hvilke unge der begår kriminalitet og baggrunden herfor.

Endelig forudsættes det, at kommissionen i sit arbejde inddrager de aktører, der som polititjenestemænd, ansatte i Kriminalforsorgen, social- og institutionsmedarbejdere, integrationskonsulenter mv. har praktiske erfaringer med indsatsen i forhold til kriminelle børn og unge. Kommissionen kan i den forbindelse arrangere f.eks. temamøder, konferencer eller lignende med henblik på at indsamle erfaringer, synspunkter, forslag mv.

I det omfang kommissionens forslag vil kræve lovgivning, skal kommissionen udarbejde et lovudkast.”

Ved brev af 17.oktober 2007 tilkendegav Justitsministeriet bl.a. følgende over for kommissionen:

”Da gennemførelsen af kommissionens anbefalinger i givet fald kan forventes at ville ske ved omprioriteringer inden for de eksisterende økonomiske rammer, skal Justitsministeriet anmode om, at kommissionen søger at belyse udgifterne ved de eksisterende ordninger og ved de nye eller ændrede initiativer, som kommissionen måtte foreslå, med henblik på, at kommissionens anbefalinger vil kunne vurderes i lyset af de nuværende og forventede udgifter”.

Ved brev af 19. februar 2008 fik kommissionen følgende tillægskommissorium:

”I den seneste tid har der om aftenen og natten været en række uroligheder rundt om i landet, hvor unge både under og over den kriminelle lavalder har deltaget i bl.a. hærværk og brandstiftelse. I den forbindelse har der været rejst spørgsmål om forældrenes ansvar for at hindre denne form for kriminalitet og herunder også om i videre omfang at drage forældre økonomisk til ansvar for de skader, de unge forvolder.

Spørgsmålet om en øget ”juridisk” ansvarliggørelse af kriminelle unges forældre rejser en række vanskelige lovgivningsmæssige og praktiske spørgsmål, og der kan også være behov for en nærmere belysning af de kriminalpræventive aspekter.

Justitsministeriet skal på denne baggrund anmode Kommissionen vedrørende ungdomskriminalitet om at inddrage spørgsmålet om en udvidelse af forældres juridiske ansvar for kriminalitet begået af børn og unge i kommissionens overvejelser om, hvordan indsatsen mod ungdomskriminalitet kan styrkes med henblik på at gøre den så målrettet og virkningsfuld som muligt.”

Ved brev af 29. februar 2008 fik kommissionen følgende tillægskommissorium:

”Ved brev af 19. februar 2008 har Justitsministeriet anmodet Kommissionen vedrørende ungdomskriminalitet om at overveje spørgsmålet om en udvidelse af forældres juridiske ansvar for kriminalitet begået af børn og unge, herunder forældres erstatningsansvar.

Justitsministeriet skal anmode kommissionen om at afgive en deludtalelse om dette spørgsmål senest den 15. september 2008.”

1.2. Kommissionens arbejde

I august 2008 præsenterede kommissionen med bistand fra Justitsministeriets Forskningskontor et udkast til kommissionens udredningsrapport, der er optrykt som bilag 3 til denne betænkning i en revideret udgave fra maj 2009. Udredningsrapporten indeholder tre dele:

Den 15. september 2008 afgav kommissionen en deludtalelse om forældreansvar, jf. bilag 4 til denne betænkning. Som opfølgning på kommissionens deludtalelse om forældreansvar fremsatte justitsministeren den 19. december 2008 lovforslag nr. L 96 om hæftelse for børns erstatningsansvar. Lovforslaget blev vedtaget som lov nr. 363 af 13. maj 2009 med ikrafttræden den 1. juli 2009.

Kommissionen har holdt 18 møder og har desuden holdt to temadage med deltagelse af praktikere, eksperter og andre interesserede.

Kommissionen afslutter sit arbejde med denne betænkning.

1.3. Kommissionens sammensætning

Ved afgivelsen af denne betænkning har kommissionen haft følgende sammensætning:

Politidirektør Johan Reimann (formand), personligt udpeget af justitsministeren
Professor, dr.jur. Flemming Balvig, personligt udpeget af justitsministeren
Forstander Jens Bay, personligt udpeget af justitsministeren
Konsulent Ane Kristine Christensen, Kommunernes Landsforening
Kontorchef Ina Eliasen, Direktoratet for Kriminalforsorgen
Kontorchef Nina Eg Hansen, Indenrigs- og Socialministeriet
Afdelingschef Lars Hjortnæs, Justitsministeriet
Advokat Gunnar Homann, Advokatrådet
Politimester Michael Højer, Rigspolitiet
Direktør Anne Jastrup, Danske Regioner
Direktør Geert Jørgensen, Børnesagens Fællesråd
Dommer Linda Lauritsen, Den Danske Dommerforening
Retspræsident Birgitte Holmberg Pedersen, Børnerådet
Vicestatsadvokat Eva Rønne, Rigsadvokaten
Professor, dr.jur. Eva Smith, Det Kriminalpræventive Råd
Kontorchef Henrik Thomassen, Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration

Direktoratet for Kriminalforsorgen var ved kommissionens nedsættelse repræsenteret af vicedirektør Annette Esdorf. Den 30. januar 2008 indtrådte kontorchef Ina Eliasen som medlem af kommissionen i stedet for Annette Esdorf.

Rigsadvokaten var ved kommissionens nedsættelse repræsenteret af statsadvokat Hanne Schmidt. Den 20. august 2009 indtrådte vicestatsadvokat Eva Rønne som medlem af kommissionen i stedet for Hanne Schmidt.

Sekretariatsfunktionen har været varetaget af fuldmægtig Lars Solskov Lind, Justitsministeriet. Særligt for så vidt angår kommissionens deludtalelse om forældreansvar har sekretariatsfunktionen været varetaget af konsulent Jeanie Sølager Bigler, Justitsministeriet.

  København, september 2009  
Johan Reimann (formand)   Michael Højer
Flemming Balvig   Anne Jastrup
Jens Bay   Geert Jørgensen
Ane Kristine Christensen   Linda Lauritsen
Ina Eliasen   Birgitte Holmberg Pedersen
Nina Eg Hansen   Eva Rønne
Lars Hjortnæs   Eva Smith
Gunnar Homann   Henrik Thomassen
    -----------------------
    Lars Solskov Lind





Kapitel 2. Kommissionens overvejelser og forslag

2.1. Indledning

I dette kapitel beskrives kommissionens overvejelser og forslag vedrørende indsatsen for at forebygge og bekæmpe ungdomskriminalitet. Beskrivelsen omfatter både de overordnede strategiske linjer, som kommissionen foreslår udstukket for indsatsen, og de konkrete initiativer, som kommissionen foreslår iværksat.

Som nævnt i forordet til betænkningen har kommissionen ikke fundet anledning til at forholde sig til den generelle ressourcesituation på de mange områder, der indgår i ungeindsatsen. En del af kommissionens forslag vurderes at have økonomiske konsekvenser, jf. betænkningens bilag 2, og hvis man ønsker at realisere disse forslag, vil det være nødvendigt at finde de nødvendige ressourcer hertil. Ved vurderingen af de økonomiske konsekvenser har kommissionen som nævnt i bilag 2 ikke taget hensyn til eventuelle muligheder for ekstern finansiering, ligesom kommissionen ikke har taget stilling til, hvorvidt udgifterne til forslagene kan holdes inden for eventuelle eksisterende økonomiske rammer. Desuden har kommissionen ikke forsøgt at beregne størrelsen af en eventuel besparende effekt af kommissionens forslag, ligesom kommissionen ikke har taget stilling til, hvordan eventuelle besparelser skal identificeres og indhøstes. Det er dog kommissionens generelle forventning, at en række af kommissionens forslag vil kunne give besparelser, der samlet set overstiger de udgifter, der vil være forbundet med at gennemføre kommissionens forslag.

Ministerierepræsentanterne i kommissionen (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) bemærker, at den eventuelle gennemførelse af kommissionens anbefalinger, som tilkendegivet over for kommissionen, jf. afsnit 1.1. ovenfor, kan forventes at ville ske ved omprioriteringer inden for de eksisterende økonomiske rammer og tager på den baggrund generelt forbehold for kommissionens forslag, såfremt disse medfører merudgifter, der ikke kan finansieres ved omprioriteringer inden for de eksisterende økonomiske rammer. Dette gælder særligt de initiativer, der må forventes at indebære betydelige merudgifter, og som kan vise sig vanskelige at finansiere ved omprioriteringer. Kommissionens forslag vil skulle ses i sammenhæng med relevante planlagte og eksisterende tiltag på området. Særligt for så vidt angår flertallet i kommissionens forslag i afsnit 2.2.1.3 vedrørende oprettelse af et uddannelsestilbud for 15-17-årige, der løslades fra varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning af en frihedsstraf, bemærker ministerierepræsentanterne, at der allerede findes en række uddannelsestilbud, der kan benyttes til målgruppen, f.eks. tilbud om almen uddannelse for voksne (FVU og AVU), hvor unge under 18 år efter de gældende regler kan optages på særlige betingelser. Dertil kommer Ungdommens Uddannelsesvejledning, der bl.a. har ansvaret for at tilbyde vejledning om valg af ungdomsuddannelse og erhverv til alle unge under 25 år, der ikke er i gang med eller har fuldført en ungdomsuddannelse, efter de har forladt grundskolen eller 10. klasse.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith) bemærker hertil, at flertallets ovennævnte forslag vedrørende oprettelse af et særligt uddannelsestilbud er begrundet i, at det i praksis har vist sig meget vanskeligt at indpasse kriminelle og kriminalitetstruede unge i de eksisterende uddannelsestilbud, hvorfor det har været vigtigt at pege på nye tiltag på dette område.

Ministerierepræsentanterne i kommissionen skal for så vidt angår kommissionens anbefaling i afsnit 2.2.1.14 og 2.3.4.2 vedrørende oprettelse af yderligere pladser på sikrede døgninstitutioner for børn og unge pege på, at det er i det eksisterende rammeaftalesystem mellem kommunerne og regionerne, at behovet for institutionspladser vurderes og eventuel oprettelse af yderligere pladser besluttes.

Ministerierepræsentanterne bemærker desuden, at nogle af kommissionens forslag vil skulle ses i sammenhæng med regeringens generelle afbureaukratiseringspolitik, f.eks. forslaget i afsnit 2.2.1.1 vedrørende en sammenhængende helhedsplan og dele af forslaget i afsnit 2.2.2.1 vedr. ydelsesbeskrivelser, akkreditering mv.

For så vidt angår spørgsmålet om en eventuel nedsættelse af den kriminelle lavalder, jf. afsnit 2.3.2.1, er dette spørgsmål for tiden genstand for en omfattende politisk debat, og på den baggrund finder ministerierepræsentanterne ikke at burde tilkendegive en holdning hertil.

Beskrivelsen af kommissionens overvejelser og forslag nedenfor i dette kapitel er opdelt i en del, der vedrører den forebyggende indsats over for ungdomskriminalitet, jf. afsnit 2.2, og en del der vedrører reaktionen på kriminalitet begået af børn og unge, jf. afsnit 2.3.

I det følgende gives dog indledningsvis en kort oversigt over udviklingen i kriminaliteten blandt børn og unge, jf. afsnit 2.1.1, samt en beskrivelse af de centrale internationale forpligtelser på området, som Danmark er omfattet af, jf. afsnit 2.1.2.

2.1.1. Kort oversigt over udviklingen i kriminaliteten blandt børn og unge

Som baggrund for kommissionens overvejelser vedrørende indsatsen mod ungdomskriminalitet har kommissionen fået udarbejdet en grundig undersøgelse og analyse af udviklingen i kriminaliteten blandt børn og unge, jf. kommissionens udredningsrapport, der er vedlagt betænkningen som bilag 3. Udredningsrapporten indeholder således i del I en gennemgang af de nyeste tilgængelige oplysninger vedrørende udviklingen i kriminaliteten blandt børn og unge, herunder vedrørende særlige sider af kriminaliteten som f.eks. kriminalitet blandt drenge og piger, betydningen af rusmidler, særlige risikofaktorer og beskyttende faktorer mv.

I det følgende vil kommissionen kort fremhæve de væsentligste pointer fra udredningsrapporten vedrørende kriminalitetsudviklingen blandt børn og unge. For en uddybende beskrivelse henvises til udredningsrapporten.

I udredningsrapporten omtales selvrapporteringsundersøgelser, der viser, at færre og færre unge har erfaringer med kriminalitet, og at den samlede kriminalitet, de unge rapporterer at have begået, er mindsket. Samtidig viser udviklingen i den registrerede ungdomskriminalitet, at de unge registreres for færre formueforbrydelser såsom indbrudstyverier, brugstyverier og andre tyverier, mens der er sket en vækst i antallet af registrerede røverier og voldsforbrydelser. Sidstnævnte kan langt hen ad vejen forklares med, at vold i stigende grad anmeldes til politiet. Hverken selvrapporteringsundersøgelserne eller offerundersøgelser tyder på, at den samlede faktiske vold blandt unge skulle være steget.

Billedet af udviklingen er ganske tilsvarende for børn under den kriminelle lavalder (-14 år), og er, i hvert fald for så vidt angår den registrerede kriminalitet, endvidere identisk med udviklingen, der gør sig gældende for de lidt ældre (de 18-20-årige).

2.1.2. Danmarks internationale forpligtelser

Danmark har indgået en række folkeretlige forpligtelser, der særligt vedrører behandlingen af børn og unge, der mistænkes, er tiltalt eller dømt for at have begået kriminelle handlinger. Disse forpligtelser er naturligvis, hvor det er relevant, inddraget i kommissionens overvejelser og forslag.

Kommissionen ønsker imidlertid her at give en indledende oversigt over Danmarks internationale forpligtelser på dette område. Det skal i den forbindelse nævnes, at Danmark desuden har indgået en række internationale forpligtelser af mere generel karakter, der også har betydning for børn og unge, herunder særligt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Disse generelle forpligtelser har også indgået i kommissionens overvejelser og er omtalt nedenfor i de relevante afsnit, men er ikke omtalt i dette afsnit.

FN’s Børnekonvention, der blev vedtaget af FN’s Generalforsamling den 20. november 1989 og trådte i kraft den 2. september 1990, er særlig relevant i denne sammenhæng.[1] Danmark ratificerede konventionen den 19. juli 1991 og blev dermed folkeretligt bundet af konventionsforpligtelserne. Børnekonventionen indeholder en lang række rettigheder for børn,[2] hvoraf en del kan genfindes i generelle menneskeretskonventioner udstedt af FN eller i regionalt regi, mens andre bestemmelser er særlige for Børnekonventionen.

Med henblik på at overvåge overholdelsen af Børnekonventionens bestemmelser er der i henhold til konventionens artikel 43 oprettet en Komité vedrørende Barnets Rettigheder (Børnekomitéen). Komitéen udfører bl.a. sit arbejde ved at gennemgå og kommentere de beretninger vedrørende konventionens gennemførelse og overholdelse, som medlemsstaterne, herunder Danmark, er forpligtet til at afgive hvert 5. år, jf. konventionens artikel 44, stk. 1, litra b. Danmark har foreløbig afgivet 4 beretninger til Børnekomitéen. Komitéen afgiver desuden generelle udtalelser vedrørende rettighederne i medfør af konventionen, og komitéen har i sin generelle udtalelse nr. 10 af 25. april 2007 således specifikt gennemgået rettighederne for børn og unge under 18 år, der har begået kriminelle handlinger.[3]

Børnekonventionens artikel 3 rummer en række generelle principper, der gælder for behandlingen af børn og unge under 18 år. Det fremgår således af konventionens artikel 3, stk. 1, at barnets tarv skal komme i første række i alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af offentlige eller private institutioner for social velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgivende organer. I sin udtalelse nr. 10 påpeger Børnekomitéen i relation til denne bestemmelse, at børn og unge i forhold til voksne har særlige forudsætninger og behov, der bør føre til en begrænsning af ansvaret for børn og unge, der begår kriminelle handlinger. Komitéen fremhæver, at de repressive hensyn, der ofte vejer tungt i forbindelse med strafferetlige sanktioner, må vige for rehabiliterende hensyn og princippet om restorative justice, jf. herom afsnit 2.3.5 nedenfor.

For så vidt angår mere specifikke rettigheder fremgår det bl.a. af konventionens artikel 37, litra a, at fængsel på livstid uden mulighed for prøveløsladelse ikke må kunne idømmes for forbrydelser begået af personer under 18 år, jf. nærmere herom i afsnit 2.3.3 nedenfor. De deltagende stater skal desuden sikre, at ingen person under 18 år ulovligt eller vilkårligt berøves sin frihed. Anholdelse, tilbageholdelse eller fængsling af et barn eller en ung under 18 år skal følge lovens forskrifter og må kun bruges som en sidste udvej og for det kortest mulige passende tidsrum, jf. konventionens artikel 37, litra b. Ethvert barn, der er berøves friheden skal behandles menneskeligt og med respekt for menneskets naturlige værdighed og på en måde, der tager hensyn til dets aldersmæssige behov. Især skal ethvert barn, der er berøvet friheden, holdes adskilt fra voksne, medmindre en sådan adskillelse ikke anses at tjene barnets tarv, og skal have ret til at opretholde kontakt med sin familie gennem brevveksling og besøg, bortset fra under særlige omstændigheder, jf. konventionens artikel 37, litra c. Af konventionens artikel 37, litra d, fremgår endvidere, at ethvert barn, der er berøvet sin frihed, har ret til hurtig juridisk og anden passende bistand samt ret til at få lovligheden af sin frihedsberøvelse prøvet ved en domstol eller anden kompetent, uafhængig og upartisk myndighed og til hurtig afgørelse af enhver sådan sag.

Efter konventionens artikel 40, stk. 1, har ethvert barn, der mistænkes eller anklages for eller er fundet skyldig i at have begået strafbart forhold, ret til at blive behandlet på en måde, der er i overensstemmelse med fremme af barnets sans for værdighed og værdi, som styrker barnets respekt for andres menneskerettigheder og fundamentale frihedsrettigheder, og som tager barnets alder og ønskeligheden af at fremme, at barnet resocialiseres og påtager sig en konstruktiv rolle i samfundet, i betragtning. Med henblik herpå og under hensyn til vedkommende bestemmelser i internationale instrumenter skal de deltagende stater ifølge konventionens artikel 40, stk. 2, især sikre,

  1. at intet barn mistænkes eller anklages for at have begået strafbart forhold eller anses for skyldig heri på grund af handlinger eller undladelser, som ikke var forbudt ved national eller international ret på tidspunktet for overtrædelsen, og
  2. at ethvert barn, der mistænkes eller anklages for at have begået strafbart forhold, har mindst følgende garantier,

De deltagende stater skal efter konventionens artikel 40, stk. 3, desuden sørge for at fremme indførelsen af love, fremgangsmåder, myndigheder og institutioner, som er specielt tilpasset børn, der mistænkes, anklages eller anses for at have begået strafbart forhold, herunder især

  1. fastlæggelse af en minimumsalder, under hvilken børn anses ikke at være i stand til at begå strafbart forhold, jf. nærmere herom afsnit 2.3.2 nedenfor og bilag 5, og
  2. forholdsregler, hvor det er hensigtsmæssigt og ønskeligt, til at tage vare på sådanne børn uden at involvere retsinstanserne, forudsat at menneskerettigheder og retsgarantier respekteres i fuldt omfang.

Endvidere skal forskellige forholdsregler, såsom omsorg, vejledning og tilsynsføring, rådgivning, prøveløsladelse, plejeaftaler, undervisning og erhvervsorienterede uddannelsesprogrammer og andre alternativer til anbringelse i institution, være til rådighed for at sikre, at børn behandles på en måde, der tjener deres tarv og står i passende forhold til både deres personlige forhold og til forbrydelsen, jf. konventionens artikel 40, stk. 4.

2.2. Overvejelser og forslag vedrørende forebyggelse af ungdomskriminalitet

2.2.1. En tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats

Talrige eksempler viser, at det er den tidlige kriminalitetsforebyggende indsats, der har særlig stor betydning i forhold til at begrænse ungdomskriminaliteten, jf. f.eks. en række af de eksempler på konkrete initiativer med positiv kriminalpræventiv effekt, der er omtalt i kommissionens udredningsrapport afsnit 13.1, 13.2 og 13.3, jf. bilag 3. Kommissionen ønsker derfor generelt at fremhæve denne indsats som den væsentligste, hvis man for alvor ønsker at gøre noget effektivt for at begrænse ungdomskriminaliteten. Den mest effektive kriminalitetsforebyggende indsats er efter kommissionens opfattelse tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende. Med dette sigter kommissionen til følgende:

”Indsatsen” omfatter i denne forbindelse også behandlingsforløb, der efter kommissionens opfattelse i denne sammenhæng kan anskues som andre indsatser til forebyggelse af ungdomskriminalitet.

En lang række offentlige og private aktører udfører allerede i dag en væsentlig indsats på dette grundlag. Det er imidlertid kommissionens vurdering, at indsatsen fortsat kan styrkes på flere områder, herunder ved at tilvejebringe

Som nævnt ovenfor er det kommissionens opfattelse, at en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats vil have en væsentlig kriminalpræventiv effekt.. Der er derfor god grund til at udvide og supplere de eksisterende initiativer på dette område. Der bør i den forbindelse skelnes mellem indsatsen over for det enkelte barn eller den enkelte unge, indsatsen over for en bestemt gruppe af børn og/eller unge og indsatsen over for et bestemt ungdomsmiljø.

Det er desuden kommissionens opfattelse, at en af de væsentligste faktorer med hensyn til at sikre en tidlig og helhedsorienteret indsats er at opnå bedre dokumentation for effekterne af indsatsen. Hvis de positive effekter af den tidlige og helhedsorienterede indsats kan dokumenteres, kan resultaterne medvirke til at give de relevante aktører et større incitament til at allokere ressourcer til en styrket indsats med henblik på at forebygge ungdomskriminalitet på et tidspunkt, hvor barnet eller den unge endnu ikke har begået kriminalitet.

Kommissionen skal dog pege på, at man i forbindelse med udmøntningen i konkrete initiativer må være opmærksom på dilemmaet mellem på den ene side at sikre, at der tidligt iværksættes en indsats over for børn og unge, der er i risikozonen i forhold til senere at få en kriminel løbebane, og på den anden side at undgå at stemple en større gruppe børn og unge som ”potentielle kriminelle”, selv om de pågældende for flertallets vedkommende under alle omstændigheder aldrig ville være kommet ind i en kriminel løbebane. Kommissionen skal desuden pege på vigtigheden af at undgå, at udpegningen af bestemte børn og unge fører til en overreaktion fra omgivelsernes side, der i sidste ende kan være skadelig i forhold til det enkelte barn eller den enkelte unge.

Med de nævnte forbehold in mente skal kommissionen anbefale, at konkrete initiativer vedrørende forebyggelse af kriminalitet begået af børn og unge baseres på en indsats, der er tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende.

I de følgende afsnit beskrives en række konkrete initiativer, som efter kommissionens vurdering vil kunne bidrage til at styrke den tidlige, helhedsorienterede, tværsektorielle og sammenhængende indsats mod ungdomskriminalitet.

2.2.1.1. Præcisering af kommunernes ansvar for langsigtet planlægning af indsatsen mv.

Som led i udmøntningen af en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats er det efter kommissionens opfattelse af væsentlig betydning, at kommunerne inddrager overvejelser om forebyggelsen af kriminalitet blandt børn og unge i deres langsigtede planlægning og opstiller konkrete mål for den kriminalpræventive indsats.

Kommunalbestyrelsen i den enkelte kommune har siden 2006 været forpligtet til at udarbejde en sammenhængende børnepolitik med henblik på at sikre sammenhæng mellem det generelle og forebyggende arbejde og den målrettede indsats over for børn og unge med behov for særlig støtte, jf. § 19, stk. 2, i lovbekendtgørelse nr. 979 af 1. oktober 2008 om social service med senere ændringer (herefter den sociale servicelov). De gældende regler stiller dog ikke krav til politikkens indhold eller udformning i øvrigt. En undersøgelse foretaget af Børnerådet viser på baggrund af en gennemgang af 94 kommuners børne- og ungepolitikker, at mindre end hver 10. kommune sætter konkrete mål for, hvordan de vil forebygge ungdomskriminalitet.[4] 28 kommuner har ifølge undersøgelsen kriminalitet som et særskilt fokusområde, men kun 8 kommuner sætter specifikt tal på, hvor meget kriminaliteten skal falde inden for en given årrække.

Med henblik på at sikre en effektiv forebyggende indsats mod ungdomskriminalitet i hele landet bør indsatsen og de konkrete mål for denne efter et flertal i kommissionens (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith) opfattelse udgøre en integreret del af børnepolitikken i alle kommuner. Kommunernes planlægningsforpligtelse efter § 19, stk. 2, i den sociale servicelov bør derfor efter flertallet opfattelse præciseres, så kommunerne som et led i den sammenhængende børnepolitik pålægges at udarbejde en helhedsplan for indsatsen over for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge i kommunen. Helhedsplanen skal indeholde

Særligt for så vidt angår de danske og udenlandske erfaringer med initiativer på skole-, klub og fritidsområdet og den kriminalpræventive effekt af disse initiativer henvises til kommissionens udredningsrapport afsnit 13.3 og 13.5, jf. bilag 3.

Kommunalbestyrelsen skal med andre ord sikre sig, at tilrettelæggelsen af den forebyggende indsats mod ungdomskriminalitet sker på et systematiseret og oplyst grundlag. Indsatsen skal være forankret i viden om, hvilke indsatser der har størst effekt. Dernæst skal kommunalbestyrelsen fastsætte mål for den konkrete indsats og for den generelle udvikling blandt kommunens børn og unge med negativ adfærd, ligesom kommunalbestyrelsen bør forpligtes til at følge op på målene. Målene skal være klare og målbare, f.eks. i forhold til fald i bekymrende skolefravær, fald i ungdomskriminalitet mv. Helhedsplanen bør ligeledes indeholde overvejelser omkring, hvilke værdier kommunalbestyrelsen lægger til grund for indsatsen og dermed også, hvilke værdier de enkelte tilbud til målgruppen bør bidrage til at fremme.

Selv om kommunerne bærer det væsentligste ansvar i forhold til den kriminalpræventive indsats over for børn og unge, spiller en række andre offentlige og private aktører også en betydelig rolle i dette arbejde, jf. beskrivelsen i afsnit 2.2.1.16 nedenfor. Efter kommissionens opfattelse er det derfor af meget stor betydning for effekten af den samlede kriminalpræventive indsats, at der mellem de involverede myndigheder og andre aktører etableres et effektivt tværsektorielt samarbejde. Det er kommissionens vurdering, at dette tværsektorielle samarbejde både kan og bør styrkes.

Det tværsektorielle samarbejde kan efter kommissionens opfattelse bl.a. styrkes ved, at der fra statslig side tilbydes indgåelse af forpligtende partnerskabsaftaler med kommuner, der – efter nærmere angivne kriterier – har eller kan forventes at få særlige udfordringer med kriminelle eller kriminalitetstruede børn og unge – evt. kombineret med et tilbud om fælles finansiering af indsatsen. Partnerskabsaftalerne bør være et tilbud til kommunerne og indebære, at der opstilles fælles resultatmål for bl.a. kriminalitetsudviklingen i kommunen med henblik på at skabe større fokus på resultaterne af den lokale kriminalpræventive indsats, sikre større sammenhæng i den lokale indsats for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge samt fremme udvikling og afprøvning af nye redskaber i den lokale kriminalpræventive indsats.

Partnerskabsaftalerne bør indeholde en helhedsorienteret handlingsplan for at forebygge og bekæmpe ungdomskriminalitet samt for indsatsen i forhold til børn og unge på kanten af uddannelsessystemet eller arbejdsmarkedet, som er i risikogruppen for at blive kriminelle. Handlingsplanen kan inddrage velafprøvede såvel som nye socialfaglige og kriminalpræventive indsatser, herunder f.eks. en eller flere af de forebyggende indsatser foreslået i denne betænkning.

Bekæmpelse af ungdomskriminalitet kan imidlertid ikke løses alene af den offentlige sektor. Det lokale erhvervsliv, foreninger mv. bør også inddrages i bestræbelserne for at sikre, at kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge holdes ude af kriminalitet, f.eks. gennem uddannelse, arbejde, fritidsaktiviteter mv. Handlingsplanen bør derfor udarbejdes og gennemføres i et forpligtende samarbejde mellem kommunen og de øvrige aktører i den lokale indsats, herunder bl.a. private virksomheder og foreninger. For så vidt angår virksomhederne kan kommunerne bl.a. inddrage disse gennem praktikpladsordninger eller ordinært arbejde ved udslusning af unge fra fængsler, tilskud til mentorordninger, intensive vejledningsforløb mv. Kommissionen kan i den forbindelse bl.a. henvise til projektet High:five, der er omtalt i afsnit 13.4 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3.

Det bemærkes, at Integrationsministeriet på baggrund af tidligere erfaringer med partnerskabsaftaler i 2009 iværksætter forsøgsordninger med partnerskabsaftaler med kommunerne og lokale aktører, der skal modvirke marginalisering blandt nydanske børn og unge. Blandt fokusområderne er en indsats over for kriminelle og anbragte nydanske børn og unge. Indenrigs- og Socialministeriet igangsætter endvidere i 2009 partnerskaber om en styrket social og forebyggende indsats i problemramte boligområder. Ved udarbejdelse og indgåelse af de i denne betænkning foreslåede partnerskabsaftaler kan man derfor søge inspiration i de af Integrationsministeriet og Indenrigs- og Socialministeriet indgåede partnerskabsaftaler, og i det omfang det er relevant, bør arbejdet med aftalerne koordineres.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen)

foreslår på den baggrund, at staten tilbyder kommuner, der – efter nærmere angivne kriterier – har eller kan forventes at få særlige udfordringer vedrørende kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, at indgå forpligtende partnerskabsaftaler om den kriminalitetsforebyggende indsats – evt. kombineret med et tilbud om fælles finansiering.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith) foreslår desuden, at kommunalbestyrelsen som led i arbejdet med en sammenhængende børnepolitik, jf. § 19, stk. 2, i den sociale servicelov, tilpligtes at udarbejde en sammenhængende helhedsplan for indsatsen over for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge i kommunen med angivelse af konkrete mål for indsatsen.

For så vidt angår ministerierepræsentanternes (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) votum vedrørende flertallets forslag om en sammenhængende helhedsplan som led børnepolitikken henvises til disse medlemmers generelle udtalelse i afsnit 2.1 ovenfor.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) støtter hverken forslaget vedrørende indgåelse af partnerskabsaftaler eller forslagene vedrørende en sammenhængende helhedsplan for indsatsen over for ungdomskriminalitet. Mindretallet anser det for vigtigt, at kommunerne som led i indsatsen overfor børn og unge med særlige behov forholder sig til, hvordan indsatsen mod kriminelle unge bør være. Det skal dog være op til den enkelte kommune, hvilke særlige temaer de behandler i den sammenhængende børnepolitik. Herudover aftales der mellem regeringen og KL mål for kommunerne under ét, hvorfor KL ikke kan støtte partnerskabsaftaler mellem enkelte kommuner og regeringen.

2.2.1.2. Udvikling af SSP-samarbejdet

Samarbejdet mellem skole, sociale myndigheder og politi om den lokale kriminalpræventive indsats (SSP-samarbejdet) er ét led af flere i en struktur, der har som sit overordnede formål at bidrage til det kriminalpræventive arbejde. Denne struktur har siden gennemførelsen af politireformen den 1. januar 2007 desuden bestået af et kredsråd i hver politikreds vedrørende politiets virksomhed, jf. retsplejelovens § 111, stk. 1, og et lokalråd i alle kommuner.

Kredsrådet består af politidirektøren og samtlige borgmestre i politikredsen, der sammen udgør det politiske og strategiske niveau i det kriminalitetsforebyggende samarbejde. I kredsrådet har borgmestrene udstrakt mulighed for at påvirke politiets virksomhed, ligesom politiet har mulighed for at påvirke den kommunale indsats. Efter retsplejelovens § 112 drøfter kredsrådet spørgsmål af almindelig karakter vedrørende politiets virksomhed og organisation i politikredsen samt spørgsmål vedrørende kriminalitetsudviklingen og samarbejdet mellem politiet og lokalsamfundet, herunder en lokal samarbejdsplan. Ethvert medlem af kredsrådet kan forlange, at spørgsmål af fælles interesse for politiet og kommunerne i politikredsen drøftes i rådet. Kredsrådet kan afgive udtalelse om spørgsmål vedrørende politikredsens almindelige organisation og tilrettelæggelse af politiets virksomhed, og kan henstille til politidirektøren, at politiet for et begrænset tidsrum særlig skal lægge vægt på løsningen af bestemte opgaver med hensyn til opretholdelsen af sikkerhed, fred og orden i politikredsen. Endvidere skal kredsrådet virke for, at der gives befolkningen i politikredsen oplysning om politiets virksomhed. I hver politikreds er der oprettet et kriminalpræventivt sekretariat eller et ledelsessekretariat, der fungerer som sekretariat for det stedlige kredsråd.

Lokalrådet består af repræsentanter fra det lokale politi, kommunen og det øvrige lokalsamfund. Lokalrådet skal skabe sammenhæng mellem kredsrådet på den ene side, og SSP-samarbejdet, klubber, foreninger, borgergrupper m.fl. på den anden side. Lokalrådet kan igangsætte forebyggende og tryghedsskabende aktiviteter. Lokalrådet skal sørge for, at kredsrådets strategiske mål og prioriteringer mv. bliver kommunikeret ud, og sikre, at informationer om udviklingen i kriminaliteten i lokalområdet bliver bragt tilbage til kredsrådet.

SSP-samarbejdet med deltagelse af skole, socialforvaltning og politi organiserer den væsentligste del af den lokale kriminalitetsforebyggende indsats over for børn og unge. Målet med SSP-samarbejdet er at afklare, hvilke forebyggelsesmuligheder der findes lokalt og koordinere indsatsen mellem de relevante lokale myndigheder og institutioner. Samarbejdspartnere kan ud over skole, socialvæsen og politi være Kriminalforsorgen, institutioner, boligområder, fritidsområder og det kulturelle område. Inden for rammerne af SSP-samarbejdet tages der initiativ til projekter og specielle indsatser, som kan forhindre, at børn og unge udvikler en uhensigtsmæssig adfærd, der kan lede til kriminalitet.

SSP-samarbejdet er en naturlig konsekvens af, at både skolerne, de sociale myndigheder og politiet ifølge lovgivningen er forpligtet til at bidrage til den kriminalitetsforebyggende indsats over for børn og unge. Det fremgår desuden af retsplejelovens § 114, at politidirektøren skal arbejde for at etablere et kriminalitetsforebyggende samarbejde mellem politiet og hver kommune i politikredsen, herunder med inddragelse af skoler og sociale myndigheder.

Indsatsen inden for rammerne af SSP-samarbejdet opdeles i tre niveauer:

Generelle og specifikke indsatser kan være forskellige aktiviteter, der giver børnene og de unge positive oplevelser i fritiden. Det kan også være holdningsbearbejdende undervisning i skolerne og i ungdomsklubberne, væresteder og klubber med hobby- og sportsaktiviteter, rådgivningshjælp og lektiehjælp. Den individorienterede indsats vil ofte bestå af egentlig behandling.

Ud over det traditionelle SSP-samarbejde findes der også i nogle lokalområder et formaliseret SSP+, der organiserer den lokale kriminalitetsforebyggende indsats i forhold til personer over 18 år.

Eksempel

En bydel har problemer med hærværk, tyveri og ballade ved indgangen til et butikscenter, hvor unge i alderen 12 til 17 hænger ud i eftermiddags- og aftentimerne. Der er jævnlig anmeldelser om, at personer, der ønsker at besøge butikscentret bl.a. bliver chikaneret og i øvrigt føler sig utrygge. Der er tillige anmeldelser om hærværk på stedet og i det nærliggende boligområde, og andre unge har oplevet at blive frarøvet penge, mobiltelefon og mærketøj.

Problemerne har stået på i længere tid, og selvom politiet ofte er på stedet og optager anmeldelser, har det ikke ført til en forbedring af situationen. Beboerforeningen i området har nu i samarbejde med den lokale handelsforening sendt en klage til politiet.

Kredsrådet (det strategiske niveau)

Problemstillingen tages op i Kredsrådet, hvor politidirektøren og den relevante borgmester på baggrund af bl.a. statistiske data fra stedet aftaler at prioritere en indsats på området. Man aftaler, at problemstillingen skal drøftes nærmere i lokalrådet i den kommune, hvor butikscentret er beliggende, med henblik på udarbejdelse af en plan for indsatsen.

Lokalrådet (det operative niveau)

I lokalrådet drøfter man den konkrete problemstilling og udarbejder en plan for, hvilken indsats der skal iværksættes, hvilke interessenter der skal deltage, og hvilke ressourcer der skal afsættes – både i forhold til årsværk og økonomi i øvrigt. Planen indeholder konkrete mål, en tidsramme og en plan for evaluering af indsatsen. Der er fokus på at få løst det akutte problem, men planen rummer tillige en proaktiv indsats, der har til formål at imødegå, at problemet opstår på ny.

Endvidere indgår man i lokalrådet aftaler med de relevante aktører; lokalpolitiet, socialforvaltningen, skolen, fritidsinstitutionerne m.fl. om ansvarsfordelingen i forbindelse med den tværfaglige indsats.

Endelig udpeger lokalrådet en projektleder, og lokalrådet har i projektforløbet rollen som styregruppen.

SSP (det udførende/taktiske niveau)

Relevante medarbejdere fra kommunen og lokalpolitiet nedsætter en projektgruppe, som i samarbejde med projektlederen og på baggrund af lokalrådets plan udarbejder en projektplan, hvorefter indsatsen i området iværksættes.

Samarbejdet om den generelle kriminalitetsforebyggende indsats er visse steder i landet suppleret med et såkaldt ungesamråd, der er et samarbejdsforum, hvor repræsentanter for f.eks. Kriminalforsorgen, kommunale sociale myndigheder, regionen og anklagemyndigheden drøfter konkrete enkeltsager vedrørende unge lovovertrædere med henblik på at få belyst alle sider af den unge lovovertræders liv forud for rettens behandling af en straffesag mod den pågældende. I hver enkelt sag udarbejdes en konklusion og indstilling til brug for retten og anklagemyndigheden. For en nærmere beskrivelse af ungesamråd henvises til afsnit 2.2.7.1 nedenfor.

I forbindelse med den såkaldte bandepakke har regeringen desuden som led i en styrket kriminalpræventiv indsats besluttet at oprette særlige banderåd i de berørte lokalområder med virkning fra 1. juli 2009. De lokale banderåd skal være fora, hvor alle relevante aktører løbende drøfter de konkrete problemer og forslag til forebyggende og tryghedsskabende tiltag. Som supplement til det eksisterende tværgående kriminalpræventive arbejde i navnlig lokalrådet og SSP-samarbejdet skal banderådet således medvirke til yderligere at målrette og udvikle indsatsen for at bryde ”fødekæden” til banderne. Banderådets primære fokus skal derfor være på de helt unge potentielle bandemedlemmer – ”lillebrorgruppen”.

Det er hensigten, at banderådet skal medvirke til at inddrage og delagtiggøre de lokale aktører – offentlige som private – i opgaven med og ansvaret for at dæmme op for rekrutteringen til banderne. Banderådet skal derfor sammensættes så bredt som muligt. Ud over politiet, de sociale myndigheder og skolerne vil en bred vifte af lokale foreninger, netværksgrupper mv. således blive opfordret til at deltage. Afhængigt af de lokale forhold vil der f.eks. kunne deltage repræsentanter fra beboerforeninger, daginstitutioner, idrætsforeninger, fritids- og ungdomsklubber, indvandrerforeninger, fædregrupper, tryghedsskabende initiativer som ”Natteravnene”, forretnings- og erhvervslivet mv.

Som det fremgår, findes der inden for rammerne af det eksisterende samarbejde om den kriminalitetsforebyggende indsats allerede gode muligheder for på lokalt plan at knytte andre relevante parter som f.eks. Kriminalforsorgen, klubber, idræts- og fritidsorganisationer, boligforeninger mv. til det kriminalpræventive arbejde efter en konkret vurdering.

Kommissionen har imidlertid drøftet, om samarbejdet om den lokale kriminalitetsforebyggende indsats vil kunne styrkes yderligere ved formelt at knytte flere aktører, som f.eks. Kriminalforsorgen, idræts- og fritidsorganisationer, boligforeninger og erhvervslivet til SSP-samarbejdet. Kommissionen har i den forbindelse noteret sig, at der har været udtrykt ønske om at knytte Kriminalforsorgen formelt til SSP-samarbejdet, og at tilsvarende ønsker ikke har været udtrykt i forhold til andre aktører. Kommissionen vurderer på den baggrund, at det kan være nyttigt at sikre, at også Kriminalforsorgens erfaring og ekspertise med at håndtere unge lovovertrædere udnyttes i tilknytning til det lokale kriminalitetsforebyggende arbejde ved at knytte Kriminalforsorgen formelt til SSP-samarbejdet. Kommissionen vurderer i øvrigt, at den eksisterende struktur giver tilstrækkelig mulighed for at involvere andre relevante aktører i samarbejdet, hvorfor kommissionen ikke finder, at der er behov for at knytte yderligere parter formelt til samarbejdet.

I den forbindelse skal det understreges, at det er vigtigt, dels at undgå at det eksisterende SSP-samarbejde udvandes ved deltagelse af (for) mange aktører, og dels at sikre at man i forbindelse med en eventuel udvidelse af samarbejdet tager højde for spørgsmålet om udveksling af oplysninger også i forhold til disse nye parter i samarbejdet.

Der er over for kommissionen desuden blevet rejst spørgsmål om, hvorvidt det kunne være nyttigt at lade SSP-samarbejdet arbejde med enkeltsager, eventuelt kombineret med placeringen af et egentligt myndighedsansvar hos SSP-samarbejdet i forbindelse med enkeltsagerne. I den forbindelse skal det nævnes, at det ikke er SSP-samarbejdets primære opgave at håndtere enkeltsager. Denne opgave – og myndighedsansvaret, der knytter sig dertil – ligger i dag hos de enkelte myndigheder (kommunen, politiet, anklagemyndigheden og Kriminalforsorgen). SSP-samarbejdet kan evt. yde rådgivning i forbindelse med de ansvarlige myndigheders beslutninger i enkeltsager. Kommissionen vurderer på den baggrund, at den tværfaglige ekspertise, som SSP-samarbejdet repræsenterer, allerede inden for de nuværende rammer kan udnyttes i forbindelse med væsentlige beslutninger i enkeltsager, hvor dette måtte være relevant. Hertil kommer, at den uformelle og åbne samarbejdsform, der kan tilpasses efter lokale behov og ønsker, efter kommissionens opfattelse er en af SSP-samarbejdets væsentlige styrker, og at man – hvis man knyttede et egentligt myndighedsansvar i enkeltsager til SSP-samarbejdet – efter alt at dømme ville være nødt til at lægge en strammere struktur ned over SSP-samarbejdet, hvilket kommissionen ikke finder ønskeligt.

Kommissionen er derfor samlet set af den opfattelse, at SSP-samarbejdet fortsat bør være af generel karakter, og at myndighedsansvaret fortsat bør være placeret hos de enkelte myndigheder, der deltager i SSP-samarbejdet.

Som nævnt ovenfor foreslår kommissionen, at Kriminalforsorgen knyttes formelt til SSP-samarbejdet.

2.2.1.3. Styrket uddannelsesindsats, udslusning og opfølgende støtte i forbindelse med løsladelse

Et væsentligt led i den tidlige kriminalitetsforebyggende indsats er indsatsen vedrørende uddannelse, udslusning og opfølgende støtte i forbindelse med løsladelse af unge efter varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning med henblik på at undgå, at de pågældende unge falder tilbage i den kriminelle løbebane, finder tilbage i et negativt miljø eller på anden vis kommer ind i en negativ udvikling efter løsladelsen.

Behovet for udslusning og opfølgende støtte omfatter unge, der løslades efter ophold i åbent eller lukket (sikret) anbringelsessted i socialt regi, arresthus eller fængsel i forbindelse med varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller strafafsoning. Særligt for så vidt angår afsoning af ungdomssanktion, jf. straffelovens § 74 a, ses der dog ikke at være noget behov for udslusning og opfølgende støtte, idet der i ungdomssanktionsforløbet allerede findes et element af udslusning (fase 3 i ungdomssanktionen). Der er tale om meget udsatte unge, som ofte har behov for ganske massiv støtte for at komme tilbage på rette spor. Erfaringsmæssigt fortsætter en betydelig del af disse unge en tilværelse med misbrug, kriminalitet og utilpasset adfærd efter løsladelsen, jf. f.eks. effektundersøgelsen af ungdomssanktionen, der er omtalt i afsnit 2.3.6.1 nedenfor. Denne gruppe unge har ligeledes svært ved at komme i gang med beskæftigelse eller uddannelse, der alt andet lige måtte formodes at kunne bidrage til at holde dem ude af kriminalitet.

Det er også et væsentligt led i den tidlige kriminalitetsforebyggende indsats at sikre, at unge, der er anbragt i institutioner eller fængsler i forbindelse med varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning, har mulighed for at gå i skole eller tage anden uddannelse med henblik på at ruste de pågældende bedre til et normalt liv efter anbringelsen eller fængselsopholdet.

Kommissionen har derfor drøftet, om indsatsen vedrørende uddannelse, udslusning og opfølgende støtte i forbindelse med løsladelse af unge under 18 år kan styrkes med henblik på at forhindre, at de unge efter løsladelsen falder tilbage i en kriminel løbebane.

For så vidt angår anbragte børn og unges skolegang og uddannelse er der fra praktikerside over for kommissionen blevet peget på, at det i praksis er et problem, at den anbringende kommune i nogle tilfælde afslår at betale for et skoletilbud til unge under henvisning til, at undervisningspligten er opfyldt, f.eks. fordi den pågældende formelt har været indskrevet i grundskolen i et antal år, der svarer til undervisningspligten, eller pga. den unges alder, jf. beskrivelsen af gældende ret nedenfor i dette afsnit. Der er i den forbindelse blevet peget på, at nogle unge har meget ringe skolekundskaber, f.eks. fordi de i realiteten kun i meget begrænset omfang har deltaget i undervisningen, selv om de formelt har været indskrevet i en skole i et antal år, der svarer til undervisningspligten. På den baggrund er det blevet foreslået, at der bør gælde en forpligtelse for den anbringende kommune til at betale for et tilbud om undervisning af unge, selv om undervisningspligten formelt er opfyldt.

Ifølge de gældende regler om uddannelse på grundskoleniveau påhviler det kommunalbestyrelsen at sørge for undervisning i grundskolen og 10. klasse af børn og unge under 18 år, der bor eller opholder sig i kommunen, og hvis forældre ønsker dem optaget i folkeskolen, jf. § 20, stk. 1, i folkeskoleloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 593 af 24. juni 2009 med senere ændringer. Efter lovens § 2, stk. 1, har kommunalbestyrelsen desuden ansvaret for, at alle børn i kommunen sikres vederlagsfri undervisning i folkeskolen.

Ethvert barn, der bor her i landet, er undervisningspligtigt efter reglerne i folkeskolelovens §§ 33-35, medmindre det omfattes af bestemmelser om undervisningspligt i anden lovgivning, jf. lovens § 32. Efter lovens § 33, stk. 1, medfører undervisningspligten pligt til at deltage i undervisningen i folkeskolens grundskole eller i en undervisning, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. Undervisningspligten indtræder den 1. august i det kalenderår, hvor barnet fylder 6 år, og ophører den 31. juli ved afslutningen af undervisningen på 9. klassetrin. Undervisningspligten ophører dog senest den 31. juli i det kalenderår, hvor barnet fylder 17 år eller har afsluttet uddannelse, der er ligestillet med grundskolen, jf. folkeskolelovens § 34, stk. 1.

Det fremgår desuden af folkeskolelovens § 4, stk. 2, at kommunalbestyrelsen kan tilbyde elever, hvis udvikling kræver en særlig vidtgående hensyntagen eller støtte, undervisning i 12 år ud over børnehaveklassen. Efter det for kommissionen oplyste tager denne bestemmelse sigte på elever, som på grund af sensoriske handicap og andre indlæringsvanskeligheder må formodes at have behov for 12 års undervisning inklusive børnehaveklassen for at kunne nå det samme som andre elever på 11 år.

Efter folkeskolelovens § 2, stk. 1, og § 40, stk. 1, har kommunalbestyrelsen ansvaret for kommunens skolevæsen og påser, at alle undervisningspligtige børn i kommunen indskrives i folkeskolen eller får en undervisning, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen.

Alle udgifter til folkeskolens undervisning påhviler kommunerne, for så vidt der ikke er lovhjemmel for, at udgifterne helt eller delvis påhviler staten eller andre, jf. folkeskolelovens § 49, stk. 1.

Som supplement til undervisningen efter folkeskoleloven er der mulighed for at modtage undervisning efter lov om ungdomsskoler, jf. lovbekendtgørelse nr. 997 af 8. oktober 2004 med senere ændringer (herefter ungdomsskoleloven). Det fremgår af ungdomsskolelovens § 2, at kommunerne skal sikre kommunens unge et alsidigt ungdomsskoletilbud. Tilbuddet skal stå åbent for unge mellem 14 og 18 år, der er tilmeldt kommunens folkeregister, men kommunalbestyrelsen kan beslutte, at unge under 14 år og over 18 år også kan optages i ungdomsskolen.

Ungdomsskolen supplerer folkeskolens undervisning på en række områder. Efter ungdomsskoleloves § 3, stk. 1 skal ungdomsskoletilbuddet omfatte:

  1. Almen undervisning.
  2. Prøveforberedende undervisning.
  3. Specialundervisning.
  4. Undervisning særligt tilrettelagt for unge indvandrere i dansk sprog og danske samfundsforhold.

Det fremgår endvidere af ungdomsskolelovens § 3, stk. 2, at kommunalbestyrelsen kan beslutte, at ungdomsskoletilbuddet desuden skal omfatte:

  1. Undervisning i færdselslære og undervisning i knallertkørsel.
  2. Heltidsundervisning.
  3. Andre aktiviteter, som i overensstemmelse med ungdomsskolens formål kan indgå i kommunens samlede ungdomspolitik.
  4. Undervisning i dansk som andetsprog for udlændinge mellem 18 og 25 år, jf. § 3, stk. 5, i lov om undervisning i dansk som andetsprog for voksne udlændinge m.fl. og sprogcentre.

Efter kommissionens opfattelse bør hverken den unges alder eller antallet af år, den unge har været indskrevet i skolen, være afgørende for, om den unge kan få tilbudt skolegang. I stedet bør fokus rettes mod den enkelte unges behov. Hvis den unge faktisk har behov for yderligere skolegang, bør den unge have tilbudt skolegang svarende til behovet til og med 10. klasses niveau.

Der bør derfor skabes mulighed for at give unge under 18 år et tilbud om skolegang efter behov op til og med 10. klasses niveau uanset den unges alder eller antallet af år, den unge har været indskrevet i skolen.

For så vidt angår udslusning består indsatsen dels af en indsats fra Kriminalforsorgens eller institutionens side, dels af en indsats fra kommunens side.

Udslusningsindsatsen fra Kriminalforsorgens/kommunens side

For så vidt angår udslusningsindsatsen i forhold til indsatte i Kriminalforsorgens regi, herunder unge indsatte, kan det oplyses, at det er en central opgave for Kriminalforsorgen at arbejde for at få indsatte ud til en kriminalitetsfri tilværelse efter endt afsoning. Kriminalforsorgen skal i samarbejde med den indsatte snarest efter indsættelsen udarbejde en plan for afsoningen og tiden efter løsladelsen, jf. straffuldbyrdelseslovens § 31, stk. 2. Den første handleplan skal laves senest 4 uger fra indsættelsesdatoen. Afsoningsstedet er forpligtet til at lave en handleplan for alle indsatte med domme over 4 måneder, men visse grupper af indsatte med kortere domme skal dog også have lavet en handleplan, f.eks. alle unge under 25 år. Handleplanen skal, så vidt det er muligt, forholde sig til såvel tiden i fængslet som tiden efter løsladelsen. Den lokale afdeling af Kriminalforsorgen i Frihed (herefter KiF) i det område, hvortil den indsatte skal løslades, bør inddrages i handleplansarbejdet på så tidligt et tidspunkt som muligt, hvilket i praksis typisk vil sige det tidspunkt, hvor man starter en egentlig planlægning af tiden efter løsladelsen. KiF-afdelingen skal dog senest inddrages i arbejdet 8 uger før forventet prøveløsladelse eller så tidligt som muligt, såfremt denne tidsfrist ikke kan overholdes på grund af afsoningens længde.

For så vidt angår prøveløsladelse er der en række frister, som er fastlagt netop med henblik på at sikre en god og planlagt udslusning af den indsatte. Ifølge straffelovens § 38, stk. 1, skal institutionens afgørelse om prøveløsladelse efter udståelse af 2/3 af straffen således træffes 4 uger inden prøveløsladelsesdatoen, medmindre dette ikke kan lade sig gøre af helt særlige grunde. Afgørelse om prøveløsladelse skal dog træffes på et sådant tidspunkt, at løsladelse på prøve kan ske straks efter udståelse af 2/3 af straffen. I sager, hvor afgørelse om prøveløsladelse træffes af Direktoratet for Kriminalforsorgen, skal institutionens indstilling om prøveløsladelse til direktoratet så vidt muligt afgives 6 uger inden prøveløsladelsesdatoen. Det drejer sig navnlig om sager om prøveløsladelse af indsatte, der udstår fængsel i 8 år og derover, efter 2/3 af straffen er udstået, samt sager om prøveløsladelse efter udståelse af halvdelen af straffen. Direktoratet for Kriminalforsorgen træffer så vidt muligt afgørelse i sagen 4 uger før det ønskede løsladelsestidspunkt.

Det skal bemærkes, at omtrent 2/3 af de indsatte, der årligt indsættes til afsoning i de danske fængsler, afsoner straffe på 3 måneder eller derunder. En del indsatte indkaldes til afsoning uden forudgående ophold i varetægtsfængsel. Som udgangspunkt påbegynder fængslet forberedelsen af løsladelsen i disse sager allerede ved indsættelsen. Andre indsatte tilbringer en større del af tiden inden afsoning som varetægtsfængslet i et arresthus, hvilket vanskeliggør en grundig planlægning af løsladelsen, fordi de pågældende efter domfældelse i mange tilfælde kun tilbringer kort tid – f.eks. nogle få uger – i fængslet. I sagens natur er det vanskeligt at planlægge et detaljeret løsladelsesforløb, før der er afsagt dom.

Kriminalforsorgen lægger vægt på at kunne tilbyde såvel behandling som faglig udvikling med henblik på at sikre en god løsladelsessituation. Det er meget vigtigt at have fokus på begge dele, da behandling og programmer er med til at sikre, at den indsatte er i stand til at modtage undervisning. Alle fængsler tilbyder såvel behandling for misbrug som adfærdsprogrammer. Den 1. januar 2007 indførtes der behandlingsgaranti i fængslerne, som sikrer den indsatte, der ikke forventes løsladt inden for 3 måneder, behandling imod misbrug af rusmidler inden for 14 dage, efter at den pågældende har fremsat ønske herom. Alle fængsler tilbyder endvidere et eller flere programmer som f.eks. Det Kognitive Færdighedsprogram og Anger Management.

Der er sket en stor udvikling i forhold til faglig opkvalificering og undervisning af indsatte i Kriminalforsorgens fængsler. I Statsfængslet i Møgelkær er der indgået et samarbejde mellem fængslet og en erhvervsskole i Kolding om et vejlednings- og kompetencesystem (VOKS). Ideen er, at den indsatte umiddelbart efter indsættelsen tilbydes vejledningssamtaler med henblik på at afdække kompetencer, muligheder og ønsker om at starte på en erhvervsuddannelse. Kriminalforsorgen har meget positive erfaringer med dette initiativ. Som følge deraf arbejdes der i øjeblikket på at udbrede VOKS-modellen til andre fængsler.

Hvis den indsatte afsoner en fængselsstraf på 5 måneder eller derover, har den pågældende endvidere mulighed for at få frigang til arbejdstræning og beskæftigelse i de sidste 3 måneder før forventet løsladelse, såfremt 1/3 af straffen er udstået. Det er også muligt at få frigang i videre omfang, hvis der er særlige omstændigheder, der taler for det. Der er således mulighed for, at den indsatte får frigang til virksomhedspraktik/arbejdstræning hos en arbejdsgiver med henblik på, at arbejdsgiveren kan tage stilling til, hvorvidt den indsatte egner sig til at indgå i et lærlingeforhold og få en uddannelsesaftale. Den indsatte har desuden mulighed for at blive udstationeret til en af Kriminalforsorgens pensioner, såfremt frigang til arbejde eller uddannelse af praktiske grunde ikke kan gennemføres fra et fængsel eller arresthus, eller hvis det undtagelsesvis skønnes særlig formålstjenligt, at frigang gennemføres som udstationering.

Udstationering skal normalt ske i den sidste del af afsoningen og kan gives i 4 uger. Hvis der er særlige omstændigheder, der taler for det, kan udstationering ske i indtil 3 måneder. Er den indsatte ikke fyldt 21 år ved indsættelsen, kan der desuden gives udstationering i længere tid, når ganske særlige forhold taler derfor. Udstationering med henblik på deltagelse i et udslusningsprogram, f.eks. kursus i kognitiv færdighedstræning, kan gives i op til 4 måneder før forventet løsladelse. Under særlige omstændigheder kan der gives tilladelse til udslusning i videre omfang. I praksis anvendes udstationering desuden ofte som et selvstændigt led i udslusningen af indsatte, der udstår fængsel i 8 år og derover. Udstationering i disse tilfælde gives som regel i de sidste 6 måneder før forventet løsladelse.

Udslusning via en af Kriminalforsorgens pensioner er ofte en god mulighed i forbindelse med udslusning fra afsoning. Kriminalforsorgen råder over 8 pensioner med en kapacitet på i alt 180 pladser. Der finder dog mange vellykkede udslusninger sted fra både de åbne og lukkede fængsler. Det kan i den forbindelse nævnes, at alle fængsler i deres kontrakter har målkrav vedrørende udslusning til beskæftigelse.

Siden marts 2006 har Kriminalforsorgen og kommunerne haft pligt til at koordinere handleplaner for alle tilsynsklienter og indsatte, som er omfattet af Kriminalforsorgens pligt til at udarbejde handleplaner efter straffuldbyrdelsesloven, hvis de pågældende samtidig er omfattet af kommunernes pligt til at udarbejde en handleplan efter reglerne i lov om social service.

Den 1. januar 2006 startede Kriminalforsorgen sammen med Arbejdsmarkedsstyrelsen (Beskæftigelsesministeriet) og Indenrigs- og Socialministeriet et nyt projekt om bedre sagsbehandling – ”Projekt god løsladelse” – med henblik på at styrke samarbejdet mellem Kriminalforsorgen, de sociale myndigheder, arbejdsmarkedets parter og andre relevante aktører i forbindelse med udslusning af indsatte.

Formålet med projektet er at støtte fængsler, KiF-afdelinger og relevante myndigheder i at leve op til de nye forpligtelser i forhold til koordinerede handleplaner. Hertil kommer, at man også skal

Projektet er en opfølgning på undersøgelsen ”Kriminalforsorgens og de sociale myndigheders samarbejde – om udmøntningen af De Vejledende Retningslinjer for samarbejdet mellem Kriminalforsorgens institutioner og afdelinger og de sociale myndigheder”, der udkom i maj 2003.

Projektet er treårigt og består af tre konkrete udviklingsprojekter, der skal afvikles i tre regioner. Hvert enkelt udviklingsprojekt kobles til et fængsel. Herudover deltager KiF, aktører fra arbejdsmarkedsområdet, de sociale myndigheder samt eventuelt andre relevante instanser som f.eks. misbrugscentre. Projektet er afsluttet i juni 2009, og en rapport, der indeholder et katalog af anbefalinger til den gode løsladelse, forventes offentliggjort senere i 2009.

På baggrund af anbefalingerne vil Kriminalforsorgen i samarbejde med Indenrigs- og Socialministeriet og Arbejdsmarkedsstyrelsen udarbejde en plan for, hvordan disse kan implementeres, samt kortlægge hvilke barrierer der er i det nuværende samarbejde, og hvorledes de kan fjernes.

Det kan også nævnes, at Kriminalforsorgen og Odense Kommune i 2006 har indgået en samarbejdsaftale omkring, hvorledes samarbejdet og sagsbehandlingen skal foregå i forbindelse med en gruppe af de mest belastede unge kriminelle. Formålet er at udvikle en ideel samarbejdsmodel mellem de to myndigheder, så man allerede tidligt i afsoningsforløbet får udarbejdet en fælles plan for indholdet af både afsoningstiden og den efterfølgende løsladelse og integration i samfundet. Dette formål skal opnås ved, at der

For så vidt angår udslusningsindsatsen i forhold til børn og unge, der er anbragt i institutioner i socialt regi, gælder det, at den unges opholdskommune forud for en hjemgivelse af et barn eller en ung fra et anbringelsessted skal revidere den pågældendes handleplan, jf. § 140 i den sociale servicelov, og angive den videre indsats i forbindelse med hjemgivelsen, herunder tage stilling til fortsat skolegang eller uddannelse og andre relevante forhold.

Forventes anbringelsen at vare, indtil den unge fylder 18 år, skal den unges opholdskommune senest 6 måneder forud for ophør af anbringelsen træffe afgørelse om, hvorvidt den unge har behov for foranstaltninger efter det fyldte 18. år, jf. § 76 i den sociale servicelov (efterværn). Kommunen skal i samarbejde med den unge revidere den unges handleplan og herunder tage stilling til den unges videre forløb med hensyn til uddannelse og beskæftigelse samt øvrige relevante forhold. Hvis det er af væsentlig betydning af hensyn til den unges behov for støtte, og hvis den unge er indforstået hermed, skal kommunen tilbyde hjælp efter § 76 i den sociale servicelov om støtte til unge i alderen 18-22 år. I den forbindelse kan kommunen træffe afgørelse om, at et iværksat tilbud om en personlig rådgiver eller en fast kontaktperson, jf. § 52, stk. 3, nr. 6 og 7, i den sociale servicelov, kan opretholdes eller tildeles igen, efter at den unge er fyldt 18 år. Efter § 76, stk. 3, i den sociale servicelov kan kommunen i forhold til unge, der er eller var anbragt uden for hjemmet i et anbringelsessted efter kapitel 11 i den sociale servicelov umiddelbart inden det fyldte 18. år, træffe afgørelse om

Efter § 76, stk. 5, i den sociale servicelov skal kommunen, i det omfang det er muligt, sørge for, at unge, der er anbragt efter reglerne i den sociale servicelov, umiddelbart inden det fyldte 18. år får mulighed for at vende tilbage til det tidligere anbringelsessted kortvarigt, uanset om der iværksættes foranstaltninger i medfør af lovens § 76, stk. 3.

Desuden bemærkes, at den unges hjemkommune efter § 52 i den sociale servicelov er forpligtet til at iværksætte sociale støtteforanstaltninger, når det på baggrund af en undersøgelse af den unges forhold efter lovens § 50 må anses for at være af væsentlig betydning af hensyn til den unges behov for støtte.

Kommissionen vurderer, at de gældende regler kan give anledning til store udsving i udslusningsindsatsen, bl.a. fordi det i dag er op til den unges hjemkommune at vurdere, om man mener, at der er behov for en indsats efter løsladelse og i så fald hvilken. Undersøgelser viser, at mønsterbrydere, dvs. børn og unge, som senere formår at bryde med deres sociale baggrund, ofte har mødt en voksen, der har haft afgørende betydning for deres positive udvikling.[5] Unge, der løslades, vurderes tilsvarende at kunne nyde godt af tilknytningen til en sådan signifikant voksen. Efter kommissionens opfattelse bør alle unge under 18 år derfor have ret til at modtage et tilbud om udslusning i forbindelse med løsladelse. Udslusningstilbuddet har til formål at sikre, at den unge ikke overlades til sig selv og hurtigt finder tilbage i det samme miljø eller den samme situation som før, og kan f.eks. bestå i tilknytning af en fast kontaktperson eller personlig rådgiver, der har til opgave at rådgive og vejlede den unge i forhold til arbejde, uddannelse, fritid, bolig mv. Særligt for så vidt angår unge, der afsoner en ungdomssanktion, bemærkes, at de i henhold til de gældende regler har ret til at have en koordinator tilknyttet under hele afsoningen, og at koordinatorens rolle i sanktionens 3. fase, hvor den unge er under ambulant tilsyn, bl.a. er at støtte og hjælpe den unge med – hvor det er relevant – at finde bolig, skabe sig en struktureret hverdag, finde uddannelse eller arbejde, administrere sin økonomi, styrke sit netværk og finde fritidstilbud.

For så vidt angår opfølgende støtte bemærkes, at der som en del af regeringsudspillet ”Lige muligheder” fra 2007 er blevet etableret et forsøg med ret til opfølgende støtte efter den sociale servicelov til anbragte børn og unge i en række kommuner. Forsøget, der ikke er specifikt rettet mod unge lovovertrædere, er iværksat med henblik på eventuelt at lovgive om ret til opfølgende støtte, hvis resultaterne er positive. Der forventes en samlet evaluering af forsøget i 2012.

Kommissionen er i særlig grad opmærksom på, at en væsentlig grund til unges tilbagefald til kriminalitet kan være manglende alternative muligheder i forhold til at opnå social integration efter endt afsoning af ungdomssanktion, ophold i sikret institution eller afsoning i et fængsel. Som anført i afsnit 10.3. i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, er det påvist i en lang række undersøgelser, at der er en nær sammenhæng mellem kriminalitet og problemer i skolen samt mangel på erhvervsuddannelse. Efter kommissionens vurdering er det et almindeligt forekommende problem, at kriminelle eller kriminalitetstruede unge er i en situation, hvor de på grund af manglende skolekundskaber og forståelse for almene sociale normer og regler for samspil med andre mennesker ikke umiddelbart vil kunne opnå en uddannelse og et erhvervsarbejde. De er derfor i høj grad henvist til en fremtid uden beskæftigelse, og det er nærliggende at antage, at de vil kunne fanges op af subkulturer, hvor arbejdsløshed, kriminalitet og eventuelt misbrug udgør en reel risiko. Efter kommissionens opfattelse er det derfor væsentligt at sikre, at disse unge kan få et tilbud om en relevant uddannelse, som er tilpasset deres situation, og mulighed for at fravælge kriminaliteten.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith) skal derfor pege på, at selv om samfundet tilbyder en bred vifte af tilbud om ungdomsuddannelser, viser bl.a. evalueringer fra Træningsskolens Arbejdsmarkedsuddannelser (TAMU),[6] at socialt belastede unge, herunder i særlig grad de unge, der er væsentligt belastet af kriminalitet, ikke har mulighed for at få udbytte af de eksisterende uddannelsestilbud. Forudsætningen for at få disse unge integreret i en uddannelse er, at den skal være individuel og praktisk tilrettelagt, og samtidig skal dens struktur bygge på en tæt og konkret personlig opfølgning i forhold til den enkelte unge med vægt på, at de unge får en forståelse for sammenhængen mellem valg af handlinger og efterfølgende konsekvenser og reaktioner fra samfundet. Dette kræver, at den enkelte unge både kan opnå støtte til at få sin tilværelse normaliseret og få en uddannelse, der er fremadrettet i forhold til videre uddannelse eller et erhvervsarbejde.

Det er flertallets opfattelse, at såfremt unge, der er belastet af kriminalitet, skal have en mulighed for en fremtid uden kriminalitet, er det nødvendigt, at der etableres et fremadrettet, frivilligt uddannelsestilbud til dem, hvor der i beskrevne metoder lægges vægt på en kombination af teknisk faglig læring gennem en praksisbaseret læringsform, og social læring. Erfaringerne fra Træningsskolens Arbejdsmarkedsuddannelser (TAMU) viser, at såfremt en sådan uddannelse skal have en kriminalitetsforebyggende effekt, skal den bygge på et højt fagligt niveau med anerkendte kompetencer og sigte mod en social læring, der har til formål at skabe grundlag for processer, som kan udvikle den enkelte unges sociale ansvarlighed gennem styrkelse af den unges sociale handlingskompetence.

Uddannelsen skal være kortvarig, f.eks. af 8 til 12 måneders varighed, og den skal være så pædagogisk rummelig, at de unge enten kan opnå arbejdstræning eller en kompetencegivende uddannelse, der efterfølgende enten skal kunne føre til beskæftigelse eller en videre erhvervsuddannelse. Det er desuden flertallets opfattelse, at der i et sådant uddannelsestilbud skal åbnes muligheder for, at de unge, som ikke har et tilstrækkeligt understøttende socialt miljø til at kunne gennemføre en uddannelse, skal have mulighed for at bo i en kostafdeling på skolen under uddannelsesforløbet.

En sådan uddannelsesinstitution bør i lighed med andre kompetencegivende uddannelser etableres under Undervisningsministeriet. Det skal være en selvstændig institution, der primært kan benyttes som et tilbud i forbindelse med udslusning efter afsluttet ungdomssanktion, fra de sikrede institutioner eller fra et fængsel. Andre kriminalitetstruede unge i alderen 15-17 år bør, hvor det er relevant med en sådan særlig uddannelsesindsats, også være omfattet af tilbuddet.

I forbindelse med etableringen af et sådant uddannelsestilbud i kostskoleform er flertallet opmærksom på, at der kan opstå en negativ ”fortætningseffekt” i forbindelse med, at mange unge med kriminalitetsproblemer samles på samme skole. Det er derfor kommissionens opfattelse, at denne negative effekt bør imødegås med effektive pædagogiske tiltag.

Det er endvidere flertallets opfattelse, at iværksættelse af uddannelsestilbuddet skal følges op med en forskningsbaseret evaluering.

Kommissionen foreslår, at der skabes mulighed for at give unge under 18 år, der er anbragt i socialt regi eller i Kriminalforsorgens institutioner, et tilbud om skolegang efter behov op til og med 10. klasses niveau uanset den unges alder eller antallet af år, den unge har været indskrevet i skolen.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith) foreslår desuden, at der med særlig fokus på gruppen af 15-17-årige, der løslades efter varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning af en frihedsstraf, herunder ungdomssanktion, skabes et særligt uddannelsestilbud, hvor de unge kan få enten arbejdstræning på et virksomhedslignende grundlag eller en anerkendt kompetencegivende uddannelse, der efterfølgende kan føre til beskæftigelse eller en videre erhvervsuddannelse.

For så vidt angår ministerierepræsentanternes (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) votum vedrørende flertallets forslag om et særligt uddannelsestilbud til unge henvises til disse medlemmers generelle udtalelse i afsit 2.1 ovenfor.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) foreslår endvidere, at unge under 18 år, der løslades efter varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning af en frihedsstraf, får ret til et tilbud om udslusning fra deres hjemkommune, der som minimum skal bestå i tilknytning af en fast kontaktperson eller personlig rådgiver, medmindre den pågældende unge allerede har en sådan tilknyttet, og et tilbud om relevant kompetencegivende uddannelse.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) støtter ikke forslaget om, at der som minimum skal tilbydes en fast kontaktperson eller personlig rådgiver som udslusning, da det bør bero på en socialfaglig vurdering, hvad der skal iværksættes af efterværn. Herudover er der endnu ikke tilstrækkelig dokumentation for effekten af efterværn.

2.2.1.4. Styrket reaktion ved bekymrende skolefravær og udskrivning af skolen

For så vidt angår bekymrende skolefravær viser resultaterne af en undersøgelse offentliggjort af Undervisningsministeriet i 2008, at ca. 6.300 skoleelever i folkeskolen har mere end 20 dages ulovligt fravær på otte måneder.[7] Heraf havde mere end 500 skoleelever ulovligt fravær i mere end halvdelen af undervisningstiden. Kommissionen finder disse tal stærkt bekymrende. Ud over at skade de unges skolekundskaber på kort sigt og begrænse deres uddannelsesmuligheder på længere sigt, øger det omfattende ulovlige fravær også risikoen for ungdomskriminalitet, idet forskning har påvist en overhyppighed af kriminalitet hos børn og unge med meget skolefravær, uden at skolefravær dog anses for at være en selvstændig risikofaktor i forhold til kriminalitet, jf. afsnit 10.3 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3. Dette skal også ses i sammenhæng med, at den nævnte undersøgelse fra 2008 viser, at der blandt de 500 folkeskoleelever med mest fravær primært er tale om elever på de ældste klassetrin med komplekse sociale og personlige problemer.

Som led i en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende kriminalitetsforebyggende indsats vurderer kommissionen, at fokus på det bekymrende skolefravær, herunder fravær i form af, at barnet systematisk møder for sent til undervisningen, bør styrkes. Det er afgørende, at de relevante myndigheder arbejder tæt sammen lokalt med henblik på at sætte tidligt og målrettet ind over for fraværet og de enkelte unge, som har et bekymrende fraværsmønster. Den ovennævnte undersøgelse fra 2008 konkluderer således også, at der er en direkte sammenhæng mellem kvaliteten af samarbejdet mellem kommunernes skole- og socialforvaltninger og omfanget af ulovligt fravær.

Undervisningsministeriet, Velfærdsministeriet, Finansministeriet, KL og Danske Regioner igangsatte i slutningen af 2007 et dokumentationsprojekt på folkeskoleområdet. Projektet er en udløber af aftalen om kommunernes økonomi for 2006, hvor det fremgår, at der skal opstilles klare og dækkende dokumentationsmål for output, effekt og brugertilfredshed på alle centrale kommunale serviceområder.

For så vidt angår fravær, er parterne nået til enighed om, at fravær ikke skal indgå i dokumentationsprojektet på folkeskoleområdet, men at fravær skal indgå som en indikator i dokumentationsprojektet for udsatte børn og unge. Som en del af denne løsning indgår, at fravær registreres elektronisk og stilles rådighed for kommuner og stat, hvilket allerede sker i 96 ud af 98 kommuner. Skolernes pligt til at registrere dagligt fravær på cpr.nr. i kategorierne lovligt fravær, ulovligt fravær og sygdom videreføres, og der indføres et krav om, at oplysningerne skal være elektronisk tilgængelige for kommune og stat. Herefter vil det være op til lokal beslutning, hvor ofte og ud fra hvilke kriterier den enkelte kommune vil følge op på skolefravær.

Løsningen forudsætter folkeskoleforligskredsens tilslutning til, at fraværsbekendtgørelsen forenkles, således at skolernes nuværende pligt til at indsende fraværslister til kommunen hver anden måned ophæves. Denne tilslutning foreligger efter det oplyste endnu ikke.

Kommissionen finder de aftalte initiativer på fraværsområdet relevante og dækkende og ser derfor ikke noget behov for at foreslå yderligere initiativer på dette område.

Derudover har kommissionen drøftet, om der bør indføres krav om obligatorisk underretning af de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor en elev i den undervisningspligtige alder smides ud (udskrives) af en skole eller overflyttes til et andet undervisningstilbud.

De enkelte lærere er efter den skærpede underretningspligt i dag forpligtede til at underrette de sociale myndigheder om forhold, som giver anledning til at formode, at et konkret barn har behov for særlig støtte, jf. § 153 i den sociale servicelov. Underretningspligten gælder alle personer, der udøver offentlig tjeneste eller offentligt hverv, som får kendskab til forhold, der giver formodning om, at et barn eller en ung har behov for særlig støtte. Der er tale om en personlig pligt, som træder i kraft, når det ikke er muligt selv at afhjælpe problemerne i tide gennem dialog med forældrene og barnet eller den unge. De sociale myndigheder er forpligtet til at kvittere for underretningen inden for seks dage. Der er alene tale om en kvittering for modtagelsen af underretningen og ikke en tilbagemelding i forhold til kommunens vurdering af underretningen. Den eksisterende lovgivning på undervisningsområdet giver skolen mulighed for at tage en række foranstaltninger i anvendelse, hvis en elev trods påtaler og advarsler ikke efterlever skolens ordensregler, herunder eftersidning, udelukkelse fra undervisningen i op til én uge, overflytning til en klasse på et tilsvarende klassetrin på en anden skole i kommunen eller udskrivning af elever på 10. klassetrin. Hvis der er grund til at antage, at barnets uhensigtsmæssige opførsel skyldes sociale og emotionelle vanskeligheder, skal der dog i stedet rettes henvendelse til pædagogisk-psykologisk rådgivning (PPR) og/eller til de sociale myndigheder med henblik på specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand, før der træffes afgørelse om en sådan foranstaltning.

Kun elever i 10. klasse kan udskrives af folkeskolen. Elever på de øvrige klassetrin kan overflyttes til en anden skole.

Udskrivning af skolen eller overflytning til et andet undervisningstilbud er en kraftig reaktion, der ofte vil være begrundet i en stærkt afvigende adfærd fra den pågældende elevs side. Uanset om årsagen til udskrivningen eller overflytningen skal findes i et generelt mønster med uacceptabel adfærd eller i én enkeltstående hændelse af betydelig alvor, må en udskrivning eller overflytning efter kommissionens opfattelse betragtes som en klar indikator for, at den unge kan have behov for støtte i en eller anden form. I den forbindelse vil en ordning med obligatorisk underretning af de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor en grundskoleelev udskrives af skolen eller overflyttes til et andet undervisningstilbud, sikre, at de sociale myndigheder får mulighed for hurtigt derefter at vurdere, om der er behov for at iværksætte en undersøgelse og eventuelt efterfølgende sociale foranstaltninger efter den sociale servicelov i forhold til den pågældende.

Underretningspligten i forbindelse med udskrivning ændrer ikke ved de kommunale skolemyndigheders ansvar for at sikre, at den unge ikke står uden skoletilbud, jf. beskrivelsen ovenfor. Der skal derfor hurtigst muligt findes et nyt tilbud.

Kommissionen foreslår, at der indføres en ordning med pligt for skolerne til at underrette de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor en grundskoleelev udskrives af skolen eller overflyttes til en anden skole pga. voldsomt afvigende og helt uacceptabel adfærd.

2.2.1.5. Undersøgelse samt evt. øget og ensartet brug af bekymringssamtaler og -breve

Såvel politiet som de sociale myndigheder gør flere steder i landet brug af såkaldte bekymringssamtaler i form af strukturerede samtaler med børn, herunder børn under den kriminelle lavalder, og unge, der frygtes at være på vej ud i kriminalitet, evt. med inddragelse af deres familier. Nogle steder gør man tillige brug af bekymringsbreve til forældrene. Bekymringssamtaler og -breve anses generelt for effektive midler i den kriminalitetsforebyggende indsats af de myndigheder, der anvender dem.

Inddragelse af forældre i indsatsen i forhold til unge, der udviser en bekymrende adfærd

Med henblik på at inddrage forældre i indsatsen i forhold til unge, der udviser en bekymrende adfærd anvender politikredsene i forskelligt omfang bekymringsbreve og/eller bekymringssamtaler/hjemmebesøg. Som eksempel kan nævnes ordningerne hos Københavns Politi samt Syd- og Sønderjyllands Politi.

Københavns Politi har gennem mange år haft en fast procedure vedrørende hjemmebesøg. Børn og unge under 18 år, der sigtes eller mistænkes for overtrædelser af straffeloven, ordensbekendtgørelsen, våbenloven eller lov om euforiserende stoffer, modtager som altovervejende hovedregel et hjemmebesøg af politiet. Besøget har til formål at få skabt en dialog med den unges familie med henblik på at aktivere familien i et samarbejde om at holde den unge ude af kriminalitet, f.eks. ved uddannelse, deltagelse i fritidsaktiviteter og eventuelt fritidsjob. Københavns Politi gennemgår dagligt døgnrapporter med henblik på at finde forhold eller hændelser, der har involveret unge under 18 år, og som kan give anledning til et hjemmebesøg. I Københavns Politi blev der i 2008 foretaget ca. 1.200 hjemmebesøg.

I sager, hvor en ung under 18 år har udvist bekymrende adfærd, men hvor et hjemmebesøg ikke umiddelbart skønnes nødvendigt, fremsendes et bekymringsbrev til forældrene med henblik på at underrette dem om deres barns bekymrende adfærd.

I Syd- og Sønderjyllands Politi afholdes der bekymringssamtaler med unge samt deres forældre i såkaldte bekymringssager, hvor en ung første gang tages i at begå kriminalitet eller er truffet i en bekymrende sammenhæng. Politiet indkalder således til en struktureret samtale med den unge og dennes forældre – enten på politistationen eller i den unges hjem og eventuelt med deltagelse af en kommunal SSP-medarbejder eller sagsbehandler. Målet er i fællesskab at drøfte, hvad der kan ligge bag den unges bekymrende adfærd, og hvad der kan og bør gøres for at mindske risikoen for gentagelse. Målet med samtalen er ligeledes at få et indblik i omfanget af den unges og familiens problemer.

Eksempel

Politiet får torsdag omkring midnat anmeldelse om, at en gruppe unge udviser støjende adfærd i byens parkanlæg. Politiet træffer i parken en gruppe unge i alderen 15 til 20 år. Stedet bærer præg af drikkelag, og det er tydeligt, at der også er blevet røget hash.

Ved en visitation af Bent på 20 år bliver der fundet adskillige små pakker med hash egnet til videresalg, og Jakob på 17 år bliver fundet i besiddelse af en ulovlig kniv. På stedet bliver endvidere truffet Anna på 15 år, der blev skønnet påvirket i middelsvær grad, samt Martin på 16 år, der ikke umiddelbart fremstod påvirket og ikke havde begået kriminalitet.

Politiforretningens resultat blev følgende:

Én af de positive effekter ved bekymringssamtaler og –breve kan efter kommissionens opfattelse være at gøre forældrene opmærksomme på, at barnet eller den unge er ved at udvikle en afvigende adfærd og betone forældrenes ansvar i den henseende.

Kommissionen har på den baggrund drøftet, om der er grundlag for at udbrede og ensarte brugen af bekymringssamtaler og –breve. Kommissionen vurderer imidlertid, at den indsamlede viden om brugen og effekten af bekymringssamtaler og –breve endnu er for lille til at kunne danne grundlag for en anbefaling om udbredelse af disse ordninger. Hertil kommer, at det som nævnt ovenfor er forskelligt, hvilke myndigheder, der i forskellige områder af landet er involveret i brugen af bekymringssamtaler og –breve.

Som det fremgår af afsnit 13.2 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, anvendes bekymringssamtaler også som led i den politimæssige kriminalitetsforebyggelse i Norge, og en evaluering af de norske erfaringer med ordningen er efter det oplyste på vej.

Kommission mener, at der bør gennemføres en kortlægning af brugen af bekymringssamtaler og -breve i Danmark, ligesom effekten af disse bør vurderes. Resultatet af denne kortlægning vil – sammen med resultatet af den norske evaluering – kunne indgå i overvejelserne om, hvorvidt brugen af bekymringssamtaler og -breve skal udbredes og evt. ensartes.

Kommissionen foreslår på den baggrund, at brugen og effekten af bekymringssamtaler og -breve kortlægges med henblik på at overveje, om brugen af bekymringssamtaler og -breve bør udbredes og evt. ensartes.

2.2.1.6. Øget og systematiseret brug af forebyggende familierådslagning og netværksmøder

Som led i en helhedsorienteret kriminalitetsforebyggende indsats har kommissionen fundet det naturligt at overveje initiativer, der tager udgangspunkt i inddragelse af hele familien til kriminelle eller kriminalitetstruede børn og unge. For det første fordi forældrene og familien som helhed spiller en afgørende rolle og har det primære ansvar for deres barns udvikling, og for det andet fordi en indsats, der alene beskæftiger sig med den unges udfordringer, risikerer at være utilstrækkelig, da den unges situation i mange tilfælde skal ses i sammenhæng med situationen i hjemmet. Hvis der ikke sættes ind over for hele familien og skabes reel vilje og mulighed for forandring i den unges bagland og hjemmemiljø, risikerer den unge hurtigt at komme ind i et afvigende eller kriminelt mønster.

Som det fremgår af afsnit 13.2 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, er det netop blandt de familieorienterede programmer og tiltag, man hyppigst finder en klart positiv kriminalitetsforebyggende effekt.

På den baggrund har kommissionen drøftet forskellige modeller for mere målrettet inddragelse af familien og den unges netværk i den forebyggende indsats, herunder gennem en øget anvendelse af familierådslagning og netværksmøder.

Til familierådslagningen mødes familien sammen med slægt, venner eller andre, som familien tillægger betydning, for at diskutere og lægge en plan for, hvordan barnet eller den unge kan få det bedre. Metoden sætter fokus på familiens egne ressourcer og anerkender, at familien ofte kan komme med relevante og realistiske forslag til, hvad der er bedst for barnets eller den unges fremtid. Det er således familien som helhed, der lægger en plan for, hvordan barnets eller den unges situation forbedres, hvordan den pågældende kan støttes i arbejdet med sine udfordringer, og hvordan familien bedst muligt kan bidrage til at støtte og drage omsorg for den pågældendes behov. Det betyder naturligvis ikke, at familien altid selv kan og skal løse problemerne. Erfaringerne fra arbejdet med udsatte familier indikerer, at de i mange tilfælde vil have behov for støtte i større eller mindre omfang for at kunne løse problemerne. Det afgørende er imidlertid, at familien – i det omfang, den har ressourcer til det – ansvarliggøres og gives ejerskab i forhold til den videre proces.

Der er efter det for kommissionen oplyste gode resultater med forebyggende familierådslagning, bl.a. i forbindelse med bekymrende skolefravær.

Netværksmøder kan ligeledes være en virkningsfuld måde at sætte helhedsorienteret ind over for en kriminel eller kriminalitetstruet ung person. Netværksmøder samler de relevante myndigheder og inddrager samtidig familien og den unges netværk i en målrettet indsats. Når der skal iværksættes en indsats over for en kriminel eller kriminalitetstruet ung person, er flere myndigheder ofte involveret. Samtidig vil mange i den unges familie og netværk også være påvirket af den unges adfærd. Det kan være, at eventuelle mindre søskende reagerer i deres dagligdag ved pludselig at blive uopmærksomme i skolen, blive aggressive eller trække sig ind i sig selv. Samtidig skal forældrene forholde sig til, at deres barn gennemgår processer, de måske ikke selv forstår. Netværksmødet samler alle relevante parter med jævne mellemrum, og der bliver i dette forum samlet op på familiens udfordringer og udarbejdet en handlingsplan for, hvad de enkelte aktører skal gøre inden næste møde. På den måde sikres der overskuelighed og opfølgning, ikke kun i forhold til den unge, men også forældrene, eventuelle søskende mv. Netværksmøder er derfor velegnede til at imødegå såkaldte ”lillebror-problematikker”, idet der sikres opmærksomhed omkring begyndende negativ adfærd hos de mindre søskende, hvorved en tidlig indsats muliggøres. Netværksmøderne har blandt andet været anvendt med gode resultater i den forebyggende indsats i traumatiserede flygtningefamilier i Karlebo Kommune.

Projekt i Karlebo Kommune om netværksmøder i traumatiserede flygtningefamilier

I perioden fra august 2005 til juni 2006 gennemførte Rehabiliterings- og Forskningscentret for Torturofre (RCT) i samarbejde med Karlebo Kommune et interventionsprojekt med fem netværksforløb over 7 måneder. I projektet deltog fem flygtningefamilier, hvor fædrene var torturoverlevere, og hvor der var et eller flere børn over 15 år, der havde begået kriminalitet, samt drengebørn i alderen 7-13 år. Ud over de fem familier deltog alle de faggrupper, der havde en relation til familiernes børn samt forældrenes pensionsrådgivere, rådgivere i arbejdsmarkedsafdelingen, familiebehandlere og praktiserende læger.

Da projektperioden sluttede, var følgende ændringer indtrådt:

Erfaringerne fra pilotprojektet i Karlebo Kommune bliver nu nyttiggjort i et fireårigt projekt, hvor seks kommuner implementerer metoden i samarbejde med RCT. Projektet, som er finansieret af Egmont Fonden, Trygfonden og Integrationsministeriet, skal bl.a. munde ud i en model for, hvordan andre kommuner kan implementere netværksmøder i deres eksisterende indsatser.

Det bemærkes, at der allerede er fokus på inddragelse af familien og netværket i den eksisterende indsats over for udsatte børn og unge. Systematisk inddragelse af familie og netværk er således en central del af anbringelsesreformen, som trådte i kraft den 1. januar 2006. Efter § 46, stk. 4, i den sociale servicelov er kommunen generelt forpligtet til så vidt muligt at løse barnets eller den unges vanskeligheder i samarbejde med familien, ligesom lovens § 47 forpligter kommunen til at overveje, hvordan der kan ske en systematisk inddragelse af familie og netværk. Med anbringelsesreformen er kommunen også blevet pålagt en pligt til at sikre, at forældre får relevante informationer om barnets eller den unges hverdag i de tilfælde, hvor barnet eller den unge er anbragt uden for hjemmet, jf. § 71, stk. 1, i den sociale servicelov. Formålet med bestemmelsen er blandt andet at fremme et godt samarbejde mellem forældre og anbringelsessted. Forældrene skal således have mulighed for at danne sig et indtryk af barnets eller den unges dagligdag, bl.a. livet i daginstitution, skole eller på uddannelsessted, forholdet til venner, deltagelse i aktiviteter og lignende. Anbringelsesreformen indebærer ligeledes en pligt til at tilbyde forældre til anbragte børn en støtteperson under anbringelsen, jf. § 54 i den sociale servicelov. Kommunens tilbud gælder, uanset om barnet eller den unge er anbragt med eller uden samtykke. Støttepersonen kan hjælpe forældrene med en afklaring i forhold til anbringelsen og bidrage til, at forældrene under anbringelsen forbedrer forældreskabet, herunder fastholder kontakten til barnet eller den unge. Endelig har anbringelsesreformen medført en mulighed for at anbringe barnet eller den unge hos personer i familiens netværk. Mere præcist skal det i forbindelse med anbringelse af et barn eller en ung i plejefamilie altid overvejes, om en netværksanbringelse kan komme på tale. I den sammenhæng skal der sættes fokus på forskellige former for sociale relationer og netværk, ikke kun familie og slægt.

Servicestyrelsen har i perioden 2006-07 gennemført et udviklingsprojekt vedrørende implementering af familierådslagning. Projektet blev igangsat på baggrund af erfaringer om, at familierådslagning i en del kommuner ikke – eller kun i begrænset omfang – implementeres, selvom der har været taget initiativer såsom uddannelse af samordnere og initiativtagere. Den begrænsede anvendelse af familierådslagning står i kontrast til eksisterende viden om, at det er en metode, som med fordel synes at kunne benyttes i en række børne- og ungesager, og som ikke mindst er relevant i forbindelse med kravet i lov om social service om systematisk inddragelse af familie og netværk. Projektet har haft til formål at afdække, hvad der henholdsvis fremmer og hæmmer brugen af familierådslagning i børne- og ungesager i de kommunale forvaltninger, og på baggrund heraf udvikle og afprøve en implementeringsmodel, der kan anvendes af alle kommunale myndigheder. Implementeringsprojektet er lavet i samarbejde med 7 kommuner, hvoraf de 5 ønskede at implementere familierådslagning i deres forvaltninger, mens de 2 kunne bidrage med erfaringer fra mange års brug af familierådslagning som en central del af samarbejdet med familierne. Modellerne og værktøjerne formidles til landets øvrige kommuner, bl.a. gennem en rapport fra 2008.

Under henvisning til de generelt gode resultater med familieorienterede programmer og tiltag finder kommissionen dog, at der er grund til at styrke denne indsats yderligere. Det bør således efter kommissionens opfattelse i alle tilfælde, hvor det er relevant, indgå i de sociale myndigheders overvejelser, om det konkret vil kunne være gavnligt at anvende familierådgivning og netværksmøder. Kommissionen skal dog i den forbindelse understrege, at en positiv effekt af disse former for tiltag altid forudsætter, at familien er positivt indstillet i forhold til at indgå i disse, ligesom anvendelsen af redskaberne også forudsætter, at de fornødne ressourcer er til stede i familien.

Kommissionen foreslår derfor, at brugen af familierådslagning og netværksmøder i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge øges og systematiseres med behørig respekt for den enkelte families ønsker, behov og ressourcer.

2.2.1.7. Obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved kriminalitet begået af unge

Som led i en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats er det efter kommissionens opfattelse naturligt at se på, om de sociale myndigheder i fornødent omfang underrettes af politiet, når børn eller unge begår kriminalitet.

Formålet med en sådan underretning er at sikre, at de sociale myndigheder så tidligt som muligt får kendskab til, at den pågældende har et problem, der skal konfronteres.

For så vidt angår børn under 15 år er politiet efter de gældende regler forpligtet til at underrette de sociale myndigheder snarest muligt, når et mistænkt barn tilbageholdes, jf. retsplejelovens § 821 d, stk. 1. Underretning kan dog undlades, hvis tilbageholdelsen har været af ganske kort varighed. Det gælder f.eks. tilfælde, hvor den pågældende løslades umiddelbart efter tilbageholdelsen, fordi det konstateres, at tilbageholdelsen er ubegrundet.

De sociale myndigheder skal endvidere underrettes, hvis et barn under 15 år skal afhøres, og mistanken angår en overtrædelse af straffeloven eller et forhold, der efter anden lovgivning kan medføre fængselsstraf. En repræsentant for de sociale myndigheder skal i disse tilfælde så vidt muligt have adgang til at overvære afhøringer, der foretages af politiet, jf. retsplejelovens § 821 d, stk. 2.

I andre tilfælde – dvs. når barnet hverken tilbageholdes eller afhøres – skal de sociale myndigheder underrettes, såfremt barnet har begået kriminalitet, der ikke er bagatelagtig, og hvor der kan være behov for støtte fra de sociale myndigheder.

For så vidt angår unge i alderen 15-17 år skal politiet underrette de sociale myndigheder, når den unge skal afhøres som sigtet, og sigtelsen angår overtrædelsen af straffeloven eller forhold, der efter anden lovgivning kan give frihedsstraf, jf. § 1, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 786 af 21. september 1992 om underretning af kommunalbestyrelsen om afhøringer af sigtede under 18 år. En repræsentant for de sociale myndigheder skal så vidt muligt have adgang til at overvære afhøringer, der foretages af politiet eller i retten. Underretning kan dog undlades om afhøringer, der foretages i direkte forbindelse med, at sigtede af politiet træffes under eller i umiddelbar tilknytning til udøvelse af et strafbart forhold, for hvilket der ikke bliver spørgsmål om højere straf end bøde.

I alle tilfælde har politiet ligesom andre offentlige myndigheder en generel pligt til at underrette de sociale myndigheder, hvis politiets oplysninger giver grund til at antage, at barn eller en ung person under 18 år har behov for særlig støtte, herunder hvis den pågældende har vanskeligheder i forhold til de daglige omgivelser, skolen eller samfundet eller i øvrigt lever under utilfredsstillende forhold, eller der er behov for støtte på grund af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, jf. § 1 og § 2 i bekendtgørelse nr. 1336 af 30. november 2007 om underretningspligt over for kommunen efter lov om social service. Underretning skal i givet fald gives, så snart det viser sig, at den pågældende har behov for hjælpeforanstaltninger, og ikke først, når en eventuel sag mod den pågældende afsluttes.

Hvis underretning ikke er sket tidligere, skal underretning senest ske, når efterforskningen er afsluttet.

Politiet kan i forbindelse med underretning af de sociale myndigheder komme med forslag til initiativer i forhold til barnet/den unge, f.eks. at der aflægges besøg i barnets/den unges hjem med henblik på at drøfte den pågældendes situation og den fremtidige indsats over for den pågældende.

Efter kommissionens opfattelse er tidlig underretning af de sociale myndigheder en afgørende forudsætning for, at myndighederne kan gribe tidligt ind med en forebyggende indsats i forhold til barnet eller den unge og eventuelt den pågældendes familie og derved forhåbentlig forhindre, at barnet eller den unge kommer ind i en kriminel løbebane. Kommissionen har derfor overvejet at gøre det obligatorisk for politiet at underrette de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor børn eller unge under 18 år mistænkes for at have begået en kriminel handling. Det kan imidlertid indvendes, at man med en undtagelsesfri underretningspligt vil lægge beslag på en del ressourcer hos både politiet og de sociale myndigheder til at vurdere bagatelsager, der ikke er tegn på nogen generelt afvigende eller kriminel adfærd hos den pågældende.

Som det fremgår af beskrivelsen ovenfor, vil politiet i praksis være forpligtet til at underrette de sociale myndigheder i stort set alle tilfælde, hvor det kan være relevant. For så vidt angår unge i alderen 15-17 år, kan underretning dog som nævnt ovenfor i medfør af de gældende regler undlades om afhøringer, der foretages i direkte forbindelse med, at sigtede af politiet træffes under eller i umiddelbar tilknytning til udøvelse af et strafbart forhold, for hvilket der ikke bliver spørgsmål om højere straf end bøde. Efter kommissionens vurdering vil denne undtagelse for eksempel kunne finde anvendelse på tilfælde, hvor unge pågribes med en mindre mængde euforiserende stoffer eller dopingmidler til eget forbrug. Efter kommissionens opfattelse vil denne type kriminalitet kunne være tegn på et behov for en social indsats over for den pågældende unge, og der bør derfor også i disse sager være pligt til at underrette de sociale myndigheder. Adgangen for de sociale myndigheder til at være til stede under politiets afhøring bør dog kunne fraviges i forbindelse med afhøringer, der foretages i direkte forbindelse med, at sigtede af politiet træffes under eller i umiddelbar tilknytning til udøvelse af et strafbart forhold omfattet af lov om euforiserende stoffer eller lov om forbud mod visse dopingmidler, for hvilket der ikke bliver spørgsmål om højere straf end bøde.

Med henblik på at skabe den fornødne sikkerhed for, at alle relevante oplysninger er tilgået de sociale myndigheder ved politiets underretning, bør denne ske skriftligt, bortset fra helt akutte tilfælde.

Kommissionen foreslår på den baggrund,

2.2.1.8. Obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved vold i hjemmet

Som anført i afsnit 10.2 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, er forholdene i hjemmet en af de stærkeste prædikatorer for børns og unges kriminalitet. Vold i hjemmet må i den forbindelse anses for at være en stærk indikator for, at barnet eller den unge – pga. det ringe opvækstmiljø i hjemmet – er i fare for at komme ind i en uheldig udvikling, der i sidste ende kan føre til, at den pågældende begår kriminalitet. Kommissionen finder det derfor naturligt at overveje spørgsmålet om obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved vold i hjemmet som led i en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats.

Kommissionen ønsker at understrege vigtigheden af, at de sociale myndigheder hurtigst muligt får kendskab til børn eller unge, der udsættes for traumatiske oplevelser som f.eks. vold og overgreb begået mod dem selv eller andre i hjemmet med henblik på, at myndighederne kan iværksætte den fornødne indsats over for disse familier. Målet er i videst muligt omfang at forebygge, at de ubehagelige oplevelser i hjemmet kommer til at påvirke børn og unges opvækst negativt og derved måske bliver medvirkende årsag til, at de pågældende kommer ind i en kriminel løbebane.

Som anført i afsnit 10.2.2. i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, er det i en dansk registerbaseret undersøgelse blevet påvist, at der, hvis der forekommer vold blandt forældrene, eller hvis barnet eller den unge selv udsættes for vold eller omsorgssvigt, er en forhøjet risiko for, at barnet eller den unge senere selv begår vold.

Én af de muligheder, der kan peges på med henblik på at søge at sikre en tidlig underretning af de sociale myndigheder, er at gøre indberetning til de sociale myndigheder obligatorisk, hvis der anmeldes vold eller andre lignende overgreb i et hjem, hvor der befinder sig børn eller unge. Som eksempel kan nævnes et tilfælde, hvor politiet bliver kaldt ud til husspektakler og ved ankomsten kan konstatere, at moderen til et hjemmeboende barn har været udsat for vold begået af faderen.

For offentligt ansatte og andre med offentlige hverv, læger, ansatte ved frie grundskoler og frie kostskoler, personer, der er beskæftiget ved dag-, fritids- og klubtilbud mv., samt personer, der er beskæftiget ved opholdssteder, familiepleje, krisecentre, behandlingstilbud eller andre tilbud, der for det offentlige udfører opgaver rettet mod personer med sociale eller andre særlige problemer, gælder der en generel pligt til at underrette de sociale myndigheder, når de i deres virke bliver bekendt med forhold for et barn eller en ung under 18 år, der må give formodning om, at barnet eller den unge har behov for særlig støtte, jf. § 1 i bekendtgørelse nr. 1336 af 30. november 2007 om underretningspligt over for kommunen efter lov om social service.

Ifølge bekendtgørelsens § 2, stk. 1, foreligger underretningspligten bl.a., når barnet eller den unge har vanskeligheder i forhold til de daglige omgivelser, skolen eller samfundet eller i øvrigt lever under utilfredsstillende forhold.

Kommissionen har grund til at tro, at de ovennævnte gældende betingelser for underretningspligten i forhold til de sociale myndigheder ofte vil være opfyldt, når et barn eller en ung befinder sig i et hjem, hvor personer udsættes for vold eller lignende overgreb.

Under hensyn til vigtigheden af at beskytte børn og unge mod at vokse op i et hjem, der er præget af vold og overgreb, finder kommissionen dog, at der er grund til at gøre indberetning til de sociale myndigheder obligatorisk i alle tilfælde, hvor vold eller tilsvarende overgreb i hjemmet anmeldes, med henblik på at sikre, at de sociale myndigheder så tidligt som muligt får mulighed for at reagere og iværksætte en eventuel relevant indsats over for barnet eller den unge eller dennes familie. Den obligatoriske underretningsforpligtelse vil efter kommissionens vurdering være mest relevant for politiet, f.eks. i tilfælde, hvor politiet tilkaldes til husspektakler. Det kan dog ikke udelukkes, at også andre persongrupper, f.eks. læger eller andre, der er i kontakt med familien, vil kunne få oplysninger om vold i hjemmet, og kommissionen er derfor af den opfattelse, at forpligtelsen til at underrette de sociale myndigheder bør påhvile den persongruppe, der allerede er omfattet af bekendtgørelse nr. 1336 af 30. november 2007 om underretningspligt over for kommunen efter lov om social service.

Særligt i forhold til underretninger fra politiet til de sociale myndigheder skal kommissionen med henblik på at skabe den fornødne sikkerhed for, at alle relevante oplysninger er tilgået de sociale myndigheder ved underretningen, anbefale, at underretningen sker skriftligt bortset fra helt akutte tilfælde.

Kommissionen foreslår derfor,

2.2.1.9. Analyse af grundlaget for rekruttering af børn og unge til kriminelle bander

Som nævnt i forordet til denne betænkning er det kommissionens grundlæggende opfattelse, at bandekriminalitet og ungdomskriminalitet er to forskellige problemstillinger, der derfor bør håndteres forskelligt De sværest belastede og stærkest styrende bandemedlemmer befinder sig i voksenalderen, og indsatsen mod dem må nødvendigvis betjene sig af andre og skrappere virkemidler end indsatsen i forhold til børn og unge, der endnu ikke har bevæget sig (så langt) ind i en kriminel løbebane. For så vidt angår rekrutteringen af børn og unge til kriminelle bander er der dog et væsentligt problem, der berører begge disse kriminalitetsfænomener.

Efter kommissionens opfattelse er et væsentligt led i den tidlige, helhedsorienterede, tværsektorielle og sammenhængende indsats mod ungdomskriminalitet, at man søger at begrænse rekrutteringen af børn og unge til kriminelle bander. Dels er der en overhængende risiko for, at børn og unge presses eller udnyttes til at udføre kriminelle handlinger inden for rammerne af banderne, dels kan banderelationen være med til at fastholde børn og unge i en kriminel løbebane, herunder pga. de stærke sociale normer, der typisk præger det indbyrdes forhold mellem bandemedlemmerne.

Gadedrengeundersøgelser og bandeprojekt

Center for Ungdomsforskning ved Danmarks Pædagogiske Universitetsskole har udarbejdet to rapporter vedrørende gadedrenge af anden etnisk herkomst end dansk og herunder disses møde med politi og borgere. I 2003 udgav centeret rapporten "Konflikt på gadeplan – når etnisk minoritetsungdom og politi mødes" og i 2007 rapporten "Gadedrenge – yngre etniske drenge i gadebilledet og deres møder med politi og borgere". I sidstnævnte rapport bredes perspektivet ud, idet man afdækker baggrunden for møderne og hvorledes disse opfattes af drengene og politiet. Rapporten er udarbejdet med henblik på at komme politiet og andre, der i deres hverdag arbejder med disse børn og unge, til gavn og indeholder en række anbefalinger, som med fordel vil kunne anvendes i dette arbejde. Anbefalingerne retter sig ikke specifikt mod rekruttering af børn og unge til kriminelle bander.

Rapporten fra 2007 har foreløbig dannet grundlag for en konference afholdt af Center for Ungdomsforskning og Rigspolitiet, hvor rapporten og dens anbefalinger blev præsenteret og drøftet.

Det kan desuden oplyses, at Rigspolitiet på baggrund af finansloven for 2009, hvor politiet i overensstemmelse med forligspartiernes aftale af 6. november 2008 om gennemførelse af politireformen og styrkelse af politiindsatsen blev tilført en merbevilling på 2,5 mio. kr. i henholdsvis 2009 og 2010 til vidensopsamling og undervisning vedrørende bandekriminalitet, har iværksat et særligt bandeprojekt. Det fremgår af forligspartiernes aftale, at det skal sikres, at der gennemføres en målrettet og koordineret vidensopsamling, forskningsindsats og uddannelse i bekæmpelse af bandekriminalitet inspireret af blandt andet udenlandske erfaringer, herunder forskning i rekrutteringsprocesser og -årsager. Bandeprojektet er iværksat på tværs af politiets organisation med fokus på flere forskellige elementer. Der er således etableret fire arbejdsgrupper fordelt på ”forebyggelse”, ”bekæmpelsesstrategier”, ”forskning & analyse” og ”videndeling/uddannelse”. Det forventes, at det samlede projekt afsluttes ultimo 2010 med en intern konference.

Efter kommissionens opfattelse er der imidlertid behov for yderligere afdækning af de strukturer, der giver grobund for rekruttering af børn og unge til kriminelle bander for at give et bedre grundlag for at gribe ind over for disse strukturer og dermed rekrutteringen. Der bør i den forbindelse fokuseres på en bredere afdækning af de miljøer, hvorfra rekrutteringen sker.

Kommissionen foreslår på den baggrund, at der iværksættes et forskningsprojekt vedrørende grundlaget for rekrutteringen af børn og unge til kriminelle bander.

2.2.1.10. Forsøg med styrkelse af social kapital

Kommissionen finder, at det som led i udmøntningen af en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats mod ungdomskriminalitet også er vigtigt at inddrage initiativer, der har til formål at virke bl.a. kriminalitetsforebyggende gennem en bredere indsats. Som eksempel på dette kan nævnes initiativer, der har til formål at styrke den såkaldte sociale kapital. Social kapital tager udgangspunkt i de tre elementer netværk, tillid og normer og kan kort beskrives som den ”lim”, der binder samfundet sammen – samfundets sammenhængskraft. Høj social kapital er ensbetydende med en høj grad af indbyrdes tillid og en høj grad af indbyrdes støtte.

Igennem stort set hele børne- og ungdomsperioden tilbringer de fleste børn og unge en betydelig tid i et organiseret børne- og ungdomsliv, hvor de er sammen med jævnaldrende eller næsten jævnaldrende. Det vides, at de påvirkninger, de får i disse sammenhænge, er af meget stor betydning for deres liv og handlinger.

Den generelle hypotese er, at øget social kapital i det organiserede ungdomslivs mange forskellige sammenhænge vil mindske børns og unges risikoadfærd, herunder kriminalitet. Det er i den forbindelse vigtigt at understrege, at social kapital ikke kun bør betragtes som et muligt middel (til forebyggelse), men primært som et mål i sig selv. Det har under alle omstændigheder interesse at forsøge at øge den sociale kapital i de unges livsverden, fordi man ved, at det er forbundet med større tilfredshed og større oplevelse af lykke.[8]

Med hensyn til muligheden for at arbejde med social kapital som en potentiel kriminalitetsforebyggende foranstaltning befinder man sig endnu i den spæde begyndelse. Der er endnu for lidt viden om den eventuelle kriminalpræventive effekt af øget social kapital, og om, hvilke konkrete og praktiske tiltag man kan benytte med henblik på at øge den sociale kapital.

Som eksempler på kendte metoder, der anvendes for at øge den sociale kapital i forskellige sammenhænge kan nævnes:

Kommissionen vurderer, at det i denne sammenhæng vil være muligt og hensigtsmæssigt at gennemføre et modelkommuneprojekt, hvor man søger at finde og afprøve praktiske værktøjer til at øge den sociale kapital i diverse børne- og ungdomssammenhænge og efterfølgende systematisk måler effekten på den sociale kapital og – som et yderligere led – på ungdomskriminaliteten.

Kommissionen foreslår på den baggrund, at der iværksættes et forsøg i form af et modelkommuneprojekt med det sigte at øge den sociale kapital blandt børn og unge, herunder med henblik på at undersøge den kriminalpræventive effekt af en forøgelse af den sociale kapital.

2.2.1.11. Styrkelse af misbrugsbehandlingen

Som nævnt i afsnit 10.4 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, har undersøgelser påvist en stærk sammenhæng mellem kriminalitet og brugen af alkohol, andre rusmidler og tobak. Danske undersøgelser tyder desuden på, at denne sammenhæng med tiden er blevet stærkere. Det er i den forbindelse væsentligt at forsøge at forhindre, at misbrug fører børn og unge ind i en egentlig kriminel løbebane, f.eks. fordi de er nødt til at skaffe penge til det fortsatte misbrug, eller fordi de begår kriminalitet, mens de er under indflydelse af rusmidler. Flere undersøgelser peger på en tæt sammenhæng mellem misbrug og sociale problemer.[9]

Efter kommissionens opfattelse er det derfor et vigtigt element i en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats mod ungdomskriminalitet at sikre, at børn og unge, der kommer ud i et misbrug af rusmidler som f.eks. alkohol eller narkotika, hurtigt kan få tilbudt relevant afvænningsbehandling.

I den forbindelse er det væsentligt at sikre, for det første at behandlingen er relevant og indrettet efter principper, der har en dokumenterbar positiv effekt, og for det andet at der findes tilstrækkelig behandlingskapacitet til at sikre, at børn og unge, der ønsker at komme i behandling for misbrug, har mulighed for dette inden for en forholdsvis kort tidshorisont.

Efter bekendtgørelse nr. 1651 af 13. december 2006 om garanti for social behandling for stofmisbrug til unge under 18 år i særlige tilfælde, der er udstedt i medfør af § 101, stk. 3, i den sociale servicelov, er kommunerne forpligtede til at sørge for behandlingstilbud til unge stofmisbrugere under 18 år i særlige tilfælde. Tilbuddet skal i disse tilfælde iværksættes senest 14 dage efter henvendelsen til kommunen. Målgruppen er unge, som på grund af stofmisbruget har alvorlige sociale og adfærdsmæssige problemer, der medfører, at de ikke kan fungere i forhold til familie, uddannelse, arbejde eller skole. Der er således tale om unge med sociale, fysiske og/eller psykiske skader forårsaget af stofmisbruget.

Kommunerne er ligeledes forpligtede til at udarbejde handleplaner for den behandling, der skal iværksættes for unge under 18 år med et behandlingskrævende stofmisbrug, og for den nødvendige støtte til den unge. Handleplanen udarbejdes i samarbejde med den unge og familien.

For så vidt angår kapaciteten af pladser til behandling af unge stofmisbrugere bemærkes, at antallet af pladser ikke indgår i de årlige rammeaftaler mellem regionerne og kommunerne, men at der generelt finder en koordinering og dialog sted mellem kommunerne om behovet for specialiserede pladser, herunder pladser til unge misbrugere. Et af hovedformålene med anbringelsesreformen har været at forsøge at styrke netværkstænkningen ved generelt at have fokus på at etablere tilbud til børn og unge med særlige behov i det lokale miljø. Det fremgår således af § 46, stk. 2, i den sociale servicelov, at støtten skal ydes tidligt og sammenhængende, så begyndende problemer hos barnet eller den unge så vidt muligt kan afhjælpes i hjemmet eller i det nære miljø. Da der på nuværende tidspunkt ikke findes en landsdækkende prognose for behovet af pladser, typer af pladser, behandlingsmetoder, resultater og effekter, er det vanskeligt at fastslå, om det eksisterende udbud af pladser til unge misbrugere er tilstrækkeligt.

For så vidt angår alkoholmisbrug, er kommunalbestyrelsen efter sundhedslovens § 141 forpligtet til at tilbyde vederlagsfri alkoholbehandling til alle alkoholmisbrugere, herunder børn og unge inden for 14 dage efter, at misbrugeren har henvendt sig til kommunen med ønske om at komme i behandling.

Det bemærkes, at det ikke inden for den nuværende lovgivnings rammer er muligt at gennemføre tvangsmæssig afvænningsbehandling for misbrug af rusmidler.

Tvangsmæssig afvænningsbehandling i Sverige[10]

I Sverige har man en årelang tradition for tvang i behandlingen af forskellige målgrupper med dysfunktioner. Det gælder f.eks. personer med psykiske problemer, familiemæssige problemer, misbrug, kriminalitet og inden for psykiatrien.

I relation til misbrugere er der i hele Sverige 13 såkaldte ”LVM-hem” (Lagen om Vård af Misbrukare i vissa fall), som administreres af Statens Institutionsstyrelse (SiS). Man kan tvangsanbringes på disse hjem ved, at læger, socialrådgivere eller pårørende henvender sig til den stedlige socialforvaltning, som herefter påbegynder en LVM-udredning. Hvis denne udredning konkluderer, at der er behov for en tvangsanbringelse, forelægges sagen for en forvaltningsdomstol (länsrätten). Det er länsrätten, som har kompetencen til at træffe beslutning om tvangsbehandling, og i så godt som samtlige tilfælde efterkommer länsrätten en sådan begæring.

Opholdet på et LVM-hem må ikke overstige 6 måneder. Institutionerne er indrettet til forskellige målgrupper. Der findes LVM-hem for eksempelvis misbrugere med psykiatriske diagnoser, voldelige misbrugere, gravide misbrugere eller misbrugere med et særligt behandlingsbehov.

I de senere år har tvangsbehandlingen gennemgået store strukturelle forandringer. Antallet af pladser er faldet markant som en direkte følge af en ændring i kommunernes opfattelse af god behandling og et deraf følgende stort fald i antallet af disse anbringelser. Der er således en mere udbredt opfattelse i kommunernes socialforvaltninger af, at en lang periode med misbrug sjældent kan bringes til ophør alene gennem et ophold under tvang på et LVM-hem i SiS-regi.

Særligt for så vidt angår tvangsbehandling af unge (op til 20 år) sorterer dette også under SiS. Der er i alt 31 såkaldte ungdomshjem i SiS-regi. Proceduren for anbringelserne er de samme som nævnt ovenfor.

Den svenske regering iværksatte i 2006 det treårige projekt MVG (Motverka våld og gang), som netop er afsluttet, og som havde til formål at skabe en større sammenhæng mellem de forskellige behandlingsindsatser under institutionsophold i SiS-regi og i tiden efter. Forskningsprojekter ved universiteterne i Lund og Stockholm har været tilknyttet hele perioden. Projektet omfattede 15 udvalgte kommuner og 500 institutionsplacerede unge samt en kontrolgruppe.

De unge havde typisk problemer med kriminalitet eller misbrug, men også andre anbringelsesårsager nævnes, såsom psykiske problemer, konflikt i hjemmet og vagabondering. For så vidt angår stofmisbrug skal det nævnes, at hashrygning også kan være årsag til en tvangsbehandling.

En af hovedkomponenterne var, at alle unge fik en ”samordnar” (tovholder), som havde ansvaret for koordineringen af de forskellige indsatser. Der blev desuden stillet krav til alle interessenter om en kvalificeret overlevering af relevante informationer ved hver overgang fra en behandlingsfase til en anden.

Endvidere var det helt centralt, at der blev udfærdiget en aftale mellem den unge, dennes familie, institutionen og socialforvaltningen om tiden på ungdomshjemmet og tiden efter udskrivning, så alle havde mulighed for at få indflydelse på den endelige plan.

Projektet har foreløbig vist gode resultater. Det konkluderes således, at en stor del af de unge (fortsat) er velbehandlet 6 måneder efter opholdet, men den endelige slutrapport kommer først medio 2010, da man primært er interesseret i langtidseffekten af den ekstra indsats. Således havde mange unge stadigvæk tilknyttet samordnare på tidspunktet for effektmålingen 6 måneder efter endt ophold og stod dermed ikke helt ”på egne ben” endnu.

Den ekstra indsats, som projektet medførte, gjorde, at opholdstiden på behandlingsinstitutionen under tvang kunne nedbringes væsentligt. Nedbringelsen af anbringelsesperioden medførte ikke, at recidivet og deraf følgende genanbringelse var højere for denne gruppe sammenlignet med kontrolgruppen, selvom opholdstiden var kortere. Med andre ord synes en særlig indsats med tilknytning af en person med en koordinatorfunktion kombineret med en systematisk og inddragende behandlingsform at kunne minimere behovet for tvangsbehandling.

En yderligere erfaring fra projektet er, at der er stor en udfordring i, at få den unge – og ofte også dennes familie – til at opleve sig reelt motiveret og inddraget. Inddragelsen beskrives således som en væsentlig forudsætning for et godt behandlingsresultat, og interviews af de unge i projektet viser, at de generelt ikke har følt sig tilstrækkeligt inddraget. Undersøgelsen peger på, at det naturligvis er svært at tilvejebringe en sådan ønsket inddragelse, når hele behandlingen er baseret på tvang.

Det er ikke muligt at komme med en entydig konklusion vedrørende positive og negative erfaringer med tvangsbehandling af unge i Sverige. Tvang er en integreret del af stort set al behandling i Sverige, og det tyder ikke umiddelbart på, at tvang er på vej ud. På den anden side er anvendelsen af tvang i behandlingen af voksne faldende, og i relation til tvang i behandlingen af unge er der en voksende erkendelse af, at der er en meget stor udfordring i at få den unge motiveret og inddraget i behandlingen – netop på grund af tvangselementet. Samtidig har netop inddragelsen af de unge vist sig at være afgørende for et godt resultat på lang sigt. Umiddelbart kan der fremvises nogle gode foreløbige resultater af behandlingen, men det skal understreges, at resultaterne baserer sig på en indsats, som tidsmæssigt rækker ud over perioden med tvangsbehandling, og det er derfor behæftet med nogen usikkerhed, hvilken del af indsatsen der er virksom.

Kommissionen har overvejet, om der tilsvarende bør skabes mulighed for at gennemføre tvangsmæssig afvænningsbehandling af unge misbrugere i Danmark. Fordelen ved en sådan mulighed vil være, at det i teorien på denne måde vil være muligt at sikre behandling til alle unge misbrugere – inklusive den gruppe af unge misbrugere, der ikke er motiveret for at modtage behandling. Heroverfor står imidlertid, at det efter kommissionens opfattelse er et helt centralt element i enhver afvænningsbehandling, at den pågældende er motiveret for at modtage behandlingen. Efter kommissionens opfattelse bør alle relevante aktører derfor søge at motivere unge misbrugere til at modtage et behandlingstilbud, men kommissionen finder ikke anledning til at foreslå, at der skabes lovgrundlag for at gennemføre tvangsmæssig behandling af unge misbrugere.

Det er kommissionens erfaring, at ét af problemerne i forbindelse med unges misbrug er, at en stor del af de institutioner, opholdssteder mv., der modtager unge, som anbringes uden for hjemmet med eller uden samtykke, ikke er i stand til at håndtere unge med misbrugsproblemer, og ofte har anbringelsesstederne ikke de fornødne metodiske redskaber og behandlingstilbud samt den fornødne fleksibilitet til at behandle unge med misbrugsproblemer. Konsekvensen af dette er, at unge i nogle tilfælde må flyttes fra anbringelsesstedet, når det konstateres, at de pågældende har et misbrug. Kommissionen er som anført i flere andre sammenhænge i denne betænkning af den opfattelse, at udsatte børn og unge generelt har behov for, at der er kontinuitet i behandlingsindsatsen, og at dette behov forstærkes, hvis de pågældende tilmed har et misbrugsproblem. Hertil kommer, at flytning kan medvirke til stigmatisering af børnene eller de unge, og til at de fastholdes i en identitet som misbrugere. Derfor er det i sig selv problematisk, at det i nogle tilfælde er nødvendigt at flytte børn og unge, der kommer ud i et misbrug, men som eventuelt i øvrigt er inde i et behandlingsforløb, der passer til deres behov. Kommissionen skal derfor anbefale, at der på anbringelsessteder for børn og unge i videre omfang end i dag skabes mulighed for at behandle børn og unge, der har et misbrug, så det i videst muligt omfang undgås, at misbruget i sig selv gør det nødvendigt at flytte de pågældende til et andet anbringelsessted. I den sammenhæng skal kommissionen særligt pege på muligheden for, at kommunerne i forbindelse med godkendelsen af anbringelsessteder for børn og unge sørger for, at der er den fornødne fleksibilitet i vilkårene for det enkelte anbringelsessted, så det i videst muligt omfang undgås at flytte anbragte børn og unge alene under henvisning til et konstateret misbrug hos de pågældende.

Kommissionen foreslår derfor,

2.2.1.12. Styrket helhedsorienteret gadeplansindsats

Der ses en stadig tydeligere gadekultur blandt kriminalitetstruede unge. Det Kriminalpræventive Råd konkluderer bl.a. i rapporten "Etniske grupper – Kriminalitet og forebyggelse”, at gadeplansarbejdet i belastede boligområder skal styrkes, da mange af de unge med anden etnisk baggrund end dansk ikke er en del af det etablerede system. Dette understøttes af afsnit 10.4 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, hvor der henvises til undersøgelser, der påviser, at de børn og unge, der begår mest kriminalitet, er dem, der tilbringer mest fritid sammen med kammerater i gademiljøet. Undersøgelser viser endvidere, at gadeplansarbejdet har en stor kriminalpræventiv effekt, da gadeplansmedarbejdere opnår kontakt til unge, der ikke er i skole, ungdomsklub eller lignende.[11]

Det er kommissionens vurdering, at hvor en stærk negativ gadekultur som nævnt i sig selv er en betydelig kriminalitetstruende faktor, er risikoen særlig stor i forhold til børn og unge, der også på anden måde er kriminalitetstruede.

Efter kommissionens opfattelse er en effektiv gadeplansindsats derfor et væsentligt element i udmøntningen af en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats. Det er i denne forbindelse særligt vigtigt, at indsatsen er tværsektoriel, således at de mange forskellige myndigheder, der ofte er involverede i indsatsen i forhold til børn og unge, udsender entydige signaler over for disse. For at gadeplansindsatserne skal have den ønskede effekt, må de tage udgangspunkt i et stærkt tværfagligt samarbejde mellem boligforeninger, lokalpoliti, områdets skoler, klubber, kommunen, forældre og frivillige organisationer. Det er i den forbindelse kommissionens opfattelse, at kommunerne bør være den centrale koordinerende aktør i et sådant samarbejde. Som anført i afsnit 2.2.1.1 ovenfor er det endvidere et flertal i kommissionens opfattelse, at kommunerne bør formulere en klar politik for arbejdet med kriminalitetstruede børn og unge.

Det er desuden kommissionens vurdering, at det i denne sammenhæng er særligt vigtigt at tage udgangspunkt i en helhedsorienteret kriminalpræventiv indsats, der bl.a. bør tage de pågældende børn og unges vennegruppe i betragtning, da vennegruppen ofte er det eneste faste holdepunkt for disse børn og unge. De pågældende børn og unge skal endvidere selv inddrages i at løse det kriminalitetsproblem, som de er en del af.

Som nævnt i afsnit 13.1 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, har man i Holland haft gode erfaringer med såkaldte hotspotindsatser i områder, hvor der er behov for en synlig og koncentreret indsats for at højne borgernes sikkerhed og tryghedsfølelse. En undersøgelse fra 2007 viser, at hotspotindsatsen virker, og at kriminaliteten ikke blot flytter ”rundt om hjørnet”.[12] Som anført i kommissionens udredningsrapport har Københavns Kommune etableret en hotspotindsats i Valby/Sjælør på grund af problemer med bandekriminalitet i området.

Forsøg med hotspotsindsats i Københavns Kommune

Københavns Kommune igangsatte i februar 2009 et toårigt pilotprojekt om etablering af hotspots i boligområderne Akacieparken og Sjælør Boulevard i Valby. Formålet med indsatsen er at nedsætte kriminaliteten blandt unge med anden etnisk baggrund i området samt at imødekomme et behov for at højne borgernes sikkerhed og tryghedsfølelse i boligområderne gennem en synlig, koncentreret og velkoordineret kriminalitetsforebyggende og -bekæmpende indsats i bydelene. Indsatsen blev iværksat på baggrund af bekymrende adfærd hos unge, primært drenge, i alderen 14-17 år i områderne.

Indsatsen indbefatter, at der er ansat en hotspotchef, der har beføjelser til at gå direkte til den politimæssige og politiske ledelse, således at der sikres en effektiv indsats, samt 4 gadeplansmedarbejdere, der står for den daglige indsats i samarbejde med lokale aktører. Gadeteamet har til opgave at hjælpe de unge i områderne, som bl.a. savner aktiviteter, opholdssteder, job- og uddannelsestilbud, samt at være synlig i gadebilledet og invitere til dialog og samarbejde med beboerne med henblik på, at de skal føle sig trygge, når de færdes i deres boligområde.

Indsatsen foregår på familie-/individniveau og på bydelsniveau og omfatter kommunen, politiet, SSP-samarbejdet, boligselskaber og byindretning, det lokale erhvervsliv, de frivillige kræfter og borgerinddragelse.

Programmet har 4 overordnede temaer, der hver omfatter en række initiativer:

  1. Kriminalitetsbekæmpelse, bl.a. ved etablering af en koordinationsfunktion i politiet, der har til opgave at fremme den politimæssige indsats i området og samarbejdet med den kommunale indsats, en kortlægning af udviklingen i de kriminelle miljøer med særlig fokus på ”lillebrorgruppen” og en hurtigere og styrket koordination af de indsatser, som iværksættes før, under og efter den unges afsoning. Hotspot skal derudover tilbyde individuelle indsatser, hvor de unge, der befinder sig i kriminelle løbebaner, mandsopdækkes og tilbydes veje ud af kriminaliteten.
  2. Kriminalitetstruede børn og unge, bl.a. ved et styrket samarbejdet på skole-, klub- og fritidstilbudsområdet mellem lokale klubber og skoler, formidling af fritidsjobs og etablering af individ- og familiebaserede kriminalitetsforebyggende indsatser, hvor der konsekvent følges op på den enkelte unge og vedkommendes familie.
  3. Familier med særlige behov. Indsatserne skal medvirke til, at udsatte familier får bedre tilknytning til arbejdsmarkedet og de lokale institutionstilbud gennem oplysning og vejledning af forældre om institutionsmuligheder, jobaktivering og familiecoaching.
  4. Oplevelse af tryghed. Indsatsområderne består i at inddrage borgerne i lokalområdet i etableringen af tryghedsfremmende aktiviteter og fysisk byplanlægning for at sikre en følelse af ejerskab og tilhørsforhold til områderne, herunder bl.a. fornyelse af stationsområdet omkring Sjælør Station i form af øget og bedre belysning, indretning og nyplanlægning af udearealerne, så de indbyder til flere tryghedsskabende aktiviteter, ophold og naboskab.

Hotspot udmøntes i samarbejde mellem Beskæftigelses- og Integrationsforvaltningen, Socialforvaltningen og Børne- og Ungdomsforvaltningen i Københavns Kommune.

Yderligere informationer om projektet kan findes på http://www.kk.dk/hotspot.aspx.

Blandt øvrige mulige tiltag i gadeplansindsatsen kan nævnes rekruttering af gademedarbejdere, indsatser over for risiko- og ”lillebrorgrupper”, visitationszoner, sundhedsrum, helhedsskoler, forældrepålæg, hjem-i-seng-ordninger, fritidsjobs, kontingentordninger i forbindelse med idrætstilbud mv. Indsatsen kan f.eks. samles omkring netværkshuse, der kan sikre en koordineret indsats over for de unge ét sted. Politiet inddrages i tæt samarbejde og med en særlig forstærket politiindsats i området.

Kommissionen vurderer på den baggrund, at der bør gennemføres helhedsorienterede gadeplansindsatser i belastede boligområder med høj kriminalitetsrate med særlig fokus på udvikling af en dansk model for hotspotindsatser.

For så vidt angår gademedarbejderes tilgang til børn og unge i belastede boligområder, viser en undersøgelse fra Københavns Kommune, at det pædagogiske arbejde skal være båret af konsekvens og faste rammer som modstykke til den normløshed og forvirring, der ofte præger de kriminalitetstruede unge, herunder at de unge mødes af en fælles og konsekvent holdning fra de mange forskellige myndigheder, der ofte er involverede i indsatsen over for de unge.[13] En rapport udarbejdet af Det Kriminalpræventive Råd peger også på, at det kan være en fordel at have et vist kulturkendskab i arbejdet med de unge.[14] Det er således kommissionens opfattelse, at medarbejdere med anden etnisk baggrund end dansk med fordel kan inddrages i gadeplansarbejdet, da de ofte vil have lettere ved at skabe et tillidsforhold til børn og unge med anden etnisk baggrund end dansk og disses forældre. Desuden vil personer, der færdes i eller på anden måde har kendskab til det lokale miljø, f.eks. i socialt belastede boligområder, også kunne være en værdifuld ressource til at formidle kontakt mellem det professionelle behandlingssystem og kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge.

Kommissionen anerkender, at gademedarbejdere allerede i dag yder en stor og værdifuld indsats i tilknytning til forebyggelse af ungdomskriminalitet. Gademedarbejdere er typisk ansat i kommunerne, og der eksisterer derfor en række forskellige opkvalificeringsforløb mv. Efter kommissionens vurdering vil denne indsats kunne styrkes ved etablering af et ensartet uddannelsesforløb for gademedarbejdere, som kommunerne kan tilbyde de pågældende. Uddannelsesforløbet skal sikre, at gademedarbejdere får en grundlæggende indsigt i socialpædagogiske tilgange, konfliktmægling og i de særlige udfordringer, der er forbundet med kriminalpræventivt arbejde med bl.a. børn og unge med anden etnisk baggrund end dansk, herunder børn og unge, der enten selv er traumatiserede, eller som kommer fra traumatiserede familier. Uddannelsen kan endvidere være med til at sikre, at barnet eller den unge mødes af en fælles tilgang fra myndighedernes side.

Kommissionen foreslår,

2.2.1.13. Mentorordninger for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, herunder unge indsatte

Som del af udmøntningen af en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats har kommissionen overvejet muligheden for at udbrede brugen af mentorordninger for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, herunder unge indsatte, bl.a. i lyset af erfaringerne fra Kriminalforsorgen med brugen af mentorer.

Mentorordning i Kriminalforsorgens regi

Kriminalforsorgen iværksatte i sommeren 2000 en mentorordning. Målgruppen for denne ordning var fra starten kun unge med anden etnisk baggrund end dansk, der var indsat i Kriminalforsorgens regi.

Mentorordningen blev evalueret af Ålborg Universitet i 2002 med et positivt resultat. Evalueringen pegede blandt andet på følgende:

På baggrund af evalueringen og Kriminalforsorgens positive erfaringer med ordningen fik Kriminalforsorgen i 2006 bevilget penge fra Socialministeriets Satspulje til en udvidelse af mentorordningen, foreløbig for en periode på fire år. Udvidelsen betød, at unge med etnisk dansk baggrund fra 1. januar 2006 også har kunnet få tilknyttet en mentor.

Målgruppen for den nuværende mentorordning er unge i aldersgruppen 15-25 år, der er indsat i Kriminalforsorgens regi. De unge kan få tilknyttet en mentor, når de i forbindelse med prøveløsladelse eller betinget dom er under tilsyn af Kriminalforsorgen, eller når de afsoner en ubetinget fængselsdom.

Mentorordningen er et tilbud til unge, der har brug for støtte og vejledning fra en positiv rollemodel til at strukturere deres hverdag. Mentoren skal i samarbejde med Kriminalforsorgen støtte den unge. Mentorens opgaver kan være af meget forskellig karakter og falder typisk ind under tre typer af hjælp: Praktisk hjælp, kommunikationshjælp og personlig hjælp. Disse tre typer skal dog ikke ses som faste kategorier, men som inspiration til, hvad mentorordningen kan bruges til.

Praktisk hjælp går typisk ud på at hjælpe den unge med at fastholde en struktureret hverdag. Det kan være hjælp til valg af uddannelse, arbejde eller bolig for den unge, bistand til at få orden i den unges økonomiske forhold, at få udstået en idømt samfundstjeneste eller andet. Konkret kan en mentors arbejdsopgave være at støtte den unge til at komme op om morgenen ved at ringe til vedkommende, fastholde den unge i at gå på arbejde eller få opbygget fritidsinteresser.

Kommunikationshjælp er f.eks. at hjælpe den unge i kontakten med offentlige myndigheder, banker eller kreditorer. For at kunne gøre dette må mentoren sætte sig ind i og forstå den unges behov og ønsker og bidrage med sin viden i relation til disse. Mentoren og den unge kan således sammen planlægge løsningsstrategier, der på længere sigt skal kunne bidrage til en positiv udvikling af den unge. Konkret kan hjælpen f.eks. bestå i, at mentoren og den unge sammen læser og forstår breve fra diverse myndigheder. Hjælpen kan også være at følge den unge til forskellige myndigheder og medvirke til at fremme en konstruktiv dialog, hvor begge parters synspunkter bliver hørt og forstået.

Personlig hjælp handler om rådgivning og samtale med hensyn til arbejde og uddannelse, hjælp til at styrke selvtilliden, følelseslivet eller forholdet til familien, vejledning i hvor der er hjælp at hente til at komme ud af misbrugsproblemer, oparbejde et socialt netværk, bevidstgørelse i forhold til kriminalitet og i det hele taget medvirke til en ansvarliggørelse i forhold til eget liv.

Mentorernes forskellige former for hjælp er ofte indbyrdes forbundne. Som eksempel kan nævnes, at den personlige hjælp er en grundsten i relationen mellem den unge og mentor, da der igennem samtale kan blive opbygget et tillidsforhold og en venskabelig kontakt, der er altafgørende for at eksempelvis kommunikationshjælpen bliver vellykket.

Mentorordningen kan inddrages i mange forskellige sammenhænge, og af mange forskellige grunde. Det kan for eksempel i sig selv være positivt for den unge at have en mentor, hvis den unge ikke har noget netværk, og derfor har brug for nogen at tale med.

Der lægges først og fremmest vægt på mentorens evne til at fungere som positiv rollemodel og til at behandle den unge med respekt. Mentoren skal kunne leve sig ind i og forstå den unges situation og problemer og skal desuden kunne tale dansk og være integreret i det danske samfund.

De unge har selv indflydelse på, hvem der skal være deres mentor.

Efter kommissionens opfattelse er det centrale kendetegn ved en mentor, at den pågældendes forhold til barnet eller den unge er baseret på tillid. En mentor er derfor kendetegnet ved, at den pågældende ikke har nogen tilsynsforpligtelse i forhold til barnet eller den unge og således ikke er forpligtet til at foretage indberetning til nogen myndighed, hvis barnet eller den unge overtræder aftaler, vilkår eller lignende. Målet er, at mentoren kan fungere som en positiv rollemodel for barnet eller den unge og støtte og vejlede den pågældende til at leve en kriminalitetsfri tilværelse. Desuden er det vigtigt, at mentoren kun er et tilbud, som barnet eller den unge kan vælge at modtage eller fravælge, og at barnet eller den unge i givet fald selv kan få indflydelse på, hvem der udpeges som mentor.

SFI-Campbell har i april 2009 udgivet en forskningsoversigt, baseret på studier udført i USA og andre engelsktalende lande. Studierne er effektstudier af høj kvalitet, hvori man har undersøgt effekten af mentorordninger på ungdomskriminalitet og relaterede problemer. Overordnet viser resultaterne, at mentorordninger er en effektiv indsats.[15]

I det følgende beskrives en række af de eksisterende ordninger vedrørende f.eks. en fast kontaktperson, personlig rådgiver, koordinator mv., der i dag kan tilbydes bl.a. kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge med henblik på at støtte dem i en positiv udvikling. Kommissionen er opmærksom på, at der på en række andre områder findes mentorordninger, f.eks. ungdomsuddannelserne, hvor ordningerne er lovfæstede.

Efter § 52, stk. 1, i den sociale servicelov skal kommunalbestyrelsen træffe afgørelse om foranstaltninger efter bestemmelsens stk. 3, når det må anses for at være af væsentlig betydning af hensyn til et barns eller en ungs særlige behov for støtte. Kommunalbestyrelsen har i den forbindelse bl.a. mulighed for at træffe afgørelse om at udpege en personlig rådgiver for barnet eller den unge, jf. lovens § 52, stk. 3, nr. 6, eller om at udpege en fast kontaktperson for barnet eller den unge og for hele familien, jf. lovens § 52, stk. 3, nr. 7. Den primære målgruppe for disse foranstaltninger er børn og unge under 18 år, der har behov for særlig støtte, men i visse tilfælde kan foranstaltningerne udvides til at omfatte unge op til 23 år, jf. lovens § 76, stk. 2. Afgørelsen om at udpege en personlig rådgiver eller en fast kontaktperson træffes af kommunen på baggrund af en undersøgelse foretaget i medfør af § 50 i den sociale servicelov og en handleplan for barnet eller den unge, jf. lovens § 140. Afgørelsen træffes som udgangspunkt med samtykke fra forældremyndighedsindehaveren. Den kræver i princippet ikke den unges samtykke, men udpegning af en personlig rådgiver eller en fast kontaktperson for en ung vil dog som udgangspunkt kræve, at den unge er velvilligt indstillet over for dette. Det bemærkes, at det som led i et ungepålæg, jf. § 57 b i den sociale servicelov, der trådte i kraft den 1. juli 2009, bl.a. kan fastsættes, at den unge skal modtage en eller flere foranstaltninger efter § 52 i loven, herunder en personlig rådgiver eller fast kontaktperson. Forældremyndighedsindehaveren eller den unge, der er fyldt 15 år, kan klage over kommunens afgørelse om at udpege en personlig rådgiver eller fast kontaktperson.

En personlig rådgiver kan udpeges for børn og unge, der skønnes at have behov for vejledning og rådgivning vedrørende f.eks. arbejde, uddannelse og fritid. En personlig rådgivers opgave er således at vejlede og rådgive barnet eller den unge om en række praktiske forhold, der skønnes at kunne støtte den pågældende i opvæksten eller med hensyn til de fremtidige leve- og arbejdsvilkår. Der udbetales vederlag til den personlige rådgiver i overensstemmelse med opgavens indhold og efter aftale med kommunen.

Udpegning af en fast kontaktperson for et barn eller en ung og for hele familien sker i situationer, hvor barnet eller den unge skønnes at have behov for en stabil voksenkontakt, som barnets eller den unges familie ikke vurderes at kunne opfylde. Det er kontaktpersonens opgave at yde støtte på det nære personlige plan ved at være til rådighed, f.eks. når barnet eller den unge har behov for en voksen til at læsse bekymringer over på, tale med eller blive opmuntret af. Kontaktpersonen kan derudover også udfylde flere forskellige andre funktioner alt efter, hvad barnet eller den unge har behov for, f.eks. ved at gå med barnet eller den unge til møder i forvaltningen eller i andre situationer, hvor barnet eller den unge har behov for en voksen til at skabe tryghed. Kontaktpersonen skal samtidig kunne stille krav til og korrigere eller om nødvendigt stoppe barnet eller den unge, hvis den pågældende udviser uacceptabel adfærd. I modsætning til en personlig rådgiver, jf. beskrivelsen heraf ovenfor, er det således kontaktpersonens opgave at forholde sig til barnets eller den unges totale situation på linje med, hvad der normalt ville være forældrenes opgave. Det er derfor væsentligt, at den, der udpeges som fast kontaktperson, er en person, som barnet eller den unge føler sig tryg ved. Det er således en forudsætning, at der eksisterer et tillidsforhold mellem barnet eller den unge og den voksne, eller at det vurderes, at et sådant tillidsforhold meget hurtigt vil kunne etableres. Kontaktpersonen vil derfor ofte skulle findes i barnets eller den unges nære omgivelser, f.eks. en pædagog, en lærer, en klubmedarbejder, en idrætstræner eller en anden voksen person, som barnet eller den unge har tillid til. Den faste kontaktpersons tidsmæssige indsats vil variere efter forholdene i det enkelte tilfælde. I nogle tilfælde vil nogle få timer ugentlig være tilstrækkeligt, mens det i andre tilfælde er afgørende, at barnet eller den unge har mulighed for at kunne bruge kontaktpersonen døgnet rundt i en periode. En fast kontaktperson ansættes af kommunen. Kommunen kan i forbindelse med ansættelsen af kontaktpersonen aftale, at kontaktpersonen skal afrapportere til kommunen f.eks. hver måned eller hver tredje måned. Det kan også af aftalen fremgå, at kontaktpersonen kontakter kommunen, når der akut opstår behov for andre former for støtte, f.eks. i forbindelse med misbrug eller kriminalitet. Under alle omstændigheder er kontaktpersonen underlagt skærpet underretningspligt.

Efter § 54 a i den sociale servicelov skal kommunalbestyrelsen tilknytte en koordinator til unge, der er idømt en ungdomssanktion efter straffelovens § 74 a. Koordinatoren skal være tilknyttet gennem hele forløbet og være den unges rådgiver, sikre sammenhængen i sanktionens tre faser og afholde møder med den unge, forældrene og andre relevante parter med henblik på at fastholde de målsætninger, der er fastlagt i handleplanen vedrørende den unge, jf. § 140 i den sociale servicelov. I ”Håndbog om ungdomssanktionen”[16] er koordinatorens rolle beskrevet således:

”I tæt samarbejde med sagsbehandleren skal koordinatoren arbejde aktivt for, at sanktionsforløbet gennemføres som planlagt, men med de fornødne justeringer undervejs. Koordinatoren er så at sige sagsbehandlerens ’forlængede arm’; den, som har mulighed for at arbejde fleksibelt og proaktivt i forhold til den unge, institutionen og den sociale myndighed. Sammen med øvrige relevante aktører skal koordinatoren forhandle og håndtere de organisatoriske, tværfaglige og tværsektorielle barrierer, der kan hindre, at de overordnede mål og delmål med sanktionsforløbet nås. Opgaven som koordinator forudsætter, at han eller hun skaber en personlig og tillidsfuld relation til den unge. Udførelsen af samarbejdsopgaven medfører, at koordinatoren er udfarende i forhold til kontakt og dialog med og mellem de relevante aktører. Koordinatoren forventes således at tage ansvar for de tværfaglige netværksmøder i forbindelse med overgange fra en fase til den næste. Det sker med henblik på at støtte den unge i de perioder, hvor han eller hun er i størst risiko for at opgive en god udvikling. Koordinatorens koordinering eller systemfunktion indebærer først og fremmest:

Koordinatorer udfylder altså en specifik funktion i forhold til unge, der er idømt ungdomssanktion. Det er ikke muligt at udpege koordinatorer til børn og unge uden for denne målgruppe.

En ung domfældt kan også pålægges at holde kontakt med en tilsynsførende fra Kriminalforsorgen. Beslutningen om at pålægge den unge et vilkår om tilsyn kan enten træffes af retten i forbindelse med en betinget dom eller administrativt i forbindelse med en prøveløsladelse eller betinget benådning. Formålet med tilsynet er dels ved forskellige hjælpeaktiviteter at indsluse eller fastholde lovovertræderen i det almindelige samfund, dels at modvirke ny kriminalitet ved at søge at sikre, at lovovertræderen overholder eventuelle vilkår.

Et vilkår om tilsyn indebærer derfor både støtte og kontrol. Den person, der er undergivet tilsyn, skal regelmæssigt møde hos den tilsynsførende eller modtage besøg i hjemmet og altid orientere om ændringer i opholdsadresse eller forsørgelsesgrundlag. Hvis tilsynsklienten ikke overholder disse regler, kan den pågældende anholdes, og som yderste konsekvens kan henholdsvis retten og Direktoratet for Kriminalforsorgen beslutte, at den betingede dom udløses, eller at den prøveløsladte eller betinget benådede skal afsone reststraffen.

Ud over kontrol får klienterne altid tilbudt individuel støtte. Den tilsynsførendes grundlæggende opgave er i denne forbindelse at motivere klienterne til at forbedre deres sociale og personlige situation. Målet er i løbet af tilsynsperioden at skabe så acceptable sociale rammer – f.eks. i form af boligforhold, uddannelse og arbejde – for den enkelte som muligt. Den tilsynsførende udfører i denne forbindelse almindelig social sagsbehandling, dog med den forskel, at tilsynsklienterne normalt ikke har mulighed for at få økonomisk støtte i Kriminalforsorgens afdelinger.

I den første del af tilsynsperioden skal klienten almindeligvis som et minimum have kontakt til Kriminalforsorgens afdeling én gang ugentligt, senere hver 14. dag, og hvis der er tale om en stabil situation, kan tilsynsklienten herefter nøjes med at have kontakt med afdelingen én gang månedligt.

Normalt varer tilsynsperioden ét til to år, men hvis tilsynsklienten har en meget lang reststraf, kan tilsynet blive af længere varighed. For tilsyn med psykisk syge kriminelle fastsættes normalt en længstetid på maksimalt 5 år. Den tilsynsførende er uddannet socialrådgiver.

Bl.a. i lyset af de ovennævnte positive erfaringer med og resultater af mentorordninger i Danmark og i udlandet vurderer kommissionen, at en mentor i forhold til børn og unge, der savner en stabil kontakt til en voksen, som de kan have fuld tillid til, og som kan fungere som en positiv rollemodel for dem, kan være et værdifuldt middel til at fastholde dem i en kriminalitetsfri udvikling. Fordelen ved en mentor i forhold til de øvrige personer, som myndighederne har mulighed for at udpege for børn og unge, er, at en mentor udpeges og fungerer udelukkende i den unges interesse, og at der i kraft af mentorens opgavebeskrivelse er mulighed for at udpege en person, der f.eks. aldersmæssigt og for så vidt angår etnisk og social baggrund matcher den unge godt. Samtidig kan mentoren – i modsætning til f.eks. en koordinator, der er udpeget med en specifik opgave i tilknytning til ungdomssanktionen for øje – være en gennemgående, stabil voksenkontakt for barnet eller den unge, der således ikke forsvinder, fordi den unge afslutter en strafafsoning eller opnår en bestemt alder.

Da der i Kriminalforsorgens regi allerede er mulighed for at udpege en mentor for børn og unge, er det kommissionens opfattelse, at behovet for kunne tilbyde en mentor til børn og unge, der savner stabil voksenkontakt, særligt knytter sig til de sociale myndigheders indsats.

Kommissionen er samtidig opmærksom på, at nogle af de eksisterende ordninger vedrørende personer, der kan udpeges til støtte for barnet eller den unge, herunder ikke mindst ordningen vedrørende en fast kontaktperson, jf. § 52, stk. 3, nr. 7, i den sociale servicelov, i nogle tilfælde vil overlappe et tilbud om en mentor. Der er efter kommissionens vurdering en vis risiko for, at mange forskellige støttepersoner for barnet eller den unge stik imod hensigten vil kunne bidrage til at forvirre barnet eller den unge og skabe tvivl om deres rolle. Efter kommissionens opfattelse bør kommunerne derfor blot forpligtes til at have et tilbud om en mentor til børn og unge, der vurderes i særlig grad at have behov for en stabil, positiv voksenkontakt. Hvorvidt barnet eller den unge i det konkrete tilfælde skal tilbydes en mentor må bero på en konkret vurdering, herunder i lyset af, om der for den pågældende allerede er udpeget en eller flere støttepersoner, der kan yde den fornødne stabile, positive voksenkontakt i forhold til barnet eller den unge.

Det er over for kommissionen blevet oplyst, at lovgivningen vedrørende de sociale myndigheders foranstaltninger på dette område forventes gennemgået og revideret. Det er på den baggrund kommissionens opfattelse, at den af kommissionen foreslåede forpligtelse vedrørende mentortilbud bør gennemføres i forbindelse med den foreståede lovrevision med henblik på at sikre den fornødne sammenhæng med de øvrige typer af støttepersoner.

Med henblik på at undersøge, hvorledes de mange forskellige tilbud om støttepersoner for børn og unge fungerer i praksis, herunder om de reelt blot virker forvirrende på de pågældende børn og unge, foreslår kommissionen desuden, at samspillet mellem mentorer, tilsynspersoner, koordinatorer, faste kontaktpersoner og andre relevante støttepersoner i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede bør og unge evalueres.

Endvidere bør værdien af de forskellige former for støttepersoner efter kommissionens opfattelse belyses nærmere. Dette kan efter kommissionens opfattelse ske ved iværksættelse af et forskningsprojekt vedrørende emnet – eventuelt i tilknytning til den ovennævnte evaluering af samspillet mellem støttepersonerne.

Kommissionen foreslår,

2.2.1.14. Styrket indsats over for børn og unge med særlige problemstillinger

Blandt gruppen af alvorligt kriminelle børn og unge, herunder de børn og unge, der anbringes på de sikrede institutioner, findes der flere grupper med særlige problemstillinger og behandlingsbehov, enten som deres primære og overvejende problem, eller som oftest i kombination med andre sociale problemer.

Det er kommissionens generelle vurdering, at det som led i udmøntningen af en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats er vigtigt at se på de særlige behov, der gør sig gældende hos grupper af børn og unge med særlige problemstillinger.

For så vidt angår børn og unge med udviklingsmæssige og psykiatriske problemstillinger er der en voksende erkendelse af, at disse problemstillinger har betydning i forhold til udviklingen af en kriminel adfærd. På de sikrede institutioner er der f.eks. en gruppe af unge med svære psykiske eller psykiatriske problemer, enten som deres primære og overvejende problem eller i kombination med andre sociale problemer. Det fremgår af en dansk undersøgelse, at ud af 100 varetægtsfængslede unge i alderen mellem 15 og 17 år, havde 69 pct. en psykiatrisk lidelse.[17] En rapport fra Teori og Metodecentret fra 2006 viser, at de unge anbragte på de sikrede institutioner var stærkt overrepræsenterede i psykiatriregistret sammenlignet med resten af befolkningen inden for samme aldersgruppe.[18]

Samtidig kan det konstateres, at der stort set ikke findes døgninstitutioner, der er målrettede til og kan rumme disse børn og unge, og som har den fornødne psykiatriske sagkundskab.

Efter det for kommissionen oplyste, finder man på døgninstitutioner for børn og unge i dag et bredt spektrum af børn og unge med udviklingsmæssige og psykiatriske problemstillinger af vidt forskellig tyngde. Det kan i nogle tilfælde være svært for institutionerne at vurdere karakteren og omfanget af disse problemstillinger, herunder fordi flere problemstillinger kan optræde i kombination hos nogle børn og unge.

Pilotprojekt vedrørende screening for børne- og ungdomspsykiatriske forstyrrelser

Region Syddanmark har i lyset af problemerne vedrørende børn og unge med psykiatriske og psykiatrinære problemstillinger iværksat pilotprojektet ”Screening for børne- og ungdomspsykiatriske forstyrrelser hos 50 unge anbragt på den sikrede institution Egely, der senere udgør risiko for at de ender som retspsykiatriske patienter”. Projektet er iværksat for satspuljemidler i 2008 og forventes at vare 1½ år. Det er forventningen, at projektet vil kunne bidrage med ny viden på området i forhold til indsatsen overfor målgruppen.

Projektet er et samarbejde mellem Det Børne- og Ungdomspsykiatriske Hus på Odense Universitetshospital, den landsdækkende sikrede institution Egely samt Region Syddanmark.

Projektet har som overordnet formål

Hensigten er at gøre det muligt at målrette henvisningen og udredningen af de unge i psykiatrisk henseende. Derved kan relevant behandling påbegyndes tidligere og forhåbentlig medvirke til at forebygge, at de unge bliver retspsykiatriske patienter, eller til at sværhedsgraden af de retspsykiatriske problemstillinger bliver mindre.

Kriminalforsorgen har fået satspuljemidler til at gennemføre et lignende screeningsprojekt for psykisk sygdom. Der vil således i arresthusene i Århus, Odense og i Københavns Fængsler blive foretaget en screening af nyindsatte varetægtsarrestanter, hvor anklagemyndigheden har rejst en sigtelse. I Århus og Odense vil samtlige nyindsatte varetægtsarrestanter, hvor anklagemyndigheden har rejst en sigtelse blive screenet, mens målgruppen i Københavns Fængsler vil være et udpluk af denne gruppe, herunder særligt de unge på 15-17 år.

Projektet går ud på at få testet forskellige screeningsværktøjer og på at få kortlagt, hvor mange varetægtsfængslede der har en psykisk lidelse. Det forventes, at screeningsredskabet vil kunne bidrage til, at varetægtsarrestanter med psykiske lidelser på et tidligere tidspunkt end hidtil identificeres og hurtigere får tilbud om behandling eller eventuelt bliver overført til andet regi, f.eks. en psykiatrisk afdeling.

Der vil blive gennemført en evaluering af projektet. Denne forventes at foreligge i 2012.

Efter kommissionens opfattelse bør det sikres, at erfaringerne fra projekterne på Egely og i fængslerne indhentes, vurderes og evalueres, og at en eventuel udbredelse og permanentgørelse af psykiatrisk screening overvejes i lyset heraf.

Børne- og ungdomspsykiatrien behandler i stigende grad aggressive og udadreagerende unge, som er svære at rumme inden for psykiatriens eksisterende rammer. Det skyldes bl.a., at disse unge er potentielt voldelige over for øvrige patienter, hvilket skaber utryghed og et uhensigtsmæssigt behandlingsmiljø for begge parter. En anden udfordring er, at de unge varetægtsfængslede eller surrogatanbragte skal opholde sig på en afdeling med lukkede (aflåste) døre og sikringsmuligheder. Det betyder, at også de øvrige ikke-tvangsindlagte patienter har risiko for at komme bag lukkede døre, hvilket kan opfattes som en unødig indgribende foranstaltning.

Ved at samle de unge på særlige ungdomsretspsykiatriske afsnit vil man kunne give en kvalitativ bedre behandling – både til de kriminelle unge med psykisk sygdom og til de øvrige patienter i børne- og ungdomspsykiatrien, fordi behandlingstilbud og fysiske omgivelser kan målrettes og specialiseres efter hver af de to gruppers behov.

Regionerne er opmærksomme på behovet for en yderligere specialisering på dette område og undersøger aktuelt mulighederne for at oprette særlige retspsykiatriske afsnit for udadreagerende unge og unge retspsykiatriske patienter. Der sigtes mod at oprette omkring 12 pladser på landsplan. I Østdanmark planlægges et samarbejde på området mellem Region Hovedstaden og Region Sjælland og i Vestdanmark et samarbejde mellem Region Syddanmark, Region Midtjylland og Region Nordjylland.

I Kriminalforsorgens regi har der indtil nu ikke været foretaget systematisk screening for psykisk sygdom af unge. Det vil derfor være forbundet med stor usikkerhed at vurdere behovet for særlige pladser i Kriminalforsorgens institutioner til unge med psykiatriske problem-stillinger. Kriminalforsorgen forventer at blive i stand til at foretage en mere kvalificeret vurdering på baggrund af det kommende screeningsprojekt, der er beskrevet ovenfor.

Undersøgelse af forekomsten af psykiske og adfærdsmæssige lidelser blandt unge kriminelle[19]

Ved en klinisk undersøgelse af forekomsten af psykiske og adfærdsmæssige lidelser (ICD-10) samt associationen mellem psykisk sygdom og vold blandt 15-17-årige, der blev varetægtsfængslet i Østdanmark i løbet af et år, i alt 100 personer, fandt man psykiske lidelser blandt 71 pct., og 5 pct. havde tidligere været indlagt på en psykiatrisk afdeling.

Undersøgelsen indeholdt endvidere et registerbaseret studie, som omfattede alle 15-19-årige, der var i kontakt med Kriminalforsorgen i 1992, i alt 811 personer, med det formål at identificere prædiktorer for skizofreni blandt yngre kriminelle. De unge blev undersøgt i det Psykiatriske Central Register, det Centrale Kriminalregister og Dødsårsagsregistret i år 2001. Denne undersøgelse viste, at 20,8 pct. af alle de af undersøgelsen omfattede unge i 2001 havde været indlagt på en psykiatrisk afdeling, og at 3,3 pct. af de unge var blevet skizofrene.

Til sammenligning regner man med, at ca. 20 pct. af alle danskere på et tidspunkt i løbet af livet får en psykisk lidelse.[20]

For så vidt angår udviklingshæmmede børn og unge skal der efter kommissionens opfattelse være større fokus på den risikofaktor, som dårlig begavelse kombineret med lav impulskontrol udgør.

Udviklingshæmmede børn og unge, der er så mentalt retarderede, at de falder udenfor normalområdet, vil i tilfælde af, at de begår kriminelle handlinger, typisk blive idømt en behandlingsdom i form af dom til tilsyn og/eller ophold i egnet institution. Der findes imidlertid ikke særlige institutioner eller afdelinger, der modtager unge behandlingsdømte, sådan som det er tilfældet for voksne behandlingsdømte.

Erfaringen viser, at når udviklingshæmmede børn og unge anbringes på en sikret døgninstitution for børn og unge sammen med normaltbegavede unge, har de udviklingshæmmede unge vanskeligt ved at begå sig og er nemt udsat for udnyttelse og overgreb fra de normaltbegavede unge med asocial adfærd. Ud over at dette i sig selv er problematisk i forhold til den pædagogiske opgave, ligger der en stor opgave for personalet i at beskytte de udviklingshæmmede børn og unge, hvorved der går ressourcer fra andre opgaver. En almindelig sikret afdeling har desuden typisk ikke medarbejdere med tilstrækkelig indsigt i og erfaring med arbejdet med udviklingshæmmede børn og unge og disses særlige behov, ligesom hverdagen, pædagogikken og rammerne i den sikrede afdeling er tilrettelagt ud fra normaltbegavede børn og unges behov, som ikke er de samme som udviklingshæmmedes behov.

Både for så vidt angår børn og unge med psykiatriske eller psykiatrinære problemstillinger og udviklingshæmmede børn og unge bør der derfor efter et flertal i kommissionens opfattelse, jf. nedenfor, etableres relevante og målrettede tilbud, herunder særlige institutionspladser, til disse grupper, der også omfatter unge, der er idømt særforanstaltninger. I den forbindelse bemærkes, at man ved etableringen af særlige tilbud til udviklingshæmmede børn og unge bør være opmærksom på, at tilbuddene pga. de pågældendes sene udvikling bør omfatte en større aldersgruppe – f.eks. børn og unge op til 23 år – end tilsvarende tilbud til normaltbegavede børn og unge.

Herudover bør kompetencerne til at imødekomme disse særlige målgruppers behov styrkes hos de instanser, der møder de kriminelle unge, herunder de sikrede og åbne institutioner og socialpædagogiske opholdssteder.

Kompetencerne kan sikres bl.a. ved adgang til den fornødne faglige ekspertbistand, f.eks. psykiatrisk ekspertise, misbrugsekspertise og ekspertise i relation til dårligt begavede kriminelle mv., og ved løbende uddannelse af medarbejdere.

En styrkelse af de sikrede institutioners beredskab til at kunne yde en kvalificeret indsats over for sådanne målgrupper kan også ske gennem etableringen af kompetencecentre på de sikrede institutioner. At en institution får rollen som kompetencecenter på et givent område indebærer, at institutionen får en særlig vidensfunktion på området – f.eks. i relation til børn og unge med psykiatriske eller psykiatrinære problemstillinger eller med dårlig begavelse. Det ligger ligeledes i kompetencecenterfunktionen, at institutionen har en forpligtelse til at holde sig ajour med den nyeste viden på området, og at institutionen forpligter sig til at formidle denne viden til de andre sikrede institutioner og derved bidrage til en generel opkvalificering af de sikrede institutioners beredskab og indsats. Efter det for kommissionen oplyste har regionerne allerede besluttet at oprette sådanne kompetencecentre på de sikrede institutioner, men beslutningen er endnu ikke blevet implementeret i praksis.

Kommissionen forslår,

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) foreslår desuden, at der inden for rammeaftalesystemet mellem kommunerne og regionerne oprettes relevante og målrettede tilbud, herunder særlige institutionspladser, til børn og unge med psykiatriske eller psykiatrinære problemstillinger og til udviklingshæmmede børn og unge, herunder unge, der er idømt særforanstaltninger.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) støtter ikke forslaget om, at der skal etableres særlige institutionspladser, da det er i det eksisterende rammeaftalesystem mellem kommunerne og regionerne behovet for institutionspladser vurderes og besluttes.

2.2.1.15. Styrket anvendelse af kognitive behandlingsprogrammer i socialt regi og i Kriminalforsorgens regi

Som anført i afsnit 13.11.1 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, tyder flere undersøgelser på, at kognitive behandlingsprogrammer generelt har en positiv kriminalpræventiv effekt på lovovertræderes recidivrisiko.

Aggression Replacement Training (ART) er ét blandt flere kognitive behandlingsprogrammer, der er særligt udviklet til anvendelse på lovovertrædere. Programmet, der varer 10 uger og omfatter 30 lektioner af hver 3 timers varighed, har fokus på vredeshåndtering. Det anvendes på grupper af 8-12 lovovertrædere. Programmet anvendes i dag på forsøgsbasis over for unge lovovertrædere. Programmet anvendes desuden i flere andre europæiske lande, herunder Sverige og Norge.

Blandt de øvrige kognitive programmer kan nævnes Anger Management, der i øjeblikket anvendes i flere sikrede døgninstitutioner for børn og unge samt i Kriminalforsorgen. Programmet har noget kortere varighed end ART. Det bemærkes, at ART i højere grad end ”Anger Management” synes anvendt på unge lovovertrædere.

Anger Management og ART (Aggression Replacement Training)

Forskellen på Anger Management og ART (Aggression Replacement Training) er tydeligst i programmernes omfang, idet Anger Management består af 8 undervisningssessioner af 2-3 timers varighed i løbet af 2-4 uger, svarende til i alt 16-24 timer, mens ART består af 30 undervisningssessioner af 3 timers varighed i løbet af 10 uger, svarende til i alt 90 timer.

Begge programmer bygger på rollespil og konfliktlogbog. Generelt anvendes ART til yngre lovovertrædere, som det sker i bl.a. Norge og Sverige, mens Anger Management også anvendes til ældre lovovertrædere

Som det fremgår af afsnit 13.11.1 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, har der i hvert fald på længere sigt ikke kunnet påvises en effekt af Anger Management, mens flere udenlandske undersøgelser har påvist en recidivhæmmende effekt af ART.


Anvendelsen af kognitive behandlingsprogrammer i Kriminalforsorgen

Kriminalforsorgen udbyder en række forskellige kognitive behandlingsprogrammer. Aktuelle programmer er Det Kognitive Færdighedsprogram, opfølgningsprogrammet Booster, Anger Management, Nye Veje og Voldsforebyggelsesprogrammet VFP.

Formålet med Kriminalforsorgens programtilbud er via undervisning og træning at hjælpe de indsatte til at opnå nye færdigheder, som de kan anvende såvel under som efter endt afsoning. Forskning har vist, at disse færdigheder kan medvirke til at nedsætte sandsynligheden for ny kriminalitet.[21]

Deltagelse i programmerne er frivillig medmindre deltagelsen er et vilkår i en betinget dom for den pågældende.

De fleste af programmerne kan tages individuelt, men kan også tages i sammenhæng, idet de hver for sig er målrettet mod specifikke problemstillinger. F.eks. kan problemer med at håndtere og udtrykke vrede motivere den indsatte til deltagelse i Anger Management. Derved kan der skabes grundlag og motivation for, at der kan arbejdes med mere generelle kognitive færdigheder såsom sociale færdigheder, kritisk tænkning m.m., som bearbejdes i Det Kognitive Færdighedsprogram. De færdigheder og adfærdsændringer, som den indsatte derved opnår, kan fastholdes ved hjælp af opfølgningsprogrammet Booster, og deltagelse heri kan skabe yderligere motivation for deltagelse i programmerne Nye Veje og VFP, hvor der arbejdes specifikt med adfærd og mønstre i forhold til den kriminalitet, som den kriminelle har begået.

Det Kognitive Færdighedsprogram er blevet akkrediteret, og Anger Management er blevet akkrediteret som et forprogram.

Kriminalforsorgen har i snart mange år gennemført den ovennævnte programvirksomhed i fængslerne. I de senere år er programvirksomheden blevet udvidet til også at omfatte Kriminalforsorgen i Frihed (KiF). Dette er bl.a. sket på baggrund af udenlandske forskningsresultater, der viser, at resultaterne synes at blive bedre, når klienter modtager programundervisning sideløbende med, at de i deres egne omgivelser kan drage daglig nytte af de erfaringer, de får gennem kurserne.

Som led i regeringens handlingsplan mod vold og ungdomskriminalitet iværksattes i 2005 en forsøgsordning med Anger Management som vilkår for betinget dømte unge lovovertrædere. Forsøgsordningen forudsættes anvendt som alternativ til betinget eller ubetinget fængselsstraf på op til 40 dage. Den er geografisk afgrænset til Nordsjællands, Københavns og Vestegnens politikredse.

Forsøgsordningen er baseret på et kognitivt gruppeprogram, der består af otte lektioner af ca. to timers varighed. Det er blevet akkrediteret af Kriminalforsorgens akkrediteringspanel som et egnet forbehandlingsprogram.

Programmet henvender sig til utilpassede unge – såvel danske som unge med anden etnisk baggrund – med en aggressiv adfærd, som afspejler en manglende evne til konfliktløsning. Programmet har til formål

Justitsministeriets Forskningskontor har udarbejdet en midtvejsevaluering af forsøgsordningen. Den viste bl.a., at en stor del af deltagerne mente, at de havde haft udbytte af undervisningen, og at der fra undervisernes side blev udvist et stort engagement. Det store problem var imidlertid, at der ikke var nær så stor tilgang til ordningen som forudsat ved iværksættelsen. En intensiveret indsats i forhold til anklagemyndigheden har endnu ikke haft den ønskede virkning på antallet af henvisninger til ordningen.

Udgifterne til driften af forsøgsordningen beløber sig til ca. 1.8 mio. kr. årligt. På grund af det lave deltagerantal er det foreløbig planlagt at stoppe forsøget med udgangen af 2009.

Til forskel fra Anger Management er det ovennævnte program Nye Veje udviklet i en version, der kan gennemføres individuelt, dvs. som et naturligt led i et tilsynsforløb. Her er man således ikke afhængig af, at flere unge på samme tid skal kunne deltage i programmet i samme geografiske område. Det er derfor også særdeles velegnet til unge klienter, der kan have svært ved at fungere i en gruppesammenhæng.

Det er et struktureret, kognitivt, kriminalpræventivt behandlingsprogram, der består af 15 lektioner af ca. to timers varighed. Det fokuserer på den enkelte deltagers specifikke kriminalitetsmønster og arbejder målrettet med dette med sigte på en personlig plan imod tilbagefald samt en struktureret handleplan for fremtiden.

Der er uddannet enkelte instruktører i KIF, og der har foreløbig været gennemført 3-4 forløb. Programmet er akkrediteret i Norge og Sverige og planlægges akkrediteret i Danmark i 2010.

Bl.a. i lyset af de ovennævnte positive undersøgelsesresultater samt med henblik på at få den kriminalpræventive effekt bedre belyst er det kommissionens opfattelse, at efterprøvede kognitive behandlingsprogrammer bør anvendes som standardtilbud i de sikrede afdelinger og i de tilknyttede åbne afdelinger.

Det er endvidere kommissionens opfattelse, at de praktiske muligheder for at anvende kognitive behandlingsprogrammer som vilkår i forbindelse med betingede domme, jf. straffelovens § 56, og i tilknytning til ungdomskontrakter, jf. retsplejelovens § 722, stk. 1, nr. 2 og 3, jf. § 723, stk. 1, og § 52 i den sociale servicelov, bør styrkes. I første omgang kan dette f.eks. ske ved at forlænge og evt. udbygge den igangværende forsøgsordning i Kriminalforsorgens regi, jf. ovenfor. Kommissionen skal i den forbindelse pege på, at et større kendskab hos anklagemyndigheden, forsvarerne og domstolene til indholdet og effekten af kognitive behandlingsprogrammer må antages at ville føre til større anvendelse af denne mulighed i forhold til unge lovovertrædere.

Kommissionen foreslår derfor,

2.2.1.16. Andre overvejelser og initiativer vedrørende en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats

2.2.1.16.1. Med henblik på at skabe reelt grundlag for en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats er det efter kommissionens opfattelse væsentligt at sikre, at de relevante aktører har det fornødne incitament til at yde en sådan kriminalitetsforebyggende indsats.

Aktører i den kriminalitetsforebyggende indsats

Flere forskellige aktører spiller en rolle i forbindelse med den samlede indsats for at forebygge kriminalitet, herunder kriminalitet begået af børn og unge.

Kommunerne, der spiller en central rolle i det kriminalitetsforebyggende arbejde, skal ifølge § 19, stk. 1, i den sociale servicelov sørge for, at de opgaver og tilbud, der omfatter børn, unge og deres familier, udføres i samarbejde med forældrene og på en sådan måde, at det fremmer børns og unges udvikling, trivsel og selvstændighed. Dette gælder både ved udførelsen af det generelle og forebyggende arbejde og ved den målrettede indsats over for børn og unge med nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne eller med et andet særligt behov for støtte. Efter lovens § 19, stk. 2, skal kommunalbestyrelsen udarbejde en sammenhængende børnepolitik, der har til formål at sikre sammenhængen mellem det generelle og forebyggende arbejde og den målrettede indsats over for børn og unge med behov for særlig støtte.

I forhold til børn og unge, der har særligt behov for støtte, dvs. et behov som rækker ud over de behov, der kan opfyldes af de tilbud, som i almindelighed står åbne for børn eller unge og deres familier, jf. kapitel 7 og 8 i den sociale servicelov om f.eks. dagtilbud mv. til børn og klubtilbud mv. til større børn og unge, skal kommunen yde støtte med det formål at skabe de bedst mulige opvækstvilkår for disse børn og unge, så de på trods af deres individuelle vanskeligheder kan opnå de samme muligheder for personlig udfoldelse, udvikling og sundhed som deres jævnaldrende, jf. § 46, stk. 1, i den sociale servicelov. Støtten skal ydes tidligt og sammenhængende, så begyndende problemer hos barnet eller den unge så vidt muligt kan afhjælpes i hjemmet eller i det nære miljø. Støtten skal i hvert enkelt tilfælde udformes på baggrund af en konkret vurdering af det enkelte barns eller den enkelte unges og familiens forhold, jf. lovens § 46, stk. 2.

I forbindelse med kommunalreformen har kommunerne overtaget det samlede ansvar for det sociale område og for forebyggelsen på sundhedsområdet. Kommunerne har således overtaget en betydelig del af de tidligere amters opgaver, herunder institutionsområdet, indsatser på psykiatriområdet og forebyggelse af misbrug. Herudover har kommunerne også ansvaret for den oplysende og holdningsdannende indsats på forebyggelsesområdet. Et af perspektiverne i kommunalreformen er, at flere opgaver samles i kommunerne. Gennem kommunernes planlægning på en lang række konkrete områder kan der gøres brug af viden om bl.a. forebyggelse af kriminalitet og øget tryghed.

I Danmark er der tradition for, at alle børn og unge stort set dagligt er i kontakt med fagpersoner, der har mulighed for at følge barnets udvikling og have en dialog med forældre og evt. myndigheder om, hvorvidt barnets udvikling er uproblematisk eller giver anledning til bekymring, hvilket kan medvirke til at sikre børn og unge en god og positiv opvækst. Det begynder allerede før fødslen med sundhedsplejens råd og vejledning til de vordende forældre og fortsætter med dagpasningstilbud (vuggestue, dagpleje og børnehave). Senere kommer børnene i skole og evt. i fritidstilbud (SFO, juniorklubber/fritidshjem og ungdomsklubber) og mange børn og unge deltager desuden i forskellige former for organiserede fritidstilbud (idræt, spejder, musik mv.).

Regionerne udfører især kriminalitetsforebyggelse i kraft af deres rolle som driftsherrer for seks af de syv sikrede institutioner i landet. På de sikrede institutioner gives børn og unge, der er anbragt i varetægtssurrogat, til afsoning eller pædagogisk observation, omsorg, personlig støtte, rådgivning samt socialpædagogisk bistand og behandling med det formål at forbedre de pågældendes sociale, kulturelle, materielle og personlige situation, således at de har bedre forudsætninger for at leve et liv uden kriminalitet

Regionerne bidrager endvidere til kriminalitetsforebyggelse gennem driften af en række åbne sociale institutioner for vanskelige/kriminelle børn og unge, en række misbrugscentre, deltagelse i ungesamråd om kriminelle unge samt driften af psykiatrien, her særligt retspsykiatrien som udfører behandling af unge med psykisk sygdom, som har begået kriminalitet.

Politiets forpligtelser fremgår af politilovens § 1, ifølge hvilken politiet skal virke for tryghed, sikkerhed, fred og orden i samfundet, og fremme dette formål gennem forebyggende, hjælpende og håndhævende virksomhed. Efter retsplejelovens § 114 skal politidirektøren desuden virke for at etablere et kriminalitetsforebyggende samarbejde mellem politiet og hver kommune i politikredsen, herunder med inddragelse af skoler og sociale myndigheder.

I forhold til unge, der bliver dømt for kriminelle handlinger, og som skal fuldbyrde deres straf i Kriminalforsorgens regi, spiller Kriminalforsorgen en væsentlig rolle i forhold til det kriminalitetsforbyggende arbejde ved at støtte og motivere de dømte til, gennem personlig og social udvikling, at leve en kriminalitetsfri tilværelse. Herudover er det lovpligtigt for Kriminalforsorgen og kommunerne at koordinere deres handlingsplaner for en stor del af deres fælles klienter.

Det kriminalpræventive Råd, der er en netværksorganisation med ca. 50 myndigheder og organisationer som medlemmer, har som sine overordnede mål at nedbringe antallet af ofre, at nedbringe antallet af kriminelle unge, at fastholde de gode resultater af indsatser rettet mod den brede befolkning, og at fastholde det høje tryghedsniveau i befolkningen. Rådet har en omfattende viden om kriminalitetens omfang og årsager, organisering af det forebyggende samarbejde, forebyggelsesmetoder og evalueringer og fungerer bl.a. som sparringspartner for det lokale kriminalitetsforebyggende samarbejde, der kan trække på rådets viden.

En række andre aktører yder et væsentligt, om end mere uformelt bidrag til den kriminalitetsforebyggende indsats.[22] Det drejer sig f.eks. om

De ovennævnte aktører har forskellige grunde og incitamenter til at tage del i den tidlige kriminalpræventive indsats. Kommissionen er i den forbindelse naturligvis opmærksom på, at også andre hensyn end de rent økonomiske spiller en rolle, når f.eks. en kommune skal beslutte, hvorledes den kriminalitetsforebyggende indsats skal tilrettelægges. På den anden side det et velkendt problem, at det kan være svært at skaffe opbakning til at afholde udgifter til en indsats, hvis frugterne af indsatsen først kan høstes meget senere, hvilket ofte vil gøre sig gældende i relation til den kriminalitetsforebyggende indsats. Hertil kommer, at den nøjagtige effekt af den tidlige kriminalpræventive indsats kan være meget svær at måle, da det ofte ikke er muligt med sikkerhed at fastslå, om det kan tilskrives denne indsats eller andre faktorer, at nogle børn og unge ikke begår kriminalitet.

Det er desuden blevet anført, at der på nogle områder endda forekommer modsatrettede incitamenter, dvs. regler, der – i det mindste i teorien – kan anspore en kommune til at forsømme den kriminalpræventive indsats i håbet om, at den pågældende unge enten flytter eller begår så alvorlig kriminalitet, at udgiften til den pågældendes strafafsoning som følge af finansieringsreglerne for unges afsoning af ubetingede frihedsstraffe helt eller delvist bæres af andre aktører.

På denne baggrund er det kommissionens generelle opfattelse, at der er grundlag for at foretage en nærmere undersøgelse af de økonomiske incitamenter på dette område, og at der på baggrund af resultatet af denne undersøgelse bør udarbejdes en model med henblik på at sikre, at de relevante aktører også økonomisk har det fornødne incitament til at iværksætte en tidlig ungeindsats.

Det bemærkes i den forbindelse, at et udvalg om sikrede afdelinger med deltagelse af Indenrigs- og Socialministeriet, Justitsministeriet, Finansministeriet, KL og Danske Regioner er blevet nedsat med henblik på at se på brugen og finansieringen af sikrede pladser. Udvalget har i denne sammenhæng blandt andet drøftet mulige ændringer af den objektive finansieringsform med henblik på at skabe en finansieringsstruktur, hvor kommunerne i højere grad betaler på baggrund af det faktiske forbrug af pladser på de sikrede afdelinger med det formål at skabe et øget økonomisk incitament for den enkelte kommune til at forebygge kriminalitet og til at udsluse de unge hurtigere fra de sikrede afdelinger, hvorved kapacitet frigøres.

Det bemærkes desuden, at det indgår som en del af finanslovsaftalen for 2009, at partierne bag forliget skal drøfte konkrete forslag til omlægning af de forskellige finansieringsregler vedrørende anbringelse, afsoning mv. for kriminelle unge med henblik på at understøtte kommunernes indsats. I den forbindelse er der blevet nedsat et udvalg med deltagelse af Indenrigs- og Socialministeriet, Justitsministeriet, Finansministeriet, KL og Danske Regioner. Udvalget skal ifølge kommissoriet

Udgangspunktet for udvalgets arbejde er, at eventuelle ændringer af de nuværende finansieringsregler skal understøtte bedre forebyggelse af ungdomskriminalitet, herunder ved at sikre en hensigtsmæssig incitamentsstruktur og effektiv udnyttelse af ressourcerne.

Udvalget skal på baggrund af ovenstående, og hvor det er relevant, udarbejde konkrete anbefalinger til ændringer af de gældende finansieringsregler.

Udvalget forventes at afslutte sit arbejde sideløbende med kommissionen.

Selv om kommissionen således ikke har haft mulighed for at se og vurdere resultatet af de to ovennævnte udvalgs arbejde, er det kommissionens opfattelse, at der på baggrund af udvalgenes anbefalinger vil blive iværksat initiativer, der vil styrke det økonomiske incitament for de relevante aktører, herunder særligt kommunerne, til at prioritere den kriminalpræventive indsats i forhold til børn og unge højt.

Herudover er det kommissionens vurdering, at udarbejdelse og anvendelse af cost-benefitanalyser som beskrevet og foreslået i afsnit 2.2.3.1 nedenfor også vil kunne bidrage væsentligt til at styrke incitamentet til at yde en tidlig forebyggende indsats.

Kommissionen ser på den baggrund ikke noget behov for at foreslå yderligere initiativer på dette område.

2.2.1.16.2. Kommissionen har desuden overvejet behovet for initiativer vedrørende anvendelsen af anbringelse uden for hjemmet af kriminelle og kriminalitetstruede unge som led i udmøntningen af en tidlig kriminalitetsforebyggende indsats.

Kommissionen skal i den forbindelse henvise til, at der i Indenrigs- og Socialministeriets regi pågår et større arbejde med henblik på at sikre bedre kvalitet i sagsbehandlingen og i indsatsen som helhed på anbringelsesområdet under overskriften ”Barnets Reform”. Dette arbejde vil blandt andet medføre en gennemgang af kriterierne for anbringelse uden for hjemmet, herunder særligt anbringelse uden samtykke, med henblik på at sikre, at kriterierne er entydige og derved opnå en ensartet praksis på tværs af kommunegrænser. Barnets Reform skal efter det for kommissionen oplyste forhandles med satspuljepartierne i forbindelse med forhandlingerne om satspuljen for 2010. I lyset af, at der således i andet regi foretages en samlet gennemgang af anbringelsesområdet finder kommissionen ikke, at der på nuværende tidspunkt er grundlag for at iværksætte initiativer på dette område, jf. dog afsnit 2.3.2.1 nedenfor.

2.2.1.16.3. Det fremgår af kommissoriet, at kommissionens overvejelser først og fremmest skal omfatte unge i aldersgruppen 12-17 år, men at overvejelserne også kan omfatte personer udenfor denne aldersgruppe, hvis kommissionen finder, at der er anledning til det med henblik på at sikre den fornødne sammenhæng i indsatsen mod ungdomskriminalitet.

Kommissionen skal i den forbindelse pege på behovet for at være opmærksom på den negative indflydelse, som personer over 17 år kan have som negative rollemodeller i forhold til børn og unge, der er på vej ind i en kriminel løbebane.

Fra politiets side er man allerede opmærksom på betydningen af disse negative voksne rollemodeller, og der gøres flere steder i landet en indsats for at stresse dem og – i det omfang det er muligt – holde dem væk fra gaden med henblik på at afbryde kontakten til børn og unge i området, der ellers ville kunne lade sig påvirke af deres negative indflydelse, f.eks. i bandesammenhænge. Den politimæssige indsats bygger bl.a. på den såkaldte ”Al Capone-model”.

Politiets bandeindsats, herunder Al Capone-modellen

På det overordnede plan har Rigspolitiet i marts 2009 udarbejdet en national operationsplan for politiets indsats mod rockerkriminalitet og voldelige konflikter med udspring i rocker- og bandemiljøer. Planen operationaliserer politiets strategier på rocker- og bandeområdet, og indeholder en beskrivelse af den samlede politimæssige indsats for hele landet på området. Operationsplanen beskriver således bl.a., hvordan politiet i forbindelse med førsteindsatsen ved alvorlige voldelige opgør mellem grupperinger på rocker- og bandeområdet bedst gennemfører en korrekt og koordineret disponering og indledende efterforskning. Operationsplanen beskriver desuden, hvordan politikredsene skal iværksætte en hensigtsmæssig, synlig og massiv indsats i konfliktramte specifikt afgrænsede geografiske områder. Det anvises endvidere, hvordan den kriminalpræventive indsats kan tilrettelægges med henblik på bl.a. at identificere børn og unge med tilknytning til grupperingerne og forhindre, at flere børn og unge tilknyttes grupperingerne. Operationsplanen beskriver ligeledes den efterforskningsmæssige indsats, herunder den del af den efterforskningsmæssige indsats, der udføres med inddragelse af Skat.

Hertil kommer, at der som nævnt i afsnit 2.2.1.2 ovenfor med virkning den fra 1. juli 2009 er blevet oprettet banderåd i de særligt berørte lokalområder efter drøftelse i kredsrådet i den enkelte politikreds. Banderådene skal have særligt fokus på de helt unge potentielle bandemedlemmer.

Rigspolitiet har til brug for bl.a. dette arbejde udviklet et programmel – POLSPOT – der kan anvendes i forbindelse med identifikationen af relevante børn og unge. Ved at sammenstille oplysninger fra politiets IT-systemer om personer, der har været i kontakt med politiet, bliver det således i højere grad muligt at identificere personer, som er på vej ud i kriminalitet.

For at sikre et koordineret samarbejde mellem Rigspolitiet og politikredsene m.fl., herunder i forbindelse med identifikation af best practice, er der endvidere nedsat en national stab, der jævnligt drøfter status for indsatsen og forslag til nye initiativer mv. Staben består af repræsentanter fra Rigspolitiet og politikredsene. Med henblik på også at sikre samarbejdet på tværs af myndigheder, herunder samarbejdet med Skat, er både repræsentanter for Skat og Rigsadvokaten repræsenteret i staben.

For at sikre en tilsvarende koordination af indsatsen i de enkelte politikredse er der endvidere taget skridt til nedsættelse af lokale stabe. Heri skal repræsentanter fra politikredsen, den lokale anklagemyndighed og en repræsentant for Skat drøfte indsatsen i kredsen.

Som led i den forstærkede konkrete indsats mod såvel rockergrupperne som de kriminelle bander lægges der vægt på en massiv og sammenhængende myndighedsindsats, herunder navnlig med henblik på afdækning af økonomiske og skattemæssige forhold som et led i den kriminalitetsbekæmpende indsats – den såkaldte Al Capone-model.

Fremgangsmåden for behandling af økonomiske og skattemæssige sager i et samarbejde mellem politiet og SKAT er, at SKAT fra Rigspolitiet modtager en fortegnelse over relevante rockere og bandemedlemmer. På grundlag af denne fortegnelse udfærdiger SKAT en opgørelse over de pågældende personers økonomi, herunder navnlig indtægtsforhold, ligesom der udarbejdes privatforbrugsberegninger.

Politiet har herefter – bl.a. på grundlag af den af SKAT udarbejdede samlede opgørelse over de omhandlede personers økonomiske forhold sammenholdt med disses privatforbrugsberegninger – mulighed for at udpege relevante personer som efterforskningsmæssige mål. Politiets viden om, at de pågældende personer f.eks. er i besiddelse af kostbare biler eller afholder store udgifter til ferierejser, indgår også i forbindelse med måludpegningen.

Politikredsene forestår den videre efterforskning mv. I samarbejde med de særlige enheder for økonomisk kriminalitet hos SKAT og eventuelt Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitets såkaldte sporingsgruppe foretager politikredsen en grundig visitation af sagerne, hvorefter det videre forløb planlægges. Der tages i den forbindelse stilling til, om de afdækkede forhold skal forfølges af SKAT som overtrædelser af skattelovgivningen, eller om sagen har en sådan karakter, at politiet og anklagemyndigheden skal retsforfølge forholdene som overtrædelser af straffeloven.

Rigspolitiet har senest i foråret 2008 iværksat projektet Monte Carlo, der i lighed med tidligere projekter har til formål at skabe grundlag for retsforfølgning eller skattemæssig forfølgning af medlemmer af rockergrupper og andre kriminelle grupper og netværk (bander) i sager om skatte- og afgiftsunddragelse, socialt bedrageri og anden kriminalitet.

Det bemærkes, at også andre midler end Al Capone-modellen i dag kan anvendes – og bliver anvendt – i konkrete tilfælde over for f.eks. voksne bandemedlemmer, herunder muligheden for at udelukke disse fra adgang til f.eks. bestemte sportsbegivenheder eller bestemte restaurationer. Et af formålene med denne indsats er at gøre det uattraktivt at være bandemedlem og dermed gøre det sværere for banderne at rekruttere nye, yngre bandemedlemmer.

Indsatsen for at undgå negativ påvirkning af unge anbragt i Kriminalforsorgens regi

Med henblik på at skærme de unge, der er indsatte i Kriminalforsorgens institutioner, fra de ældre indsatte og for at sikre en særlig opmærksomhed omkring de helt unge, har Kriminalforsorgen udarbejdet særlige regler for behandlingen af 15-17-årige i bekendtgørelse nr. 390 af 17. maj 2001 om behandlingen af 15-17 årige, der anbringes i kriminalforsorgens institutioner (Ungebekendtgørelsen). Det fremgår af bekendtgørelsen, at der altid skal foretages en konkret vurdering af, hvordan den unge kan beskyttes mod uheldig påvirkning. Ved kontakt med andre voksne skal der ligeledes foretages en konkret vurdering af, om det er det bedste for den unge. Endvidere skal lederen af institutionen og i sidste ende Direktoratet for Kriminalforsorgen underrettes, såfremt den unge ikke kan være i fællesskab med andre indsatte overhovedet.

Unge, der varetægtsfængsles i Københavns Fængsler, placeres i en bestemt afdeling, hvor de er beskyttet i forhold til de ældre indsatte. Der er knyttet en pædagogisk assistent til afdelingen, og de unge har mulighed for gårdtur og fællesskab med jævnaldrende. I den øvrige del af landet placeres de unge i de lokale arresthuse.

Kriminalforsorgens pensioner anvendes normalt i forbindelse med udslusning af voksne indsatte fra fængslerne. Der findes således ingen pension, som er specielt indrettet til at modtage unge afsonere under 18 år, men pensionerne forsøger at tage særlige hensyn til de unge, der anbringes. I øjeblikket er der iværksat et satspuljefinansieret ”unge-projekt” på tre af Kriminalforsorgens pensioner med det formål at fastholde de unge i uddannelse eller hjælpe dem i gang med praktisk eller boglig uddannelse og tilbyde dem et særligt program for unge.

Det lille antal unge, som skal afsone en frihedsstraf i et fængsel, placeres som udgangspunkt i et åbent fængsel. Kriminalforsorgen er for øjeblikket ved at etablere en særlig afdeling i Statsfængslet i Jyderup til unge, der skal udstå straf i åbent fængsel. Der vil på afdelingen blive plads til 5 unge, og der vil være tilknyttet personale, som er særligt uddannet til at tage sig af disse udsatte unge. Afdelingen forventes at åbne i september 2009.

De unge, som skal placeres i lukket fængsel, placeres som udgangspunkt i Statsfængslet i Ringe, hvor der er etableret en særlig ungdomsafdeling. Målgruppen for denne afdeling er unge på 15-17 år, der er blevet idømt en ubetinget frihedsstraf, og som ikke vurderes, at kunne afsone andre steder end i et lukket fængsel. Målet for denne afdeling er at sikre en hensigtsmæssig og ordentlig afsoning for de unge, som ikke kan rummes andre steder. Desuden er målet at yde en individuel pædagogisk indsats i forhold til den enkelte unge, i det omfang det er muligt under de givne forhold og tidsmæssige rammer. Afdelingen rummer 5 pladser, er normalt fuldt belagt og har som regel venteliste til pladserne. Til afdelingen er der ud over fængselsfunktionærer knyttet særligt behandlingspersonale, skolelærer og beskæftigelsespersonale.

I lyset af de ovennævnte eksisterende muligheder for at gribe ind over for negative voksne rollemodeller, herunder den netop forstærkede indsats mod disse, finder kommissionen ikke, at der på nuværende tidspunkt er grundlag for at foreslå yderligere initiativer på dette område.

Der henvises i denne forbindelse desuden til kommissionens forslag i afsnit 2.3.2.2 nedenfor vedrørende skærpet straf ved medvirken til kriminalitet begået af børn under den kriminelle lavalder.

2.2.1.16.4. Kommunerne har ansvaret for den forebyggende indsats over for den enkelte unge efter bestemmelserne i den sociale servicelov. Det er således grundlæggende et kommunalt ansvar, at der sættes tilstrækkeligt tidligt ind og med den rette indsats.

Det følger af § 15 og § 16 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, jf. lovbekendtgørelse nr. 877 af 3. september 2008 med senere ændringer (herefter retssikkerhedsloven), at kommunalbestyrelsen har ansvaret for, hvordan kommunen planlægger og udfører sin virksomhed på det sociale område, herunder en pligt til at føre tilsyn med, hvordan de kommunale opgaver løses. Tilsynet omfatter både indholdet af tilbuddene og den måde, opgaverne udføres på. Formålet med tilsynet er:

De generelle bestemmelser i retssikkerhedsloven om tilsyn suppleres af særlige bestemmelser i den sociale servicelov. Kommunalbestyrelsen har således efter § 146 i den sociale servicelov pligt til at føre tilsyn med de forhold, som børn og unge i kommunen lever under. Tilsynet har en generel karakter og omfatter alle de forhold, der har betydning for børn og unges levevilkår i lokalområdet. Tilsynet skal føres på en sådan måde, at kommunen så tidligt som muligt kan få kendskab til tilfælde, hvor der må antages at være behov for særlig støtte til et barn eller en ung under 18 år.

Der kan være en række specielle forhold, som betyder, at kommunalbestyrelsen skal være særligt opmærksom på et konkret barn eller en konkret ungs forhold. Der kan eksempelvis være tale om børn fra familier, hvor forældrene har særlige problemer eller nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne.

Kommunalbestyrelsens forpligtelse til at føre tilsyn omfatter alle børn og unge, der har ophold i kommunen, også selv om deres ophold er af midlertidig karakter. Det betyder, at tilsynet også omfatter børn og unge på samvær, ferieophold, i asylcentre eller på krisecentre mv.

Når der træffes afgørelse om anbringelse af et barn eller en ung efter den sociale servicelov, har kommunalbestyrelsen pligt til at føre løbende tilsyn med den anbragtes forhold under anbringelsen, jf. lovens § 148. Tilsynet skal føres af barnets handlekommune, dvs. den kommune, der har truffet afgørelse om anbringelse. Kommunen skal herunder mindst én gang om året tale med barnet på anbringelsesstedet. Formålet er at få et førstehåndsindtryk af det pågældende barn og af barnets egen vurdering af situationen, samt at sikre, at anbringelsen ophører, når der ikke længere er grundlag for den. Bestemmelsen i lovgivningen er et minimumskrav. Kommunalbestyrelsen skal altid vurdere, hvor ofte og hvordan der skal føres tilsyn. Det vil i hvert enkelt tilfælde bero på det enkelte barns behov.

Desuden har kommunalbestyrelsen pligt til at føre et såkaldt driftsorienteret tilsyn med 1) de tilbud, kommunen selv driver (herunder også tilbud beliggende i andre kommuner), 2) de tilbud, kommunen har indgået driftsaftale med (herunder også tilbud beliggende i andre kommuner) og 3) øvrige anbringelsessteder beliggende i kommunen.

Det driftsorienterede tilsyn har overordnet set til formål at sikre, at anbringelser af børn og unge sker indenfor fysisk, organisatorisk, økonomisk og pædagogisk betryggende rammer. Tilsynet bør bl.a. omfatte det pædagogiske arbejde, hygiejniske forhold, sundhedsmæssige forhold og de fysiske rammer (sikkerhed mv.)

Der er ikke i lovgivningen fastsat et minimum for årlige tilsynsbesøg, ligesom anvendelsen af henholdsvis anmeldte og uanmeldte tilsyn ikke er reguleret. Det er f.eks. tilfældet på ældreområdet, hvor der stilles krav til mindst ét årligt anmeldt tilsyn og mindst ét årligt uanmeldt tilsyn, jf. § 151 i den sociale servicelov.

Godkendelse og tilsyn med private opholdssteder er reguleret særskilt i en bekendtgørelse, der nærmere fastlægger indhold og krav.

Indenrigs- og Socialministeriet har iværksat to undersøgelser af kommuners og regioners tilsynspraksis:

Undersøgelsernes resultater forventes at foreligge senere i 2009.

Derudover er Servicestyrelsen i færd med at udarbejde vejlednings- og inspirationsmateriale om det driftsorienterede tilsyn på børneområdet. Materialet vil dække hele tilsynsopgaven, men vil have særligt fokus på tilsynet med tilbuddenes pædagogiske indhold. Servicestyrelsens arbejde omfatter også et efteruddannelsesforløb for tilsynsførende medarbejdere i kommunerne samt temadage for kommunale ledere og politikere.

Med henblik på at sikre, at der fra kommunal side sættes ind over for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, er Ankestyrelsen og de sociale nævn tillagt en egendriftskompetence, der giver mulighed for at tage konkrete sager op, uden at der er indgivet klage fra en part i sagen. Ankestyrelsen og de sociale nævn har således mulighed for at træffe afgørelse om, at kommunalbestyrelsen skal:

Hvis der er behov for at iværksætte sociale foranstaltninger med forældrenes samtykke, f.eks. tilbud om en kontaktperson, behandling af den unges problemer eller anbringelse uden for hjemmet, og kommunen undlader at iværksætte disse i fornødent omfang, kan de sociale nævn og Ankestyrelsen pålægge kommunen at træffe en afgørelse om iværksættelse af foranstaltninger, ligesom kommunen kan pålægges at gennemføre en sådan afgørelse. Derudover kan Ankestyrelsen pålægge kommunen at træffe afgørelser uden forældrenes samtykke og gennemføre disse, herunder afgørelser om anbringelse og undersøgelse af barnets forhold uden forældrenes samtykke.

Egendriftskompetencen blev udvidet i sommeren 2008 til også at omfatte valg af anbringelsessted og ændring af dette, så de sociale nævn og Ankestyrelsen ligeledes har mulighed for at gå ind i disse sager.

Flere undersøgelser har vist, at kommunernes sagsbehandling på området for udsatte børn og unge kan forbedres. Et eksempel er Ankestyrelsens praksisundersøgelse fra januar 2008, hvor der i to ud af tre anbringelsessager blev konstateret sagsbehandlingsfejl af en så alvorlig karakter, at lovgivningen ikke var overholdt.[23] Undersøgelsen omfattede i alt 143 sager fra 11 forskellige kommuner og blandt de væsentligste af de konstaterede sagsbehandlingsfejl var manglende udarbejdelse af den lovpligtige undersøgelse efter § 50 i den sociale servicelov og/eller af den lovpligtige handleplan efter lovens § 140, inden afgørelse om anbringelse efter loven blev truffet. Ankestyrelsen var dog kun i 3 tilfælde uenige i den afgørelse, kommunen havde truffet.

Et andet eksempel er Ankestyrelsens praksisundersøgelse om efterværn fra marts 2009, hvor der blev konstateret fejl i 93 pct. af de 139 sager, der indgik i undersøgelsen.[24] I de fleste tilfælde var der tale om mindre fejl. I 30 pct. af sagerne var der imidlertid tale om flere fejl. Ud over usikkerhed om lovgivningen pegede Ankestyrelsen i undersøgelsen på behovet for at starte langt tidligere med overvejelserne om efterværn.

Som nævnt i afsnit 2.2.1.16.4 ovenfor har Indenrigs- og Socialministeriet under overskriften Barnets Reform iværksat et større reformarbejde med henblik på at sikre bedre kvalitet i sagsbehandlingen og i indsatsen som helhed på anbringelsesområdet Reformens indhold skal efter det for kommissionen oplyste forhandles med satspuljepartierne i forbindelse med forhandlingerne om satspuljen for 2010. På den baggrund finder Kommissionen ikke, at der er grundlag for at iværksætte initiativer vedrørende kommunernes tilsyn med børn og unge og sagsbehandling i øvrigt på dette område på nuværende tidspunkt.

2.2.2. Kvalitetssikring af behandlingstiltag og sagsbehandling

Med kvalitetssikring sigter kommissionen til, at man søger at sikre, at den indsats, der iværksættes i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge er den rigtige, og at indsatsen har en høj kvalitet med henblik på at undgå spild af ressourcer og muligheder i forhold til at få de pågældende børn og unge på ret køl.

Kvaliteten i behandlingstiltagene og sagsbehandlingen kan efter kommissionens opfattelse bl.a. sikres ved at specificere kravene til indsatsen, fastlægge fælles standarder for indsatsen, hvor det er relevant, og kontrollere, at de overholdes, samt evaluere effekten af alle iværksatte tiltag løbende.

Behandlingstiltag omfatter i denne sammenhæng såvel indsatsen i forhold til børn og unge, der endnu ikke har begået kriminalitet som tiltag, der iværksættes som reaktion i forhold til børn og unge, der har begået kriminalitet, f.eks. tvangsmæssig anbringelse.

Det bemærkes, at der allerede er iværksat en række initiativer vedrørende ydelsesbeskrivelse, akkreditering og evaluering med henblik på at sikre kvaliteten af behandlingstiltag og sagsbehandling i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge. Der er dog over for kommissionen blevet påpeget en række svagheder ved f.eks. de eksisterende ydelsesbeskrivelser af behandlingstilbud, ligesom effektevaluering og akkreditering endnu er ved at blive implementeret på dette område. Der er derfor efter kommissionens opfattelse grund til at styrke og supplere de eksisterende initiativer med henblik på at sikre en ensartet høj kvalitet i behandlingstiltag og sagsbehandling.

Det er kommissionens opfattelse, at bedre standarder for og en øget professionalisering af behandlingstiltag og sagsbehandling vil kunne medvirke til at højne kvaliteten og sikre den bedste udnyttelse af ressourcerne på området. Det er således kommissionens opfattelse, at dette er et vigtigt middel til at opnå tidlig identifikation af børn og unge, der er i fare for at komme ind i en kriminel løbebane, og til at give bedre muligheder for at vælge det rette tiltag, når de relevante børn og unge er identificeret. Endvidere er det efter kommissionens opfattelse et væsentligt element i myndighedernes muligheder for at udarbejde en sammenhængende og langsigtet planlægning af ungeindsatsen.

På denne baggrund skal kommissionen anbefale, at der for så vidt angår behandlingstiltag og sagsbehandling i tilknytning til ungdomskriminalitet overordnet bør fokuseres på kvalitetssikring gennem ydelsesbeskrivelser (kravspecifikation), akkreditering og effektevaluering.

I det følgende afsnit beskrives flere initiativer, som efter kommissionens vurdering vil kunne bidrage til at sikre en ensartet høj kvalitet af behandlingstiltag og sagsbehandling i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge.

2.2.2.1. Ydelsesbeskrivelse (kravspecifikation), akkreditering og effektevaluering af sagsbehandling og behandlingstiltag

Grundtanken bag dette initiativ er at søge at sikre en ensartet, høj kvalitet af sagsbehandling og behandlingstiltag i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge ved at opstille specifikke ydelsesbeskrivelser af tiltagene og – hvor det er relevant – foretage akkreditering af institutioner og behandlingsmåder ud fra fælles, anerkendte standarder.

Behandlingstiltag omfatter i denne sammenhæng såvel indsatsen i forhold til børn og unge, der endnu ikke har begået kriminalitet, som tiltag der iværksættes som reaktion i forhold til børn og unge, der har begået kriminalitet, f.eks. tvangsmæssig anbringelse.

Ved ydelsesbeskrivelse (kravspecifikation) forstår kommissionen, at indholdet af hvert enkelt tiltag beskrives, så vidt muligt ud fra fælles normer. Ydelsesbeskrivelser af behandlingstilbud eksisterer og anvendes allerede i dag i tilknytning til de tilbud, der findes på Tilbudsportalen,[25] som administreres af Servicestyrelsen, og som har til formål at styrke overblikket og forbedre planlægningsgrundlaget for tilbud til udsatte børn og unge. Tanken med Tilbudsportalen er, at brugerne, f.eks. kommunale sagsbehandlere, skal kunne benytte oplysningerne på portalen om tilgængelige tilbud til at vælge netop det tilbud, der vil være relevant i den konkrete sag.

I denne forbindelse er der over for kommissionen blevet peget på, at de eksisterende ydelsesbeskrivelser ikke udgør et tilstrækkeligt grundlag til at vurdere bl.a. kvaliteten og lødigheden af tilbuddene, herunder fordi

Kommissionen finder, at præcise ydelsesbeskrivelser er en vigtig forudsætning for, at det rigtige tilbud kan vælges i en konkret sag, og det er derfor kommissionens vurdering, at der bør arbejdes på at styrke og præcisere ydelsesbeskrivelserne.

For så vidt angår akkreditering anvendes dette på forskellige måder, men fælles for og fordelen ved dem alle er, at det gøres muligt at sikre borgerne og offentligheden indsigt i kvaliteten af en indsats/ydelse samtidig med, at rammerne for en fortsat kvalitetsudvikling af indsatsen/ydelsen sikres gennem den kontinuerlige proces, som en akkreditering er.

Akkreditering kan som metode beskrives både som et ledelsesværktøj og et kvalitetsudviklingsværktøj. Med indførelse af fælles standarder for en given indsats, skabes et fælles beslutnings- og prioriteringsgrundlag, ligesom der skabes ens praksis og ens rutiner. Når man har indført standarderne, skal det løbende vurderes, om man lever op til dem, og om man lærer af de fejl, man begår. Derfor er metoden også med til at skabe en kultur, hvor løbende kvalitetsudvikling bliver en integreret del af det daglige arbejde på alle niveauer.

Igangværende akkrediteringsinitiativer af relevans for området

Kriminalforsorgens område har man i 2005 nedsat et uafhængigt akkrediteringspanel, der har til formål at fastsætte og løbende tilpasse akkrediteringskriterier med henblik på vurdering af behandlingsprogrammer i Kriminalforsorgen. Akkrediteringspanelet har på den baggrund fastsat følgende akkrediteringskriterier:

Kriminalforsorgens akkrediteringspanel vurderer akkrediteringsansøgninger vedrørende behandlingstilbud inden for Kriminalforsorgens område på baggrund af de ovennævnte kriterier med henblik på at konstatere, om kriterierne er helt eller delvist opfyldt.

Det er Kriminalforsorgens målsætning, at der for alle behandlingstilbud, der er målrettet til misbrugere, og adfærdskorrigerende programmer (i øjeblikket ca. 50) skal være igangsat et akkrediteringsforløb inden for ca. tre år. Et behandlingstilbud kan ikke opretholdes, hvis det kan fastslås, at det pågældende tilbud ikke kan leve op til akkrediteringskriterierne, der er beskrevet ovenfor. Alle akkrediteringer skal med ca. 5 års interval bekræftes af akkrediteringspanelet.

Indenrigs- og Socialministeriets område har regeringen i 2008 nedsat et akkrediteringsudvalg, der skal komme med anbefalinger til det videre arbejde med udvikling og afprøvning af frivillige akkrediteringsmodeller på plejehjem og i dagtilbud. Udvalgets analyse og anbefalinger skal have fokus på akkrediteringsmodeller, der:

Det fremgår af aftalen om kommunernes økonomi for 2010, at regeringen og KL er enige om, at kommunerne arbejder videre med systematiske og helhedsorienterede kvalitetsmodeller, der er velegnede til små institutioner, f.eks. dagtilbud og plejeboliger. Der er ligeledes enighed om på tværs af opgaveområder at anbefale principperne i den fælleskommunale kvalitetsmodel med henblik på at sikre sammenhæng i kommunernes indsats. Der er endvidere enighed om at evaluere effekterne af kommunernes anvendelse af den fælleskommunale kvalitetsmodel i 2012. Regeringen og KL vil på baggrund af evalueringen drøfte behovet for yderligere initiativer.

det regionale sociale område, herunder de sikrede døgninstitutioner for børn og unge, udvikles der i regi af Danske Regioner en kvalitetsmodel, ”Dansk kvalitetsmodel på det sociale område”, som baseres på principperne af en akkreditering i overensstemmelse med internationale forskrifter herfor. Formålet med kvalitetsmodellen er at medvirke til at sikre systematisk dokumentation, synlighed og gennemsigtighed i den sociale indsats for derved at øge kvaliteten. Modellen giver endvidere mulighed for systematisk at styrke borgerens inddragelse i indsatsen, og der skabes et kontinuerligt fokus på faglig udvikling og læring i de faglige miljøer. Kvalitetsmodellen udarbejdes som en såkaldt generisk model og kan derfor bringes i anvendelse inden for alle områder af den sociale sektor, herunder i forhold til behandlingstilbud med kriminalitetsforbyggende tiltag, såsom tiltag i forhold til børn og unge, der har begået kriminalitet. Kvalitetsmodellen opbygges som en akkreditering, defineret som en fortløbende procedure, hvor en ekstern organisation hvert tredje år vurderer, i hvilken udstrækning en aktivitet, ydelse eller organisation lever op til et sæt af fælles standarder, som er fastlagte mål for kvalitet.

For hver standard udvikles der et sæt af fælles retningslinjer, der beskriver en række minimumskrav, som det daglige arbejde i forbindelse med en indsats skal tage afsæt i. Ligeledes udarbejdes der såkaldte retningsgivende dokumenter. Fælles for de retningsgivende dokumenter er, at de beskriver, hvordan der skal arbejdes systematisk og kontinuerligt med akkrediteringsstandarderne på de enkelte tilbud/behandlingstilbud. De retningsgivende dokumenter har form af procedurebeskrivelser, vejledninger mv. og kan udarbejdes fælles eller lokalt, alt efter hvad der findes hensigtsmæssigt for fagområdet.

Til måling af og dokumentation for, hvorvidt der sker en målopfyldelse af de enkelte fastlagte standarder, indeholder kvalitetsmodellen et evalueringssystem. Dette evalueringssystem bygger på både selvevaluering og ekstern evaluering. Selvevaluering er en systematisk vurdering af det enkelte tilbud/behandlingstilbuds aktiviteter og resultater foretaget af det enkelte tilbud/behandlingstilbud. På baggrund af selvevalueringen kan det enkelte tilbud/behandlingstilbud vurdere, i hvilket omfang det opfylder de fastlagte standarder, og der kan fastlægges initiativer til fastholdelse eller forbedring af målopfyldelsen. Selvevalueringen skal foretages årligt. Den eksterne evaluering, eller selve akkrediteringen gennemføres hvert tredje år og indebærer, at udefrakommende fagpersoner og/eller evt. udefrakommende brugere og pårørende vurderer det enkelte tilbud/behandlingstilbud med henblik på de fastlagte standarder. Den eksterne evaluering indebærer således både fokus på opfyldelse af standarderne, men også fokus på udvikling og indbyrdes læring mellem de sociale tilbud.

Kvalitetsmodellen på det sociale område implementeres i perioden 2008-2010 på 121 regionale sociale botilbud, hvor standarderne omhandler temaerne: ledelse, arbejdsmiljø, kompetenceudvikling, brugerinddragelse, individuelle planer samt kommunikation.

Herudover bemærkes, at LOS – Landsforeningen af opholdssteder, botilbud og skolebehandlingstilbud i perioden 2005-07 fik tildelt satspuljemidler med henblik på at udvikle en akkrediteringsmodel til opholdssteder, botilbud og skolebehandlingstilbud. Den færdige akkrediteringsmodel – Akkreditering Danmark – blev taget i brug i 2007 og er målrettet det sociale område. Det primære formål med Akkreditering Danmarks model er at højne kvaliteten af ydelsen og indsatsen hos leverandører af sociale ydelser. Modellen arbejder med et kvalitetssikrings- og kvalitetsudviklingsperspektiv. Heri indgår fokus på evaluering, resultater og effekter som faste komponenter. Akkreditering Danmark udarbejder standarder specifikt rettet mod forskellige dele af det sociale område. Siden 2008 har der været udviklet akkrediteringsstandarder for opholdssteder (børn og unge), botilbud (voksne) og specialundervisningstilbud. I 2009 arbejder man på at udvikle en akkrediteringsstandard for væresteder, samt en standard for erhvervsafklaring og beskyttet beskæftigelse. På nuværende tidspunkt er over 50 forskellige sociale institutioner blevet akkrediteret i henhold til Akkreditering Danmarks standarder, mens 63 andre er i færd med at gennemgå akkrediteringsprocessen.

Kommissionen vurderer, at akkreditering i mange tilfælde kan være et velegnet instrument til at sikre et højere og mere ensartet kvalitetsniveau og hilser derfor de ovennævnte allerede igangværende akkrediteringsinitiativer velkommen. Efter kommissionens opfattelse bør disse initiativer fortsættes og eventuelt følges op med henblik på at sikre, at der gennemføres akkreditering af sagsbehandling og behandlingstiltag ud fra fælles, anerkendte standarder i alle tilfælde, hvor det er relevant.

Med henblik på at sikre den fornødne kvalitet ikke blot i forhold til processen men også i forhold til resultatet af behandlingstiltag, der iværksættes over for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, er det kommissionens opfattelse, at initiativerne vedrørende præcise ydelsesbeskrivelser og akkreditering bør suppleres med systematisk effektevaluering med henblik på at skabe klarhed og overblik over, hvordan behandlingstiltagene virker, herunder på forskellige grupper af børn og unge. Det er efter kommissionens opfattelse vigtigt at opnå bedre evidensbaseret viden om både de umiddelbare resultater og den langsigtede effekt af indsatsen med henblik på at kunne tilrettelægge denne mest hensigtsmæssigt.

Med henblik på at kunne danne grundlag for en reel sammenligning af forskellige behandlingstiltags effekt må effektevalueringerne som udgangspunkt gennemføres på baggrund af fælles overordnede evalueringsstandarder. Kommissionen er dog opmærksom på, at det – bl.a. fordi behandlingstiltagene spænder meget vidt i deres form og indhold – kan være svært at opstille fælles evalueringsstandarder for alle behandlingstiltag. Kommissionen skal derfor anbefale, at der for ensartede typer af tilbud udvikles fælles evalueringsstandarder.

Det bemærkes i den forbindelse, at der findes et implementeret system til dokumentation af resultater og effekter af behandlingsindsatsen på de sikrede døgninstitutioner (Det Sociale Indikatorprogram).

Kommissionen skal imidlertid pege på, at effektevaluering kun vanskeligt kan gennemføres med et brugbart resultat, hvis der ikke på forhånd er gennemført en tilstrækkelig præcis udredning og diagnosticering af de børn og unge, der skal modtage behandlingen. Samtidig risikerer man, at indsatsen for at forbedre behandlingstilbuddene til børn og unge i målgruppen gennem styrket ydelsesbeskrivelse og akkreditering er helt eller delvist spildt, hvis kendskabet til det enkelte barns eller den enkelte unges problemer ikke er tilstrækkeligt præcist.

Derfor er det kommissionens vurdering, at bedre og mere systematisk forudgående udredning og diagnosticering af børn og unge, der er kommet i myndighedernes søgelys, fordi de pågældende er kriminelle eller kriminalitetstruede, er en nødvendig forudsætning for at kunne give de pågældende en relevant behandling og for at kunne måle effekten af behandlingen. Der henvises i denne forbindelse til kommissionens forslag i afsnit 2.2.4 med underafsnit nedenfor.

Med henblik på at udbrede kendskabet til resultaterne fra de ovennævnte effektevalueringer og andre relevante erfaringer om behandlingstiltag og disses effekt udbredt til en større kreds af aktører er det kommissionens opfattelse, at der bør oprettes en national vidensdatabase med henblik på at indsamle evalueringsresultater og andre erfaringer fra ind- og udland og videreformidle disse via en vidensportal, evt. med udgangspunkt i den eksisterende portal ”God Social Praksis”.

”God Social Praksis”

God Social Praksis[26] er en internetbaseret database, der administreres af Servicestyrelsen, og som samler de bedste kommunale eksempler på god social praksis og gør dem tilgængelige, så aktørerne på det sociale område indbyrdes kan udveksle erfaringer. God Social Praksis kan bruges som vidensbank, inspirationskilde og værktøjskasse, hvor man kan hente kvalificeret inspiration og nytænkning, når man skal i gang med en kommunal opgave. Ved et par klik kan man hente erfaringer fra andres arbejde, ofte udviklet over lang tid og med betydelig arbejdsindsats. Eksemplerne er nøgternt, systematisk og konkret beskrevet med angivelse af redskaber og metoder, så de er til at overføre. Det er f.eks. eksempler på god sagsbehandling, ledelsesinformation, tværsektorielt samarbejde, borgerinddragelse, politikudvikling, faglig udvikling, attraktive arbejdspladser og dokumentation. Til hvert eksempel er der kontaktpersoner, som kan hjælpe brugeren videre. Via databasen gøres tavs viden i kommunerne til fælles og anvendt viden, der har den styrke, at det er udviklet og afprøvet i praksis.

Kort sagt kan God Social Praksis

For at understøtte processen med implementering af de ovennævnte standarder for akkreditering og effektevaluering er det kommissionens opfattelse, at der for alle de involverede aktører bør skabes let adgang til ekspertise, f.eks. gennem oprettelse af et nationalt ”rejsehold”, der kan yde rådgivning vedrørende akkreditering og effektevaluering.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Geert Jørgensen, Anne Jastrup, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) foreslår på den baggrund,

Ministerierepræsentanterne (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) skal dog for så vidt angår de ovennævnte forslag henvise til disse medlemmers generelle udtalelse i afsnit 2.1 ovenfor.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) støtter ikke flertallets forslag, da de bør ses i sammenhæng med de øvrige initiativer i kvalitetsreformen (akkreditering og kvalitetsmodeller).

2.2.3. Ensartet cost-benefitanalyse af tiltag med kriminalpræventivt sigte

Hermed sigter kommissionen til, at den økonomiske effekt af alle eksisterende og nye tiltag med kriminalpræventivt sigte over for børn og unge, vurderes i forhold til de udgifter, der er forbundet med tiltagene, på grundlag af overordnede, ensartede kriterier.

Formålet med konsekvent at gennemføre bredspektrede cost-benefitanalyser af kriminalpræventive tiltag er at skabe et grundlag for at kunne vurdere, om der rent økonomisk vil være en gevinst ved at gennemføre det enkelte tiltag, og hvilke tiltag blandt flere man bl.a. i lyset af økonomiske overvejelser bør prioritere, idet der foretages en samlet analyse af samtlige fordele og ulemper.

Kommissionen skal i den forbindelse understrege, at økonomiske overvejelser aldrig bør stå alene ved den samlede vurdering af, hvilke tiltag der skal prioriteres i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, men efter kommissionens opfattelse bør økonomiske overvejelser kunne indgå som ét element blandt flere ved denne vurdering.

Især i USA, men også i Storbritannien, har cost-benefitanalyser af den nævnte type vundet frem i de seneste år. På grund af forskellene i udgiftsniveau og de ofte betydelige strukturelle forskelle er det kun i begrænset omfang muligt at overføre resultaterne fra analyser foretaget i andre lande direkte til danske forhold.

I forbindelse med gennemførelsen af cost-benefitanalyser er kommissionen opmærksom på, at der vil være en vis usikkerhed forbundet med sådanne beregninger, der i sagens natur vil være baseret på de gennemsnitlige udgifter og indtægter, ligesom udfaldet af analyserne vil afhænge af, hvilke poster der medregnes såvel på udgifts- som på indtægtssiden. Hertil kommer, at erfaringerne med cost-benefitanalyser viser, at det er svært at forudsige størrelsen af fremtidige udgifter og indtægter i forbindelse med et tiltag, og at analyserne derfor i praksis må baseres på oplysninger om indtægter og udgifter af allerede iværksatte tiltag.

Trods disse indvendinger, er det kommissionens opfattelse, at man også i Danmark vil kunne drage nytte af at gennemføre cost-benefitanalyser af de kriminalpræventive tiltag, der anvendes over for børn og unge, herunder med henblik på at anskueliggøre den økonomiske gevinst, der – i hvert fald ifølge de undersøgelser, der kendes fra udlandet – kan opnås ved en målrettet, tidlig indsats. Det er kommissionens vurdering, at analyserne kan bidrage til at skabe det fornødne incitament hos relevante myndigheder mv. til at allokere ressourcer til den tidlige indsats, selv om udbyttet i form af sparede udgifter ofte først kan høstes flere år senere.

På denne baggrund anbefaler kommissionen, at det for alle eksisterende og nye tiltag med kriminalpræventivt sigte i forhold til børn og unge bør gælde, at tiltagene skal undergives en cost-benefitanalyse, der fastlægges på det enkelte område efter overordnede, ensartede kriterier.

2.2.3.1. Udvikling og anvendelse af en model til ensartet cost-benefitananlyse

Med henblik på at udmønte kommissionens generelle anbefaling om at undergive alle kriminalpræventive tiltag en cost-benefitanalyse i praksis kræves en ensartet beregningsmodel, der kan anvendes generelt til at vurdere den økonomiske effekt af et konkret tiltag i forhold til de udgifter, der er forbundet med tiltaget.

Eksempel på en samfundsøkonomisk model for prioritering af tiltag

Socialstyrelsen i Sverige udgav i 2004 rapporten ”Tänk Långsiktigt”,[27] hvori styrelsen opstiller en samfundsøkonomisk model for prioritering af tiltag, der påvirker børns og unges psykiske helbred. I rapporten anfører styrelsen, at formålet med analysen er at anspore de relevante aktører til at handle langsigtet og til at samarbejde i forebyggelsen af psykiske problemer hos børn og unge.

I analysen beregnes først udgifterne til en række almindelige generelle tiltag i forhold til børn og forældre, som ifølge undersøgelser kan have en vis (større eller mindre) gavnlig effekt i form af sjældnere udvikling af psykiske problemer hos børn og unge, herunder forældretræning i grupper, åbne førskoler, mindsket klassestørrelse i grundskolen mv. Udgifterne tager udgangspunkt i lønudgifterne til indsatsen. Øvrige udgifter til f.eks. lokaler, forplejning, materialer mv. opgøres herefter som en procentdel (typisk 20-25 pct.) af de samlede lønomkostninger. Herefter opgøres den samlede udgift pr. barn eller ung på årsbasis til hvert enkelt tiltag.

Heroverfor beregnes, med udgangspunkt i tre typiske scenarier (psykosociale arbejdsforhindringer, psykisk sygdom og misbrug) udgifterne til en person, der må leve med følgerne af psykiske problemer som følge af manglende eller forkert behandling. Ud fra disse tre scenarier vurderes typiske udgifter til f.eks. socialtjeneste, lægehjælp, psykiatri, arbejdsformidling, rehabilitering og retsvæsen men, hvor det er relevant, også udgifter for almenheden og boligforeninger pga. f.eks. indbrud og forstyrrelse. Udgifterne udregnes med udgangspunkt i en periode på fem år og ganges herfra op til en periode på 30 år, idet man i forbindelse med beregningen prøver at tage højde for nutidsværdien af fremtidige udgifter og indtægter. Ud fra denne beregningsmodel koster et liv med psykosociale arbejdsforhindringer ca. 1,9 – 2,4 mio. skr., et liv med psykisk sygdom ca. 6,7 – 8,6 mio. skr. og et liv med misbrug ca. 11,8 – 15,2 mio. skr. for samfundet.

Det tredje trin i beregningen er en opgørelse over, hvor mange børn og unge man kan behandle med hvert enkelt tiltag for det beløb, samfundet sparer, hvis blot én person, der har modtaget den pågældende behandling, derved undgår et liv med psykiske problemer.

Eksempel 1: forældretræning i grupper
  • Udgifter til tiltag pr. barn pr. år:
  • Udgifter til et liv med psykosociale arbejdsforhindringer:
  • Antal børn, der kan modtage indsatsen, hvis blot én undgår problemer:
ca. 1.600 skr.
ca. 1.861.000 skr.
ca. 530
   
Eksempel 2: mindsket klassestørrelse i grundskolen  
  • Udgifter til tiltag pr. barn pr. år:
  • Udgifter til et liv som misbruger: .
  • Antal børn, der kan modtage indsatsen, hvis blot én undgår problemer:
ca. 12.600 skr.
ca. 11.846.000 skr
ca. 520

Det bemærkes, at det tab af produktionsevne, som samfundet normalt lider, hvis en person bliver helt eller delvist uarbejdsdygtig som følge af psykiske problemer, ikke er omfattet af beregningerne.

Som anført i afsnit 2.2.3 ovenfor er kommissionen opmærksom på, at udgifter og indtægter i forhold til ungdomskriminalitet er forbundet med en vis usikkerhed. Hertil kommer, at der kan være gode grunde til at bekæmpe ungdomskriminalitet, selv om disse grunde ikke umiddelbart er mulige at kvantificere i forbindelse med en økonomisk beregningsmodel, herunder ikke mindst hensynet til at undgå lidelser hos potentielle ofre for kriminelle handlinger. Der kan derfor i nogle tilfælde være gode grunde til at gennemføre en given indsats mod ungdomskriminalitet, selv om den pågældende indsats ikke ud fra en cost-benefitanalyse giver et tilfredsstillende ”afkast” i forhold til de investerede midler.

Efter kommissionens opfattelse er nytteværdien af at anvende en cost-benefitanalyse på tiltag i forhold til ungdomskriminalitet dog større end ulemperne, herunder særligt fordi en sådan analyse efter kommissionens vurdering kan medvirke til at anspore til en tidlig indsats, hvis det kan påvises, at en tidlig indsats er økonomisk rentabel.

Kommissionen skal derfor foreslå,

2.2.4. Risikobaseret systematisk identifikation og udredning af kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge

Med det i overskriften nævnte begreb sigter kommissionen til følgende:

Det er kommissionens vurdering, at indsatsen for at identificere og udrede de børn og unge, der befinder sig i risikozonen i forhold til at komme ind i en kriminel løbebane, kan forbedres. Kommissionen vurderer, at en del børn og unge, som man allerede i dag ville kunne identificere og placere i risikozonen, ikke modtager den fornødne hjælp eller modtager hjælpen for sent, fordi man savner den fornødne systematiske tilgang til identifikation og udredning.

Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det med udgangspunkt i risikobaseret systematisk identifikation og udredning af kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge er muligt at styrke indsatsen mod ungdomskriminalitet, dels gennem mere præcis identifikation af målgruppen for indsatsen, dels ved en bedre udredning af de børn og unge, der identificeres som tilhørende risikogruppen.

Kommissionen er dog samtidig opmærksom på, at der i den forbindelse er en ikke uvæsentlig fare for at komme til at ”stemple” en gruppe af børn og unge, der, på trods af at de på baggrund af de kendte risikofaktorer kan placeres i risikogruppen i forhold til at blive kriminelle, aldrig ville komme ind i en kriminel løbebane. Kommissionen ønsker derfor at understrege vigtigheden af, at man i forbindelse med ethvert initiativ på dette område nøje vurderer nyttevirkningen i forhold til en eventuel potentiel skadevirkning som følge af den nævnte ”stemplingsrisiko”.

Kommissionen vurderer, at en risikobaseret systematisk identifikation og udredning i hvert fald i forhold til børn og unge, der allerede er kendt i det sociale system – evt. fordi de allerede har begået kriminelle handlinger – vil kunne have en betydelig nyttevirkning, og at den ovenfor nævnte risiko for ”stempling” vil spille en mindre betydningsfuld rolle i disse tilfælde, da systemet i forvejen har kontakt med disse børn og unge.

På den baggrund skal kommissionen anbefale, at indsatsen mod ungdomskriminalitet bl.a. baseres på risikobaseret systematisk identifikation og udredning af børn og unge, der befinder sig i risikozonen i forhold til at komme ind i en kriminel løbebane

I det følgende præsenteres en række initiativer til udmøntning af denne anbefaling.

2.2.4.1. Udvikling af et værktøj til systematisk identifikation

Med henblik på at kunne foretage en risikobaseret systematisk identifikation af kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge må der udvikles et værktøj, der på baggrund af på forhånd identificerede risikofaktorer er egnet til at identificere de børn og unge, som er i særlig stor risiko for at komme ind i en kriminel løbebane.

Med ”risikofaktorer” menes i denne forbindelse forhold, der oftere gør sig gældende hos børn og unge, der bliver involveret i kriminalitet, end hos andre børn og unge, uanset om der kan siges at være en årsagssammenhæng mellem risikofaktorerne og kriminaliteten eller ej. Inden for gruppen af risikofaktorer skelner man mellem dynamiske og ikke-dynamiske risikofaktorer, hvor dynamiske risikofaktorer er forhold, det er muligt at påvirke (f.eks. uddannelsesniveau), mens ikke-dynamiske risikofaktorer er forhold, det ikke er muligt at ændre (f.eks. køn).

Tilsvarende anvendes begrebet ”beskyttende faktorer” om forhold, der foreligger oftere hos børn og unge, der ikke bliver involveret i kriminalitet.

Der henvises til afsnit 10 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, hvoraf det fremgår, at forskningsresultater viser, at følgende forhold er blandt de faktorer, der indikerer, om et barn eller en ung har en forhøjet risiko for at komme ind i en kriminel løbebane:

Det fremgår endvidere af udredningsrapportens afsnit 10.7, at forskningen viser en klar sammenhæng mellem antallet af risikofaktorer og kriminalitetsrisikoen: jo flere risikofaktorer, desto større er sandsynligheden for kriminalitet. Der refereres til udenlandske undersøgelser, der viser, at mere end fire gange så mange dømmes for kriminalitet blandt gruppen, der er karakteriseret ved at have fire eller flere risikofaktorer, sammenlignet med gruppen uden risikofaktorer.

På den baggrund forekommer det umiddelbart tillokkende at opstille en model til systematisk identifikation af børn og unge i risikozonen alene på baggrund af antallet af kendte risikofaktorer, der kan konstateres hos de pågældende. Formålet med at udvikle et sådant værktøj skulle i givet fald ikke være at finde årsagerne til den kriminelle adfærd, men derimod udelukkende at forsøge så tidligt som muligt at identificere de børn og unge, der befinder sig i risikozonen i forhold til at udvikle en kriminel adfærd, med henblik på så tidligt som muligt at kunne gribe ind i forhold til disse børn og unge med en relevant kriminalitetsforebyggende indsats.

Heroverfor står imidlertid, at andre undersøgelser tyder på, at tilstedeværelsen af risikofaktorer kun kan bruges til at forudsige en vis (mindre) del af ungdomskriminaliteten.[28] Hertil kommer, at en meget systematisk tilgang til identifikation af børn og unge i risikozonen på baggrund af risikofaktorer forøger risikoen for at komme til at ”stemple” en større gruppe børn og unge, der – på trods af tilstedeværelsen hos dem af en række af de kendte risikofaktorer – aldrig ville være kommet ind i en kriminel løbebane.

En risikobaseret kriminalitetsforebyggende indsats kan have det enkelte barn og/eller miljøet (klassen, nabolaget) som fokus. Kommissionen er som udgangspunkt skeptisk over for en individuel tilgang, der indebærer, at myndighederne automatisk skal reagere, hvis man konstaterer, at der foreligger f.eks. fire risikofaktorer hos et barn eller en ung, fordi det statistisk måtte medføre en forhøjet risiko for, at den pågældende bliver involveret i kriminalitet. Det er således kommissionens opfattelse, at en sådan tilgang dels vil medføre unødig stempling af en stor gruppe unge, der aldrig ville være kommet ind i en kriminel løbebane, dels vil føre til spildte ressourcer på en indsats, der ikke bliver tilstrækkeligt målrettet, og som i mange tilfælde rettes mod de forkerte.

Derimod vurderer kommissionen, at en miljøbaseret tilgang indeholder betydelige muligheder for bedre at målrette og effektivisere det kriminalitetsforebyggende arbejde. Den primære idé bag denne tilgang er, at de enkelte børns risikoscore ikke anvendes i sig selv, men bruges til at beregne en samlet risikoscore for de miljøer, børnene befinder sig i, eksempelvis en skoleklasse eller skole. Særligt to miljøer påkalder sig interesse i den forbindelse, nemlig det pædagogiske miljø (vuggestuer, børnehaver, skoler og fritidsordninger) og boligmiljøet (nabolaget).

Den beregnede miljøscore, som enten kan være en præcis talstørrelse eller en bredere opdeling i eksempelvis lav, middel og høj risiko, kan anvendes på to måder. For det første kan den anvendes til ressourceallokering, idet det kriminalpræventive arbejde kan koncentreres til de nabolag, skoler, børnehaver mv., hvor risikoen er størst. For det andet kan scoren anvendes til en form for benchmarking eller evaluering af det kriminalpræventive arbejde. Hvis det eksempelvis viser sig, at børnenes kriminalitet i nabolag A faktisk bliver større end i nabolag B, der ellers har samme risikoscore, er det tegn på, at det præventive arbejde har været mere effektivt i nabolag B end i nabolag A. Denne information kan udnyttes til dels at lære noget om, hvori det mest effektive forebyggende arbejde består (nabolag B som ”modelnabolag”, ”modelskoler” osv.), og dels være vejledende med hensyn til, hvor yderligere kræfter og ressourcer i det forebyggende skal sættes ind (nabolag A).

Bl.a. de ungdomsundersøgelser, der gennemføres med nogle års mellemrum af Det Kriminalpræventive Råd, viser, at der eksisterer meget betydelige forskelle mellem kriminaliteten i forskellige klasser og skoler, og at disse forskelle langt fra kun kan forklares ud fra elevsammensætningen i klasserne og skolerne.[29] Det direkte og/eller indirekte kriminalitetsforebyggende arbejde i klasserne og skolerne må således være af meget forskellig karakter og effektivitet. En systematisk risikofaktor-baseret tilgang kan bringe disse forskelle frem i lyset og bidrage til en bedre allokering af ressourcer og en større effektivitet i det kriminalitetsforebyggende arbejde.

Kommissionen anerkender dog også mulighederne for at anvende konstateringen af risikofaktorer hos det enkelte barn/den enkelte unge til tidligt at kunne yde en målrettet kriminalitetsforebyggende indsats i forhold til den pågældende. Kommissionen kan derfor støtte, at der på baggrund af de kendte undersøgelser fra ind- og udland gennemføres en systematisk identifikation og vægtning af relevante risikofaktorer, der generelt foreligger oftere hos børn og unge, der befinder sig i risikozonen i forhold til at komme ind i en kriminel løbebane.

Efter § 50 i den sociale servicelov er kommunen forpligtet til at iværksætte en undersøgelse af barnets eller den unges forhold, hvis der er grund til at antage, at barnet eller den unge har behov for særlig støtte. Undersøgelsen skal anlægge en helhedsbetragtning, der skal omfatte barnets eller den unges

  1. udvikling og adfærd,
  2. familieforhold,
  3. skoleforhold,
  4. sundhedsforhold,
  5. fritidsforhold og venskaber og
  6. andre relevante forhold.

Kommunen skal som led i undersøgelsen inddrage de fagfolk, som allerede har viden om barnets eller den unges og familiens forhold. Dette kan ske ved at inddrage sundhedsplejersker, pædagoger, psykologer, lærere eller andre. Hvis det er nødvendigt, skal kommunen lade barnet eller den unge undersøge af en læge eller en autoriseret psykolog. Undersøgelsen skal resultere i en begrundet stillingtagen til, om der er grundlag for at iværksætte foranstaltninger, og i bekræftende fald af hvilken art disse bør være.

Det er kommissionens opfattelse, at der på baggrund af de identificerede relevante risikofaktorer bør udvikles et værktøj til brug ved f.eks. de ovennævnte undersøgelser efter § 50 i den sociale servicelov med henblik på at identificere de individuelle risikofaktorer hos kriminelle eller kriminalitetstruede børn og unge og sætte systematisk ind over for hver enkelt af faktorerne. Det er kommissionens vurdering, at man ved fokus på de enkelte risikofaktorer vil kunne mindske den samlede risiko for, at de pågældende børn og unge kommer ind i en kriminel løbebane betydeligt. Formålet med dette initiativ er altså at kvalificere grundlaget for den vurdering, der allerede foretages af de sociale myndigheder i kommunerne og understøtte en evidensbaseret forebyggende indsats over for de risikofaktorer, der ofte optræder hos kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge.

Kommissionen foreslår således,

2.2.4.2. Styrket indsats over for børn og unge fra traumatiserede familier

Konsekvenserne af at leve i en familie med traumer kan være omfattende. Nyere danske undersøgelser har afdækket, at opvækst blandt psykisk syge forældre kan have alvorlig negativ betydning for børnenes udvikling og trivsel.[30] Børn kan som følge af deres familiesituation blive ofre for sekundær traumatisering, og forældrene kan være så ressourcesvage, at de ikke kan varetage forældrerollen. Undersøgelser viser endvidere, at børn, der vokser op med traumer og i traumatiserede familier, kan have forringede skolepræstationer, alvorlige problemer med følelsesregulering og evnen til at relatere sig til andre mennesker, problemer med kronisk stofmisbrug og psykiske forstyrrelser mv. Børn af traumatiserede familier kan således beskrives ved mange af de faktorer, der kan medføre øget risiko for at begå kriminalitet. Ikke overraskende har børn, der er vokset op under traumatiske opvækstforhold, derfor også øget risiko for at begå kriminalitet.[31]

Flygtninge lider i langt højere grad end gennemsnitsbefolkningen af traumer, og børn af flygtningefamilier har således en større risiko for at blive sekundært traumatiserede. En dansk undersøgelse fra 2007 peger på, at 34 pct. af de spontane asylansøgere er traumatiserede,[32] og det skønnes, at i alt 20-30 pct. af alle flygtninge i Danmark har svære traumer.[33]

Det er på baggrund heraf kommissionens vurdering, at børn og unge med flygtningebaggrund udgør en særligt udsat gruppe. Dette understøttes af, at denne gruppe også er overrepræsenteret i statistikkerne blandt unge, der bliver kriminelle. Tal fra Danmarks Statistik fra 2007 viser således, at der blandt 20-29-årige flygtninge er 18 pct., der er dømt for kriminalitet, mens det tilsvarende tal for unge med anden etnisk baggrund end dansk med et andet opholdsgrundlag kun er 14 pct.[34]

En undersøgelse fra 2006 peger endvidere på, at en meget stor del af de unge flygtninge i de sikrede døgninstitutioner for børn og unge er karakteriseret ved at have haft traumatiserede opvækstforhold, og at én ud af syv forældre til de unge i sikrede institutioner for børn og unge lider af nervøse eller stress-relaterede lidelser med posttraumatisk stress som den helt dominerende diagnose.[35]

Som led i udmøntningen af kommissionens anbefaling om risikobaseret systematisk identifikation og udredning af kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge er det derfor efter kommissionens opfattelse i høj grad relevant at rette fokus mod børn og unge med flygtningebaggrund, der kan have oplevet traumatiske opvækstforhold.

Kommissionen er særligt opmærksom på behovet for at støtte traumatiserede børn og unges udvikling og integration, herunder i form af støtte i hverdagen, fastholdelse i skole og uddannelsesforløb, sociale netværk mv. med henblik på, at de pågældende holdes ude af kriminalitet. Det er derfor kommissionens opfattelse, at der bør iværksættes en tidlig, helhedsorienteret indsats for at identificere børn og unge fra traumatiserede familier, samt at tilbuddene til disse børn og unge og deres familier bør systematiseres og opkvalificeres med henblik på, at børnene og de unge holdes ude af kriminalitet.

I denne sammenhæng er det som anført ovenfor i afsnit 2.2.4 vigtigt nøje at vurdere nyttevirkningen af ethvert initiativ i forhold til ”stemplingsrisikoen”, der er forbundet med at screene en bestemt gruppe af børn og unge. For så vidt angår børn og unge med flygtningebaggrund er der som nævnt ovenfor tale om en gruppe der i helt særlig grad er udsat i forhold til sociale problemer og kriminalitet. Det er på den baggrund kommissionens generelle opfattelse, at der i forhold til denne udsatte gruppe er god grund til at søge at identificere og behandle traumatiserede børn og unge.

Erfaringer viser, at de kommunale familieafdelinger og andre relevante aktører ofte for sent kommer i kontakt med traumatiserede børn og unge og deres familier. Det er kommissionens vurdering, at tidlig screening med henblik på opsporing af personer med høj risiko for at udvikle kronisk traumatisering samt tidlig opsporing af psykisk sygdom og manglende trivsel blandt børn og unge opvokset i traumatiserede flygtningefamilier vil kunne rette op på dette.

Spontane asylansøgere tilbydes helbredsundersøgelse ved ankomst til asylcentret. Helbredsundersøgelsen omfatter et interview med en sygeplejerske, der gennemgår diverse symptomer. Børn tilbydes en forebyggende helbredsundersøgelse ved en læge. Børn, unge og voksne med særligt behov tilbydes endvidere en helhedsorienteret og koordineret indsats på asylcentrene af et psyko-socialt team.

FN-kvoteflygtninge ankommer til Danmark fra tredjelande, hvor de midlertidigt opholder sig, og meddeles opholdstilladelse i Danmark uden et forudgående ophold i asylcentersystemet. Ved ankomst fordeles kvoteflygtningene i kommunerne, hvor de normalt tilbydes en helbredsundersøgelse. Spontane asylansøgere tilbydes i visse tilfælde tillige en helbredsundersøgelse ved efterfølgende modtagelse i den kommune, hvor de – såfremt de meddeles asyl – boligplaceres. Helbredsundersøgelsen inkluderer almindeligvis ikke screening for opsporing af traumer, og der er ikke krav om, at anerkendte flygtninge helbredsundersøges eller screenes systematisk for traumer ved modtagelse i kommunerne. Efter det for kommissionen oplyste, er der ikke nogen klar kommunal praksis på dette område.

Det er kommissionens opfattelse, at systematisk screening for traumer af flygtninge, når de skal påbegynde deres liv i Danmark, kan medvirke til, at traumatiserede flygtninge og børn og unge fra traumeramte familier identificeres tidligere og tilbydes en opfølgende indsats, hvor dette er relevant.

Kommissionen foreslår på den baggrund, at kommunerne pålægges at tilbyde screening for traumer i forbindelse med modtagelsen af boligplacerede flygtninge i medfør af integrationsloven. Der indgås aftale med Praktiserende Lægers Organisation om udførelse af screeningerne. På baggrund af screeningen skal der foretages en faglig vurdering af behovet for, at der henvises til yderligere udredning eller behandling. Kommuner bør i forbindelse hermed ligeledes pålægges en pligt til at udarbejde en plan for, hvilken behandling og andre tilbud der skal gives familien til den screenede som følge af de forhold, som screeningen måtte have vist.

Screeningen bør gælde FN-kvoteflygtninge og personer, der meddeles asyl efter et forudgående ophold på asylcenter som asylansøgere, herunder uledsagede mindreårige asylansøgere, der meddeles asyl eller opholdstilladelse på andet grundlag. Tilbuddet skal endvidere gælde familiesammenførte til flygtninge, hvis familiesammenføringen sker i umiddelbar forlængelse af asylsagen, eller hvor der i øvrigt vurderes at være anledning hertil.

Der kan eventuelt i sammenhæng med forslaget om systematisk screening af flygtninge ved modtagelse i kommunerne ses nærmere på, om der er behov for at sikre nemmere adgang til videregivelse af sundhedsinformationer fra asylcenteroperatørerne til kommunerne.

En undersøgelse af behandling og rehabilitering af post traumatisk stress syndrom fra 2008 tyder på, at ventetiden på behandling af traumatiserede personer har store konsekvenser for de traumatiseredes familier, og at mange asyl- og flygtningebørn på baggrund af den syges problematiske adfærd, f.eks. i form af trusler, vold eller mangel på omsorg, bliver sekundært traumatiserede.[36] Der er ifølge undersøgelsen mellem ½ - 2½ års ventetid på behandlingstilbud for traumatiserede personer.

Undersøgelsen peger endvidere på, at der er evidens for, at psykoedukationsprogrammer,[37] som indeholder viden om post traumatisk stress syndrom, dets symptomer, forløb, påvirkning af familier mv., har en positiv virkning på de traumatiserede og deres familier. Undersøgelsen anbefaler på baggrund heraf, at børn og unge fra traumeramte familier tilbydes psykoedukative programmer med henblik på, at børnene opbygger ressourcer til at indgå i sociale relationer.

Kommissionen finder, at kommunen, hvor der vurderes at være anledning hertil i forlængelse af den ovennævnte udarbejdede plan om behandling og andre tilbud på baggrund af den systematiske screening af boligplacerede flygtninge, bør tilpligtes at sikre, at alle børn og unge af traumeramte familier får tilbud om systematiske støtte- og undervisningsforløb med henblik på at styrke hverdagstrivslen for disse børn og unge. Forslaget retter sig mod sekundært traumatiserede børn og unge eller børn og unge, der er i risikogruppen for at blive sekundært traumatiserede, idet deres forældre er i behandling eller på venteliste til behandling for traumer.

Tilbuddene til børnene og de unge kan f.eks. indbefatte en støtteperson i hjemmet, sorggrupper og psykoedukative forløb, der kan bidrage til at skabe systematiske og trygge rammer i de pågældendes liv.

Med henblik på at støtte og vejlede kommunerne i den styrkede indsats vedrørende screening og behandling af traumatiserede flygtningefamilier bør disse opgaver være ét af de områder, hvor kommunerne efter behov kan modtage rådgivning fra den nationale videns- og specialrådgivningsorganisation – VISO.[38]

En undersøgelse fra 2006 peger på, at de sikrede døgninstitutioner for børn og unge ikke har de fornødne socialpædagogiske redskaber til at tage hånd om traumatiserede flygtninge under 18 år.[39] I undersøgelsen anbefales, at de eksisterende sikrede døgninstitutioner oprustes og kvalificeres til at tage hånd om de traumatiserede unge, samt at der på længere sigt udvikles et særligt behandlingstilbud for de traumatiserede flygtninge under 18 år. Dette støttes af en undersøgelse af behandling og rehabilitering af post traumatisk stress syndrom fra 2008, der peger på behovet for efteruddannelse af personale, der arbejder med gruppen af traumatiserede flygtninge.[40]

De sikrede institutioner modtager en lang række børn og unge med mistanke om psykiske lidelser, herunder traumatiserede unge med flygtningebaggrund. Som anført i afsnit 2.3.4.1 nedenfor foreslår Kommissionen derfor, at psykiatrisk screening af unge, i det omfang det besluttes at permanentgøre og udbrede dette, så vidt muligt gennemføres allerede, mens den unge er varetægtsfængslet eller anbragt i varetægtssurrogat. En sådan ordning vil sikre, at traumatiserede unge, der anbringes i varetægtssurrogat i sikrede afdelinger, vil blive identificeret som sådanne og sikres bedre muligheder for en relevant behandlingsmæssig indsats.

Generelt er næsten al behandlingsmæssig indsats (både den hospitalsbaserede og den sociale) i forhold til traumatiserede flygtninge primært rettet mod voksne. De eksisterende tilbud, bl.a. fra Rehabiliteringscentret for Torturofre (RCT) i København og Center for Traume- og Torturoverlevere (CETT) i Vejle, der organisatorisk er placeret i Psykiatrien, Region Syddanmark, har dog også børn og unge som målgrupper, men begge tilbud er præget af meget lange ventelister.

Disse og lignende tilbud bør kunne tilbyde opkvalificering af medarbejdere på sikrede afdelinger i de fornødne socialpædagogiske redskaber til at tage hånd om anbragte unge, der er traumatiserede eller kommer fra traumatiserede familier, gennem kursusforløb mv.

Det er således kommissionens vurdering, at den pædagogiske håndtering af traumatiserede flygtninge bør styrkes, herunder ved, at de relevante regioner og andre med driftsansvar for de sikrede døgninstitutioner for børn og unge efteruddanner personale i døgninstitutionerne til at kunne identificere traumatiserede børn og unge og sikrer, at personale i døgninstitutionerne opkvalificeres i de fornødne socialpædagogiske redskaber til at tage hånd om anbragte børn og unge, der er traumatiserede eller kommer fra traumatiserede familier. Opkvalificeringen skal sikre, at der sker en tidlig systematisk udredning og behandling af de traumatiserede børn og unge med henblik på, at de så hurtigt som muligt kan tilbydes den relevante behandling.

Kommissionen har overvejet muligheden for at foreslå etablering af et særligt behandlingstilbud for de traumatiserede flygtninge under 18 år i sikret socialt regi, men vurderer, at dette ikke vil være hensigtsmæssigt, idet et sådant tilbud vil betyde, at en del af disse børn og unge vil få stor geografisk afstand til deres familie. I stedet har kommissionen noteret sig, at Danske Regioner i forbindelse med en analyse af det fremtidige behov for sikrede pladser fra juni 2008 peget på, at én af de sikrede institutioner bør udpeges som et særligt kompetencecenter vedrørende etniske unge.[41] Dette vil i givet fald indebære, at den pågældende sikrede institution får en særlig vidensfunktion på området. Det ligger ligeledes i kompetencecenterfunktionen, at institutionen har en forpligtelse til at holde sig ajour med den nyeste viden på området, samt at institutionen forpligter sig til at formidle denne viden til de andre sikrede institutioner og derved bidrage til en opkvalificering af de sikrede institutioners generelle beredskab og indsats på dette område. Regionerne har efter det for kommissionen oplyste besluttet at etablere et sådant kompetencecenter, men beslutningen er endnu ikke implementeret i praksis.

Kommissionen foreslår på den baggrund,

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) foreslår desuden, at kommunerne – hvor der vurderes at være anledning hertil i forlængelse af den udarbejdede plan om behandling og andre tilbud på baggrund af den systematiske screening af boligplacerede flygtninge – skal tilbyde alle børn og unge af traumeramte familier systematiske støtte- og undervisningsforløb med henblik på at styrke hverdagstrivslen for disse børn og unge.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) støtter ikke forslaget om, at kommunerne skal tilbyde børn og unge af traumatiserede familier et støtte- og undervisningsforløb, da det bør være op til kommunerne, hvad der er det rigtigste i forhold til forskellige grupper af børn og unge med særlige behov.

2.2.5. Fastholdende reaktioner over for børn og unge med sikring af retssikkerheden

Indledningsvis bemærkes, at det er kommissionens klare opfattelse, at man til enhver tid bør arbejde ud fra en overordnet målsætning om at begrænse magtanvendelsen over for børn og unge til tilfælde, hvor det må anses for absolut nødvendigt. Samtidig bør magtanvendelse, når det i et konkret tilfælde må anses for nødvendigt, ske efter klare, ensartede retningslinjer.

Kommissionen anerkender, at der inden for nærmere afgrænsede rammer bør være mulighed for at kunne anvende visse magtmidler som f.eks. fast- og tilbageholdelse over for børn og unge – ikke mindst i tilfælde, hvor der er nærliggende risiko for, at de pågældende ellers vil begå kriminelle handlinger, der kan få vidtrækkende konsekvenser bl.a. for dem selv og for ofrene. Dette behov kan naturligvis gøre sig gældende i forbindelse med børn og unge, der er anbragt i lukket regi – enten i en sikret afdeling for børn og unge eller – undtagelsesvis – i et fængsel. Kommissionen skal dog pege på, at behovet også i konkrete situationer kan gøre sig gældende i forhold til børn og unge, der er anbragt i åbent regi, og at det i forhold til de gældende regler om magtanvendelse måske særligt er i forhold til denne sidstnævnte gruppe af børn og unge, at der kan være behov for at se på mulighederne for magtanvendelse i konkrete tilfælde.

Som modvægt til muligheden for at kunne anvende magtbeføjelser over for børn og unge er det væsentligt at have regler, der giver den fornødne retssikkerhed for de pågældende børn og unge med henblik på at sikre, at enhver magtanvendelse som udgangspunkt sker inden for de vedtagne rammer, og at der i tilfælde af eventuelle overskridelser af de tilladte beføjelser er reelle og effektive muligheder for at forfølge dette med henblik på at undgå gentagelser.

Reglerne om magtanvendelse, herunder de retssikkerhedsgarantier der knytter sig til magtanvendelsesreglerne, er nærmere beskrevet i afsnit 2.2.5.1 nedenfor.

Kommissionen skal anbefale, at alle initiativer vedrørende magtanvendelse i forhold til børn og unge, som man frygter, vil begå kriminelle handlinger, gennemføres med behørig inddragelse af hensynet til retssikkerheden for de børn og unge, der bliver genstand for magtanvendelsen.

I det følgende beskrives konkrete initiativer til udmøntning af denne afvejning mellem muligheden for fastholdelse og retssikkerheden for børn og unge, der udsættes for magtanvendelse.

2.2.5.1. Styrket vejledning om og anvendelse af magtmidler over for anbragte børn og unge

Fra praktikerside er det over for kommissionen blevet påpeget, dels at der savnes tilstrækkelig vejledning i rammerne for magtanvendelse i forhold til børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet i institutioner i socialt regi, dels at der særligt i forhold til børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet i åbent socialt regi, savnes mulighed for at kunne fast- og tilbageholde disse i særlige situationer, hvor det konkret vurderes, at der er fare for, at de f.eks. vil begå kriminalitet, hvis de forlader institutionen.

Indledningsvis bemærkes, at det er kommissionens generelle opfattelse, at magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, som udgangspunkt bør begrænses til de tilfælde, hvor det er absolut påkrævet, og hvor mindre indgribende midler ikke er tilstrækkelige.

For så vidt angår problemet med fortolkningen af rammerne for magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet i socialt regi, fortolkes og anvendes de gældende regler om magtanvendelse efter det for kommissionen oplyste vidt forskelligt på forskellige sociale døgninstitutioner og opholdssteder for børn og unge.

I magtanvendelsesbekendtgørelsen, jf. bekendtgørelse nr. 893 af 9. juli 2007, er der i henhold til den sociale servicelov opstillet specifikke regler for magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet.

For så vidt angår børn og unge, som er anbragt i sikrede afdelinger i døgninstitutioner for børn og unge, er der mulighed for fysisk magtanvendelse, hvis den pågældende udviser en sådan adfærd, at fortsat ophold i fællesskabet er uforsvarlig, eller den pågældende derved forhindres i at skade sig selv eller andre. I sikrede afdelinger er der desuden mulighed for at have yderdøre og vinduer konstant aflåst. Der vil ligeledes undtagelsesvis kunne ske magtanvendelse i form af isolation i højst 2 timer i dertil indrettede rum, når der er overhængende fare for, at barnet eller den unge skader sig selv eller andre.

På sikrede afdelinger er der adgang til at foretage undersøgelse af barnets eller den unges værelse i forbindelse med anbringelse, besøg og fravær, hvis en sådan undersøgelse er nødvendig for at sikre, at ordensbestemmelser overholdes eller sikkerhedshensyn iagttages. Der er endvidere adgang til at undersøge barnets eller den unges person eller værelse, hvis der er bestemte grunde til at antage, at den pågældende er i besiddelse af effekter, hvor besiddelsen medfører, at ordensbestemmelser ikke kan overholdes, eller at sikkerhedshensyn ikke kan iagttages. Ovennævnte undersøgelser skal foretages så skånsomt som muligt og må ikke gennemføres, hvis undersøgelsen efter indgrebets formål og den krænkelse og ubehag, som indgrebet må antages at forvolde, vil være et uforholdsmæssigt indgreb.

Endvidere er der på sikrede afdelinger adgang til at føre kontrol med barnets eller den unges brevveksling, telefonsamtaler og anden kommunikation, såfremt det er nødvendigt af hensyn til den pågældendes sundhed eller udvikling. Kontrollen forudsætter afgørelse fra kommunens børn og unge-udvalg og omfatter ikke kommunikation med barnets eller den unges forsvarer, de sociale myndigheder og en række offentlige myndigheder.

For så vidt angår børn og unge, der er anbragt i socialpædagogiske opholdssteder eller ikke-sikrede døgninstitutioner, er fysisk magtanvendelse i form af, at den pågældende fastholdes eller føres til et andet opholdssted, tilladt, hvis den pågældende udviser en sådan adfærd, at fortsat ophold i fællesskabet er uforsvarlig, eller den pågældende derved forhindres i at skade sig selv eller andre. I øvrigt fremgår det, at der i ikke-sikrede døgninstitutioner – men ikke i socialpædagogiske opholdssteder – kan ske aflåsning af afdelingen om natten og undtagelsesvis i kortere perioder om dagen. I øvrige anbringelsessteder for børn og unge (plejefamilier, netværksplejefamilier, egne værelser mv.) er magtanvendelse ikke tilladt.

Fiksering i form af mekanisk fastspænding af børn og unge er ikke tilladt som magtmiddel uanset typen af anbringelsessted.

Barnet eller den unge kan klage over overtrædelse af bestemmelserne i magtanvendelsesbekendtgørelsen til kommunalbestyrelsen i den anbringende kommune. Inden klagen besvares, anmoder kommunalbestyrelsen i den anbringende kommune den kommunalbestyrelse eller det regionsråd, der fører tilsyn med det pågældende tilbud, om en udtalelse. Med udtalelsen indsendes en redegørelse fra den medarbejder, der har kendskab til de forhold, der klages over. Tilbuddets leder eller dennes stedfortræder, skal herudover hurtigst muligt foretage en undersøgelse, der omfatter samtale med barnet eller den unge, de medarbejdere, der har kendskab til de forhold, der klages over, og mulige vidner til episoden. Der skal udfærdiges rapport om de pågældende samtaler, og rapporten indsendes med lederens indstilling til kommunalbestyrelsen eller regionsrådet, der fører tilsyn med tilbuddet.

Klager over afgørelser truffet af kommunalbestyrelsen i den anbringende kommune i medfør af magtanvendelsesbekendtgørelsen kan indbringes for det sociale nævn. Afgørelser truffet af børn og unge-udvalget om anbringelse og om kontrol med breve, telefonsamtaler og anden kommunikation kan indbringes for Ankestyrelsen inden 4 uger efter, at klageren har fået meddelelse om afgørelsen.

Tilbuddets leder skal sikre sig, at såvel anbragte børn og unge som forældremyndighedens indehaver bliver gjort bekendt med reglerne i magtanvendelsesbekendtgørelsen, herunder klagemulighederne. Der skal endvidere gives underretning om adgangen til at rette henvendelse til det tilsyn, der i henhold til grundlovens § 71, stk. 7, er oprettet i forhold til personer, der er underkastet administrativ frihedsberøvelse.

Efter kommissionens opfattelse er det vigtigt, at der i videst muligt omfang er klarhed omkring reglerne for magtanvendelse over for anbragte børn og unge, herunder med henblik på at undgå misbrug af reglerne. På baggrund af de oplysninger, som kommissionen har modtaget vedrørende problemer med fortolkningen af de gældende regler i praksis er det derfor kommissionens vurdering, at der er behov for at udarbejde en vejledning om de gældende regler for magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, og at vejledningen om muligt bør suppleres med praktiske eksempler, der gøres lettilgængelige for institutionsmedarbejdere og andre relevante modtagere, f.eks. i dvd-format.

For så vidt angår spørgsmålet om fast- og tilbageholdelse af børn og unge, der er anbragt i åbent socialt regi, har flere kommuner og sociale anbringelsessteder peget på, at det er et problem, at det i mange tilfælde efter de gældende magtanvendelsesregler ikke er muligt at tilbage- eller fastholde børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet på et socialpædagogisk opholdssted eller i en åben institution i socialt regi, selv om det konkret vurderes at være bedst for barnet eller den unge selv at blive på opholdsstedet eller i institutionen, f.eks. fordi den pågældende er stærkt ophidset eller konkret frygtes at ville begå kriminalitet. Det sker efter det oplyste ikke sjældent, at behandlingsforløb på opholdssteder og i ikke-sikrede døgninstitutioner for børn og unge må afbrydes, fordi barnet eller den unge forlader stedet. Som det fremgår af beskrivelsen af de gældende magtanvendelsesregler i åbne døgninstitutioner og socialpædagogiske opholdssteder er mulighederne for fast- og tilbageholdelse af børn og unge i disse typer af anbringelsessteder begrænsede.

Kommissionen skal pege på, at der inden for de gældende lovgivningsmæssige rammer synes at være mulighed for at opnå mere fleksible løsninger i forhold til fast- og tilbageholdelse af børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet. Der ses f.eks. ikke at være noget retligt til hinder for at indrette institutioner, der som udgangspunkt er lukkede, med de muligheder for begrænsning af de anbragte børn og unges bevægelighedsfrihed, som følger med denne institutionstype, men som samtidig har en højere grad af frihed for de anbragte børn og unge end de eksisterende lukkede institutioner.

Kommissionen skal desuden pege på muligheden for bedre og mere fleksibel overførsel af børn og unge, der som udgangspunkt er anbragt på en åben døgninstitution for børn og unge, til en lukket institution, hvis der viser sig at være et konkret behov for fast- og tilbageholdelse af de pågældende. Det kunne i praksis f.eks. ske ved at indrette åbne og lukkede afdelinger på samme institution, hvorved overførslen ville kunne foregå uden institutionsskift.

Kommissionen kan dog ikke afvise, at der – selvom de gældende retlige rammer udnyttes bedre som anført umiddelbart ovenfor – fortsat vil være behov for at give bedre muligheder for fast- og tilbageholdelse af børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet på socialpædagogiske opholdssteder eller i ikke-lukkede døgninstitutioner. Kommissionen har på den baggrund overvejet flere modeller for en udvidelse af mulighederne for fast- og tilbageholdelse i åbent regi.

Kommissionen har for det første overvejet en model med øget anvendelse af overførsel fra åbent til lukket regi af børn og unge, som ikke frivilligt vil medvirke til den behandling, der foregår i åbent regi og f.eks. rømmer fra institutionen. Efter det for kommissionen oplyste er behovet for fast- og tilbageholdelse imidlertid ofte af relativt kort varighed, og set i forhold til det væsentlige indgreb, som en anbringelse af et barn eller en ung i en lukket døgninstitution må anses for at være, finder kommissionen derfor, at det vil være uproportionalt at anbringe flere børn og unge i lukket regi for at håndtere det foreliggende problem, hvis der kan findes et mindre indgribende middel, der samtidig er tilstrækkeligt.

Kommissionen har for det andet overvejet muligheden for at oprette institutioner, der inden for de samme fysiske rammer, dvs. inden for samme afdeling, rummer både lukkede og ikke-lukkede pladser. Det er i den forbindelse blevet påpeget, at det af hensyn til at kunne opretholde et hensigtsmæssigt pædagogisk miljø er vigtigt, at der gælder samme vilkår for alle børn og unge, der er anbragt på samme afdeling. Hertil kommer, at der som nævnt ovenfor intet er til hinder for at gennemføre en overførsel mellem to forskellige afdelinger på samme institution. En institutionsleder på en institution, hvor der både er åbne og sikrede afdelinger, kan således, hvis betingelserne for placering i sikret afdeling i øvrigt er opfyldt, træffe beslutning om overførsel til sikret afdeling uanset anbringelsesgrundlaget og effektuere beslutningen straks, jf. magtanvendelsesbekendtgørelsens § 15, stk. 3. Beslutningen skal dog straks forelægges kommunalbestyrelsen til afgørelse. Kommissionen har derfor afvist forslaget om sådanne ”sammenblandede” afdelinger..

Som en tredje mulighed har kommissionen overvejet en model, hvor ikke-lukkede døgninstitutioner og socialpædagogiske opholdssteder for børn og unge gives mulighed for kortvarig fast- og tilbageholdelse af anbragte børn og unge med henblik på at kunne motivere de pågældende til at deltage frivilligt i behandlingen i åbent regi og forhindre, at de forlader institutionen for f.eks. at begå ny kriminalitet. Der vil typisk være tale om et indgreb af få timers varighed. Det skal understreges, at det naturligvis vil være op til den enkelte døgninstitution eller opholdsstedet, om man i praksis ønsker at benytte sig af et sådant redskab, ligesom magtanvendelsen naturligvis i alle tilfælde må bero på en konkret vurdering, herunder vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt et sådant indgreb i barnets eller den unges bevægelsesfrihed kan anses for proportionalt i forhold til formålet med indgrebet.

Hvis denne model vælges, bør det overvejes, hvorvidt man i praksis vil gennemføre indgrebet ved, at medlemmer af personalet kortvarigt låser sig inde sammen med barnet eller den unge, eller ved at lade barnet eller den unge ”mandsopdække” af personale med beføjelse til om nødvendigt som en sidste udvej fysisk at fastholde barnet eller den unge i en periode af kort varighed. Måtte man vælge den førstnævnte model med aflåsning af døre mv. skal man naturligvis være opmærksom på de praktiske problemer, som dette kan give anledning til, hvis indskrænkningen af bevægelsesfriheden for det konkrete barn eller den konkrete unge ikke må påvirke bevægelsesfriheden for de øvrige børn og unge på institutionen eller opholdsstedet. Aflåsningsmodellen bør som nævnt ovenfor i givet fald gennemføres ved, at et eller flere medlemmer af personalet låser sig inde sammen med barnet eller den unge med henblik på at tale med den pågældende og arbejde med dennes motivation til frivilligt at blive på stedet, så aflåsningen hurtigst muligt kan ophøre igen.

Det er kommissionens vurdering, at modellen med mulighed for kortvarig fast- og tilbageholdelse af børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet i åbne døgninstitutioner eller socialpædagogiske opholdssteder for børn og unge, er det mest præcise og mindst indgribende svar på de problemstillinger, der i denne forbindelse er blevet fremhævet over for kommissionen i relation til de gældende magtanvendelsesregler. Som nævnt ovenfor er det dog kommissionens opfattelse, at en sådan udvidelse af magtanvendelsesreglerne kun bør gennemføres efter en grundig gennemgang af de gældende regler med henblik på at vurdere, om der efter disse regler, og den måde hvorpå de fortolkes, allerede findes de fornødne redskaber til at løse de ovennævnte problemer.

Det er kommissionens opfattelse, at en eventuel udvidelse af magtanvendelsesreglerne med henblik på at foretage kortvarig fast- og tilbageholdelse bør omfatte både åbne døgninstitutioner og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder, idet disse typer af anbringelsessteder på i øvrigt sammenlignelige vilkår arbejder med målgruppen af kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge.

Kommissionen skal i den forbindelse understrege, at en eventuel udvidelse af magtanvendelsesbeføjelserne i forhold til børn og unge, der er anbragt på et opholdssted eller i en åben social institution bør være omfattet af den gældende ordning vedrørende indberetning af fysisk magtanvendelse.

Uanset om magtanvendelsesreglerne udvides eller ej, er det efter kommissionens opfattelse en helt afgørende forudsætning for et klagesystems funktion i praksis, at de potentielle klagere har reelt kendskab til og mulighed for at udnytte systemet. Det bør derfor sikres, at børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, i alle tilfælde modtager vejledning i en form og et sprog, som er tilpasset dem, vedrørende klagemulighederne i forbindelse med magtanvendelse.

Over for kommissionen er der også blevet peget på, at én af årsagerne til usikkerheden om fortolkningen af de gældende magtanvendelsesregler er den forskellige forståelse af reglerne, der findes hos de tilsynsførende i kommunerne. Kommissionen skal på den baggrund opfordre til, at uddannelsen i magtanvendelsesreglerne i forhold til de kommunale tilsynsførende styrkes, således at der kan skabes bedre indbyrdes overensstemmelse mellem forskellige tilsynsførendes fortolkning af reglerne, både af hensyn til de anbragte børn og unge og af hensyn til de ansatte på døgninstitutioner og socialpædagogiske opholdssteder for børn og unge.

På den baggrund foreslår kommissionen,

2.2.5.2. Brug af udgangsforbud over for børn og unge

Med udgangsforbud menes i denne sammenhæng en ordning, hvor børn og unge kan pålægges et forbud mod at opholde sig på offentlige steder på nærmere bestemte tidspunkter med trussel om en reaktion i forhold til de pågældende og/eller for deres forældre, hvis forbuddet overtrædes. Formålet med udgangsforbuddet skulle være at forhindre, at børn og unge begår kriminalitet eller udsættes for kriminalitet. Et udgangsforbud kan f.eks. gælde for aften- og nattetimerne.

Udgangsforbud er især kendt fra USA (”curfew orders”) og for så vidt angår de amerikanske erfaringer henvises til afsnit 13.5 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3. Som det fremgår heraf, viser effektevalueringerne, at de hidtidige forsøg med udgangsforbud ikke har haft nogen eller kun ringe kriminalpræventiv effekt. Problemet er bl.a., at kriminaliteten tilsyneladende forskydes til de tidspunkter på døgnet, hvor udgangsforbuddet ikke gælder. I udredningsrapporten refereres desuden diskussionerne i en række artikler om baggrunden for udgangsforbuddenes ringe eller manglende kriminalpræventiv effekt. Følgende forklaringer refereres:

I Danmark er det i forhold til barnet eller den unge selv efter de gældende regler kun muligt at henstille til barnet eller den unge, at den pågældende f.eks. ikke opholder sig uden for hjemmet i aften- og nattetimerne. Med indførelsen af ungepålæg, jf. § 57 b i den sociale servicelov, er det dog blevet muligt at pålægge børn og unge at udføre en eller flere konkrete handlepligter, som skal være egnede til at bidrage til en løsning af den unges problemer, og som står i rimeligt forhold til formålet. Det kan herunder bl.a. fastsættes, at den unge skal være hjemme på et nærmere fastsat tidspunkt. Ungepålægget kan bl.a. meddeles i situationer, hvor der foreligger oplysninger om, at den unge har begået kriminalitet af et vist omfang eller en vis grovhed, eller at den unge har alvorlige adfærds- eller tilpasningsproblemer. Der er ikke nogen sanktioner knyttet til en eventuel overtrædelse af ungepålægget.

Efter de gældende regler i § 57 a i den sociale servicelov er det muligt at meddele forældremyndighedsindehaveren til barnet eller den unge et såkaldt forældrepålæg, der f.eks. kan gå ud på, at forældremyndighedsindehaveren pålægges at sikre, at barnet eller den unge opholder sig på bopælen i aften- og nattetimerne eller sikre barnets fremmøde i skolen ved personligt at følge barnet eller den unge i skole. Overtrædelse af et forældrepålæg kan sanktioneres med fradrag i børnefamilieydelsen.

I forbindelse med gennemførelsen af regeringens såkaldte ”bandepakke” er der ved en ændring i juni 2009 af ordensbekendtgørelsen, jf. bekendtgørelse nr. 511 af 20. juni 2005 med senere ændringer, blevet indsat en bestemmelse om et såkaldt zoneforbud, der i et vist omfang kan anses for at overlappe med idéen om et udgangsforbud.

I medfør af ordensbekendtgørelsens § 6, stk. 2, kan politiet – når en person flere gange har overtrådt bekendtgørelsens § 3 om visse former for forstyrrelse af den offentlige orden – meddele personen forbud mod at færdes frem og tilbage eller tage ophold inden for en afstand af 100 meter fra det sted, hvor den seneste overtrædelse er begået.

Med indførelsen af zoneforbuddet, jf. ordensbekendtgørelsens § 6, stk. 4, har politiet derudover fået hjemmel til at meddele en person, der har udvist en særligt utryghedsskabende adfærd, forbud imod at færdes frem og tilbage eller tage ophold inden for en radius af 500 meter fra det sted, hvor adfærden har fundet sted. Det er en betingelse for meddelelse af forbud, at der er grund til at tro, at den pågældende ellers vil gentage den særligt utryghedsskabende adfærd inden for det område, som forbuddet vil omfatte Ved den konkrete vurdering af, om en person har udvist en særligt utryghedsskabende adfærd, forudsættes den generelle situation i området således inddraget – herunder navnlig om adfærden formodes at have tilknytning til et verserende opgør mellem kriminelle grupper eller til en aktuel kriminalitetsbølge i området.

Med en særligt utryghedsskabende adfærd tænkes navnlig på såkaldte bandevagter, der ved deres tilstedeværelse og adfærd optræder intimiderende over for beboere og forbipasserende – f.eks. ved at tage opstilling iført skudsikre veste og medbringende metalscannere eller ved at udspørge, kontrollere og visitere andre personer, der færdes i området. Bestemmelsen vil imidlertid også kunne anvendes i andre særlige tilfælde, hvor enkeltpersoner eller grupper udviser en særligt utryghedsskabende adfærd i et lokalområde.

Zoneforbuddet omfatter veje eller andre steder, hvortil der er almindelig adgang, jf. ordensbekendtgørelsens § 2. Et zoneforbud vil skulle have så kort tidsmæssig udstrækning som muligt og maksimalt 3 måneder, jf. ordensbekendtgørelsens § 6, stk. 6. Et zoneforbud vil dog kunne forlænges i op til 3 måneder ad gangen, hvis der er grundlag for at tro, at den pågældende ellers vil gentage den særligt utryghedsskabende adfærd. Hvis en person bor eller arbejder inden for det område, som er omfattet af zoneforbuddet, vil den pågældende naturligvis kunne bevæge sig frit til og fra sin bopæl eller arbejdsplads og ud i sit lokalområde, men vil ikke ellers kunne opholde sig i området.

Efter kommissionens opfattelse er der imidlertid fortsat grund til at overveje, om et udgangsforbud efter en konkret vurdering kan have nytteværdi i særlige situationer som supplement til de gældende regler om ungepålæg, forældrepålæg og zoneforbud. Det kunne f.eks. tænkes at være relevant i forhold til situationer med længevarende gadeuroligheder i et nærmere afgrænset område, hvor man med et udgangsforbud vil have mulighed for at pålægge konkrete børn og unge at opholde sig inden døre eller i hvert fald ikke i det område, hvor urolighederne foregår. En anden mulig model ville være at skabe mulighed for et generelt udgangsforbud for alle børn og unge i et bestemt geografisk område i et nærmere angivet tidsrum. For begge disse modeller bør det samtidig overvejes nærmere, om det vil være relevant og muligt at sanktionere overtrædelser af forbuddet i forhold til barnet eller den unge selv og/eller i forhold til den pågældendes forældre, enten i form af strafferetlige sanktioner eller i form af pålæggelse af sociale foranstaltninger.

Inden modellerne for udgangsforbud drøftes, ønsker kommissionen dog at pege på, at man også uden muligheden for et udgangsforbud i praksis har været i stand til at forebygge optøjer og ballade, f.eks. ved at holde fritidstilbud åbne i ferieperioder med det formål at forebygge, at børn og unge i udsatte boligområder kommer til at ”drive rundt” uden andet at foretage sig end kriminalitet.

For så vidt angår modellen med et generelt udgangsforbud for alle børn og unge i et bestemt geografisk område i et nærmere angivet tidsrum skal kommissionen parallelt til bemærkningerne i afsnit 7.4.4 i kommissionens deludtalelse om forældreansvar, jf. bilag 4, bemærke, at en sådan model vil være egnet, hvis det på forhånd er klart, i hvilket geografisk område og i hvilket tidsrum der er risiko for, at der vil blive begået kriminalitet. En sådan model vil endvidere navnlig kunne være et hensigtsmæssigt redskab, hvis der på forhånd uden videre er klarhed over, hvilke børn eller unge der potentielt vil begå kriminalitet, og dermed hvilke børn eller unge forbuddet skal rettes imod.

I langt de fleste tilfælde vil det imidlertid være således, at det ikke på forhånd er kendt, hvor og hvornår der er risiko for, at børn og unge begår kriminalitet. Et udgangsforbud, der bygger på en forudgående annonce om ikke at indfinde sig på et givent sted på et givent tidspunkt, vil derfor efter kommissionens opfattelse sjældent være relevant at anvende med henblik på at forebygge kriminalitet. Selv i en situation, hvor der på forhånd er konkret viden om risiko for kriminelle handlinger, vil der formentlig sjældent være et så præcist kendskab til de potentielle gerningsmænd, at det er muligt på forhånd at rette udgangsforbuddet mod de relevante personer. I en sådan situation vil forbuddet for at være effektivt derfor skulle rettes mod ethvert barn eller enhver ung, der måtte befrygtes at kunne finde på at deltage i kriminelle handlinger på det pågældende sted, og der er derfor ikke tale om en målrettet indsats.

Hertil kommer, at de udenlandske erfaringer med udgangsforbud (”curfew orders”) som nævnt ovenfor viser, at en sådan indsats i bedste fald har en ringe kriminalpræventiv effekt.

Endvidere må det frygtes, at et generelt udgangsforbud, der uvægerligt også vil ramme børn og unge, der ikke ville have deltaget i kriminelle handlinger, risikerer at skabe vrede og irritation hos disse og dermed stik imod hensigten øge risikoen for, at de begår kriminelle handlinger.

På den baggrund finder kommissionen, at et generelt udgangsforbud for alle børn og unge i et bestemt geografisk område i et nærmere angivet tidsrum næppe vil være et effektivt middel til at forebygge ungdomskriminalitet.

For så vidt angår modellen med et udgangsforbud meddelt til et konkret barn eller en konkret ung er det kommissionens opfattelse, at en sådan model i visse situationer formentlig vil kunne være et effektivt middel til at forebygge gadeuroligheder, fordi de pågældende børn og unge uden videre vil kunne fjernes fra gaden, hvis de overtræder forbuddet. Et sådant forbud vil enten kunne udformes som et påbud om at opholde sig på et bestemt sted, f.eks. et værelse eller bopælen, eller som et forbud mod at komme et bestemt sted, f.eks. i et konkret butikscenter, eller kontakte bestemte personer, f.eks. som følge af et meddelt tilhold.

Kommissionen skal bemærke, at det allerede i dag i kraft af den nyetablerede mulighed for at meddele ungdomspålæg, evt. kombineret med muligheden for at meddele et forældrepålæg, er muligt i et vist omfang at påbyde børn og unge f.eks. at opholde sig på deres bopæl i aften- og nattetimerne. Ved en overtrædelse af forældrepålægget vil de sociale myndigheder have mulighed for at trække i de pågældende forældres børnefamilieydelse.

Det ovennævnte zoneforbud ses også i et vist omfang at imødekomme behovet for at kunne håndhæve et forbud mod at opholde sig på bestemte steder.

Kommissionen skal desuden pege på, at det kræver ganske mange ressourcer at håndhæve denne type forbud effektivt, idet det kræver, at den enkelte unge i et eller andet omfang overvåges, og at eventuelle overtrædelser af forbuddet konstateres og forfølges. I den forbindelse er muligheden for at anvende elektronisk fodlænke til at overvåge de pågældende blevet nævnt. Som beskrevet i afsnit 2.3.6.2.2 nedenfor er det efter de gældende danske regler kun tilladt at anvende elektronisk fodlænke i forbindelse med afsoning af en ubetinget fængselsstraf, jf. straffuldbyrdelseslovens § 78 a. Det er derfor ikke inden for de gældende lovgivningsmæssige rammer muligt at pålægge personer – herunder unge – at bære elektronisk fodlænke, f.eks. i form af GPS-overvågningsudstyr, med henblik på at håndhæve et konkret udgangsforbud.

I flere andre lande, herunder Holland, Spanien, Storbritannien og USA har der været gennemført forsøg med at pålægge personer at bære GPS-overvågningsudstyr, f.eks. i forbindelse med kontrol af de pågældendes overholdelse af forbud mod at nærme sig bestemte steder eller bestemte personer. Der foreligger ikke nærmere oplysninger om erfaringerne med disse forsøg.

I Norge er man i færd med at etablere et forsøg med GPS-overvågning i forbindelse med tilhold, der idømmes af domstolene ved siden af eller i stedet for anden straf (kontaktforbud). Formålet er primært at sikre en bedre beskyttelse af personer, som udsættes for vold og trusler om vold fra nuværende eller tidligere samlivspartnere. I forbindelse med overvågningen kan der etableres såkaldte ”fredede zoner”, som den overvågede ikke må bevæge sig ind i, f.eks. i nærheden af den truedes bopæl, arbejdsplads eller lignende.

I Sverige overvejer man at etablere en ordning med kontaktforbud kombineret med muligheden for elektronisk overvågning.

Kommissionen har på den baggrund drøftet, om der bør skabes videre rammer for elektronisk overvågning i forhold til unge lovovertrædere, f.eks. gennem anvendelse af overvågningsudstyr baseret på GPS-teknologi, med henblik på at håndhæve et forbud mod at forlade sin bopæl eller et forbud mod at opholde sig et eller flere bestemte steder eller kontakte bestemte personer.

Det bemærkes, at der efter det for kommissionen oplyste i praksis er betydelig forskel på at skulle kontrollere, om en person befinder sig på et på forhånd angivet sted, f.eks. sin bopæl, eller om en person ikke befinder sig på et eller flere bestemte steder eller i nærheden af bestemte personer, f.eks. med henblik på at håndhæve et forbud eller tilhold. For så vidt angår den førstnævnte model kan overholdelsen – som det sker inden for rammerne af den eksisterende fodlænkeordning – kontrolleres ved hjælp af en elektronisk registrering kombineret med enkelte kontrolbesøg. Derimod kræver det – med de eksisterende tekniske løsninger – langt flere ressourcer at håndhæve et forbud mod at opholde sig bestemte steder eller nærme sig bestemte personer, da det i praksis kræver, at den pågældende konstant overvåges.

Hertil kommer, at den eksisterende GPS-teknologi efter det for kommissionen oplyste er forholdsvis let at omgå.

De betydelige ressourcer, der som nævnt kræves til effektiv håndhævelse af et udgangsforbud meddelt til konkrete unge, taler efter kommissionens opfattelse imod generel anvendelse af en sådan ordning. I den forbindelse skal det nævnes, at den på nuværende tidspunkt tilgængelige GPS-teknologi efter kommissionens opfattelse ikke ses at kunne bidrage til at gøre håndhævelsesopgaven mere enkel eller effektiv.

For så vidt angår forbud mod at forlade et nærmere angivet sted (typisk bopælen) uden for de tilfælde, hvor der tale om straffuldbyrdelse, og evt. kombineret med overvågningsudstyr i form af en traditionel elektronisk fodlænke eller GPS-baseret udstyr skal kommissionen bemærke, at en sådan ordning også vil kræve overvågning og behørig reaktion, hvis barnet eller den unge forlader stedet, hvor den pågældende forudsættes at opholde sig. Kommissionen finder ikke, at de eventuelle fordele, der måtte knytte sig til et sådant forbud står i rimeligt forhold til de ressourcer, som i givet fald skulle afsættes til at håndhæve forbuddet. Herudover er det som nævnt ovenfor efter kommissionens opfattelse ikke udelukket, at et udgangsforbud udstedt på forhånd til børn eller unge, der forventes at ville medvirke i gadeuroligheder, i nogle situationer modsat hensigten vil kunne medvirke til at optrappe konflikten i området yderligere. Kommissionen kan derfor heller ikke umiddelbart tilslutte sig en sådan model.

Samlet set er det kommissionens opfattelse, at de problemer og udfordringer, der på nuværende tidspunkt er forbundet med at anvende udgangsforbud over for konkrete børn og unge med henblik på at forebygge kriminelle handlinger, tilsiger, at erfaringerne med de netop etablerede ordninger vedrørende henholdsvis zoneforbud og ungepålæg indhentes og evalueres, inden der arbejdes videre med yderligere initiativer i denne retning.

For så vidt angår muligheden for at udvide den eksisterende ordning vedrørende straffuldbyrdelse på bopælen i elektronisk fodlænke i forhold til unge lovovertrædere henvises til afsnit 2.3.6.2.2 nedenfor.

På den baggrund foreslår kommissionen, at erfaringerne med det netop etablerede zoneforbud og ungepålægget indhentes og evalueres, med henblik på at vurdere, om der er behov og grundlag for at udbygge de eksisterende muligheder for at udstede påbud eller forbud til konkrete børn og unge, herunder særligt om de af kommissionen påpegede håndhævelsesmæssige udfordringer, der umiddelbart taler imod en udvidelse af adgangen til at udstede sådanne påbud og forbud, kan løses i praksis.

2.2.6. Afvejning af muligheden for informationsudveksling mellem myndigheder og andre aktører over for beskyttelsen af privatlivet

Som det fremgår af afsnit 2.2.1 ovenfor, anser kommissionen en tværsektoriel indsats – defineret som en indsats, der går på tværs af sædvanlige skel, ikke blot mellem myndigheder og andre aktører, men også i det indbyrdes forhold mellem forskellige myndigheder – for at være et væsentligt led i den kriminalpræventive indsats over for børn og unge. Kommissionen anerkender, at en afgørende forudsætning for den tværsektorielle kriminalpræventive indsats over for børn og unge er muligheden for enkelt og gnidningsfrit at kunne udveksle relevante oplysninger om de pågældende børn og unge med henblik på at kunne stykke et samlet billede sammen af de individuelle problemer og behov.

Heroverfor står imidlertid behovet for beskyttelse af de pågældende børn og unges personfølsomme oplysninger mod misbrug, og mod, at informationsudvekslingen reelt fører til, at de pågældende uretmæssigt ”stemples” som potentielt kriminelle.

For en nærmere beskrivelse af de gældende regler om informationsudveksling mellem myndigheder og andre aktører i forbindelse med det kriminalpræventive arbejde henvises til afsnit 2.2.6.1 nedenfor.

Kommissionen skal generelt anbefale, at det sikres, at myndigheder og andre relevante aktører har mulighed for at udveksle oplysninger med henblik på at bidrage til en tværsektoriel, kriminalpræventiv indsats over for børn og unge. Kommissionen skal dog samtidig pege på behovet for at sikre, at der som modvægt til mulighederne for informationsudveksling er den fornødne beskyttelse af personfølsomme oplysninger med henblik på at undgå misbrug og unødig ”stempling” af børn og unge som potentielt kriminelle.

2.2.6.1. Vejledning om mulighederne for behandling og videregivelse af oplysninger om unge i forbindelse med den kriminalitetsforebyggende indsats

Fra kommunal side er det blevet påpeget, at det er et problem, at de gældende retlige rammer for informationsudveksling mellem forskellige aktører, herunder mellem forskellige forvaltningsgrene inden for samme myndighed, stiller for strenge krav til informationsudvekslingen om børn og unge, der endnu ikke har begået kriminelle handlinger, men som f.eks. blot har udvist en bekymrende adfærd, eller som har problemer (risikofaktorer), der tyder på en forhøjet risiko for, at de pågældende er på vej ind i en kriminel løbebane. Konkret er der udtrykt ønske om at kunne føre såkaldte ”bekymringslister” over børn og unge, der vurderes at befinde sig i farezonen i forhold til at blive involveret i kriminalitet, på baggrund af koordinering af oplysninger med andre myndigheder og evt. også andre aktører, f.eks. boligselskaber.

Spørgsmålet om behandling og videregivelse af oplysninger omkring personlige forhold er i øvrigt reguleret i persondataloven og forvaltningsloven.

Spørgsmålet om behandling af personoplysninger er reguleret i persondatalovens § 8, stk. 1:

”For den offentlige forvaltning må der ikke behandles oplysninger om strafbare forhold, væsentlige sociale problemer og andre rent private forhold end de i § 7, stk. 1, nævnte, medmindre det er nødvendigt for varetagelsen af myndighedens opgaver.”

I praksis har den offentlige forvaltning ganske vide rammer for behandlingen af oplysninger, der er omfattet af persondatalovens § 8, stk. 1.

For så vidt angår videregivelse af oplysninger om enkeltpersoners – herunder børns og unges – rent private forhold mellem politiet og andre myndigheder samt selvejende institutioner, der indgår i det kriminalitetsforebyggende arbejde, fremgår det af retsplejelovens § 115, at sådanne oplysninger kan videregives, hvis videregivelsen må anses for nødvendig af hensyn til det kriminalitetsforebyggende arbejde. Oplysningerne må i forbindelse med det kriminalitetsforebyggende arbejde ikke videregives med henblik på efterforskning af straffesager.

Videregivelse af personoplysninger er i øvrigt generelt reguleret af persondatalovens kapitel 4, medmindre behandlingen og videregivelsen af oplysningerne sker uden anvendelse af edb. Om videregivelse af de oplysninger, der er omfattet af persondatalovens § 8, stk. 1, fremgår følgende af persondatalovens § 8, stk. 2 og 3:

”Stk. 2. De i stk. 1 nævnte oplysninger må ikke videregives. Videregivelse kan dog ske, hvis

  1. den registrerede har givet sit udtrykkelige samtykke til videregivelsen,
  2. videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår,
  3. videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en myndigheds virksomhed eller påkrævet for en afgørelse, som myndigheden skal træffe, eller
  4. videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en persons eller virksomheds opgaver for det offentlige.

Stk. 3. Forvaltningsmyndigheder, der udfører opgaver inden for det sociale område, må kun videregive de i stk. 1 nævnte oplysninger og de oplysninger, der er nævnt i § 7, stk. 1, hvis betingelserne i stk. 2, nr. 1 eller 2, er opfyldt, eller hvis videregivelsen er et nødvendigt led i sagens behandling eller nødvendig for, at en myndighed kan gennemføre tilsyns- eller kontrolopgaver.”

Persondatalovens videregivelsesregler omfatter både videregivelse til private og til andre offentlige myndigheder. Intern anvendelse af indsamlede oplysninger skal ligeledes ske inden for rammerne af persondatalovens regler. Udveksling af oplysninger mellem forskellige forvaltningsgrene i f.eks. en kommune kan således ikke ske alene med henvisning til princippet om den kommunale enhedsforvaltning.

Særligt for så vidt angår persondatalovens § 8, stk. 3, bemærkes, at de i bestemmelsen nævnte forvaltningsmyndigheder, der udfører opgaver inden for det sociale område, ifølge bemærkningerne til bestemmelsen bl.a. omfatter de kommunale socialforvaltninger og de statslige myndigheder, der udfører opgaver på det sociale område som f.eks. de sociale nævn, Sikringsstyrelsen og Ankestyrelsen.

Efter retssikkerhedslovens § 11 c har de sociale myndigheder ligeledes adgang til at indhente oplysninger til brug for behandlingen af en social sag uden samtykke fra borgeren i en række kategorier af sager. En af disse er sager om særlig støtte til børn og unge efter kapitel 11 i den sociale servicelov, der kan gennemføres uden forældrenes samtykke. I disse sager samt i forbindelse med undersøgelser efter lovens § 50 vil det i nogle tilfælde være nødvendigt at fravige kravet om samtykke ud fra et omsorgshensyn til barnet eller den unge. Myndigheden skal altid forsøge at indhente samtykke fra borgeren til, at oplysningerne kan indhentes, jf. retssikkerhedslovens § 11 c, stk. 4.

Forsøg på at indhente samtykke kan dog efter en konkret vurdering undlades, hvis myndigheden allerede på et tidligere tidspunkt i sagsforløbet forgæves har forsøgt at indhente samtykke, og myndigheden derfor har en formodning om, at samtykke igen vil blive nægtet, eller hvis borgeren allerede fra sagens begyndelse generelt har vist en stærk modvilje mod at medvirke i sagen.

Det skal bemærkes, at myndigheden i de tilfælde, hvor myndigheden indhenter oplysninger uden samtykke efter retssikkerhedslovens § 11 c, efterfølgende skal foretage partshøring af borgeren i overensstemmelse med forvaltningslovens regler. I det omfang persondataloven finder anvendelse, skal der som udgangspunkt desuden gives meddelelse om databehandlingen.

Retssikkerhedslovens § 11 c, stk. 2, udvider den kreds af personer, som myndigheden kan indhente oplysninger fra, til også at omfatte private i de børnesager, der er nævnt i lovens § 11 c, stk. 1, nr. 1, og oplysningerne kan indhentes uden samtykke, jf. lovens § 11 c, stk. 3, 2. led. Myndigheden skal dog først forsøge at indhente samtykke. Det tilføjes i bestemmelsen, at myndigheden i disse sager kan anmode private, f.eks. naboer, om at komme med oplysninger, hvis det skønnes nødvendigt for sagens behandling. Det skyldes, at hensynet til barnet eller den unges tarv er det vigtigste i disse sager, og at det derfor kan være nødvendigt, at myndighederne kan gå meget langt i forhold til at få oplyst sagen bedst muligt. Myndigheden kan efter bestemmelsen anmode en privat om at bidrage til sagens oplysning, men vedkommende er ikke forpligtet til at svare. Der kan således ikke gennemføres retsligt forhør over for private. Myndigheden skal ved anmodningen til private om at bidrage til sagens oplysning, gøre opmærksom på, at vedkommende ikke er forpligtet til at svare. Myndigheden skal desuden give den, som oplysningerne vedrører, meddelelse om databehandlingen, jf. persondataloven.

Det bemærkes for en god ordens skyld, at der også i udlændingeloven findes en række bestemmelser om videregivelse af oplysninger vedrørende personlige forhold. Da der her primært er tale om videregivelse af oplysninger til brug for afgørelser i medfør af udlændingeloven eller udførelse af opgaver i medfør af udlændingeloven eller integrationsloven, vil disse bestemmelser ikke blive omtalt nærmere her.

Efter kommissionens umiddelbare vurdering er de ovenfor beskrevne retlige rammer for behandling og videregivelse af oplysninger om børn og unge, der er i risikozonen i forhold til at komme ind i en kriminel løbebane, formentlig tilstrækkeligt smidige til at tilgodese det reelle behov hos myndigheder og andre aktører, der er involveret i den kriminalitetsforebyggende indsats. Kommissionen kan dog ikke udelukke, at der inden for rammerne af databeskyttelsesdirektivet, jf. direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995, som Danmark er retligt bundet af, er mulighed for at skabe mere smidige rammer for informationsudvekslingen mellem myndigheder indbyrdes og mellem myndigheder og andre aktører. Kommissionen skal i den forbindelse pege på, at en eventuel udvidelse af mulighederne for informationsudveksling må overvejes nøje i lyset af det modsatrettede hensyn til hemmeligholdelse af oplysningerne.

Uanset om mulighederne for informationsudveksling udvides eller ej, er det kommissionens opfattelse, at der er grund til at udarbejde en vejledning i mulighederne for informationsudveksling til brug for de myndigheder og andre aktører, der til daglig beskæftiger sig med børn og unge, som befinder sig i risikozonen i forhold til at komme ind i en kriminel løbebane.

På den baggrund foreslår kommissionen,

2.2.7. Hurtigt sagsbehandlingsforløb

Kommissionen sigter med hurtig sagsbehandling i sager vedrørende børn og unge til, at lang sagsbehandlingstid i sager vedrørende kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge efter kommissionens opfattelse i sig selv kan have en negativ indflydelse på effekten af indsatsen. Kommissionen skal i den forbindelse pege på behovet for at søge at undgå, at der bruges for lang tid, både på sagsbehandlingsskridt internt i den enkelte myndighed og i forbindelse med overdragelsen af en sag fra én myndighed til en anden.

Kommissionen finder dog i denne forbindelse anledning til at understrege, at effektivisering af sagsbehandlingen og afkortning af sagsbehandlingstiden ikke må ske på bekostning af grundigheden i sagsbehandlingen.

Kommissionen skal derfor generelt anbefale, at der tages skridt til at sikre, at sager vedrørende kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge behandles hurtigst muligt i alle led, idet der dog samtidig må tages behørigt hensyn til behovet for at bevare grundigheden i sagsbehandlingen.

I det følgende beskrives de initiativer, som kommissionen foreslår med henblik på udmøntning af denne generelle anbefaling.

2.2.7.1. Landsdækkende udbredelse af ungesamråd

Ungesamråd er et tværsektorielt samarbejdsorgan, der har som målsætning at sikre samarbejdet mellem retssystemet, uddannelsessystemet og det sociale system. Der findes flere steder i landet, herunder på Fyn, allerede sådanne ungesamråd, der har fungeret i en årrække.

Samrådet vedrørende unge kriminelle på Fyn

Et eksempel på et fungerende ungesamråd er Samrådet vedrørende unge kriminelle på Fyn, der blev oprettet i 1987, og som består af repræsentanter for Kriminalforsorgen i Frihed, Odense Kommune, Region Syddanmark og Kommuneforeningen på Fyn samt en psykolog. Herudover deltager som særligt sagkyndige anklagemyndigheden og den kommunale børn-unge socialrådgiver.

Samrådet behandler straffesager, der har at gøre med unge mellem 15 og 22 år, som er sigtet for alvorlig kriminalitet. Samrådet behandler også straffesager vedrørende udviklingshæmmede under 18 år. Sagerne, der behandles i samrådet, omfatter alt fra brugstyveri til røveri, og samrådet indstiller alt fra betingede domme over ungdomssanktion til ubetinget frihedsstraf. De fleste anbefalinger følges af domstolene. Fælles for de sager, der behandles i samrådet, er, at de kræver en stillingtagen eller vurdering på tværs af flere myndigheder.

Det er samrådets opgave at få belyst alle sider af den unge lovovertræders liv forud for rettens behandling af en straffesag mod den pågældende med henblik på udarbejdelse af en konklusion og indstilling i hver enkelt sag til brug for retten og anklagemyndigheden. Dette sker i forbindelse med regelmæssige møder med deltagelse af alle parter.

Samrådet har ikke egentlig myndighedskompetence og -ansvar. Kompetencen og ansvaret ligger fortsat hos de enkelte myndigheder (kommunen, anklagemyndigheden, domstolene og Kriminalforsorgen). 

Efter det over for kommissionen oplyste, er erfaringerne fra samrådet på Fyn gode. De ressourcer, der bruges på forberedelse af sagen, kommer alle til gode, når den unge har fået dom. Således er der ofte udarbejdet en plan med flere scenarier alt efter hvilken foranstaltning, den unge idømmes. Samtidig er udgifterne forbundet med sekretariatsfunktionen og afviklingen af samrådsmøder efter det oplyste forholdsvis beskedne.

Ungesamrådet er med andre ord en samarbejdsform, der nu i en årrække har bevist sit værd, bl.a. på Fyn, og som indebærer en lang række fordele og kun beskedne økonomiske og administrative omkostninger for de involverede myndigheder. Samarbejdsformen anvendes som nævnt ovenfor også andre steder end på Fyn, men er endnu ikke udbredt til hele landet.

Blandt de nævnte fordele ved ungesamråd ønsker kommissionen særligt at pege på, at ungesamråd vil kunne betyde

Ud over en hurtigere sagsbehandling kan de nævnte fordele ved ungesamrådene også være med at til at sikre en mere kvalificeret indsats i forhold til den unge. Hertil kommer, at den beskrevne model for ungesamråd kun lægger beslag på meget begrænsede ressourcer hos de involverede myndigheder, og at tilsvarende ressourcer efter kommissionens vurdering ofte vil kunne spares senere i sagsforløbet.

Det er desuden kommissionens forventning, at gennemførelsen af ungesamråd vil kunne medvirke positivt til de sociale myndigheders opfyldelse af forpligtelserne i den sociale servicelov, f.eks. i forhold til udarbejdelse af undersøgelser og handleplaner. Som det fremgår af tabel 2.1 og 2.2 nedenfor, viser en optælling foretaget på de sikrede institutioner således, at institutionen i forbindelse med anbringelsen af en betydelig andel af de unge ikke modtog de lovpligtige foreløbige og endelige handleplaner fra de sociale myndigheder.

Tabel 2.1. Antal indskrivninger på seks sikrede institutioner i 2008 fordelt på sager med og uden foreløbige handleplaner, hvor der er lovkrav herom (varetægt).

Institution Antal indskrivninger i
alt, hvor der er
lovkrav om foreløbige
handleplaner
Heraf antal sager,
hvor institutionen har
modtaget foreløbig
handleplan
Heraf antal sager,
hvor institutionen
ikke har modtaget
foreløbig handleplan
Koglen
Grenen
Sølager
Stevnsfortet
Egely
Sønderbro
32
33
110
69
72
92
14
6
47
32
6
32
18
27
60
37
66
60
I alt 408 137 268

Kilde: Danske Regioner.

Note 1: Nogle unge har været indskrevet to gange med samme handleplan. En sammenlægning af antallet af sager, hvor institutionen har modtaget foreløbig handleplan, og antallet af sager, hvor institutionen ikke har modtaget foreløbig handleplan, svarer derfor ikke nødvendigvis til antallet af indskrivninger i alt.
Note 2: Der foreligger ingen opgørelse fra døgninstitutionen Bakkegården.
Note 3: Tallene er baseret på indberetninger til Danske Regioner fra de nævnte sikrede institutioner. Det skal understreges, at det forhold, at institutionen ikke har modtaget en foreløbig handleplan ikke nødvendigvis er udtryk for, at kommunen ikke har udarbejdet en foreløbig handleplan.

Tabel 2.2. Antal indskrivninger på fire sikrede institutioner i 2008 fordelt på sager med og uden ”endelige handleplaner”, hvor der er lovkrav herom (ungdomssanktion fase 1 og tilbageførsel, afsoning, farlighed, pædagogisk observation og længerevarende behandling).

Institution Antal indskrivninger i
alt, hvor der er lovkrav
om handleplaner
Heraf antal sager,
hvor institutionen
har modtaget en
handleplan
Heraf antal sager,
hvor institutionen
ikke har modtaget en
handleplan
Koglen
Grenen
Egely
Stevnsfortet
19
23
36
22
9
11
27
18
10
12
9
4
I alt 100 65 37

Kilde: Danske Regioner.

Note 1: Der foreligger ingen opgørelse fra døgninstitutionerne Bakkegården, Sølager og Sønderbro.
Note 2: Tallene er baseret på indberetninger til Danske Regioner fra de nævnte sikrede institutioner. Det skal understreges, at det forhold, at institutionen ikke har modtaget en handleplan, ikke nødvendigvis er udtryk for, at kommunen ikke har udarbejdet en handleplan.

Det bemærkes, at de ovennævnte fordele ved ungesamråd har udmøntet sig i en generel anbefaling fra Rigsadvokaten til anklagemyndigheden om at udnytte muligheden for at oprette ungesamråd i politikredsene med henblik på at opnå en hurtigere og mere effektiv sagsbehandling,[42] uden at dette dog foreløbig har ført til en landsdækkende udbredelse af ungesamrådene.

På den baggrund er det kommissionens klare opfattelse, at der bør gennemføres en landsdækkende udbredelse af ungesamråd vedrørende unge, der sigtes for kriminelle handlinger. Ungesamrådene bør efter kommissionens opfattelse have udgangspunkt i hver enkelt politikreds, og det bør være anklagemyndigheden, der som udgangspunkt tager initiativ til gennemførelsen af ungesamråd i alle relevante sager.

Ungesamrådene bør endvidere etableres i overensstemmelse med de principper, der anvendes ved ungesamrådet på Fyn, men dog således, at den konkrete tilrettelæggelse af ungesamrådets aktiviteter besluttes lokalt.

Foruden ungesamråd, har kommissionen overvejet oprettelsen af såkaldte administrative centre, hvormed menes egentlige fysiske lokaliteter, hvor repræsentanter for flere myndigheder arbejder under samme tag, og hvor myndighederne tager sig af alle situationer, hvor børn og unge bliver involveret i kriminelle handlinger.

Svensk forsøg med administrative centre

Administrative centre kendes f.eks. fra Sverige, hvor man i et mindre geografisk område i øjeblikket gennemfører et forsøg med ordningen ”Stödcentrum för unga gärningsmän”, hvor politiet og den kommunale socialforvaltning har etableret sig på en fælles adresse og samarbejder ud fra en fælles målsætning om at nedbringe tiden mellem den kriminelle handling og reaktionen, med henblik på at undgå, at barnet eller den unge begår ny kriminalitet og derved kommer ind eller fastholdes i en egentlig kriminel løbebane. Inden for 48 timer skal den unge, den unges forældre, socialforvaltning, politi og anklagemyndighed derfor være samlet med henblik på at drøfte, hvad der er sket, og hvad der kan og bør gøres for at undgå, at det gentager sig.

Det er kommissionens vurdering, at en ordning med administrative centre indebærer en række åbenlyse fordele, der i vidt omfang svarer til fordelene ved ungesamråd, men også en række administrative og økonomiske ulemper. For at sikre en effektiv sagsbehandling må medarbejderne i et sådant center f.eks. være udstyret med den fornødne beslutningskompetence, og det forudses desuden at være svært at ramme nøjagtig det rette bemandingsmæssige niveau, der til enhver tid kræves for at kunne løse centrets opgaver, uden at centret overbemandes. Dertil kommer, at etableringen af administrative centre vil være forbundet med ikke uvæsentlige økonomiske omkostninger, allerede på grund af kravene til de fysiske rammer. Kommissionen vil derfor begrænse sig til at anbefale, at erfaringerne med administrative centre, i f.eks. Sverige, følges nøje af de danske myndigheder.

Kommissionen skal desuden i denne sammenhæng henvise til kredsråd, lokalråd, SSP-samarbejdet og banderåd, jf. beskrivelsen i afsnit 2.2.1.2 ovenfor, idet der også i disse fora foregår en væsentlig udveksling af oplysninger og erfaringer mellem myndigheder og andre relevante aktører med henblik på at forebygge og bekæmpe ungdomskriminalitet.

Kommissionen foreslår,

2.2.7.2. Hurtig sagsbehandling i forbindelse med sager vedrørende kriminalitet begået af børn og unge

Som anført i afsnit 2.2.7 ovenfor er det kommissionens generelle opfattelse, at (for) lang sagsbehandlingstid i sager vedrørende børn og unge, der har begået kriminalitet, i sig selv kan have en negativ indflydelse på effekten af de tiltag, man måtte iværksætte i forhold til de pågældende. Hertil kommer dog, at det også i disse sager gælder, at hurtighed ikke må gennemføres på bekostning af grundighed i sagsbehandlingen.

For så vidt angår de sociale myndigheders behandling af sager vedrørende børn eller unge under 18 år, der mistænkes for at have begået voldskriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet, bemærkes, at kommunalbestyrelsen er forpligtet til at udarbejde en foreløbig handleplan senest 7 dage efter, at kommunen har modtaget dokumentation fra politiet om den begåede kriminalitet, jf. § 140, stk. 4, i den sociale servicelov. Det er ikke et krav i denne sammenhæng, at den unge er dømt, eller at det på anden måde er bevist, at den unge faktisk har begået den omfattende kriminalitet. Formålet med handleplanen er at modvirke fremtidig kriminalitet og yde den nødvendige støtte til den unge. Handleplanen skal udarbejdes i samarbejde med den unge og dennes familie. Hvis en efterfølgende undersøgelse viser, at den unge har behov for yderligere støtte, skal handleplanen justeres i overensstemmelse hermed.

Kommunernes praksis omkring de foreløbige handleplaner blev kortlagt i en rapport fra Den Sociale Ankestyrelse i 2002.[43] Det skal bemærkes, at rapporten kun omfattede 50 kommuner og blev foretaget relativt kort tid efter bestemmelsens ikrafttræden. Kravet om foreløbige handleplaner trådte således i kraft 1. juli 2001. Rapporten viste bl.a., at den unge i 38 pct. af sagerne først blev indkaldt til samtale mere end 7 dage efter, at kommunerne modtog dokumentation fra politiet om den begåede kriminalitet. Samtidig havde kun enkelte kommuner skabeloner for de foreløbige handleplaner, hvorfor detaljeringsgraden i disse var meget varierende. Undersøgelsen viste desuden, at kommunen kendte den unge i forvejen i 62 pct. af sagerne. Endelig pegede 20 pct. af kommunerne i undersøgelsen på barrierer i samarbejdet med politiet. Ifølge kommunerne var den typiske problemstilling, at politiet ikke orienterede kommunerne i forlængelse af den begåede kriminalitet, men ofte først i forbindelse med domsafsigelsen.

Når det må antages, at et barn eller en ung har behov for særlig støtte, skal kommunen undersøge barnets eller den unges forhold, jf. § 50 i den sociale servicelov. Denne undersøgelse skal afsluttes senest 4 måneder efter, at kommunen er blevet opmærksom på, at barnet eller den unge kan have behov for særlig støtte. Inden der iværksættes støtte, skal der ligeledes udarbejdes en handleplan for indsatsen, der angiver mål og delmål for denne. Hvis indsatsen af hensyn til barnet eller den unge ikke kan afvente udarbejdelsen af en handleplan, skal kommunen snarest muligt og senest inden fire måneder udarbejde en handleplan.

Der kan i denne forbindelse henvises til tabel 2.1 og 2.2, der, baseret på tal fra de sikrede institutioner, viser, at kommunerne i forhold til en betydelig andel af de anbragte unge i 2008 ikke udleverede de lovpligtige handleplaner til institutionen.

For så vidt angår retsvæsenets behandling af straffesager mod 15-17-årige bemærkes, at der for så vidt angår unge, der varetægtsfængsles eller anbringes i varetægtssurrogat under straffesagen, gælder en frist for varetægtsfængslingen, der i sig selv må formodes at medvirke til at fremskynde sagsbehandlingen i disse sager. Det fremgår af retsplejelovens § 767, stk. 1, at i kendelser om varetægtsfængsling eller foranstaltninger, der træder i stedet for varetægtsfængsling (varetægtssurrogat), skal der som udgangspunkt fastsættes en frist, der skal være så kort som mulig og ikke må overstige 4 uger. Fristen kan forlænges, men højst med 4 uger ad gangen. Det fremgår desuden af retsplejelovens § 768 a, stk. 2, at medmindre retten finder, at der foreligger helt særlige omstændigheder, må varetægtsfængsling, når arrestanten er under 18 år, ikke finde sted i et sammenhængende tidsrum, der overstiger 4 måneder, når sigtelsen angår en lovovertrædelse, som efter loven ikke kan medføre fængsel i 6 år, eller 8 måneder, når sigtelsen angår en lovovertrædelse, som efter loven kan medføre fængsel i 6 år eller derover.

I de straffesager, hvor der ikke sker varetægtsfængsling eller anbringelse i varetægtssurrogat, gælder der ikke særlige frister for retsvæsenets sagsbehandling. I visse sagstyper er der dog fastsat særlige sagsbehandlingsfrister for anklagemyndighedens og domstolenes behandling af straffesagen. Disse frister gælder uafhængigt af gerningsmandens alder, når denne kan straffes.

Sagsbehandlingsfrister i visse sagstyper

Målsætningerne om en hurtig behandling af voldssager er opstillet i voldspakkerne fra 1994 og 1997. De indebærer for politiet, at det samlede tidsforbrug, fra voldsanmeldelsen modtages (gerningsmanden er identificeret), til sagen indbringes for retten, ikke bør overstige 30 dage. Målsætningen for sagsbehandlingstiden ved domstolene er angivet til 37 dage. Heraf udgør berammelsestiden, dvs. tiden fra sagen modtages i retten, til hovedforhandlingen kan indledes, 30 dage, mens der er afsat 7 dage til hovedforhandling og domsafsigelse. For strafafsoningen af voldsdomme er målsætningen fastsat således, at afsoningen for dømte, som ikke er varetægtsfængslede, skal iværksættes senest 30 dage efter, at der foreligger fuldbyrdelsesordre. Det er samtidig forudsat, at politiet giver fuldbyrdelsesordre umiddelbart efter, at der er afgivet ankeafkald, efter ankefristens udløb eller efter, at ankedom er afsagt.

For så vidt angår målsætningerne for sagsbehandlingstiden i voldtægtssager har disse baggrund i folketingsbeslutning B 82 om forbedring af voldtægtsofres retsstilling, som Folketinget vedtog den 4. juni 2004. Ifølge folketingsbeslutningen skal sagsbehandlingstiden for voldtægtssager være omfattet af en konkret målsætning. De efterfølgende fastsatte målsætninger indebærer for politiet og anklagemyndigheden, at det samlede tidsforbrug fra sigtelsen til sagens indbringelse for retten ikke bør overstige 60 dage, dog således at det for sager, hvor der gennemføres mentalundersøgelse af sigtede og eventuelt tillige sker forelæggelse for Retslægerådet, gælder, at dette tidsforbrug ikke bør overstige 4 måneder. Målsætningen for sagsbehandlingstiden ved domstolene er angivet til 37 dage. For strafafsoningen af voldtægtsdomme er målsætningen fastsat således, at afsoningen for dømte (der ikke i forvejen er varetægtsfængslede) skal iværksættes senest 30 dage efter datoen for fuldbyrdelsesordre.

Med henblik på at sikre en særlig hurtig sagsbehandling i sager om våbenlovsovertrædelser fremgår det af forarbejderne til lov nr. 500 af 17. juni 2008 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, våbenloven og lov om fuldbyrdelse af straf m.v. (Styrkelse af indsatsen mod ulovlige skydevåben og knive på offentligt tilgængelige steder),[44] at Justitsministeriet efter drøftelse med Rigspolitiet, Rigsadvokaten, Domstolsstyrelsen og Direktoratet for Kriminalforsorgen vil tage skridt til at udvide de nuværende målsætninger for sagsbehandlingstiderne i voldssager ved politiet, anklagemyndigheden, domstolene og Kriminalforsorgen til også at omfatte sager om ulovlig besiddelse af skydevåben og knive på offentligt tilgængelige steder. Målsætningerne bør efter Justitsministeriets opfattelse for politiet og anklagemyndigheden omfatte sager, hvor der forventes idømt ubetinget fængsel, og for domstolene sager, der afgøres med ubetinget fængsel. Svarende til, hvad der gælder for målsætningerne i voldssager, bør målsætningerne ikke gælde for sager, der omfatter andre lovovertrædelser af væsentlig betydning for strafudmålingen. Dette indebærer for politiet og anklagemyndigheden, at det samlede tidsforbrug fra sagens start (gerningsmanden er identificeret), og indtil sagen indbringes for retten, ikke bør overstige 30 dage. Målsætningen for behandlingstiden ved domstolene bør være 37 dage. Heraf udgør berammelsestiden, dvs. tiden fra sagen modtages i retten, til hovedforhandlingen kan indledes, 30 dage, mens der er afsat 7 dage til hovedforhandling og domsafsigelse. For strafafsoningen bør målsætningen være, at afsoningen for dømte, som ikke er varetægtsfængslede, iværksættes senest 30 dage efter, at der foreligger fuldbyrdelsesordre.

Med henblik på at sikre, at straffesager vedrørende unge lovovertrædere behandles så hurtigt som muligt, uden at gå på kompromis med retssikkerheden eller kvaliteten af sagsbehandlingen i øvrigt, har kommissionen overvejet muligheden for at indføre målsætninger for sagsbehandlingstiden i straffesager vedrørende unge lovovertrædere.

Udvalg om sagsbehandlingstider i sager vedrørende unge lovovertrædere

Det fremgår af regeringsgrundlaget ”Nye mål” fra februar 2005, at regeringen ønsker, at anklagemyndighed, domstole og Kriminalforsorgen skal prioritere, at kriminelle unge under 18 år får dom for deres kriminalitet og påbegynder afsoning eller opfyldelse af vilkår i forbindelse med tiltalefrafald eller betingede domme hurtigere, end det sker i dag. Det anføres således, at mindre komplicerede sager om kriminalitet begået af unge under 18 år bør indbringes for retten inden for en måned efter, at gerningsmanden er identificeret, og at afsoning eller opfyldelse af vilkår bør påbegyndes senest en måned efter sagens endelige afgørelse.

På denne baggrund nedsatte Rigsadvokaten i juni 2005 efter anmodning fra Justitsministeriet et udvalg, der skulle komme med forslag til den konkrete udmøntning af målsætningen i regeringsgrundlaget. Udvalget var sammensat af repræsentanter fra Rigsadvokaten, Foreningen af Statsadvokater, Foreningen af Politimestre i Danmark, Politifuldmægtigforeningen, Kriminalforsorgen og Socialministeriet. Udvalget fremlagde i juni 2006 en rapport med anbefalinger til målsætninger for sagsbehandlingstiden i sager mod unge lovovertrædere.

Af rapporten fremgår det, at udvalgets anbefalinger om målsætninger for sagsbehandlingstiden i sager mod unge lovovertrædere er opdelt i to perioder. For det første har udvalget drøftet målsætninger for sagsbehandlingstiden fra der er rejst sigtelse, og indtil sagen er fremsendt til retten, eller anklagemyndigheden har truffet anden afgørelse i sagen (a). Dernæst har udvalget drøftet målsætninger for sagsbehandlingstiden fra afgørelsen af sagen, og til fuldbyrdelsen kan iværksættes (b).

I relation til punkt a har udvalget fundet, at det er ikke muligt at foretage en klar opdeling af sagerne i mindre komplicerede sager og andre sager. Udvalget anbefaler derfor, at der fastsættes en generel målsætning for sagsbehandlingstiden, der således gælder for alle sager mod unge lovovertrædere. Udvalget vurderer i den forbindelse, at en generel målsætning om en sagsbehandlingstid på 30 dage ikke vil kunne opfyldes i en lang række sager. Udvalget peger således bl.a. på, at nogle af disse sager kræver en omfattende efterforskning, og at det i sager vedrørende unge lovovertrædere er nødvendigt at involvere andre myndigheder og/eller forældremyndighedsindehavere, hvilket kan medvirke til at forlænge sagsbehandlingstiden. Hvis målsætningen for sagsbehandlingstiden desuagtet fastsættes til 30 dage, peger udvalget på en række afgørende forudsætninger, der skal opfyldes, hvis denne målsætning skal være realistisk i et rimeligt antal af sagerne. Det er dog udvalgets vurdering, at selv om de nævnte forudsætninger opfyldes, vil der fortsat være et betydeligt antal sager vedrørende unge lovovertrædere, hvor en målsætning for sagsbehandlingstiden på 30 dage ikke vil være realistisk.

På baggrund bl.a. af udvalgets drøftelser om sagsgangen i sager mod unge lovovertrædere, finder udvalget, at en generel målsætning for sagsbehandlingstiden på 60 dage vil kunne indfri ønskerne om hurtig sagsbehandling i sager om unge lovovertrædere og ligeledes sikre tilstrækkelig tid til grundig behandling af sagerne, herunder overvejelserne omkring, hvilken sanktion der vil være den mest egnede i forhold til den enkelte unge.

Samlet er det derfor udvalgets anbefaling, at der fastsættes en generel målsætning for sagsbehandlingstiden på 60 dage fra der er rejst sigtelse, og indtil sagen er fremsendt til retten, eller anklagemyndigheden har truffet anden afgørelse i sager mod unge lovovertrædere.

Udvalget anbefaler desuden, at de målsætninger, der allerede gælder i voldssager og færdselssager med bødeforelæg på henholdsvis 30 og 20 dage, fortsat skal gælde uanset den generelle målsætning.

Under henvisning til, at sager mod unge lovovertrædere typisk forelægges enten for de sociale myndigheder eller Kriminalforsorgen med henblik på at indhente personlige oplysninger om den sigtede, har udvalget understreget, at hvis anklagemyndigheden skal kunne nå fremsende en sag til retten inden for 30 eller 60 dage, er det efter udvalgets opfattelse bl.a. en afgørende forudsætning, at der fastsættes frister for sagsbehandlingstiden hos de sociale myndigheder og Kriminalforsorgen.

Udvalget anbefaler i den forbindelse, at sagsbehandlingstiden i almindelighed bør deles mellem politiet/anklagemyndigheden og den anden myndighed. Hvis der fastsættes en generel målsætning for sagsbehandlingstiden på 60 dage, bør Kriminalforsorgen eller de sociale myndigheders frist for at udarbejde en personundersøgelse henholdsvis afgive en udtalelse være 30 dage.

Med henblik på yderligere at forbedre samarbejdet mellem anklagemyndigheden, politiet, de sociale myndigheder og Kriminalforsorgen foreslår udvalget, at der etableres ungesamråd bestående af repræsentanter for disse myndigheder, som skal have til opgave at drøfte sager, der afgøres med tiltalefrafald med vilkår, og sager, der forventes afgjort med en ubetinget frihedsstraf eller en betinget dom med vilkår om tilsyn eller samfundstjeneste.

Endelig foreslår udvalget, at sager mod unge lovovertrædere af anklagemyndigheden i de sager, hvor Kriminalforsorgen skal udarbejde personundersøgelser, alene forelægges for Kriminalforsorgen og ikke tillige for de sociale myndigheder, og at politiet i forbindelse med afhøringer, hvor forældrene er til stede, får deres samtykke til gennemførelse af personundersøgelser.

Udvalget har i forbindelse med udarbejdelse af rapporten gennemgået sagsbehandlingstiden i 2005, og udvalget finder på denne baggrund, at en målsætning om en sagsbehandlingstid på 60 dage må antages at lægge op til en mærkbar nedbringelse af sagsbehandlingstiden i forhold til det hidtidige niveau.

I relation til punkt b anbefaler udvalget, at der fastsættes en målsætning for sagsbehandlingstiden på 30 dage for sager, der afgøres med tiltalefrafald med vilkår om hjælpeforanstaltninger, tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt, ungdomssanktion og betinget dom med vilkår om tilsyn eller samfundstjeneste.

For sager, hvor der er idømt ubetinget fængselsstraf, bortset fra sager, hvor der er ansøgt om afsoning i hjemmet, foreslår udvalget, at der fastsættes en målsætning for sagsbehandlingstiden på 60 dage. Forskellen i målsætninger skyldes, at der skal foretages en lang række sagsbehandlingsskridt, før fuldbyrdelse af en ubetinget fængselsstraf kan iværksættes.

Udvalget foreslår desuden, at sager, der afgøres med advarsel, bøde, tiltalefrafald uden vilkår eller betinget dom uden vilkår med henvisning til sanktionernes karakter ikke omfattes af en målsætning for sagsbehandlingstiden i forbindelse med fuldbyrdelse.

Endvidere foreslår udvalget, at fastsættelse af målsætninger for sagsbehandlingstiden følges op af en regelmæssig måling af, om fristerne overholdes. Udvalget foreslår i den forbindelse, at det – uanset om der fastsættes en målsætning for sagsbehandlingstiden fra sigtelse til afgørelsen på 60 dage – vil være hensigtsmæssigt tillige at foretage måling af, hvor mange og hvilke sager, der behandles inden for 30 dage.

Kommissionen har i sine drøftelser om eventuelle frister for sagsbehandlingstiden i sager vedrørende unge lovovertrædere taget udgangspunkt i udvalgets anbefalinger og skal i den forbindelse bemærke, at det efter kommissionens opfattelse har særligt stor betydning for sanktionernes effekt i forhold til unge lovovertrædere, at sagsbehandlingstiden er så kort som mulig. Hensynet til den unge selv vil også i mange tilfælde tale for at gennemføre sagerne hurtigst muligt, og en hurtig sagsbehandling må desuden formodes at kunne frigøre ressourcer hos f.eks. de sikrede afdelinger i døgninstitutioner for børn og unge, der i dag i vidt omfang benyttes til anbringelse af unge i varetægtssurrogat.

Det er på den baggrund kommissionens vurdering, at en gennemførelse af anbefalingerne fra Udvalget om sagsbehandlingstider i sager vedrørende unge lovovertrædere vil kunne bidrage til, at straffesager mod unge lovovertrædere generelt opprioriteres og dermed til en hurtigere sagsbehandling i disse sager. Kommissionen foreslår derfor, at udvalgets anbefalinger gennemføres.

Med henblik på at styrke informationen til de sociale myndigheder om, at en ung bosat i kommunen er mistænkt for at have begået kriminalitet, er det – bl.a. i lyset af erfaringerne med en sådan ordning i København – blevet foreslået at indføre en såkaldt ”dommervagtordning”, hvor kommunen automatisk har en medarbejder repræsenteret ved alle fremstillinger i dommervagten. Det er imidlertid kommissionens opfattelse, at en sådan ordning vil være for tung og omkostningskrævende at gennemføre i retskredse, der omfatter flere kommuner og derfor næppe er praktisk anvendelig uden for hovedstadsområdet.

Dommervagtprojekt i Københavns Kommune

I 2005 iværksatte man i Københavns Kommune det såkaldte ”Dommervagtprojekt” med det formål at styrke den sociale indsats over for unge borgere i Københavns Kommune under 18 år, som fremstilles i grundlovsforhør i dommervagten. Den styrkede sociale indsats skal modvirke, at de pågældende begår ny kriminalitet.

Som led i Dommervagtprojektet gennemføres følgende:

Den Sociale Døgnvagt i kommunen tilbyder desuden assistance til sagsbehandlere på kommunens socialcentre i forbindelse med løsningen af opgaver, der knytter sig til projektet, herunder besøg hos den unge og forældrene, kontakt til samarbejdspartnere og udarbejdelse af handleplaner og statusrapporter.

Som udgangspunkt forsøger de sociale myndigheder at gennemføre en samtale med den unge allerede i forbindelse med fremstillingen i dommervagten, bl.a. med henblik på at indhente oplysninger til brug for udarbejdelsen af den foreløbige handleplan, jf. ovenfor.

Fremstilles en ung fra en anden kommune i dommervagten i København, foretager Københavns Kommune en indberetning til den pågældendes hjemkommune.

I Kriminalforsorgens regi har man etableret en forsøgsordning med henblik på at styrke retsstillingen for unge, der er dømt for en lovovertrædelse, og som er varetægtsfængslet, mens de venter på at blive indsat til afsoning.

Fuldbyrdelse af en strafferetlig dom kan ske i det øjeblik, at den dømte enten har meddelt afkald på anke, eller når fristen for anke er udløbet, jf. retsplejelovens § 999, og der foreligger en fuldbyrdelsesordre fra anklagemyndigheden. Herefter iværksættes fuldbyrdelsen, når Kriminalforsorgen giver den dømte besked herom, jf. straffuldbyrdelsesloven § 8, stk. 3. På dette tidspunkt overgår den dømte fra at være varetægtsarrestant omfattet af retsplejelovens regler til at være afsoner og omfattet af straffuldbyrdelsesloven.

Fuldbyrdelsen af en ubetinget fængselsstraf skal iværksættes hurtigst muligt efter, at dommen er blevet endelig, jf. straffuldbyrdelseslovens § 8, stk. 1, således at vedkommende omfattes af de krav og rettigheder, der gør sig gældende efter straffuldbyrdelseslovens regler. Dømte, der er blevet varetægtsfængslet i forbindelse med domfældelsen, har ligeledes, jf. retsplejelovens § 999, stk. 2, krav på, at straffuldbyrdelsen påbegyndes umiddelbart efter, at iværksættelse er mulig.

En afsoners og en varetægtsarrestants rettigheder og pligter adskiller sig fra hinanden, og rettighederne for en varetægtsarrestant omfattet af retsplejeloven er generelt mere begrænsede end rettighederne for en afsoner. Blandt andet adskiller reglerne vedrørende udgangstilladelse sig fra hinanden. En varetægtsarrestant kan kun få tilladelse til udgang, hvis politiet samtykker heri. Derudover kan udgang kun ske for et kortere tidsrum, ligesom det altid skal ske med ledsagelse. Indsatte, der udstår fængselsstraf, kan derimod tillades regelmæssig udgang af institutionens leder eller den, der bemyndiges dertil, dvs. uden at politiet skal involveres i sagen. I enkelte situationer skal Direktoratet for Kriminalforsorgen dog tillade udgangen, og såfremt betingelserne i straffuldbyrdelseslovens § 15 er opfyldt, skal politiet også høres. Som overvejende hovedregel er det imidlertid institutionen selv, der meddeler tilladelse, og den indsatte har i modsætning til varetægtsarrestanter mulighed for uledsaget udgang samt for at opspare og sammenlægge udgange, således at der opnås et længerevarende ophold uden for institutionen. Endvidere kan ophold ske på en selvvalgt udgangsadresse, og eventuel overnatning behøver således ikke at ske i et arresthus.

Et andet væsentligt punkt er, at når fuldbyrdelsen iværksættes, og den dømte dermed bliver omfattet af straffuldbyrdelseslovens regler, skal der, jf. straffuldbyrdelseslovens § 14, foretages en beregning af straffetiden. Det indebærer, at det skal fastlægges, hvornår straffen er udstået, samt hvornår der kan blive mulighed for eventuel prøveløsladelse. Denne straffetidsberegning skal forelægges den dømte snarest muligt efter, at straffuldbyrdelsen er iværksat, jf. straffuldbyrdelseslovens § 15.

For så vidt angår straffesager vedrørende lovovertrædere i alderen 15-17 år gælder det, at de pågældende, hvis betingelserne for varetægtsfængsling under straffesagen og/eller efter domfældelse er opfyldt, som udgangspunkt anbringes i varetægtssurrogat i en sikret døgninstitution for børn og unge, jf. retsplejelovens § 765, stk. 2.[45] For denne gruppe af unge, der sidder i varetægtssurrogat på en sikret institution efter dom, er der imidlertid en række problemstillinger forbundet med at skulle iværksætte fuldbyrdelsen hurtigt som foreskrevet i retsplejeloven og straffuldbyrdelsesloven.

Når der er afgivet fuldbyrdelsesordre fra anklagemyndigheden, og fuldbyrdelsen således skal iværksættes, sender politiet sagen til Direktoratet for Kriminalforsorgen, som herefter kan anmelde den dømte til afsoning. Herefter vil vedkommende, såfremt han er over 17 år, almindeligvis blive overført fra arresthuset til det fængsel, hvor det er bestemt, at han skal afsone. I forhold til de dømte 15-17-årige skal afsoningen dog ske i en institution, medmindre der er afgørende hensyn, som taler imod en sådan anbringelse uden for et fængsel eller arresthus, jf. straffuldbyrdelseslovens § 78, stk. 2. Det betyder, at Kriminalforsorgen som udgangspunkt ikke kan anmelde den dømte til afsoning i et fængsel eller et arresthus, men at der i stedet må iværksættes sagsbehandling omkring en eventuel anbringelse af den unge. Sagsbehandlingen indebærer, at den relevante afdeling under Kriminalforsorgen i Frihed (KiF) udfærdiger en indstilling til Direktoratet for Kriminalforsorgen om anbringelse i en af Kriminalforsorgens pensioner eller alternativt i en institution uden for Kriminalforsorgen. I forbindelse med indstillingen skal der ligeledes foreligge betalingstilsagn fra den kommune, som den dømte unge hører under. Herefter skal Direktoratet for Kriminalforsorgen tage stilling til, hvor den pågældende skal anbringes. Mens denne sagsbehandling pågår, vil den unge fortsat være anbragt i varetægtssurrogat og dermed omfattet af reglerne i retsplejeloven. Iværksættelsen af straffuldbyrdelsen bliver derved forsinket med den konsekvens, at den unge ikke bliver omfattet af de mere lempelige regler vedrørende eksempelvis udgangstilladelse i straffuldbyrdelsesloven. Endvidere foretages der som nævnt ikke straffetidsberegning, hvilket kan betyde, at de unge bliver frihedsberøvet ud over det tidspunkt, hvor de reelt burde være løsladt eller prøveløsladt.

”Bakkegårdsmodellen”

I Kriminalforsorgens regi blev der i august 2002 i samarbejde mellem Statsfængslet i Jyderup og den sikrede institution Bakkegården indført en forsøgsordning netop med henblik på at imødekomme den ovennævnte problemstilling vedrørende surrogatanbragte unge. Forsøgsordningen indebærer, at de 15-17-årige, der efter dom (fortsat) skal være anbragt i varetægtssurrogat på Bakkegården, bliver midlertidigt anbragt på stedet efter straffuldbyrdelseslovens § 78, stk. 2, mens sagsbehandlingen vedrørende en endelig anbringelse pågår. Statsfængslet i Jyderup vil i alle tilfælde være ”moderanstalt” for disse unge, hvilket betyder, at fængslet ’indrullerer’ den dømte, samt at fængslets personale ved fremmøde på Bakkegården iværksætter fuldbyrdelsen. Ved denne iværksættelse overgår den unge til at være afsoner, og bliver dermed omfattet af straffuldbyrdelsesloven. I forhold til straffetidsberegningen betyder det, at fængslet nu har beføjelse og pligt til at udarbejde denne for de unge, hvorved sagsbehandling vedrørende en eventuel prøveløsladelse kan iværksættes, hvis betingelserne herfor er opfyldt. I forhold til udgang betyder det, at fængslet efter iværksættelse af straffuldbyrdelsen (i de fleste tilfælde) kan give tilladelse til udgang.

Sagsgangen i forsøgsordningen er mere konkret tilrettelagt således, at den mødende anklager umiddelbart efter, at der er afsagt dom i straffesagen, indsender et indberetningsskema til Direktoratet for Kriminalforsorgen. Såfremt dommen ikke er blevet anket, udarbejder direktoratet som udgangspunkt allerede den følgende dag en midlertidig resolution om anbringelse af den unge efter straffuldbyrdelseslovens § 78, stk. 2, med Bakkegården som midlertidigt anbringelsessted og Statsfængslet i Jyderup som moderanstalt. Den midlertidige anbringelse træder i kraft fra datoen for fuldbyrdelsesordre. Herefter fortsætter sagsbehandlingen vedrørende endelig anbringelse på sædvanlig vis.

Forsøgsordningen er i øjeblikket ved at blive evalueret med henblik på at vurdere, om den skal permanentgøres og udbredes til at omfatte unge på alle landets sikrede institutioner. Evalueringen forventes at foreligge i efteråret 2009. Det bemærkes, at anbringelse på en sikret institution efter § 15 i bekendtgørelse nr. 893 af 9. juli 2007 om magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt udenfor hjemmet kun kan finde sted, når det er absolut påkrævet for at sikre, at den unge ikke skader sig selv eller andre, for indledningsvist at observere den unge og derigennem skabe et grundlag for videre socialpædagogisk behandling, eller hvis det efter det indledende iagttagelsesforløb bliver erklæret absolut nødvendigt, at den unge skal deltage i et behandlingsforløb på den sikrede institution. Disse betingelser vil normalt ikke være opfyldt, når den unge anbringes midlertidigt på Bakkegården efter § 78, stk. 2. Denne problemstilling vil der blive taget højde for i forbindelse med en stillingtagen til den fremtidige praksis på området.

Det er kommissionens vurdering, at det vil være et væsentligt led i indsatsen for at nedbringe sagsbehandlingstiden og øge retssikkerheden i sager vedrørende unge lovovertrædere, hvis det er muligt at skabe en mere smidig overgang til fuldbyrdelse. Kommissionen ser derfor med stor interesse på det iværksatte projekt i Kriminalforsorgens regi (Bakkegårdsmodellen) og foreslår, at projektet udbredes til som forsøg at omfatte mindst ét yderligere fængsel. Resultaterne af projektet bør evalueres samlet efter to år.

Kommissionen foreslår på den baggrund,

2.3. Overvejelser og forslag vedrørende reaktionen på ungdomskriminalitet

2.3.1. Bedre anvendelse af straffeattest i forhold til unge under 18 år

Udlevering af oplysninger fra Kriminalregistret, herunder via udstedelse af straffeattester, er reguleret i bekendtgørelse nr. 218 af 27. marts 2001 om behandling af personoplysninger i Det Centrale Kriminalregister (Kriminalregistret) med senere ændringer (herefter kriminalregisterbekendtgørelsen). I medfør af bekendtgørelsen kan der udstedes straffeattester til flere formål, herunder til såkaldt privat brug på begæring af den pågældende person, hvilket i praksis jævnligt benyttes f.eks. i tilknytning til ansættelse hos en arbejdsgiver. Reglerne om udstedelse af straffeattester og indholdet af disse er nærmere beskrevet i afsnit 2.3.1.1 nedenfor.

Kommissionen skal i denne forbindelse pege på, at straffeattesten, der oprindeligt var tænkt som et oplysningsværktøj, der skulle anvendes til, at andre kunne indrette sig efter, at den pågældende havde begået et strafbart forhold, i mange tilfælde reelt fungerer og opleves som en ”ekstrastraf” for den straffede unge. En plettet straffeattest kan således f.eks. begrænse den unges muligheder for at få arbejde eller for at udøve en bestemt funktion i det frivillige foreningsliv. Erfaringsmæssigt er tilknytning til arbejdsmarkedet og deltagelse i frivilligt foreningsarbejde nogle af de faktorer, der kan være positivt medvirkende til at holde børn og unge ude af en kriminel løbebane, og set ud fra en kriminalpræventiv synsvinkel kan man derfor frygte, at straffeattesten i nogle tilfælde – utilsigtet – medvirker til at fastholde børn og unge i en kriminel løbebane.

Spørger man de unge selv, er der imidlertid noget, der tyder på, at netop frygten for effekten af en ”plettet” straffeattest er en af de faktorer, der – ifølge de unges eget udsagn – er medvirkende til at afholde i hvert fald nogle unge fra at begå kriminelle handlinger[46]. Det kan i den forbindelse nævnes, at selvrapporteringsundersøgelser som anført i afsnit 2.1.1 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, viser, at en stor – og stigende – andel af de unge i Danmark tilhører gruppen af ”lovlydige”, dvs. unge, der aldrig begår kriminelle handlinger, idet det dog skal understreges, at det er uvist, hvor stor indflydelse frygten for en ”plettet” straffeattest har på dette forhold.

Kommissionen har overvejet, om den eventuelle kriminalpræventive effekt af straffeattesten kan udnyttes bedre, end det sker i dag. Efter kommissionens vurdering bør man samtidig overveje mulighederne for at begrænse de negative effekter af straffeattesten for unge, herunder ikke mindst den gruppe af unge, der har begået en kriminel handling, men som endnu ikke er stærkt belastede kriminelle, og som har gavn af at opleve, at der findes attraktive alternativer til kriminalitet, herunder f.eks. erhvervsarbejde.

Kommissionen skal på den baggrund anbefale, at der tages skridt til at sikre en bedre anvendelse af straffeattesten over for unge under 18 år. Kommissionen sigter hermed til en anvendelse, der på den ene side udnytter den eventuelle kriminalpræventive effekt, som straffeattesten måtte have, samtidig med, at de skadelige effekter af straffeattesten i form af den ”ekstrastraf”, som den i visse tilfælde reelt pålægger unge, begrænses.

2.3.1.1. ”Betinget” notering af første strafferetlige afgørelse på unges straffeattest

Med henblik på at udmønte kommissionens generelle anbefaling om bedre anvendelse af straffeattesten i forhold til unge under 18 år har kommissionen taget udgangspunkt i de gældende regler om straffeattester.

Ifølge kriminalregisterbekendtgørelsens § 11 udstedes straffeattester på begæring af den pågældende person, idet straffeattester til unge under 18 år dog kun udstedes med forældremyndighedsindehaverens eller værgens accept. I sådanne straffeattester medtages kun oplysninger om strafferetlige afgørelser vedrørende overtrædelse af straffeloven eller lov om euforiserende stoffer samt udenlandske afgørelser. Det fremgår desuden af bestemmelsen, at tiltalefrafald ikke medtages, hvis der er forløbet 2 år fra datoen for tiltalefrafaldets godkendelse i retten, at bødestraffe ikke medtages, hvis der er forløbet 2 år fra datoen for den endelige afgørelse, og at andre afgørelser ikke medtages, hvis der er forløbet 3 år fra datoen for den endelige afgørelse. I sidstnævnte tilfælde gælder dog, at hvis den, som afgørelsen vedrører, har været indsat til afsoning, medtages afgørelsen, hvis der ikke er forløbet 5 år fra den endelige løsladelse. Endvidere medtages retsfølger efter straffelovens §§ 68-70 ikke, hvis der er forløbet 5 år fra retsfølgens endelige ophævelse.

Særligt for overtrædelser begået af unge mellem 15 og 18 år, gælder endvidere, at tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt ikke medtages, hvis det er første gang, den pågældende modtager en afgørelse, der omfatter overtrædelse af straffeloven eller lovgivningen om euforiserende stoffer, og der er forløbet 1 år fra datoen for tiltalefrafaldets godkendelse i retten, samt at bødestraffe ikke medtages, hvis det er første gang, den pågældende modtager en afgørelse, der omfatter overtrædelse af straffeloven, og der er forløbet 1 år fra datoen for den endelige afgørelse.

Oplysninger omfattet af kriminalregisterbekendtgørelsens § 11 kan med den pågældendes samtykke videregives af politiet til private personer eller virksomheder mv., jf. bekendtgørelsens § 16 Herudover kan politiet kun videregive enkeltstående oplysninger fra Kriminalregisteret til private personer eller virksomheder på begæring, hvis videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningerne angår, eller videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en persons eller virksomheds opgaver for det offentlige, jf. bekendtgørelsens § 17.

Efter kriminalregisterbekendtgørelsens § 20 må oplysninger omfattet af bekendtgørelsens § 11 ligeledes videregives til andre offentlige myndigheder på samme vilkår som i forhold til private personer og virksomheder.

Rigspolitichefen kan desuden efter begæring udstede straffeattester til offentlig brug, som indeholder oplysninger om afgørelser optaget i Kriminalregisterets afgørelsesdel, jf. kriminalregisterbekendtgørelsens § 22, jf. bilag 1. I Kriminalregisterets afgørelsesdel optages bl.a. domme og bødevedtagelser, herunder vedtagne udenretlige bødeforelæg, som omfatter overtrædelser af straffeloven, domme for overtrædelse af anden lovgivning, hvis der, betinget eller ubetinget, idømmes frihedsstraf, eller straffastsættelsen udsættes, eller hvis der frakendes rettigheder eller meddeles pålæg vedrørende den dømte person eller fastsættes retsfølger i medfør af straffelovens §§ 68-70, samt tiltalefrafald medmindre disse er meddelt uden vilkår. Oplysninger i afgørelsesdelen slettes efter kriminalregisterbekendtgørelsens bilag 3 først, når der er forløbet 10 år fra det seneste af følgende tidspunkter:

  1. Endelig løsladelse fra afsoning af frihedsstraf.
  2. Udløb af prøvetid efter prøveløsladelse.
  3. Endelig ophævelse af retsfølge efter straffelovens §§ 68-70.
  4. Ophør af frakendelse af rettigheder eller pålæg.
  5. Endelig afgørelse, der ikke omfattes af de under nr. 1-4 nævnte tilfælde.

Oplysninger om personer, der er fyldt 80 år, slettes i afgørelsesdelen. For personer, der er fyldt 70 men ikke 80 år, nedsættes fristen til 5 år.

Straffeattester efter kriminalregisterbekendtgørelsens § 22 kan videregives til en lang række offentlige myndigheder, herunder kommuner og regioner, bl.a. til brug for en række nærmere specificerede formål, herunder ansættelse ved dagtilbud, døgntilbud og rådgivningstilbud for børn og unge, ansættelse ved dagtilbud og botilbud for voksne, ansættelse ved regionernes rådgivning og konsulentstøtte samt revalideringsindsats, ansættelse ved psykiatriske institutioner, ansættelse i folkeskolen med direkte kontakt til elever, ansættelse som fiskeribetjente, ansættelse ved forsvaret eller udnævnelse til befalingsmænd, ansættelse i det statslige redningsberedskab eller optagelse på skoler under samme, ansættelse som embedslæge, ansættelse ved museer og samlinger, ansættelse ved Den Kongelige Mønt samt beskæftigelse med udstedelse af pas og kørekort.

Efter kriminalregisterbekendtgørelsens § 21 udsteder Rigspolitichefen desuden efter begæring fuldstændige udskrifter af Kriminalregisteret og straffeattester som nævnt i § 22 til bl.a. politiet, anklagemyndigheden, Justitsministeriet, herunder Direktoratet for Kriminalforsorgen, Forsvarets Auditørkorps, Domstolsstyrelsen, Udlændingestyrelsen, anstalter under Direktoratet for Kriminalforsorgen (for personer, som søger ansættelse ved anstalten), dommerembederne (for personer, som søger ansættelse ved embedet) og Folketingets Ombudsmand.

Til brug i strafferetsplejen udsteder Rigspolitichefen efter begæring en særlig straffeattest, som indeholder oplysninger fra Kriminalregisterets afgørelsesdel samt afgørelser fra efterforskningsdelen vedrørende overtrædelse af de i færdselslovens § 125, stk. 2, nr. 1-5, nævnte bestemmelser og bødeafgørelser fra efterforskningsdelen vedrørende overtrædelse af lov om euforiserende stoffer, jf. kriminalregisterbekendtgørelsens § 22 a.

Endvidere kan Rigspolitichefen efter begæring til brug for ansættelse eller beskæftigelse af personer, der som led i ansættelsen eller beskæftigelsen har direkte kontakt med børn under 15 år, videregive oplysninger fra efterforskningsdelen om afgørelser, som er eller har været optaget i afgørelsesdelen, og som omfatter overtrædelse af straffelovens § 222, § 222, jf. §§ 224 og 225, og § 235 samt om overtrædelse af §§ 210 og 232, hvis forholdet er begået mod et barn under 15 år (en såkaldt ”børneattest”), jf. kriminalregisterbekendtgørelsens § 36. Videregivelse af oplysninger kan i disse tilfælde kun ske efter samtykke fra den, oplysningerne angår.

Kommissionen er som anført i afsnit 2.3.1 ovenfor opmærksom på, at undersøgelser viser, at risikoen for at få en ”plettet” straffeattest – i hvert fald hvis man spørger de unge selv – har en kriminalpræventiv effekt.[47] Samtidig skal kommissionen dog henvise til risikoen for, at unge kan blive fastholdt i en kriminel løbebane, fordi en ”plettet” straffeattest i praksis afskærer den dømte unge fra mange stillinger og dermed fra et af de væsentlige alternativer til en kriminel løbebane.

Kommissionen har på den baggrund overvejet flere modeller for en ændret benyttelse af straffeattesten, der på den ene side tager hensyn til, at unge ikke stemples som kriminelle i videre omfang end nødvendigt, og på den anden side udnytter den eventuelle kriminalpræventive effekt af truslen om en ”plettet” straffeattest mere aktivt end den nuværende model. Det skal i den forbindelse understreges, at kommissionen ikke har fundet anledning til at foreslå en ændring af reglerne om ”børneattester”, jf. kriminalregisterbekendtgørelsens § 36.

Kommissionen har bl.a. overvejet en model, hvorefter den almindelige straffeattest helt afskaffes for børn og unge under 18 år, således at det ikke vil være muligt for offentligheden at få adgang til oplysninger om domfældelser mv., hvis forholdet er begået af en gerningsmand, der var under 18 år på gerningstidspunktet. Formålet med en sådan model skulle være at give den unge gerningsmand bedre muligheder for at komme ud af den kriminelle løbebane gennem f.eks. et almindeligt job. Dette forslag har kommissionen forkastet, dels under henvisning til, at nogle forbrydelser er så grove, at det vil forekomme krænkende for retsbevidstheden, hvis det ikke er muligt for f.eks. en arbejdsgiver at få adgang til disse oplysninger ved at kræve, at den unge fremskaffer en straffeattest. Efter kommissionens opfattelse er der desuden en nærliggende fare for, at arbejdsgivere mv. vil søge at skaffe sig oplysninger om de unges eventuelle kriminelle fortid ad anden vej, herunder f.eks. ved at afkræve de unge tro-og-love-erklæringer eller lignende som vilkår for ansættelse. En anden nærliggende fare er, at arbejdsgivere helt vil undlade at ansætte unge generelt eller i hvert fald unge, der tilhører grupper, som de opfatter som særligt kriminelle, herunder f.eks. unge fra et bestemt boligområde eller af bestemt etnisk herkomst.

Kommissionen har desuden overvejet en model, hvorefter det overlades til dommeren i den konkrete straffesag at vurdere, om straffen skal påføres den unges straffeattest eller ej ud fra en vurdering af, om det i den konkrete sag skønnes at være påkrævet. Kommissionen har imidlertid også forkastet denne model, herunder fordi et meget frit skøn for domstolene på dette område efter kommissionens opfattelse vil kunne føre til uensartede resultater. Efter kommissionens opfattelse må det i øvrigt forventes, at domstolene vil tilstræbe en ensartet praksis for, hvornår et kriminelt forhold noteres på straffeattesten, og dermed vil grundlaget for en ordning med et frit skøn for domstolene reelt være fjernet.

Det er kommissionens opfattelse, at en ændret model for anvendelse straffeattester i forhold til unge må baseres på faste kriterier med henblik på at opnå en ensartet og gennemsigtig brug af reglerne.

Efter et flertal i kommissionens (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith) opfattelse vil straffeattesten kunne udnyttes mere hensigtsmæssigt, hvis reglerne om notering af strafferetlige afgørelser på straffeattesten ændres, så den første strafferetlige afgørelse, som en ung modtager for forhold begået, mens den pågældende var under 18 år, ikke påføres straffeattesten, medmindre afgørelsen lyder på ubetinget frihedsstraf, eller medmindre den pågældende inden for en periode på tre år fra tidspunktet for afgørelsen begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til det nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84. Modtager den unge en ny afgørelse, der har gentagelsesvirkning i forhold til den første afgørelse, vil det i givet fald betyde, at både den nye og den tidligere strafferetlige afgørelse noteres på straffeattesten. Der er med andre ord tale om en ordning, hvorefter den første strafferetlige afgørelse modtaget af en ung for forhold begået, mens den pågældende var under 18 år, ”betinget” noteres på den pågældendes straffeattest.

Det bemærkes, at flertallet ikke foreslår ændringer i de tidsmæssige begrænsninger for, hvor længe en strafferetlig afgørelse optræder på straffeattesten, jf. beskrivelsen af de gældende regler herom ovenfor. I nogle tilfælde vil disse regler føre til, at den første strafferetlige afgørelse ikke kommer til at optræde på straffeattesten, selvom den unge inden for en periode på tre år begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til det nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84. I sådanne tilfælde vil den nye strafferetlige afgørelse komme til at optræde alene på straffeattesten.

Flertallet skal pege på, at fordelen ved den foreslåede ordning er, at den unge som udgangspunkt ikke ”stemples” som kriminel allerede fra modtagelsen af den første strafferetlige afgørelse, hvilket må antages at medføre, at den unge har bedre chancer for f.eks. at finde et job og dermed holde sig fri af den kriminelle løbebane. Samtidig understreger ordningen den kriminalpræventive effekt af straffeattesten, idet den unge efter at have modtaget den første strafferetlige afgørelse får yderligere incitament til at holde sig ude af kriminalitet.

Hertil kommer efter flertallets opfattelse, at straffeattestens værdi som oplysningsværktøj i forhold til arbejdsgivere mv. styrkes, fordi de pågældende kan regne med, at et forhold, der er optaget på straffeattesten enten er et forholdsvis groft forhold, eller at der er tale om et gentagelsestilfælde. Med andre ord vil en ”plettet” straffeattest efter denne ordning være et klart signal om, at den unge har et kriminalitetsproblem – der er ikke blot tale om et enkeltstående mindre fejltrin.

Det skal understreges, at flertallets forslag kun omfatter strafferetlige afgørelser, der efter gældende ret ville fremgå af den unges straffeattest. Såfremt de gældende regler ville føre til, at forholdet ikke ville blive medtaget på straffeattesten, bliver den af flertallet foreslåede ordning ikke relevant.

Det bemærkes, at der allerede i kraft af de nugældende regler findes en særligt lempelig mulighed for unge for at få slettet kriminelle forhold af straffeattesten, nemlig i kraft af muligheden for at afgøre en straffesag med tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt, jf. retsplejelovens § 722, stk. 1, nr. 2 og 3, jf. § 723, stk. 1, og § 52 i den sociale servicelov. Tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt anvendes i tilfælde, hvor sagen ikke kan afgøres med bøde eller tiltalefrafald uden vilkår. Ungdomskontrakten er en aftale, hvorved den unge med samtykke fra indehaveren af forældremyndigheden forpligter sig til at deltage i nærmere opregnede aktiviteter mv., mod at anklagemyndigheden afstår fra yderligere retsforfølgning. Den unge kan herved opnå, at lovovertrædelsen kun anføres på straffeattesten i 1 år, hvis det er første gang den unge modtager en afgørelse for overtrædelse af straffeloven eller lov om euforiserende stoffer, jf. kriminalregisterbekendtgørelsens § 11, stk. 3, nr. 1, ligesom den unge normalt ikke vil blive pålagt vilkår om bøde. Som anført ovenfor slettes tiltalefrafald normalt først fra straffeattesten efter 2 år, jf. kriminalregisterbekendtgørelsens § 11, stk. 2, nr. 1.

Ungdomskontrakten kan især tilbydes 15-17-årige, der ikke er kommet ind i et mere fast kriminalitetsmønster. Det er unge, som før ordningen med ungdomskontrakter skulle have tiltalefrafald med vilkår om tilsyn af de sociale myndigheder mv. eller eventuelt den første betingede dom. Der vil således typisk være tale om unge, der har begået berigelseskriminalitet, herunder f.eks. indbrudstyveri eller andet tyveri og visse grovere hærværksforhold. Det er udelukket at anvende ungdomskontrakt ved vold eller såfremt vold indgår i kriminaliteten. Det er ligeledes udelukket at anvende ungdomskontrakt ved røveri, groft hærværk og narkotikakriminalitet, der ikke isoleret set kan afgøres med advarsel eller bøde. Ungdomskontrakt kan heller ikke anvendes ved brugstyveri af bil eller motorcykel.

Ifølge retsplejelovens § 723, stk. 2, kan vilkår i tiltalefrafald kun fastsættes, såfremt den sigtede i retten har afgivet en uforbeholden tilståelse, hvis rigtighed bestyrkes ved de i øvrigt foreliggende omstændigheder. Foreligger der en sådan tilståelse fra den unge, vurderer politiet, om sagen egner sig til at blive afgjort med et tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt. Politiet underretter i givet fald snarest muligt de sociale myndigheder i den unges opholdskommune. Kommunen iværksætter en undersøgelse af den unges forhold og af mulighederne for at anvende en ungdomskontrakt eller eventuelt hjælpeforanstaltninger uden ungdomskontrakt. Såfremt de sociale myndigheder skønner, at en ungdomskontrakt kan anvendes, udarbejdes der i fællesskab med den unge og dennes forældre et udkast til de sociale vilkår i en ungdomskontrakt.

Et tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt skal i alle tilfælde indeholde

Der kan fastsættes yderligere vilkår, jf. nedenfor. Kontrakten skal udarbejdes således, at den afspejler den unges situation og den begåede kriminalitet. Kontrakten skal indeholde en målrettet plan, der specifikt fastlægger de initiativer, som inden for et bestemt tidsrum skal udgøre en samlet indsats over for den unge og udgøre en konkret forpligtelse for den unge. Der skal også fastsættes bestemmelser om tilsynet med overholdelsen af disse vilkår, f.eks. ved jævnlige samtaler med en sagsbehandler. Vilkårene i ungdomskontrakten skal være konkrete og specifikke, og den sproglige formulering skal være klar, således at der ikke kan opstå misforståelser eller tvivl om, hvorvidt vilkårene er overtrådt. Kontrakten kan f.eks. indeholde en forpligtelse for den unge til at søge skole eller andet uddannelsessted, en ungdomsklub eller andre foreningsaktiviteter, f.eks. sportsforeninger. Herudover kan kontrakten indeholde en forpligtelse til at passe et fritidsjob. Kontrakten kan desuden indeholde vilkår om, hvor den unge skal bo, herunder hos familie eller på et sted, der er anvist af de sociale myndigheder, eventuelt i forbindelse med anbringelse uden for hjemmet. Der kan også i særlige tilfælde fastsættes vilkår om behandling mod alkohol- eller narkotikamisbrug. Endvidere kan kontrakten indeholde vilkår om sociale foranstaltninger efter § 52, stk. 3, i den sociale servicelov. Ved vilkårsfastsættelsen bør der især fokuseres på de områder, hvor der er behov for at få den unge til at arbejde med at ændre holdning og adfærd, og hvor der er behov for at støtte den unge i udvikling af et positivt forløb. Den sociale indsats bør derfor være fremadrettet og behøver ikke at relatere sig til den begåede kriminalitet. Ungdomskontraktens vilkår om hjælpeforanstaltninger bør normalt ikke løbe i mere end et år og ikke i kortere tid end tre måneder. Det obligatoriske vilkår om straffri vandel fastsættes i reglen med en prøvetid på 1 år. Ungdomskontrakten og dermed de fastsatte hjælpeforanstaltninger kan normalt ikke forlænges ud over det fyldte 18. år.

Når politiet har godkendt det udkast, der er udarbejdet af de sociale myndigheder sammen med den unge og dennes forældre, og tilføjet vilkår om straffri vandel mv., underskrives kontrakten af de sociale myndigheder, den unge, indehaveren af forældremyndigheden og af politidirektøren eller en repræsentant for denne. Underskrivelsen tilstræbes at ske på et møde med deltagelse af de nævnte personer og myndigheder, hvor indholdet af kontrakten og betydningen af dens overholdelse gennemgås.

Vilkåret om ungdomskontrakt og dermed selve indholdet af kontrakten skal godkendes af retten, jf. retsplejelovens § 723, stk. 3. Det samme gælder andre vilkår.

Straks efter rettens godkendelse underretter politiet de sociale myndigheder, således at de initiativer, som er fastsat i kontrakten, kan iværksættes snarest muligt. De sociale myndigheder fører tilsyn med, at de aktiviteter, der er fastsat i kontrakten, overholdes og underretter politiet om enhver tilsidesættelse af vilkår i kontrakten samt om eventuelle behov for ændringer i kontrakten. Politiet afgør, om sagen i tilfælde af en vilkårsovertrædelse skal indbringes for retten. Det er endvidere politiet, der påser overholdelsen af vilkåret om straffri vandel.

Flertallets forslag om ”betinget” notering af det første strafferetlige forhold på straffeattesten, vil – for de kriminelle forhold, der er omfattet af forslaget – indebære, at de pågældende forhold slet ikke noteres på straffeattesten, medmindre den unge inden for en periode på tre år fra tidspunktet for den første afgørelse begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til det nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84. Idet flertallets forslag omfatter den første strafferetlige afgørelse i alle tilfælde, medmindre afgørelsen lyder på ubetinget frihedsstraf, vil forslaget omfatte i det mindste en meget betydelig del af de kriminelle handlinger, der efter de nugældende regler vil blive afgjort med tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt. Da flertallets forslag således i disse sager vil indebære en mere fordelagtig situation for den dømte, må det forventes, at forslaget – hvis reglerne om ungdomskontrakter bevares i uændret form – vil føre til, at det praktiske anvendelsesområde for tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt vil blive betydeligt beskåret, idet incitamentet for unge til at acceptere et tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt vil mangle, hvis den unge i stedet kan opnå, at forholdet som udgangspunkt slet ikke kommer til at optræde på straffeattesten.

Efter kommissionens vurdering er ungdomskontrakten et velegnet redskab til at understøtte incitamentet hos unge, der endnu ikke er kommet ind i et fast kriminalitetsmønster, til at holde sig ude af en egentlig kriminel løbebane. Flertallet har derfor overvejet, om og i givet fald hvordan betingelserne for at anvende tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt kan ændres, således at der også efter en ændring af reglerne for straffeattester for unge lovovertrædere som foreslået af flertallet vil være et incitament til at anvende et tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt i sager vedrørende mindre alvorlige lovovertrædelser.

Kommissionen er af den opfattelse, at anvendelsesområdet for tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt er passende afgrænset efter de nugældende regler, jf. beskrivelsen af anvendelsesområdet ovenfor i dette afsnit. Som nævnt ovenfor indebærer de nugældende regler, at lovovertrædelsen kun anføres på straffeattesten i 1 år, hvis det er første gang den unge modtager en afgørelse for overtrædelse af straffeloven eller lov om euforiserende stoffer, ligesom den unge normalt ikke vil blive pålagt vilkår om bøde. Betingelsen er, at den unge overholder vilkårene for ungdomskontrakten.

Efter flertallets opfattelse er der i de mindre alvorlige sager vedrørende unge lovovertrædere, der endnu ikke er kommet ind i et fast kriminalitetsmønster, hvor tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt kan komme på tale, ikke afgørende hensyn, der taler for, at forholdet overhovedet skal optræde på den unges straffeattest, hvis den unge overholder vilkårene for ungdomskontrakten.

Tværtimod er det flertallets opfattelse, at kriminalpræventive hensyn i disse tilfælde taler for at forsøge at undgå de skadevirkninger, som en ”plettet” straffeattest kan have for den unge. Det er derfor flertallets opfattelse, at reglerne om ungdomskontrakter bør ændres, således at tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt, ”ubetinget” ikke optages på den unges straffeattest, hvis den unge overholder vilkårene for ungdomskontrakten. Det indebærer, at et tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt heller ikke kommer til at optræde på straffeattesten, selv om den unge inden for en periode på tre år fra tidspunktet for afgørelsen begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til det nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84. Incitamentet for den unge til at gennemføre en ungdomskontrakt vil således ligge i, at ”tavlen kan vaskes ren” i forhold til det pågældende forhold på blot 1 år, hvis den unge overholder vilkårene for ungdomskontrakten.

Eksempler

I det følgende gennemgås en række eksempler på lovovertrædelser begået af unge med angivelse af, hvorledes oplysningerne vil blive behandlet i forhold til den unges straffeattest dels efter de nugældende regler, dels efter de af kommissionen foreslåede regler.

Eksempel 1

Den 16-årige dreng A kommer under en gymnasiefest i slagsmål med en jævnaldrende dreng B efter et sammenstød på dansegulvet. A giver i den forbindelse B et knytnæveslag i ansigtet. B anmelder forholdet, og A dømmes for vold, jf. straffelovens § 244. Under hensyn til de konkrete omstændigheder ved forholdet, A’s gode personlige forhold, herunder A’s rene straffeattest, samt A’s unge alder beslutter retten at idømme A en betinget frihedsstraf. Efter de nugældende regler vil den strafferetlige afgørelse komme til at fremgå af den unges almindelige straffeattest. Efter de af flertallet foreslåede regler vil forholdet derimod ikke komme til at fremgå af den unges straffeattest, medmindre A inden for en periode på tre år fra tidspunktet for afgørelsen begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til det nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84.

Eksempel 2

Samme situation som i eksempel 1, med den tilføjelse, at A ved samme dom også dømmes for overtrædelse af straffelovens § 276 for ved en anden lejlighed at have stjålet 200 kr. fra en klassekammerat. Efter de nugældende regler vil den strafferetlige afgørelse komme til at fremgå af den unges almindelige straffeattest, således at både overtrædelsen af straffelovens § 244 og af § 276 vil fremgå. Efter de af flertallet foreslåede regler vil forholdene derimod ikke komme til at fremgå af den unges straffeattest, medmindre A inden for en periode på tre år fra tidspunktet for afgørelsen begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til de nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84.

Eksempel 3

Samme situation som i eksempel 2, men efterforskningen af tyveriforholdet er endnu ikke afsluttet, da voldsforholdet skal hovedforhandles ved byretten, og anklagemyndigheden beslutter derfor at udskille dette forhold til en særskilt sag, der gennemføres efter afgørelsen af sagen vedrørende voldsforholdet. Efter de nugældende regler vil begge de strafferetlige afgørelser komme til at fremgå af den unges almindelige straffeattest, således at både overtrædelsen af straffelovens § 244 og af § 276 vil fremgå. Efter de af flertallet foreslåede regler vil den første afgørelse, dvs. afgørelsen vedrørende overtrædelse af straffelovens § 244, ikke komme til at fremgå af den unges straffeattest, medmindre A inden for en periode på tre år fra tidspunktet for afgørelsen begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til de nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84. Derimod noteres den anden strafferetlige afgørelse, dvs. afgørelsen vedrørende overtrædelse af straffelovens § 276, på A’s straffeattest.

Eksempel 4

Den 15-årige pige C begår sammen med nogle veninder et indbrudstyveri i en kiosk og stjæler cigaretter og øl. Anklagemyndigheden vurderer i samråd med de sociale myndigheder, at sagen kan afgøres med et tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt. C overholder bestemmelserne i ungdomskontrakten. Efter de nugældende regler vil den strafferetlige afgørelse komme til at fremgå af den unges almindelige straffeattest, men som følge af at C overholder bestemmelserne i ungdomskontrakten, opnår C, at lovovertrædelsen kun anføres på straffeattesten i ét år. Efter de af flertallet foreslåede regler vil forholdet derimod slet ikke komme til at fremgå af den unges straffeattest, uanset om C inden for en periode på tre år fra tidspunktet for afgørelsen måtte begå et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til de nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84.

Eksempel 5

Samme situation som i eksempel 4, men halvandet år efter den første afgørelse modtager C en dom for overtrædelse af straffelovens § 276 for en serie af indbrudstyverier i villaer, alle begået efter udløbet af ungdomskontrakten. Som nævnt i eksempel 4 vil den første strafferetlige afgørelse, dvs. afgørelsen vedrørende kioskindbruddet, efter de nugældende regler komme til at fremgå af den unges almindelige straffeattest i ét år. Den strafferetlige afgørelse angående indbruddene i villaerne vil tillige komme til at fremgå af C’s straffeattest. Efter de af flertallet foreslåede regler vil forholdet om indbruddet i kiosken ikke komme til at fremgå af den unges straffeattest, selv om C inden for en periode på tre år fra tidspunktet for afgørelsen faktisk begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til de nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84. Derimod vil den strafferetlige afgørelse vedrørende villaindbruddene komme til at fremgå af C straffeattest, idet der er tale om C’s anden strafferetlige afgørelse.

Eksempel 6

Samme situation som i eksempel 5, men C overtræder vilkåret om straffri vandel i prøvetiden. Efter de nugældende regler vil både kioskindbruddet og villaindbruddene komme til at fremgå af C’s straffeattest. Efter de af flertallet foreslåede regler mister C muligheden for at få det strafbare forhold ”ubetinget” slettet af sin straffeattest, men da forholdet er C’s første strafferetlige afgørelse kommer det ikke umiddelbart til at optræde på C’s straffeattest. Dette indtræder først, når C dømmes for villaindbruddene, hvorved begge strafferetlige afgørelser kommer til at optræde på C’s straffeattest.

Som ovenfor nævnt er et af de centrale formål med flertallets forslag at begrænse den skadelige effekt af straffeattesten ved at sikre, at unge, der er dømt for kriminalitet, kan få adgang til f.eks. erhvervsarbejde på trods af deres fortid. Flertallets forslag retter sig derfor primært mod de oplysninger, der er anført i kriminalregisterbekendtgørelsens § 11, og som videregives til enten private personer eller virksomheder eller offentlige myndigheder ved, at den unge selv indhenter en straffeattest, jf. bekendtgørelsens § 11, stk. 1, eller ved, at oplysningerne med den unges samtykke videregives til private personer eller virksomheder, jf. bekendtgørelsens § 16, eller til offentlige myndigheder, jf. bekendtgørelsens § 20.

I lyset af det ovennævnte formål med forslaget mener flertallet dog også, at forslaget bør omfatte de straffeattester, der udstedes af Rigspolitichefen til offentlig brug i medfør af kriminalregisterbekendtgørelsens § 22.

På grund af de særlige hensyn, der knytter sig til videregivelse af oplysninger fra Kriminalregisteret efter de øvrige bestemmelser i kriminalregisterbekendtgørelsen, finder flertallet derimod ikke grundlag for at lade forslaget omfatte videregivelse til offentlige myndigheder i øvrigt eller videregivelse af særlige oplysninger efter bekendtgørelsens § 36 om ”børneattester”.

På den baggrund foreslår et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith),

Et mindretal i kommissionen (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Henrik Thomassen) kan ikke umiddelbart tilslutte sig disse forslag. Vurderingen af, om de bør gennemføres, må i høj grad bero på en politisk vurdering af, om hensynet til at sende et potentielt afskrækkende ”signal” til de unge om, at det kan have betydning for deres fremtidsudsigter, hvis de begiver sig ind på en kriminel løbebane, bør veje tungere end hensynet til at give de unge, der har begået enkeltstående mindre alvorlig kriminalitet, en ekstra motivation til ikke at gentage kriminaliteten. I givet fald kan der desuden være anledning til at søge erhvervsvirksomhedernes behov på dette område nærmere belyst.

Et andet mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker ikke at forholde sig til de forslag, der vedrører strafudmåling/reaktion i forhold til kriminelle unge, og som ikke påvirker kommunernes opgaver, herunder brugen af straffeattest.

2.3.2. Styrkede reaktionsmuligheder og indsats i forhold til børn under 15 år, der begår kriminalitet

I dette afsnit og afsnit 2.3.2.1 gengives de væsentligste af kommissionens overvejelser og forslag vedrørende styrkelse af reaktionsmulighederne og indsatsen i forhold til børn under 15 år, der begår kriminalitet. For en nærmere beskrivelse af reaktionsmulighederne i disse sager i Danmark og i udlandet, kriminalitetsudviklingen hos denne målgruppe i Danmark og i udlandet, forskningsresultater samt Danmarks internationale forpligtelser og internationale forhold i øvrigt henvises til bilag 5.

I forhold til børn under 15 år, der mistænkes for at have begået kriminalitet, finder almindelige strafferetlige og straffeprocessuelle regler ikke anvendelse, jf. straffelovens § 15. Den kriminelle lavalder på 15 år har gjaldt uændret siden vedtagelsen af straffeloven i 1930 og svarer i øvrigt til niveauet for den kriminelle lavalder i de øvrige nordiske lande.

Politiet har dog mulighed for at efterforske sager vedrørende børn under 15 år og kan i den forbindelse foretage visse straffeprocessuelle indgreb over for de pågældende. I forbindelse med politiets efterforskning vil de sociale myndigheder ofte modtage en underretning, og oplysningerne kan dermed indgå i de sociale myndigheders overvejelser vedrørende eventuel iværksættelse af sociale hjælpeforanstaltninger efter den sociale servicelov.

Som nævnt i bilag 5 er det kommissionens generelle opfattelse, at det afgørende i forhold til et kriminalpræventivt sigte er, at man har relevante og tilstrækkelige reaktionsmuligheder over for børn og unge, der begår kriminalitet, og ikke at disse reaktionsmuligheder formelt har karakter af straf.

I bilaget gennemgås en række modeller for tiltag af både strafferetlig og ikke-strafferetlig karakter, som kommissionen har vurderet i forhold til at styrke reaktionsmulighederne og indsatsen over for børn under 15 år, der begår kriminalitet. I det følgende opsummeres de væsentligste punkter fra denne gennemgang.

2.3.2.1. Styrkelse af ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder

Over for kommissionen er flere og til dels modsatrettede synspunkter blevet gjort gældende vedrørende reaktionsmulighederne i forhold til børn under 15 år, der begår kriminelle handlinger. På baggrund af disse synspunkter, Danmarks internationale forpligtelser og internationale forhold i øvrigt, erfaringerne fra udlandet og resultaterne af forskningen på området har kommissionen drøftet og vurderet en række modeller for tiltag over for børn under 15 år, der begår kriminalitet. Blandt modellerne er der både tiltag, der er baseret på en strafferetlig reaktion (model 2 og til dels model 1) og tiltag, der er baseret på ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder (model 3). Alle de beskrevne modeller rummer fordele og ulemper, jf. bemærkningerne til de enkelte modeller ovenfor.

Som ovenfor nævnt er det kommissionens generelle opfattelse, at det afgørende i forhold til et kriminalpræventivt sigte er, at man har relevante og tilstrækkelige reaktionsmuligheder over for børn og unge, der begår kriminalitet, og ikke at disse reaktionsmuligheder formelt har karakter af straf.

For så vidt angår tiltag, der indebærer en strafferetlig reaktion på kriminelle handlinger begået af børn under 15 år i form af en sænkelse af den kriminelle lavalder (model 2 og til dels model 1) har kommissionen noteret sig, at der i lande, der har en lavere kriminel lavalder end Danmark, anvendes andre sanktioner end traditionel straf over for denne aldersgruppe. Der er tale om sanktioner, der i vidt omfang svarer til de reaktionsmuligheder, der allerede forefindes i det sociale system i Danmark, hvorfor spørgsmålet i virkeligheden er, om disse tiltag bør administreres af de sociale myndigheder eller af domstolene. Vælger man at nedsætte den kriminelle lavalder vil der således primært være tale om en tidligere ”retliggørelse” af barnets problemer, hvilket i henhold til undersøgelser i sig selv kan medføre en negativ kriminalpræventiv effekt, uden at der herved ses at kunne opnås tilsvarende fordele i forhold til et system baseret på ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder. Man risikerer således herved, at barnet tidligere ”stemples” som kriminelt, og at der er en betydelig risiko for, at barnet til skade for behandlingsmulighederne ikke ønsker at medvirke til opklaringen af det kriminelle forhold. Dertil kommer, at de sociale myndigheder har langt større muligheder for at inddrage alle aktører (herunder barnets forældre) i en vurdering af, hvilke tiltag, der vil være mest effektive i det konkrete tilfælde, mens denne rolle er fremmed for domstolene.

Det nye, som en sænkelse af den kriminelle lavalder især bibringer, er, at det i modsætning til i dag bliver muligt at knytte straffende sanktioner direkte til en kriminel handling begået af et barn under 15 år. Herudover vil muligheden for tvangsgennemførelse af foranstaltninger øges.

Af de ovennævnte grunde, herunder særligt det forhold, at en sænkelse af den kriminelle lavalder kan forventes at have en negativ kriminalpræventiv effekt i forhold til målgruppen, skal et flertal i kommissionen generelt anbefale, at indsatsen i forhold til børn under den kriminelle lavalder, der begår kriminalitet, gøres mere effektiv og virkningsfuld gennem en styrkelse af de ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder frem for ved sænkelse af den kriminelle lavalder. Det bemærkes dog, at ét medlem af kommissionen (Ane Kristine Christensen) ikke har ønsket at tage stilling til spørgsmålet om nedsættelse af den kriminelle lavalder, så længe alle muligheder i den eksisterende lovgivning ikke er udtømt. For så vidt angår ministerierepræsentanternes (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) votum, henvises til udtalelsen i afsnit 2.1 ovenfor.

Kommissionen skal i øvrigt pege på, at de ovennævnte forslag til forslaginitiativer skal ses i sammenhæng med en række af kommissionens øvrige forslag, der også vil have betydning for børn under 15 år, som mistænkes for at have begået kriminelle handlinger. Kommissionen kan således pege på forslaget om at skærpe straffen for medvirken til kriminelle handlinger begået af børn under den kriminelle lavalder, jf. betænkningens afsnit 2.3.2.2. Efter kommissionens opfattelse vil dette forslag gavne indsatsen mod kriminalitet begået af børn under den kriminelle lavalder, fordi incitamentet for personer over den kriminelle lavalder til at udnytte denne målgruppe til at begå kriminalitet bliver mindre.

Herudover tager en lang række af kommissionens anbefalinger og forslag sigte på at styrke den tidlige forebyggende indsats, der i vidt omfang retter sig mod netop denne målgruppe. Der kan bl.a. peges på kommissionens forslag vedrørende obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved kriminalitet begået af unge, jf. betænkningens afsnit 2.2.1.7, obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved vold i hjemmet, jf. betænkningens afsnit 2.2.1.8, og kommissionens anbefaling vedrørende styrkelse af det økonomiske incitament til at yde en tidlig forebyggende indsats, jf. betænkningens afsnit 2.2.1.16.1.

Der kan endvidere peges på kommissionens forslag om at indhente og evaluere erfaringerne med det netop etablerede zoneforbud og ungepålægget med henblik på at vurdere, om der er behov og grundlag for at udbygge de eksisterende muligheder for at udstede påbud eller forbud til konkrete børn og unge, herunder særligt om de af kommissionen påpegede håndhævelsesmæssige udfordringer, der umiddelbart taler imod en udvidelse af adgangen til at udstede sådanne påbud og forbud, kan løses i praksis, jf. betænkningens afsnit 2.2.5.2.

Som det fremgår af bilag 5 foreslår kommissionen i tilknytning til model 3,

Herudover foreslår et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Michael Højer, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen), at der skabes retlig mulighed for, at åbne døgninstitutioner og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder efter en beslutning truffet af kommunalbestyrelsen i den anbringende kommune kan tilbageholde et barn eller en ung i op til 14 dage efter den pågældendes anbringelse på døgninstitutionen eller evt. opholdsstedet.

Et mindretal af kommissionen (Flemming Balvig, Jens Bay, Gunnar Homann, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen og Birgitte Holmberg Pedersen) kan ikke støtte dette forslag, jf. disse medlemmers udtalelse herom i bilag 5.

Endvidere foreslår otte medlemmer af kommissionen (Johan Reimann, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Michael Højer, Eva Rønne og Henrik Thomassen),

Otte medlemmer af kommissionen (Flemming Balvig, Jens Bay, Gunnar Homann, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen og Eva Smith) kan ikke støtte disse forslag, jf. disse medlemmers udtalelser vedrørende forslagene i bilag 5.

Kommissionens medlemmer er enige om, at de initiativer, der indgår i model 3, hver for sig eller tilsammen vil kunne udgøre et alternativ til en nedsættelse af den kriminelle lavalder, hvis de initiativer, som det enkelte medlem kan tiltræde, gennemføres. Det bemærkes dog, at ét medlem af kommissionen (Ane Kristine Christensen) som nævnt ovenfor ikke har ønsket at tage stilling til spørgsmålet om nedsættelse af den kriminelle lavalder, så længe alle muligheder i den eksisterende lovgivning ikke er udtømt. For så vidt angår ministerierepræsentanternes (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) votum, henvises til udtalelsen i afsnit 2.1 ovenfor.

2.3.2.2. Skærpet straf ved medvirken til kriminalitet begået af børn under den kriminelle lavalder

I forbindelse med kommissionens drøftelser er der blevet peget på risikoen for, at personer over den kriminelle lavalder søger selv at undgå strafansvar for kriminelle handlinger ved at overtale børn under den kriminelle lavalder til at udføre dem. Problemstillingen – der i princippet er uafhængig af niveauet af den kriminelle lavalder – knytter sig særligt til banderelateret kriminalitet.

Den nævnte problemstilling imødegås i hvert fald i et vist omfang af de gældende regler om medvirken, jf. straffelovens § 23 og § 24:

”§ 23. Den for en lovovertrædelse givne straffebestemmelse omfatter alle, der ved tilskyndelse, råd eller dåd har medvirket til gerningen. Straffen kan nedsættes for den, der kun har villet yde en mindre væsentlig bistand eller styrke et allerede fattet forsæt, samt når forbrydelsen ikke er fuldbyrdet eller en tilsigtet medvirken er mislykkedes.

Stk. 2. Straffen kan ligeledes nedsættes for den, der medvirker til krænkelse af et særligt pligtforhold, men selv står uden for dette.

Stk. 3. For så vidt ikke andet er bestemt, kan straf for medvirken ved lovovertrædelser, der ikke straffes med højere straf end fængsel i 4 måneder, bortfalde, når den medvirkende kun har villet yde en mindre væsentlig bistand eller styrke et allerede fattet forsæt, samt når hans medvirken skyldes uagtsomhed.

§ 24. Den medvirkende straffes ikke, hvis han under de i § 22 angivne betingelser hindrer fuldbyrdelsen eller foretager handlinger, som ville have hindret fuldbyrdelsen, hvis denne ikke, ham uafvidende, var mislykkedes eller ad anden vej var afværget.”

Som det fremgår af ovennævnte bestemmelser, kan en person dømmes for medvirken ved råd, dåd eller tilskyndelse til kriminelle handlinger. Udgangspunktet for medvirkensansvaret er, at alle, der samvirker om en forbrydelse, pådrager sig strafansvar. I forhold til spørgsmålet om pålæggelse af strafansvar skelnes der således efter dansk ret ikke mellem centralt placerede gerningsmænd eller hovedmænd og mere yderligt placerede medvirkende og bipersoner. Den eneste grænse, der efter gældende ret har betydning i forhold til strafansvaret, er grænsen mellem den strafbare og den straffri medvirken.

Som anført omfatter strafansvaret alle, der medvirker til den kriminelle handling ved ”råd, dåd eller tilskyndelse”. Herunder hører både bistand, som skal forøge muligheden for at gennemføre lovovertrædelsen (”fysisk meddelagtighed”), og bistand, som skal øge viljen dertil (”psykisk meddelagtighed”, herunder ”anstiftelse”). Det er uden betydning for strafansvaret, om en eller flere af de øvrige medgerningsmænd er omfattet af en subjektiv straffrihedsgrund, f.eks. at den eller de pågældende er under den kriminelle lavalder.

Det er på den baggrund kommissionens vurdering, at personer over den kriminelle lavalder, der som ovenfor anført tilskynder til kriminelle handlinger, som begås af mindreårige, med henblik på at undgå selv at udsætte sig for et strafansvar, vil være omfattet af medvirkensansvaret, jf. straffelovens § 23.

Et væsentligt led i forebyggelsen og bekæmpelsen af kriminalitet blandt børn og unge er at søge at forebygge den kriminalitet, der begås af børn under den kriminelle lavalder. Efter kommissionens opfattelse er det i den forbindelse vigtigt at forsøge at fjerne incitamentet for personer over den kriminelle lavalder til at ”spekulere i”, at lade børn under den kriminelle lavalder udføre kriminelle handlinger med henblik på selv at undgå at pådrage sig et strafansvar. Kommissionen har på den baggrund overvejet muligheden for at skærpe strafansvaret for personer over den kriminelle lavalder i disse tilfælde.

Kommissionen er i den forbindelse opmærksom på, at det efter gældende ret i almindelighed skal indgå som en skærpende omstændighed ved strafudmålingen for en strafbar gerning, at gerningsmanden har fået en anden til at medvirke til gerningen ved tvang, svig eller udnyttelse af dennes unge alder eller betydelige økonomiske eller personlige vanskeligheder, manglende indsigt, letsind eller et bestående afhængighedsforhold, jf. straffelovens § 81, nr. 9. I denne sammenhæng er det særligt spørgsmålet om at få en anden person til at medvirke til gerningen ved udnyttelse af den pågældendes unge alder, der er relevant. Ifølge forarbejderne til bestemmelsen, der blev indsat ved lov nr. 218 af 31. marts 2004 om ændring af straffeloven og retsplejeloven (Ændring af strafferammer og bestemmelser om straffastsættelse mv.), sigtes med ”ung alder” til personer, som ikke var fyldt 18 år, da gerningen blev udført. Det anføres desuden, at der i kravet om ”udnyttelse” ligger, at der skal være årsagssammenhæng mellem den unge alder hos den anden person og dennes medvirken til at begå den strafbare handling. Kravet om udnyttelse skal i øvrigt ses i lyset af bestemmelsens formål om gennem strafudmålingen at markere den øgede strafværdighed, som følger af, at gerningen er udvirket ved gerningsmandens misbrug af andres underlegenhed.

Efter kommissionens vurdering vil betingelserne for at skærpe straffen i medfør af straffelovens § 81, nr. 9, ikke være opfyldt i en del af de tilfælde, hvor en person over den kriminelle lavalder tilskynder til en kriminel handling, der begås af et barn under den kriminelle lavalder. Som eksempel kan nævnes et tilfælde, hvor en 14-årig og en 16-årig sammen planlægger en kriminel handling, der i praksis skal udføres af den 14-årige, som på grund af sin alder ikke kan straffes, hvis det måtte lykkes at opspore gerningsmanden. I en sådan situation vil der sjældent være tale om, at den ældre medgerningsmand udnytter den yngres alder, jf. straffelovens § 81, nr. 9, og der vil derfor ikke være grundlag for at skærpe straffen for den ældre medgerningsmand.

Hertil kommer dog, at det efter straffelovens § 81, nr. 2, også i almindelighed skal indgå som en skærpende omstændighed ved straffens fastsættelse, at gerningen er udført af flere i forening. Bestemmelsen gælder uanset medgerningsmandens eller –mændenes alder, og man vil derfor allerede under henvisning til denne bestemmelse kunne skærpe straffen, hvis flere – herunder en eller flere personer under den kriminelle lavalder – samvirker om en kriminel handling.

Efter kommissionens opfattelse er der herudover – med henblik på at forebygge, at børn under den kriminelle lavalder reelt bliver presset ud i kriminalitet – grund til at sende et klart signal om, at det er uacceptabelt, at personer over den kriminelle lavalder ”spekulerer i” at lade børn under den kriminelle lavalder udføre kriminelle handlinger med henblik på selv at undgå at pådrage sig et strafansvar. Dette vil efter kommissionens opfattelse kunne ske ved at supplere de eksisterende strafskærpelsesgrunde med en bestemmelse, hvorefter det ved straffens fastsættelse i almindelighed skal indgå som en skærpende omstændighed, at gerningsmanden har medvirket til en kriminel handling begået af et barn under den kriminelle lavalder. Som eksempler på de tilfælde, der bør være omfattet af en strafskærpelse, er situationer, hvor gerningsmanden ved trusler, løfter om belønning, opfordring, rådgivning eller ved at stille redskaber til rådighed har medvirket til en kriminel handling foretaget af et barn under den kriminelle lavalder.

På den baggrund foreslår et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen), at det ved udmålingen af straffen for en kriminel handling i almindelighed skal indgå som en skærpende omstændighed, at gerningsmanden har medvirket til en kriminel handling begået af et barn under den kriminelle lavalder.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker ikke at forholde sig til de forslag, der vedrører strafudmåling/reaktion i forhold til kriminelle unge, og som ikke påvirker kommunernes opgaver, herunder skærpet straf.

2.3.3. Hensyntagen til ung alder ved strafudmålingen

Allerede i forbindelse med vedtagelsen af den nugældende straffelov af 1930 var det den almindelige opfattelse, at det var særligt betænkeligt at anvende langvarige frihedsstraffe over for unge under 18 år pga. hensynet til disses fremtidige udvikling. Dette princip er bl.a. udmøntet i straffelovens § 33, stk. 3, som kommissionen forventes at inddrage i sine overvejelser, og hvorefter straffen ikke kan overstige 8 års fængsel for en gerningsmand, der ikke var fyldt 18 år, da gerningen blev udført. For en nærmere beskrivelse af baggrunden for og indholdet af straffelovens § 33, stk. 3, henvises til afsnit 2.3.3.1 nedenfor. Princippet er desuden udmøntet i straffelovens § 82, nr. 1, hvorefter det i almindelighed skal indgå som en formildende omstændighed ved straffastsættelsen for en kriminel handling, at gerningsmanden ikke var fyldt 18 år, da gerningen blev udført. Fra retspraksis er det imidlertid også et kendt fænomen, at domstolene i visse sager udmåler en lavere straf til unge over 18 år pga. manglende modenhed hos de pågældende.

Kommissionen skal i den forbindelse pege på, at langvarige frihedsstraffe i mange tilfælde vil være mere ”følelige” for unge end for voksne, fordi de fleste unge pga. deres hastige personlighedsmæssige udvikling vil opleve en frihedsstraf i ungdomsårene som meget indgribende. Det er den almindelige opfattelse, at en væsentlig del af en persons karakterdannelse finder sted i ungdomsårene og derfor må samspillet med familie og venner og adgangen til sunde fritidsinteresser antages at være særligt vigtigt netop i denne periode.

Hertil kommer, at en langvarig frihedsstraf i ungdomsårene f.eks. ofte vil gøre det betydeligt vanskeligere for unge at tage en uddannelse. Uddannelse er en væsentlig – og i mange tilfælde afgørende – forudsætning for at få et erhvervsarbejde, der normalt antages at være en af de vægtige faktorer, som kan medvirke til at fastholde unge i en positiv, kriminalitetsfri udvikling.

Det taler desuden for hensyntagen til ung alder ved strafudmålingen, at unge under 18 år efter kommissionens vurdering har vanskeligere ved at overskue konsekvenserne af deres handlinger end voksne.

Endvidere kan der peges på, at unge generelt er mere påvirkelige end voksne, og at de derfor må antages at være mere modtagelige for de skadelige effekter af frihedsstraf, herunder negativ påvirkning fra ældre, mere hærdede afsonere. De negative effekter af anbringelse af unge på institutioner og i fængsler er dokumenteret i såvel danske som udenlandske undersøgelser, jf. afsnit 10.5 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3. Undersøgelserne viser således, at risikoen for recidiv er betydeligt forhøjet for unge, der har været anbragt i institutioner med andre kriminelle unge eller i fængsler.

Samlet set er der efter kommissionens opfattelse vægtige argumenter for at reservere brugen af langvarige frihedsstraffe til de heldigvis forholdsvis få tilfælde, hvor mindre indgribende sanktioner må anses for utilstrækkelige.

En opgørelse af den faktiske anvendelse af sanktioner for straffelovs- og særlovsovertrædelser for 15-17-årige i de nordiske lande viser, at ubetingede sanktioner (inkl. ungdomssanktioner) anvendes ca. 10 gange så ofte i Danmark sammenlignet med Sverige, Island og Finland og ca. 4 gange så ofte i Danmark sammenlignet med Norge, jf. afsnit 8.3 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3.

Også målt på anbringelser efter den sociale lovgivning ligger Danmark højere end de øvrige nordiske lande. I en undersøgelse fra 2009 af andelen af anbragte børn og unge efter den sociale lovgivning i de nordiske lande konkluderes det således bl.a., at Danmark og Finland målt på den samlede population af anbragte børn og unge har en noget større andel anbragte end både Norge og Sverige.[48] Dette mønster er endnu tydeligere, når man ser særskilt på andelen af anbragte 13-17-årige. Af de fire lande har Danmark den højeste anbringelsesfrekvens, både i forhold til ungegruppen og i forhold til den samlede population af børn og unge, som er placeret uden for hjemmet, mens Sverige har de laveste anbringelsesrater på begge parametre. I alle fire lande er andelen af anbragte unge højere end andelen af samtlige anbragte (0-17 år), og anbringelse af de 13-17-årige udgør mere end halvdelen af alle anbragte. For så vidt angår spørgsmålet om, hvor børn og unge anbringes, konkluderes det i undersøgelsen, at mens Danmark og Finland placerer mere end 60 pct. af de unge på en form for institution, gælder dette kun for 31 pct. i Norge og 26 pct. i Sverige.

Med baggrund i denne sammenligning af brugen af ubetingede sanktioner og anbringelser uden for hjemmet efter den sociale lovgivning i forhold til de lande, vi normalt sammenligner os med, synes der derfor som udgangspunkt heller ikke at være behov for at anvende ubetingede frihedsstraffe i større omfang, end det allerede sker i dag.

Heroverfor skal kommissionen bemærke, at det har været anført, at hensynet til retsbevidstheden hos ofrene for ungdomskriminalitet og i samfundet generelt tilsiger, at der i hvert fald i sager om særligt grov kriminalitet begået af unge under 18 år bør være mulighed for at idømme strenge sanktioner, herunder langvarige frihedsstraffe.

Kommissionen bemærker, at det som anført i afsnit 2.1.1 ovenfor fremgår af artikel 37, litra b, i FN’s Børnekonvention, som Danmark har ratificeret, at intet barn under 18 år ulovligt eller vilkårligt må berøves sin frihed, og at anholdelse, tilbageholdelse eller fængsling af et barn skal følge lovens forskrifter og kun må anvendes som en sidste udvej og for det kortest mulige passende tidsrum. Af konventionens artikel 37, litra a, fremgår desuden bl.a., at børn under 18 år ikke skal kunne idømmes livstidsstraf uden mulighed for prøveløsladelse for forbrydelser, de har begået.

FN’s børnekomité har supplerende i sin generelle udtalelse nr. 10 af 25. april 2007 om børns rettigheder i retssystemet anbefalet, at de deltagende lande helt undlader at benytte livstidsstraf over for børn og unge under 18 år under henvisning til, at livstidsstraf uanset muligheden for prøveløsladelse strider mod det rehabiliterende sigte, der bør være i fokus ved fastsættelsen af sanktioner i forhold til den målgruppe.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) skal på den baggrund anbefale, at man fastholder det generelle udgangspunkt, hvorefter det ved strafudmålingen taler for en lavere straf, at gerningsmanden ikke var fyldt 18 år, da gerningen blev udført.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker ikke at forholde sig til anbefalinger, der vedrører strafudmåling/reaktion i forhold til kriminelle unge, og som ikke påvirker kommunernes opgaver, herunder anbefalinger vedrørende hensyntagen til ung alder ved strafudmålingen.

2.3.3.1. Mulighed for fravigelse af strafmaksimum under særdeles skærpende omstændigheder

Som anført i afsnit 2.3.3 ovenfor må straffen for en kriminel handling ikke overstige 8 år for en gerningsmand, der ikke var fyldt 18 år, da den kriminelle handling blev udført, jf. straffelovens § 33, stk. 3.

Bestemmelsen stammer fra straffeloven af 1866, hvoraf det fremgår, at der for en forbrydelse begået af personer mellem 15 og 18 år i intet tilfælde må idømmes en højere straf end strafarbejde i 8 år. I forarbejderne til straffeloven af 1930 henvises til, at den absolutte grænse for straffens varighed på 8 år er opstillet, ”da det af hensyn til den pågældendes fremtidige udvikling vil være særlig betænkeligt at anvende meget langvarige fængselsstraffe over for så unge personer”.

Bestemmelsen indebærer, at der gælder en absolut grænse på 8 års fængsel for lovovertrædelser begået af unge under 18 år. Der kan således f.eks. ikke idømmes en strengere straf under henvisning til straffelovens § 88, stk. 1, 2. pkt., om strafforhøjelse med indtil det halve i tilfælde, hvor en person under særdeles skærpende omstændigheder har begået flere lovovertrædelser ved en eller flere handlinger. Bestemmelsen er dog ifølge retspraksis ikke til hinder for, at der fastsættes en samlet fængselsstraf, som overstiger 8 år, når den pågældende straffesag tillige omfatter lovovertrædelser, begået efter at gerningsmanden er fyldt 18 år.

Bestemmelsen er anvendt flere gange i retspraksis, herunder i sager vedrørende manddrab begået af unge under 18 år.

Eksempler fra retspraksis vedrørende straffelovens § 33, stk. 3

U 1981.405 H

Under indbrud i en villa dræbte den da 17-årige T ved kvælning villaens ejer, en 38-årig kvinde, satte ild på villaen med en brandskade på ca. 65.000 kr. til følge, stjal fra villaen værdier på ca. 3.500 kr. og gjorde sig skyldig i usømmelig omgang med lig ved at indføre en patron og en engangslighter i kønsdelen på den afdøde kvinde, skære hende i det ene bryst og kaste med kniv imod hendes legeme. Efter den ualmindelig grove og rå karakter af forbrydelserne fandt Højesteret det påkrævet at anvende strafmaksimum i straffelovens (nu) § 33, stk. 3, og stadfæstede dermed landsrettens dom i sagen.

U 2005.1766 H

T1 og T2 blev dømt for bl.a. tyveri, røveriforsøg, grov vold med anvendelse af kniv samt manddrab ved knivstik begået over for en ung turist, som de ikke kendte. Forholdene var for T2’s vedkommende begået under rømning fra en ungdomssanktion, og han blev tillige fundet skyldig i fire tilfælde af rømning. Alle disse forhold var begået, mens T1 var 17 år og T 2 16 år. T1 blev tillige dømt for grov vold, røveri og forsøg på afpresning begået under varetægtsfængsling i forening med en medarrestant under et overfald på en tredje indsat, mens T1 var 19 år. Begge de tiltalte var tidligere straffet for bl.a. vold. Landsretten idømte T1 10 års fængsel til dels under henvisning til straffelovens § 33, stk. 3, og henviste i den forbindelse til, at nogle af forholdene som nævnt var begået af T1, efter at denne var fyldt 18 år. Landsretten idømte ved samme dom T2 8 års fængsel under henvisning til straffelovens § 33, stk. 3. Højesteret stadfæstede landsrettens strafudmåling.

Det bemærkes desuden, at det efter straffelovens § 82, nr. 1, i almindelighed skal indgå som en formildende omstændighed ved straffastsættelsen for en kriminel handling, at gerningsmanden ikke var fyldt 18 år, da gerningen blev udført.

Det bemærkes, at bestemmelsen i straffelovens § 33, stk. 3, på grund af det relativt høje strafmaksimum på 8 års fængsel og på grund af bestemmelsen i straffelovens § 82, nr. 1, kun vil have betydning i sager om meget alvorlig kriminalitet, herunder manddrab, jf. straffelovens § 237. I praksis har bestemmelsen derfor kun betydning for strafudmålingen i ganske få sager.

Kommissionen har overvejet, om der i forbindelse med disse relativt få sager kan være behov for at fravige strafmaksimum i særlige tilfælde. Kommissionen bemærker i den forbindelse, at der som nævnt er tale om sager vedrørende meget alvorlig kriminalitet, og at der derfor kan være særlig grund til at inddrage hensynet til retsbevidstheden hos ofrene for de pågældende kriminelle handlinger og hos befolkningen generelt i overvejelserne.

Efter kommissionens opfattelse vejer hensynet til retsbevidstheden selv ikke i sager vedrørende meget alvorlig kriminalitet så tungt, at det – stillet over for hensynet til, at unge af hensyn til deres fremtidige udvikling ikke bør idømmes meget langvarige fængselsstraffe – bør føre til en generel forhøjelse af strafmaksimum i straffelovens § 33, stk. 3.

Kommissionen har dog overvejet, om der i tilfælde af særligt grov kriminalitet undtagelsesvis skal være mulighed for at forhøje strafmaksimum. En sådan model kendes f.eks. fra straffelovens § 88, stk. 1, 2. pkt., hvorefter straffen for flere lovovertrædelser begået ved en eller flere handlinger under særdeles skærpende omstændigheder kan overstige den højeste for nogen af lovovertrædelserne foreskrevne straf.

Kommissionen skal i den forbindelse henvise til anbefalingen fra FN’s Børnekomité om aldrig at anvende livstidsstraf over for unge under 18 år, uanset muligheden for prøveløsladelse, jf. afsnit 2.3.3 ovenfor.

Et flertal i kommissionen (Flemming Balvig, Jens Bay, Gunnar Homann, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen og Eva Smith) finder, at det gældende strafmaksimum på 8 års fængsel er tilstrækkeligt til at tilgodese hensynet til retsbevidstheden, også i sager vedrørende alvorlig kriminalitet.

Udgangspunktet for dette flertal er, at de 15-17-årige for de samme handlinger generelt må tillægges et klart mere begrænset personligt ansvar for deres handlinger end voksne, og at specialpræventive hensyn bør vægtes relativt betydeligt højere ved såvel de mulige som de faktiske sanktionsvalg end for voksne. Heraf følger, at det er rimeligt og rigtigt, at den mulige maksimumstraf er betydeligt mindre for de 15-17-årige end for voksne. Flertallet påpeger, at mindretallets nedenstående forslag indebærer, at der kan idømmes fængsel indtil livstid, hvilket vil være i strid med den ovennævnte anbefaling fra FN’s Børnekomité.

Flertallet finder ikke, der vil være generalpræventive fordele forbundet med øgning af strafmaksimum. Det vurderes som lidet sandsynligt, at unge potentielle seriemordere eller lignende i højere grad skulle lade sig afskrække af, om de maksimalt kan få 8 års fængsel eller mere.

Specialpræventivt vurderer flertallet, at det ville være direkte skadeligt at give mulighed for længere fængselsstraffe. Det vides med rimelig sikkerhed, at tilbagefaldsrisikoen for unge alt andet lige ikke mindskes med fængselsstraffens længde, snarere tværtimod. Der er samtidig grund til at antage, at de unge, hvor en forlængelse ud over 8 år kunne komme på tale, i særlig grad vil være afvigende unge med voldsomme personlighedsmæssige problemer, som fængslets rammer kun i meget begrænset omfang rummer mulighed for at gøre noget ved, og hvor den daglige nærhed og tæthed til andre unge kriminelle er særligt risikabel. Det er flertallets forventning, at i hvert fald en del af disse unge, hvis det af kommissionen foreslåede initiativ til identifikation og udredning gennemføres, skal tilbydes relevant behandling i forbindelse med afsoningen (eventuelt uden for fængslets regi). Dette vurderes i modsætning til en øgning af strafmaksimum at ville have en positiv effekt på tilbagefaldsrisikoen.

En eventuel udvidelse af maksimumgrænsen må altså i givet fald alene begrundes repressivt. På den ene side kan man sige, at forbrydelser som seriemord eller massemord næppe i befolkningens øjne vil kunne straffes hårdt nok. Også 10 eller 12 år vil umiddelbart opleves som (alt) for lidt. Man er altså – af de indledningsvist nævnte grunde – henvist til at beslutte sig for en forholdsvis arbitrær grænse, dvs. et maksimum der er betydeligt mindre end livstid, Man kan efter flertallets opfattelse sige, at en fængselsstraf på 8 år for en ung på 15, 16 eller 17 år (hvor man ikke engang eller kun lige har afsluttet sin folkeskoleuddannelse) betyder, at man fratages hele sin ungdom i samfundet (frem til man er 23, 24 eller 25 år), og at det, med den tidshorisont unge har, sikkert vil blive opfattet og oplevet som en livstidsstraf – en helt uoverskuelig del af ens liv, der forsvinder.

Uanset forbrydelsens grovhed og karakter finder flertallet således, at det må kunne række med muligheden for at sætte unge uden for samfundet i hele deres ungdom – eller de mest betydende år af deres ungdom, om man vil – dvs. en fastholdelse af en maksimumstraf på 8 års fængsel.

Et mindretal i kommissionen (Johan Reimann, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Michael Højer, Eva Rønne og Henrik Thomassen) finder, at retshåndhævelseshensyn ved de allergroveste forbrydelser bør veje tungere end det hensyn, der begrunder den nuværende regel (nemlig at en fængselsstraf på mere end 8 år indebærer en form for ”dobbeltstraf” i forhold til helt unge lovovertrædere, som ”mister” deres ungdom og muligheder på arbejdsmarkedet osv.). Mindretallet foreslår således, at reglen i straffeloven § 33, stk. 3, ikke skal gælde ved de allergroveste forbrydelser, men det bør i disse tilfælde være op til retten at fastsætte straffen i den enkelte sag under inddragelse af bl.a. straffelovens generelle regel om, at ung alder i almindelighed skal tale for en lavere straf.

Et andet mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker ikke at forholde sig til de forslag, der vedrører strafudmåling/reaktion i forhold til kriminelle unge, og som ikke påvirker kommunernes opgaver, herunder mulighed for fravigelse af strafmaksimum.

2.3.4. Tilstrækkelig kapacitet af institutioner for børn og unge samt plejefamilier

Kommissionen ønsker at påpege vigtigheden af, at der løbende sikres en tilstrækkelig kapacitet i forhold til anbringelsestilbud for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, herunder ikke mindst sikrede afdelinger i døgninstitutioner for børn og unge, som i vidt omfang anvendes til varetægtsfængsling af unge under 18 år samt til afsoning af idømt ungdomssanktion eller ubetinget fængselsstraf. Det er dog også væsentligt at sikre den fornødne kapacitet i forhold til antallet af åbne døgninstitutioner, socialpædagogiske opholdssteder og plejefamilier, hvor børn og unge kan anbringes.

Det er kommissionens generelle opfattelse, at der ud fra en kriminalpræventiv synsvinkel er al mulig grund til at søge at sikre, at kriminelle eller kriminalitetstruede børn og unge i de tilfælde, hvor anbringelse uden for hjemmet kommer på tale, i videst muligt omfang kan anbringes i institutioner, socialpædagogiske opholdssteder eller hos plejefamilier, der kan håndtere netop denne målgruppes særlige problemstillinger. I den forbindelse skal kommissionen desuden pege på behovet for at sikre, at der er den fornødne kapacitet af anbringelsessteder, der kan håndtere børn og unge med anden etnisk baggrund end dansk.

Det er kommissionens opfattelse, at det vil have en betydelig kriminalpræventiv effekt, hvis børn og unge hurtigt kan tilbydes det rette anbringelsestilbud frem for at tilbringe lang ventetid i andre institutioner – for unges vedkommende i nogle tilfælde i fængsler, pensioner eller arresthuse.

Kommissionen skal derfor generelt anbefale, at det sikres, at der er tilstrækkelig kapacitet af sikrede og åbne institutioner for børn og unge, socialpædagogiske opholdssteder og plejefamilier med en passende geografisk placering med henblik på i videst muligt omfang at undgå, at kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge kort- eller langvarigt må anbringes i andre tilbud eller i f.eks. fængsler, pensioner og arresthuse alene pga. pladsmangel.

I det følgende redegøres for flere initiativer, som kommissionen har overvejet med henblik på udmøntning af denne generelle anbefaling.

2.3.4.1. Undersøgelse og visitering af unge under varetægtsfængsling og anbringelse i varetægtssurrogat

I forbindelse med spørgsmålet om pladskapaciteten på døgninstitutioner for børn og unge er det over for kommissionen blevet påpeget, at perioden, hvor unge sidder anbragt i varetægtssurrogat i disse institutioner, ikke udnyttes tilstrækkeligt effektivt med henblik på f.eks. at undersøge den unges forhold. Det er i den forbindelse blevet anført, at denne periode kan og bør anvendes mere systematisk og konstruktivt til f.eks. en udredning af den unge både hvad angår kognitive og personlighedsmæssige forhold, afklaring af skolestandpunkt, netværk (familie og venner) mv. med fokus på den unges hjælpebehov og ressourcer.

Efter § 50 i den sociale servicelov skal de sociale myndigheder undersøge et barns eller en ungs forhold, hvis det må antages, at barnet eller den unge trænger til særlig støtte. Undersøgelsen skal anlægge en helhedsbetragtning, der skal omfatte barnets eller den unges udvikling og adfærd, familieforhold, skoleforhold, sundhedsforhold, fritidsforhold og venskaber samt andre relevante forhold. Undersøgelsen skal afsluttes senest 4 måneder efter, at de sociale myndigheder bliver opmærksomme på, at barnet eller den unge kan have behov for særlig støtte.

Herudover er de sociale myndigheder forpligtet til at udarbejde en handleplan, inden der træffes afgørelse om foranstaltninger efter den sociale servicelovs § 52, § 58 eller § 76, jf. lovens § 140, stk. 1. Særligt i forhold til unge under 18 år, der har begået voldskriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet, skal de sociale myndigheder udarbejde en handleplan for en indsats, der kan modvirke yderligere kriminalitet og yde den nødvendige støtte til den unge, jf. lovens § 140, stk. 3. I disse sidstnævnte tilfælde skal de sociale myndigheder endvidere udarbejde en foreløbig handleplan senest 7 dage efter, at kommunen har modtaget dokumentation fra politiet om den begåede kriminalitet. Handleplanen skal bygge på de undersøgelser, der er gennemført i medfør af lovens § 50 og opstille mål og delmål i forhold til barnets eller den unges udvikling og adfærd, familieforhold, skoleforhold, sundhedsforhold, fritid og venskaber samt andre relevante forhold, jf. lovens § 140, stk. 5.

Det er som anført i afsnit 2.2.7 ovenfor kommissionens generelle opfattelse, at det i forbindelse med sager vedrørende unge lovovertrædere er særligt vigtigt at tilstræbe en hurtig og effektiv sagsbehandling, herunder ved at udnytte tiden, hvor unge under 18 år er varetægtsfængslet eller anbragt i varetægtssurrogat, bedst muligt. En betydelig sidegevinst ved en effektiv udnyttelse af denne periode vil efter kommissionens vurdering være at kunne forkorte varetægtsperioden, idet alle relevante aktører vil have det fornødne kendskab til den unge og derfor vil kunne forberede f.eks. en eventuel anbringelse af den unge. Det er kommissionens vurdering, at dette vil kunne medvirke til at frigive kapacitet på særligt de sikrede institutioner for børn og unge, der i dag i vidt omfang anvendes til anbringelse af unge i varetægtssurrogat både før og efter domfældelse.

På den baggrund finder kommissionen, at det er vigtigt at sikre, at f.eks. de ovennævnte undersøgelser, der skal udføres af de sociale myndigheder, iværksættes så hurtigt som muligt, men også at andre relevante myndigheder som f.eks. Kriminalforsorgen får tidligt kendskab til den unge.

Det er kommissionens generelle forventning, at en landsdækkende etablering og anvendelse af ungesamråd i alle relevante sager vedrørende unge lovovertrædere som foreslået i afsnit 2.2.7.1 ovenfor vil medvirke til at sikre, at alle relevante myndigheder tidligt får kendskab til den unge og dermed skabe bedre forudsætninger for en hurtig og effektiv sagsbehandling, herunder gennem en effektiv udnyttelse af den periode, hvor den unge er varetægtsfængslet eller anbragt i varetægtssurrogat.

Særligt for så vidt angår skolegang og uddannelse er det kommissionens opfattelse, at det hurtigst muligt – dvs. så vidt muligt allerede under varetægtsfængslingen eller anbringelsen i varetægtssurrogat – bør vurderes, om det vil være relevant at tilbyde den unge skolegang eller anden uddannelse. I givet fald vil det også være relevant at overveje, om et sådant tilbud kan iværksættes allerede i varetægtsperioden. For så vidt angår kommunernes forpligtelse til at tilbyde undervisning til unge henvises til afsnit 2.2.1.3 ovenfor.

Som anført i afsnit 2.2.1.14 ovenfor foreslår kommissionen desuden, at erfaringerne fra de igangværende projekter vedrørende psykiatrisk screening af børn og unge, der er anbragt i de sikrede institutioner eller i fængslerne, indhentes, vurderes og evalueres, og at en eventuel udbredelse og permanentgørelse af psykiatrisk screening overvejes i lyset heraf. Formålet med screeningen er at muliggøre en tidligere målrettet og relevant behandling og forebygge, at de unge på et senere tidspunkt bliver retspsykiatriske patienter. Det er kommissionens vurdering, at en sådan screening i givet fald kan og bør gennemføres allerede, mens den unge er varetægtsfængslet eller anbragt i varetægtssurrogat.

Det er generelt kommissionens opfattelse, at tiden, mens den unge er varetægtsfængslet eller anbragt i varetægtssurrogat, bør anvendes konstruktivt til at motivere den unge til at medvirke til relevant behandling bl.a. med henblik på at modvirke tilbagefald til kriminalitet. Det bør naturligvis respekteres, at den unge endnu ikke er fundet skyldig i lovovertrædelsen, men efter kommissionens vurdering vil et behandlingsbehov i mange tilfælde være til stede uafhængigt af, om den unge har begået den kriminelle handling, som den pågældende er sigtet for.

Forbehandling af misbrugere i arresthusene

Det første danske forsøg med forbehandling og motivationsarbejde i arresthusene blev gennemført i Esbjerg med deltagelse af Esbjerg Arrest, politiet, Kriminalforsorgen, Esbjerg Kommune og Ribe Amts Misbrugscenter. Efterfølgende er forsøg med forbehandling i arresthusene efter samme model igangsat i alle landets arresthuse. Dette projekt blev akkrediteret af Kriminalforsorgens akkrediteringspanel i 2008, og et lignende, dog med en bredere målgruppe, i Københavns Fængsler er blevet fuldt akkrediteret i 2009.

Det overordnede mål med arresthusprojekterne er at nå de aktive misbrugere og afhængige indsatte, og skabe eller styrke en eksisterende motivation for behandling hos de indsatte under deres ophold som varetægtsfængslet i arresthuset. Behandlingen kan efterfølgende gennemføres under afsoning eller i frihed efter endt ophold. Med konceptet kan der endelig skabes kontakt til en gruppe indsatte misbrugere, der ellers ikke ville henvende sig i behandlingssystemet.

Mere specifikt er målsætningen med forbehandlingen

Forbehandlingen i arresthuset gennemføres som en række individuelle samtaler mellem den indsatte og behandleren/projektmedarbejderen. Da der ofte er tale om relativt korte anbringelsesperioder med ukendt sluttidspunkt, og da det samtidig kan være fremmende for behandlingens intensitet og virkning, er der typisk tale om korte intervaller mellem de motiverende samtaler, og den samlede varighed af forbehandlingen vil normalt ikke overstige 6-8 uger.

Erfaringerne fra forsøgene med forbehandling i arresthusene viser, at samarbejdet mellem de forskellige offentlige systemer, der skal deltage, er både en central forudsætning og et potentielt problemområde. Politi, arresthuse og behandlingsinstitutioner har forskellig praksis, forståelse og tilgang til de samme ”klienter”. En klar ansvarsfordeling og en tæt dialog om hvert enkelt forløb har vist sig afgørende for at få projektet til at fungere.

Kommissionen har på baggrund af erfaringerne med forbehandling i Kriminalforsorgens regi drøftet muligheden for at udbrede denne model til unge, der er anbragt i varetægtssurrogat, f.eks. i sikrede døgninstitutioner for børn og unge. Det er i denne forbindelse kommissionens generelle opfattelse, at tiden i varetægt eller varetægtssurrogat bør anvendes så fornuftigt som muligt, og de ovenfor nævnte projekter, der er gennemført i Kriminalforsorgens institutioner, vidner om, at dette faktisk er muligt i praksis. Det er på den baggrund kommissionens opfattelse, at forbehandlingsprogrammerne bør udbredes som tilbud til alle unge misbrugere, der varetægtsfængsles eller anbringes i varetægtssurrogat.

Særligt i forhold til ungdomssanktionen bemærkes, at formålet med ungdomssanktionens fase 1 (anbringelse på en sikret afdeling) bl.a. er at tilvejebringe grundlaget for den videre socialpædagogiske behandling inden for rammerne af ungdomssanktionen. Dette grundlag vil efter kommissionens vurdering i mange tilfælde kunne tilvejebringes i perioden, hvor den unge evt. er varetægtsfængslet eller anbragt i varetægtssurrogat. Hvis denne mulighed udnyttes, vil det kunne medvirke til at reducere den samlede varighed af anbringelsen i lukket regi, hvilket i sig selv må anses for positivt, men derudover vil der blive frigivet kapacitet i de sikrede afdelinger. Det fremgår således af forarbejderne til straffelovens § 74 a, at hvis den unge under sagen har været anbragt i varetægtssurrogat i sikret afdeling, og er der her gennemført en socialpædagogisk observation, der viser, at den pågældende ikke har behov for at være i en sikret afdeling, er der ikke noget til hinder for, at de sociale myndigheder i deres indstilling til retten vedrørende sanktionsspørgsmålet indstiller, at ungdomssanktionen indledes på en almindelig døgninstitution/opholdssted.[49]

Kommissionen foreslår derfor,

2.3.4.2. Andre overvejelser og initiativer vedrørende tilstrækkelig kapacitet af institutioner for børn og unge samt plejefamilier

2.3.4.2.1. Efter § 4, stk. 1, i den sociale servicelov påhviler det kommunerne at sikre, at der er det fornødne antal sikrede pladser i døgninstitutioner for børn og unge. Kommunerne har mulighed for selv at drive døgninstitutioner eller lade regionerne stå for driften. Regionerne er forpligtede til at koordinere kapaciteten på landsplan, og etableringen af nye pladser sker i forbindelse med rammeaftaler mellem regioner og kommuner.

Der har i de senere år været en stigende efterspørgsel på sikrede pladser til børn og unge. Denne stigning skyldes primært følgende tre faktorer:

Med henblik på at imødekomme efterspørgslen har man derfor i de senere år etableret et antal nye pladser. Således blev fem nye sikrede pladser etableret i 2007, og regeringen afsatte som led i finanslovsaftalen for 2008 midler til etablering af yderligere 10 pladser, der forventes taget i brug i 2009. De 10 nye pladser udmøntes i rammeaftalerne mellem regioner og kommuner. I den sammenhæng er der opnået enighed om, at der ud over de 10 pladser etableres yderligere fem pladser, dvs. i alt 15 nye pladser.

Fra praktikerside er der peget på, at manglen på sikrede pladser har ført til afvisning af anbringelse og dermed typisk fængsling i arresthus i en række sager, hvor unge har skullet anbringes i en sikret afdeling som led i en anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning af en ungdomssanktion eller ubetinget fængselsstraf. De seneste tal for antallet af afvisninger viser, at efterspørgslen på sikrede pladser fortsat er større end udbuddet, idet antallet af afvisninger er steget betydeligt i de seneste år, jf. tabel 2.3 nedenfor.

Tabel 2.3. Afvisninger af unge, der søges anbragt i sikrede pladser

  2005 2006 2007 2008
Antal afviste unge 101 179 182 283
Heraf anbragt i fængsel
eller arresthus på
venteliste til plads
(pct. af samtlige
afviste unge)
- 161
(90 pct.)
164
(90 pct.)
201
(74 pct.)
Belægningsprocent på
sikrede afdelinger
- 98 pct. 97 pct. 102 pct.

Kilde: Danske Regioner

Stigningen i antallet af afvisninger fra 2007 til 2008 udgør 55 pct. Langt størstedelen af afvisningerne skyldes pladsmangel på de sikrede institutioner, og som det fremgår af tabellen, har hovedparten af afvisningerne resulteret i anbringelse i arrest eller fængsel på venteliste til en plads på en sikret institution. Antallet af afvisninger skal ses i lyset af de anførte høje belægningsprocenter på de sikrede afdelinger. Der er erfaring for, at det er mest hensigtsmæssigt at have en belægningsprocent på omkring 80-85 pct. i tilknytning til pladser, der skal kunne fungere akut. De sikrede pladser anvendes overvejende til akut anbringelse af unge i varetægtssurrogat før eller efter dom.

Der er flere forhold, der i større eller mindre grad påvirker efterspørgslen efter sikrede pladser, herunder retspolitiske tiltag (f.eks. nul-tolerancetiltag, voldspakken mv.), politiets efterforskningspraksis, domstolspraksis, kommunernes sagsbehandling, særlige tilspidsede situationer (f.eks. rydningen af Ungdomshuset i 2007), den demografiske udvikling mv. Disse forhold – og ændringer heraf – skal også tages med i betragtning i forbindelse med spørgsmålet om sikring af tilstrækkelig kapacitet.

Hertil kommer, at brugen af sikrede pladser i forbindelse med ungdomssanktionens fase 1, jf. afsnit 2.3.6.1 nedenfor, også spiller en rolle. Kommissionen skal i den forbindelse pege på den i afsnittet nævnte mulighed for, at de sociale myndigheder ud fra en konkret vurdering kan indstille, at den unge anbringes direkte i åbent regi, f.eks. i de tilfælde, hvor den unge allerede har tilbragt en periode i sikret regi i forbindelse med anbringelse i varetægtssurrogat og formålet med anbringelse i sikret regi må anses for opfyldt derved. En udvidet anvendelse af denne mulighed vil kunne frigive kapacitet i de sikrede afdelinger.

For så vidt angår Kriminalforsorgens institutioner har antallet af indsættelser af unge også været stigende i perioden fra 2004 til 2008, jf. tabel 2.4 nedenfor.

Tabel 2.4. Indsættelser af 15-17-årige i fængsler, arresthuse og pensioner

  2004 2005 2006 2007 2008
Kvinder  35 33 54 82 57
Mænd 518 568 596 555 663
I alt
(pct. af
samtlige
indsættelser)
553
(3,9 pct.)
601
(3,7 pct.)
650
(3,9 pct.)
637
(4,1 pct.)
720
(4,8 pct.)

Kilde: Kriminalforsorgen.

Note: ”Indsættelser” omfatter anholdte, varetægtsarrestanter og dømte.

For så vidt angår det gennemsnitlige daglige belæg af unge i Kriminalforsorgens institutioner har det, som det fremgår af tabel 2.5 nedenfor, svinget noget fra år til år i perioden fra 1998 til 2008, men det bemærkes dog, at belægget i 2008 er det højeste siden 2005.

Tabel 2.5. Gennemsnitligt belæg af unge i alderen 15 - 17 år i fængsler og arresthuse

  1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Kvinder 0,1 0,1 0,1 0,2 0,1 0,1 0,7 0,4 0,3 0,4 0,7
Mænd 14,1 12,6 14,3 11,8 14,6 20,0 16,9 20,0 17,4 14,3 19,7
I alt 14,2 12,7 14,4 12,0 14,7 20,1 17,6 20,4 17,7 14,7 20,4

Kilde: Kriminalforsorgen.

Note: Unge 15-17-årige anbragt i asylafdelingerne i Sandholmlejren og Åbenrå Arrest er ikke medregnet.

Kommissionen ønsker at pege på, at de ovennævnte statistiske oplysninger vedrørende antallet af afvisninger af unge, der burde have været anbragt i sikrede pladser på døgninstitutioner for børn og unge, og de angivne belægningsprocenter for disse pladser giver anledning til bekymring, herunder ikke mindst fordi de i praksis betyder, at et stort antal unge hvert år må anbringes i fængsler og arresthuse eller løslades i strid med de sociale myndigheders anbefaling, fordi behovet overstiger det nuværende antal pladser. Kommissionen finder, at denne situation – også set ud fra en kriminalpræventiv synsvinkel – er uholdbar.

Hertil kommer, at en ny kapacitetsanalyse fra Danske Regioner viser, at den ovenfor nævnte kapacitetsudvidelse med 15 pladser i 2009 langt fra er nok, hvis afvisninger af unge på de sikrede institutioner skal undgås i fremtiden. Analysen viser således, at der frem til år 2012 er brug for yderligere 15-20 pladser for at sikre pladser til de unge, der idømmes ophold på en sikret institution. Dette er dog endnu ikke indarbejdet i rammeaftaler med kommunerne.

Som nævnt i afsnit 2.2.1.16.1 ovenfor er et udvalg om sikrede afdelinger med deltagelse af Indenrigs- og Socialministeriet, Justitsministeriet, Finansministeriet, KL og Danske Regioner blevet nedsat med henblik på at se på brugen og finansieringen af sikrede pladser. Udvalget drøfter i denne sammenhæng blandt andet mulige ændringer af den objektive finansieringsform med henblik på at skabe en finansieringsstruktur, hvor kommunerne i højere grad betaler på baggrund af det faktiske forbrug af pladser på de sikrede afdelinger med det formål at skabe et øget økonomisk incitament for den enkelte kommune til at forebygge kriminalitet og til at udsluse de unge hurtigere fra de sikrede afdelinger, hvorved kapacitet frigøres.

Udvalgsarbejdet afventer afklaring fra det nedenfor nævnte udvalgsarbejde vedrørende omlægning af finansieringsreglerne for anbringelse, afsoning mv. for kriminelle unge.

Som ligeledes nævnt i afsnit 2.2.1.16.1 ovenfor er det som led i finanslovsaftalen for 2009 aftalt, at partierne bag finanslovsaftalen skal drøfte konkrete forslag til omlægning af finansieringsreglerne vedrørende anbringelse, afsoning mv. for kriminelle unge med henblik på at understøtte kommunernes indsats. Med henblik på at forberede grundlaget for denne drøftelse er der blevet nedsat et udvalg med deltagelse af Indenrigs- og Socialministeriet, Justitsministeriet, Finansministeriet, KL og Danske Regioner. Udvalget har følgende opgaver:

Udgangspunktet for udvalgets arbejde er, at eventuelle ændringer af de nuværende finansieringsregler skal understøtte bedre forebyggelse af ungdomskriminalitet, herunder ved at sikre en hensigtsmæssig incitamentsstruktur og effektiv udnyttelse af ressourcerne.

Udvalget skal på baggrund af ovenstående, og hvor det er relevant, udarbejde konkrete anbefalinger til ændringer af de gældende finansieringsregler.

Udvalget forventes at afslutte sit arbejde sideløbende med kommissionen.

Som det fremgår ovenfor, er de sikrede pladser i døgninstitutioner for børn og unge genstand for drøftelse i to embedsmandsudvalg med deltagelse af de centrale aktører på området, herunder med henblik på at styrke incitamentet til at udnytte pladserne mest hensigtsmæssigt. Det er imidlertid et flertal i kommissionens (Johan Reimann, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Henrik Thomassen) vurdering, at selv om en bedre udnyttelse af den eksisterende kapacitet på dette område vil medvirke til at imødekomme en del af efterspørgslen, vil dette ikke sig selv være tilstrækkeligt til at eliminere problemet med pladsmangel. Flertallet skal derfor anbefale, at der inden for rammeaftalesystemet oprettes yderligere sikrede pladser på døgninstitutioner for børn og unge. Flertallet er bekendt med, at en udvidelse af antallet af sikrede pladser med 15 i 2009 allerede er iværksat, og finder, at det nøjagtige antal yderligere pladser må fastlægges i lyset heraf samt af Danske Regioners kapacitetsanalyse og resultaterne af de igangværende udvalgsarbejder.

Et mindretal i kommissionen (Flemming Balvig, Geert Jørgensen og Eva Smith) går ikke ind for forslaget om at udvide antallet af pladser på sikrede institutioner. Generelt set er de dokumenterede effekter af ophold på sikrede institutioner med hensyn til at hjælpe de unge ud af kriminalitet nedslående. Indsatsen må derfor fokuseres på at finde alternativer til anbringelse på en sikret institution, hvilket på sin side er ensbetydende med at finde alternativer til de ubetingede fængselsstraffe.

Mindretallet bemærker, at den relativt store og tilsyneladende stigende efterspørgsel på pladser på sikrede institutioner primært baserer sig på, at man i Danmark i exceptionelt stort – og over tid stigende – omfang idømmer 15-17-årige ubetinget fængsel. Det er bl.a. andet langt mere ualmindeligt i vore nabolande, jf. afsnit 2.3.3 ovenfor, og de kriminalpræventive resultater i vore nabolande er i hvert fald ikke dårligere end i Danmark.

Specielt og konkret kan peges på de mulige gunstige virkninger af i stigende grad at anvende samfundstjeneste som alternativ til ubetinget fængsel for de 15-17-årige unge og forslaget om konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf (herunder som alternativ til de relativt kortvarige ubetingedes fængselsstraffe for de 15-årige), jf. afsnit 2.3.5.1 nedenfor.

Mindretallet hæfter sig også ved, at sikrede pladser er overordentlig dyre, såvel i oprettelse som i drift, og i hvert fald betydeligt dyrere end alternativer som eksempelvis samfundstjeneste og konfliktråd. Hvis man ønsker at bruge yderligere midler på området, er det mindretallets vurdering, at pengene ville blive bedre brugt på målrettet at mindske sagsbehandlingstiden ved politi og domstole, hvorved der ville blive frigivet pladser på de sikrede afdelinger. Groft skønnet er 80 pct. af de unge på sikrede pladser anbragt i varetægtssurrogat. Hvis sagsbehandlingstiden kunne nedsættes med eksempelvis blot 10 pct. i gennemsnit, ville det frigive omkring 10 pladser på de sikrede institutioner.

Et andet mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) støtter ikke dette forslag, da det er i det eksisterende rammeaftalesystem mellem kommunerne og regionerne, behovet for institutionspladser vurderes og besluttes. Endelig er det igangværende udvalgsarbejde som følge af finansloven om finansieringsreglerne vedrørende kriminelle unge endnu ikke afsluttet, hvorfor den fremtidige finansieringsform vil kunne have betydning for brugen af de sikrede pladser.

2.3.4.2.2. Kommissionen ønsker generelt at understrege vigtigheden af at have et tilstrækkeligt antal plejefamilier med henblik på også at have denne anbringelsesmulighed til rådighed for børn og unge, der har behov for at blive anbragt uden for hjemmet, herunder i tilknytning til kriminalitetsproblemer. Der synes at være et særligt behov for flere plejefamilier, der er kvalificerede til at håndtere anbragte børn og unge med anden etnisk baggrund end dansk. Statistikken for 2006 viser således, at 50 pct. af de anbragte 0-9-årige børn med anden etnisk baggrund end dansk anbringes i en plejefamilie, mens den tilsvarende andel for anbragte børn med dansk baggrund er 72 pct.

Kommissionen har dog i denne forbindelse noteret sig, at regeringen sammen med satspuljepartierne har afsat 4,4 mio. kr. over en treårig periode til et projekt om hvervning af og støtte til plejefamilier, der tager imod børn og unge med anden etnisk baggrund end dansk. Projektet har netop til formål at sikre, at der er et tilstrækkeligt antal plejefamilier, som er kvalificerede til at håndtere børn og unge med anden etnisk baggrund end dansk. Projektet skal i den forbindelse bl.a. sikre, at de plejefamilier med anden etnisk baggrund end dansk, som hverves, er integrerede i det danske samfund og taler dansk. Tilsvarende skal de danske plejefamilier, som tager imod børn og unge med anden etnisk baggrund end dansk, have tilstrækkelig viden om disse børns baggrund. Begge grupper af plejefamilier kan have behov for ekstra uddannelse, supervision og støtte, så de kan udføre opgaven tilfredsstillende for barnet og dets forældre, og således at anbringelserne giver gode resultater. Projektet omfatter blandt andet et inspirations- og informationsmateriale til kommunerne om hvervning af plejefamilier samt en kampagne for at få flere plejefamilier til børn med anden etnisk baggrund end dansk.

Kommissionen finder på den baggrund ikke, at der på nuværende tidspunkt er behov for yderligere initiativer på dette område.

2.3.5. Øget fokus på restorative justice som princip for reaktioner over for børn og unge, der begår kriminalitet

I den traditionelle strafferet betragtes forbrydelsen som en forbrydelse mod samfundet, dvs. fællesskabet og dets normer. Gerningsmanden har herved pådraget sig en skyld, og samfundet må derfor reagere ved at påføre den pågældende en straf, dvs. en tilsigtet lidelse eller smerte. Ved valget af straf indgår også individual- og generalpræventive hensyn med det formål samlet set at øge trygheden i samfundet gennem mindre kriminalitet.

I flere lande anvender man, eller overvejer man at anvende såkaldte restorative justice-principper[53] som alternativ eller supplement til det ovennævnte traditionelle syn på strafferetten. Restorative justice er langt fra noget entydigt begreb, men grundlæggende betragtes forbrydelsen ifølge denne tankegang som en forbrydelse begået mod konkrete mennesker eller afgrænsede fællesskaber. Forbrydelsen har på forskellig måde og i forskelligt omfang påført disse mennesker skader. Formålet med reaktionen er at gøre den skete skade god igen, og den der primært skal forpligtes hertil er ligeledes en konkret person, nemlig gerningsmanden.

Skadeudbedringen kan have forskellige niveauer:

Det primære fokus inden for restorative justice hviler altså på den skete skade, men det udelukker ikke, at reaktionen over for gerningsmanden kan indeholde repressive eller pønale elementer ligesom den traditionelle strafferet. Disse elementer er blot ikke formålet i sig selv i restorative justice, men derimod blot et middel til at opnå målet om genoprettelse af skaden. På samme måde er eventuelle kriminalpræventive effekter af restorative justice-baserede reaktioner ikke i sig selv målet, men derimod en positiv sideeffekt af genoprettelsen af skaden.

I afsnit 13.11.4 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, er der gennemgået en række eksempler på tiltag vedrørende restorative justice.

De generelle argumenter, der kan anføres for at anvende restorative justice-principper i straffesystemet er følgende:

Samlet set anføres det, at reaktioner baseret på restorative justice-principper giver mere mening for forurettede og gerningsmand, bedre offerrestituering og mindre kriminalitet.

Fælles for alle konkrete reaktioner, der har baggrund i restorative justice-principper, er, at man med reaktionerne forsøger at besvare følgende spørgsmål:

Når der i disse spørgsmål refereres til såvel ”direkte” som ”indirekte” implicerede skyldes det, at idealet i restorative justice er at involvere alle, herunder familie, venner, kollegaer, myndighedspersoner, lærere osv., der på en eller anden måde – det være sig som skadelidt eller skadevolder – er impliceret i eller berørt af det skete.

Med henblik på at anskueliggøre betydningen af restorative justice-principperne beskrives i det følgende et eksempel på en model for reaktioner, der er baseret på restorative justice-tankegangen.

Det mest grundlæggende, den bedst kendte og den mest udbredte form for restorative justice-reaktion er samfundsmødet (konfliktrådet), hvor forurettet og gerningsmand mødes under tilstedeværelsen af en neutral mægler.

Projektet ”Konfliktmægling for 12-15-årige”

Som et særligt eksempel på konfliktråd kan nævnes, at Det Kriminalpræventive Råd i perioden 2003-2006 i samarbejde med Socialministeriet gennemførte et projekt om konfliktmægling for 12-15-årige.

I projektforløbet uddannede otte kommuner 52 mæglere, hvoraf de fleste i det daglige er lærere, pædagoger, socialrådgivere, gadearbejdere og politibetjente. Kommunerne organiserede projektet på hver deres meget forskellige måde, men alle mæglere fik i forbindelse med projektet en syv dages uddannelse i konfliktmægling. De 52 mæglere gennemførte flere end 300 meget forskellige mæglinger.

Projektet var rettet mod unge, der var mere eller mindre kendt i lokalmiljøet i forbindelse med uhensigtsmæssig adfærd eller involvering i episoder med vold, stridigheder og kriminelle aktiviteter. Generelt drejer det sig om unge, der er involveret i aktiviteter, som er uhensigtsmæssige for deres udvikling og for deres omgivelser, aktiviteter, som de har haft svært ved at komme ud af eller få bearbejdet. 

Det særlige ved mægling er, at den er en konfliktløsningsmetode, der er frivillig og fortrolig. Den går ud på, at en tredjeperson hjælper parterne til selv at finde en løsning, som begge parter er tilfredse med. Parterne forpligter sig ikke på forhånd til nogen bestemt aftale, og de kan afbryde mæglingen, når de vil. Mægleren har tavshedspligt, og målet er, at parterne selv tager ejerskab til deres konflikt, danner en fælles mening om konflikten, genopretter værdighed eller relationer og indgår holdbare aftaler.

De fleste af de sager, der kom til mægling i projektperioden, drejede sig om stridigheder, trusler om vold, vold, chikane og mobning. Ofte var konflikterne af alvorlig karakter til ubehag og skade for de involverede parter, især hvis de forblev uløste eller eskalerede yderligere op ad konflikttrappen. Konflikterne afspejlede de unges hverdagsliv i skolen, på gaden og i hjemmet. Nogle af sagerne var anmeldt til politiet. De fleste mæglinger var mellem to parter, men nogle var mægling mellem og i grupper. 

Resultatet af projektet var, at de unge, der gennemførte en mægling, ikke kom i samme konflikt igen, samtidig med at det gennem mæglingen lykkedes at afholde de unge fra destruktiv adfærd og styrke deres følelse af at kunne handle i forhold til deres eget liv. Mægling ser således ud til at have kriminalpræventivt potentiale ud over, at processen genopretter forholdet mellem parterne.[56]

I sager, hvor samfundsmøde ikke er relevant, jf. de ovenfor nævnte kriterier for restorative justice-reaktioner, og hvor samfundsadvarsel, jf. nedenfor, under henvisning til sagens alvor ikke kan anses for en tilstrækkelig reaktion, kan der reageres i form af en samfundskontrakt.

I forhold til unge kan samfundskontrakten tænkes at have følgende former:

  1. En økonomisk ydelse i form af en samfundsbøde. Den økonomiske ydelse kan enten tilgå forurettede, hvis denne er indforstået med det, eller en godgørende lokal institution. Samfundsbøden bør have form af en dagbøde, hvor ydelsens størrelse fastlægges i forhold til den unges økonomiske forhold og antallet af ydelser i forhold til forbrydelsens alvorlighed. Betalingen kan foregå over flere gange og direkte til forurettede eller den lokale institution.
  2. En tidsmæssig ydelse i form af et stykke arbejde eller en tjeneste. Arbejdet eller tjenesten kan enten ydes til forurettede, hvis denne er indforstået med det, eller en godgørende lokal institution. Dette svarer på visse måder til den nuværende samfundstjeneste, men er af bredere indholdsmæssig karakter. Som eksempel på denne type reaktion kan nævnes den norske samfundsstraf.
  3. En personlig ydelse, der svarer til indholdet i den nuværende ungdomskontrakt. Den unge forpligter sig eksempelvis til at følge en bestemt uddannelse, indgå i en bestemt behandling, have kontakt til en mentor, holde sig fra bestemte områder (tilhold), kortere tids husarrest (elektronisk fodlænke) eller lignende.

Samfundskontrakten kan være en blanding af 1), 2) og/eller 3).

En samfundskontrakt er som udgangspunkt flersidig, dvs. at ikke blot den unge, men også andre (typisk myndigheder eller skole) tilpligtes at yde noget i medfør af kontrakten.

Med henblik på at foretage personundersøgelser af unge, der er omfattet af målgruppen for samfundskontrakten, kan der oprettes særlige ungdomsnævn. Henvisning af sagen til ungdomsnævnet bør som udgangspunkt ske på anklagemyndighedens foranledning men kan dog også tænkes at ske efter rettens beslutning. På baggrund af personundersøgelsen afgiver ungdomsnævnet en vejledende indstilling om, hvorvidt en samfundskontrakt er relevant og i givet fald hvilket indhold, den bør have. I en samfundskontrakt bør altid indgå et generelt vilkår om, at gerningsmanden forpligter sig til at holde sig kriminalitetsfri i en nærmere bestemt periode.

I mindre sager om f.eks. små tyverier, mindre hærværk eller lignende, hvor samfundsmøde enten vil være uproportionalt i forhold til kriminalitetens karakter eller ikke relevant, jf. de ovenfor nævnte kriterier, kan reaktionen have form af en samfundsadvarsel. Advarslen skal i sit indhold være personligt rettet, og det skal være underskriveren, der overbringer advarslen til gerningsmanden og dennes familie. I forbindelse med en samfundsadvarsel gennemføres der en samtale med den unge med deltagelse af en repræsentant for de sociale myndigheder og også gerne andre relevante personer omkring den unge. Ved samtalen bør der fokuseres på, hvordan den unge har det, og skole- eller arbejdsforhold bør altid drøftes. Viser der sig problemer i forbindelse med skole- eller arbejdsforhold, bør det så vidt muligt følges op af en ny samtale, hvor gerningsmandens lærer eller arbejdsgiver indgår. I forbindelse med unge lovovertrædere bør der i tilknytning til en samfundsadvarsel som hovedregel tilbydes den unge en mentor, dvs. en voksen støtteperson, ligesom samfundsadvarslen som hovedregel bør indebære en opfølgende kontakt 1-3 måneder efter, at advarslen er meddelt den unge.

Det gælder for alle tre ovennævnte restorative justice-baserede reaktioner, at det er en forudsætning for at benytte dem, at gerningsmanden accepterer reaktionerne. Kan en mildere reaktion ikke accepteres af gerningsmanden, men derimod en strengere, kan denne reaktion anvendes i stedet, f.eks. hvis den unge gerningsmand tilbydes at kunne afslutte sagen ved betaling af en samfundsbøde men ønsker at sagen afgøres ved, at den pågældende udfører samfundstjeneste i en periode. Overholder gerningsmanden ikke vilkårene for den valgte reaktion, kan reaktionen enten ændres eller erstattes af en anden reaktion baseret på restorative justice-principper.

I følgende tilfælde kan det blive nødvendigt at anvende sanktioner baseret på traditionelle strafferetlige principper i stedet for restorative justice- baserede reaktioner:

Restorative justice-baserede reaktioner kommer herved til at minde om en betinget dom uden straffastsættelse for forhold, der efter en konkret vurdering i henhold til gældende praksis ikke vurderes at ville medføre en ubetinget fængselsstraf af f.eks. 6 måneders varighed eller mere.

I Norge er man i flere henseender langt fremme med udviklingen og anvendelsen af tiltag baseret på restorative justice-principper. Som nævnt i del III i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, har konfliktråd været anvendt i Norge siden 1980’erne, og i 1991 fik landet som det første i verden en lovfæstet konfliktrådsordning, der i 1994 var indført i alle landets kommuner. Konfliktrådsordningen kan i straffesager anvendes som alternativ eller supplement til straf. Ordningen blev evalueret i 1996 og blev i den forbindelse betegnet som meget vellykket.

Desuden benytter man sig i Norge af en såkaldt ”samfundsstraf”, der kan idømmes under visse betingelser, herunder at den pågældende ikke ville være blevet idømt en højere straf end 1 års ubetinget fængsel. Samfundsstraffen, der som udgangspunkt skal opfattes som et alternativ til ubetinget frihedsstraf, indebærer, at den dømte skal udføre samfundsnyttig tjeneste, og at den dømte desuden skal deltage i et konkret fastlagt program med henblik på at motivere den pågældende til et liv uden kriminalitet. Den dømte kan f.eks. pålægges at deltage i Anger Replacement Training (ART). Den dømte er på fri fod, mens samfundsstraffen afsones.

Et udvalg mod alvorlig ungdomskriminalitet nedsat af den norske regering har desuden i sin betænkning fra efteråret 2008[57] anbefalet, at man særligt i forhold til unge lovovertrædere, der har begået grov eller gentagen kriminalitet anvender ”ungdomsstormøde” som alternativ i de tilfælde, hvor en frihedsberøvende foranstaltning ikke må anses for strengt nødvendig, men hvor en samfundsstraf samtidig ikke må anses for tilstrækkeligt streng. Ligesom samfundsstraffen pålægges ungdomsstormøde som et vilkår til en betinget dom. Ungdomsstormødet gennemføres under ledelse af en ungdomskoordinator, der er tilknyttet konfliktrådet, og deltagerne i stormødet er de parter, der er berørt af sagen. Stormødet skal munde ud i en ungdomsplan, der kan indeholde elementer vedrørende kompensation til forurettede samt forskellige kriminalitetsforebyggende tiltag og/eller straffende elementer. Ungdomsplanen skal godkendes af retten. Fuldbyrdelsen af ungdomsplanen følges af et ungdomsteam, der udvælges blandt deltagerne i ungdomsstormødet eller andre, der har en rolle i forhold til opfølgningen af planen. Ud over indførelsen af ungdomsstormøde foreslår udvalget, at der inden for de gældende lovgivningsmæssige rammer gøres bedre brug af samfundsstraf i forhold til unge lovovertrædere.

I Sverige har man i en årrække anvendt konfliktmægling i straffesager (”Medling ved brott”). En undersøgelse, der omfatter næsten 1200 børn og unge i alderen 8-18 år, hvoraf ca. halvdelen har deltaget i konfliktmægling i perioden 1996-2003, viser generelt, at deltagelse i konfliktmægling halverer recidivrisikoen. Effekten er størst i forhold til personfarlige forbrydelser, hvilket tolkes som et udslag af, at der i disse sager er et klart offer, der er blevet krænket ved forbrydelsen. Mægling har dog også en positiv effekt i forhold til flere typer af formueforbrydelser.[58]

På baggrund af de ovennævnte positive erfaringer fra ind- og udland med tiltag baseret på restorative justice-principper er det kommissionens generelle anbefaling, at der bør skabes øget fokus på disse principper, og at der som led i dette øgede fokus er grund til at overveje, om principperne allerede nu kan tages i anvendelse i relation til konkrete initiativer på området, herunder i forbindelse med etablering af f.eks. en forsøgsordning vedrørende konfliktråd som alternativ til straf for unge lovovertrædere.

Set i lyset af, at principperne om restorative justice fortsat er relativt nye og uprøvede i Danmark er det i øvrigt kommissionens opfattelse, at en mere generel anvendelse af principperne bør overvejes i anden sammenhæng, herunder om principperne kun bør finde anvendelse i relation til bestemte målgrupper, som f.eks. unge, og hvilke områder af strafferetten, der i givet fald skal omtænkes efter principperne om restorative justice.

I det følgende beskrives kommissionens konkrete forslag til realisering af kommissionens anbefaling om øget fokus på restorative justice som princip for reaktioner over for børn og unge, der begår kriminalitet.

2.3.5.1. Forsøg med anvendelse af konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf for unge lovovertrædere

Konfliktråd i anledning af strafbare handlinger er som nævnt i afsnit 2.3.5 ovenfor et af de traditionelle tiltag, der er udtryk for en restorative justice-tilgang i straffesystemet..

For så vidt angår en definition på konfliktråd henvises til betænkning nr. 1501/2008 om konfliktråd, hvor der i afsnit 2.2 bl.a. henvises til følgende definition af konfliktmægling efter den refleksive model: En frivillig og fortrolig konfliktløsningsmetode, hvor en eller flere upartiske tredjepersoner hjælper parterne med selv at finde og forhandle sig frem til en for dem tilfredsstillende løsning gennem en struktureret proces. Mægleren fastlægger rammerne for og leder mæglingen, men træffer ingen afgørelse i sagen.[59] Ud over denne specifikke definition henvises i betænkningens afsnit 2.2 til, at det generelt er kendetegnende for den form for konfliktløsning, som de forskellige definitioner vedrørende mægling og mediation beskriver, at mægling kun kan anvendes, hvis parterne er enige herom. En part kan til enhver tid tilbagekalde sit samtykke til mægling med den virkning, at mæglingen standses. De fleste former for mægling eller mediation bygger på, at en eller flere neutrale mæglere hjælper parterne med at forhandle sig frem til en for dem tilfredsstillende løsning. Mæglingens kerne er mæglingsmødet.

Siden 1994 har der i Danmark været gennemført forsøgsordninger med konfliktråd. Senest er ordningen med konfliktråd i Københavns Vestegns samt Midt- og Vestsjællands politikredse forlænget som led i flerårsaftalen for politi og anklagemyndighed for 2007-2010.

I den danske konfliktrådsmodel får den forurettede og gerningsmanden til en strafbar handling som et supplement til almindelig strafforfølgning mulighed for at møde hinanden under en neutral mæglers tilstedeværelse for at tale om den strafbare handling. Mæglerens opgave er at fungere som mødeleder og stå for mødets struktur og rammer samt sørge for, at ”spillereglerne” for konfliktråd bliver overholdt, herunder navnlig at parterne lytter og taler til hinanden på en ordentlig måde. Mægleren skal ikke træffe nogen form for afgørelse i sagen.

Ved lov nr. 467 af 12. juni 2009 om konfliktråd i anledning af en strafbar handling afløses den ovennævnte forsøgsordning med konfliktråd i to politikredse af en landsdækkende ordning med konfliktråd i straffesager. Loven, der træder i kraft den 1. januar 2010, fastlægger de nærmere rammer for konfliktrådsordningen.

Efter lovens § 4 træder mægling i konfliktråd ikke i stedet for straf eller andre retsfølger af den strafbare handling. Det fremgår dog af lovforslagets bemærkninger, at det med lovforslaget forudsættes, at den retspraksis, der har udviklet sig i tilknytning til forsøgsordningen, videreføres, således at gerningsmandens deltagelse i konfliktråd efter rettens konkrete vurdering indgår som en formildende omstændighed i forbindelse med straffastsættelsen.

Børn og unge under 18 år, der begår strafbare handlinger, er også omfattet af konfliktrådsordningen på lige fod med andre gerningsmænd, idet de dog kun kan deltage i konfliktråd med forældremyndighedsindehaverens samtykke, jf. lovens § 2, stk. 2.

Betænkning 1501/2008 om konfliktråd

Lov om konfliktråd bygger på betænkning nr. 1501/2008 om konfliktråd, der er afgivet af Justitsministeriets udvalg om konfliktråd. I betænkningens afsnit 6.7.2 redegøres for udvalgets overvejelser vedrørende konfliktråd som alternativ til straf. Det fremgår af betænkningens afsnit 6.7.2.1, at et flertal af udvalgets medlemmer ikke kan støtte, at konfliktråd tilbydes som alternativ til straf bl.a. under henvisning til, at det ville give forurettede indflydelse på, om gerningsmanden kan idømmes sædvanlig straf, eller om han eller hun skal deltage i konfliktråd, at der kunne være en risiko for, at den forurettede ville blive udsat for repressalier eller pression fra gerningsmandens side i det omfang, den forurettede nægter at medvirke til konfliktråd med den virkning, at sagen i stedet skal afgøres ved domstolene, at der kunne være en risiko for, at gerningsmanden ville indvilge i at deltage i konfliktråd ”på skrømt” alene med det formål at undgå straf, samt at mæglerens vurdering af, om gerningsmanden reelt ønsker at deltage og medvirke i mæglingen, eller om mæglingen skal afbrydes, principielt vil være afgørende for, om sagen skal behandles i konfliktråd eller om gerningsmanden skal idømmes en sædvanlig straf.

Det fremgår desuden af konfliktrådsbetænkningens afsnit 6.7.2.2, at udvalgets flertal særligt med hensyn til spørgsmålet om konfliktråd som alternativ til straf, når det gælder unge lovovertrædere, bemærker følgende:

”Det Kriminalpræventive Råd har tidligere anbefalet, at konfliktråd tilbydes til unge på 15 år som et alternativ til straf. Rådet har herved lagt vægt på, at gerningsmænd i denne aldersgruppe kun sjældent vil blive idømt en ubetinget frihedsstraf, og at deltagelse i konfliktråd ikke vil blive opfattet som en mildere sanktion af de unge gerningsmænd. Det Kriminalpræventive Råd peger på, at formålet med at behandle sager med 15-årige gerningsmænd i konfliktråd endvidere er af kriminalpræventiv karakter, idet unge lovovertrædere, der har deltaget i konfliktråd, i langt mindre grad end andre unge lovovertrædere begår ny kriminalitet. Herudover fremhæves det, at en plettet straffeattest kan give de unge problemer i forhold til job og uddannelse og dermed være med til at holde dem væk fra en normal udvikling.

Flertallet bemærker, at det i forhold til unge gerningsmænd i almindelighed vil have betydning for straffastsættelsen som en formildende omstændighed, at gerningsmanden ikke var fyldt 18 år på gerningstidspunktet, jf. straffelovens § 82, nr. 1.

Der findes herudover i forbindelse med sanktionsfastsættelsen over for unge lovovertrædere en række muligheder for at anvende særlige sanktioner, der er tilpasset de særlige forhold, som kan gøre sig gældende for unge lovovertrædere.

Når unge lovovertrædere meddeles tiltalefrafald efter retsplejelovens § 722 eller idømmes en betinget dom i medfør af straffelovens § 56, kan der fastsættes særlige vilkår i tilknytning til tiltalefrafaldet eller den betingede dom. Sådanne vilkår, der skal afspejle den begåede kriminalitet og den unges situation, kan f.eks. indebære, at den unge vedtager en bøde, skal overholde særlige bestemmelser om opholdsted, arbejde og uddannelse eller undergives tilsyn af de sociale myndigheder.

Endvidere kan en ungdomskontrakt knyttes som et vilkår til et tiltalefrafald for de 15-17-årige, der endnu ikke er kommet ind i et fast kriminalitetsmønster, men som har begået mindre alvorlige lovovertrædelser. Ungdomskontrakten er en aftale, der indgås mellem den unge lovovertræder, politiet og de sociale myndigheder. Kontrakterne kan have forskelligt indhold, men indeholder altid et vilkår om, at den unge ikke må begå ny kriminalitet. Herudover kan kontrakten f.eks. indeholde et vilkår om, at den unge skal passe sin skolegang eller deltage i fritidsaktiviteter. En ungdomskontrakt indebærer, at lovovertrædelsen alene anføres på straffeattesten i 1 år, hvis det er første gang, den unge modtager en afgørelse for overtrædelse af straffeloven eller lov om euforiserende stoffer.

Ved mindre alvorlig berigelseskriminalitet kan sagen mod en ung, veltilpasset lovovertræder eventuelt afgøres med et tiltalefrafald uden vilkår.

Ungdomssanktionen efter straffelovens § 74 a kan anvendes ved kriminalitet begået af unge mellem 15 og 18 år med markante tilpasningsproblemer og anvendes ved grovere, personfarlig kriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet, f.eks. vold, røveri og voldtægt eller mere omfattende berigelseskriminalitet, brugstyveri eller hærværk. Ungdomssanktionen indebærer, at den unge dømmes til at undergive sig struktureret, kontrolleret socialpædagogisk behandling. Justitsministeriets Forskningsenhed er i gang med at udarbejde en samlet effektevaluering af ungdomssanktionen, som forventes afsluttet ultimo 2008.

Udvalgets flertal er opmærksom på, at der også i relation til spørgsmålet om at anvende konfliktråd som alternativ til straf eller ej kan gøre sig særlige forhold gældende, når det gælder unge lovovertrædere, navnlig når det gælder indsatsen for at forhindre, at de pågældende unge på ny begår kriminalitet og måske ligefrem havner i en ”kriminel løbebane”.

Efter flertallets opfattelse gør de samme hensyn, som er anført ovenfor i relation til en ordning med konfliktråd som alternativ til straf, sig umiddelbart også gældende i forhold til indførelsen af en sådan ordning, når det gælder unge lovovertrædere. Som ovenfor beskrevet findes der endvidere i dag en række særlige sanktionsmuligheder mv. i forhold til unge lovovertrædere, som giver mulighed for at tage hensyn til de særlige forhold, der kan gøre sig gældende i relation til denne gruppe af lovovertrædere.

Hertil kommer, at regeringen har nedsat en Kommission vedrørende ungdomskriminalitet, der skal foretage en samlet gennemgang af indsatsen mod ungdomskriminalitet og herunder skal se på både de strafferetlige sanktioner og de ikke-strafferetlige reaktioner, der kan anvendes over for unge lovovertrædere.

På det foreliggende grundlag finder udvalgets flertal således ikke grundlag for at anbefale en særlig ordning med konfliktråd som alternativ til straf for unge lovovertrædere, idet flertallet samtidig bemærker, at spørgsmålet herom i givet fald vil kunne indgå i de samlede overvejelser i Kommissionen vedrørende ungdomskriminalitet om den fremtidige indsats på dette område.”

Heroverfor udtaler udvalgets mindretal følgende om spørgsmålet om konfliktråd som alternativ til straf, jf. konfliktrådsbetænkningens afsnit 6.7.2.3:

”Udvalgets mindretal (…) er af den opfattelse, at konfliktråd ikke kun bør være et supplement til de eksisterende strafferetlige reaktioner, men også et alternativ. Det understreges, at mindretallets opfattelse er, at der ikke bør være tale om et enten-eller, men et både-og. Mindretallet mener som det øvrige udvalg, at konfliktråd under alle omstændigheder bør eksistere som et muligt supplement.

Konfliktråd bør efter mindretallets opfattelse tillige etableres som et muligt alternativ til den traditionelle straffeproces i sager, hvor den nugældende praksis vedrørende sanktionsvalget er elektronisk fodlænke, samfundstjeneste eller mindre indgribende foranstaltninger (betinget dom mv.), og hvor dette er relevant. Tillige bør der som et kontrolleret eksperiment for en afgrænset gruppe indføres et forsøg med konfliktråd på tilsvarende måde, som man i sin tid gjorde det for samfundstjenestens område (omend gerne med strengere metodiske krav til forsøgets karakter), som alternativ i sager, hvor nugældende domspraksis er en kort, ubetinget frihedsstraf (op til 3 måneder). Relevanskravet refererer til, at der skal stilles de samme grundlæggende krav som ved konfliktråd som supplement, dvs. eksistensen af et relevant offer, frivillighed osv. I det hele taget skal procedurerne følge de procedurer, udvalget som helhed foreslår ved konfliktråd som supplement, og i fald de ikke fuldstændig udfyldes af disse, foreslås det, at man følger den gennemprøvede norske ordning.

Når konfliktråd anbefales som alternativ til sager, der i alvorlighedsgrad ligger i den relativt milde ende af skalaen, er det ud fra såvel præventive som repressive grunde.

Det er videnskabeligt dokumenteret, at konfliktråd og lignende tiltag giver et mindre tilbagefald til ny kriminalitet end traditionelle straffe. I en oversigt over internationale forskningsresultater om, hvad der virker og ikke-virker med hensyn til at forebygge og mindske ungdomskriminalitet, opsummerer Justitsministeriets Forskningsenhed resultaterne vedrørende konfliktråd o.lign. på følgende måde (Udredning til brug for Kommissionen vedrørende ungdomskriminalitet, udarbejdet af Susanne Clausen, Merete Djurhuus og Britta Kyvsgaard, Justitsministeriet, august 2008, s. 137): ”For så vidt angår måden at straffe på, viser erfaringer fra de undersøgelser, rapporten inkluderer, at de mest effektive straffe eller reaktionsformer skal findes blandt dem, der almindeligvis betragtes som alternativer til straffesystemet. Restorative justice – eller genoprettende retfærdighed – er reaktionsformer, der er arbejdet med i mange lande. Der findes flere forskellige former af restorative justice, men det essentielle ved alle er mæglingen mellem gerningsmand og offer med en neutral mægler som opmand. Mæglingen skal ende med en aftale, der f.eks. kan gå ud på, at den unge skal betale erstatning, reparere eller på anden måde råde bod på den skade, han/hun har forårsaget gennem kriminalitet. De erfaringer, der er med den type tiltag, tyder på en ret betydelig kriminalpræventiv effekt for unge lovovertrædere sammenlignet med traditionelle sanktioner.”

I den seneste undersøgelse har man i USA fulgt sammenlignelige grupper af kriminelle unge, der er blevet reageret overfor med henholdsvis restorative tiltag og traditionel strafferetlig proces. I en efterfølgende 3-årig periode, hvor man har fulgt de unge, viser der sig konsistent og signifikant mindre kriminalitet blandt de unge, der er reageret overfor med konfliktråd o.lign.: Færre, der falder tilbage til ny kriminalitet; færre af de, der falder tilbage, der gør det flere gange; længere tid før tilbagefald for dem, der falder tilbage, og mindre alvorlighedsgrad af eventuelt senere kriminalitet (J.K. Bergseth & J.A. Bouffard; ”The long-term impact of Restorative Justice programming for juvenile offenders”, Journal of Criminal Justice, 35(4), s. 433-451, 2007). Etablering af konfliktråd som alternativ til traditionelle straffe må således antages at kunne yde et ikke uvæsentligt bidrag til mindskelse af i hvert fald ungdomskriminaliteten i Danmark, som det vil være vanskeligt at opnå på anden måde. Der er ikke i forskningslitteraturen noget belæg for mulige antagelser om, at generalpræventionen skulle blive påvirket, det være sig i den ene eller den anden retning.

Af den ovenfor nævnte udredning fra Justitsministeriets Forskningsenhed fremgår det, at den forsøgsordning med konfliktråd, der har været praktiseret i Danmark – og også den permanente ordning et flertal i udvalget nu lægger op til – adskiller sig fra de fleste internationale ved ikke at være et alternativ til almindelig domstolsbehandling og sanktion.

Det ser ikke ud til i helt samme grad at være undersøgt, om der er samme positive præventive virkninger tilknyttet konfliktråd som supplement. Uanset er det dog givet, at konfliktråd som alternativ vil betyde en langt større anvendelse af konfliktråd og derfor betydeligt mere omfattende kriminalitetsforebyggende virkninger.

Den repressive dimension er vanskeligere at måle. Vurderet ud fra de begrænsede hidtidige erfaringer og de langt mere omfattende i udlandet kan man konstatere, at dette at møde den person, man har begået en forbrydelse overfor, ofte vil opleves som mere belastende og punitivt end f.eks. en betinget dom, men det er klart, at de individuelle variationer her er og vil være store. Det, man derimod kan sige med stor sikkerhed, er, at det for almenheden ikke blot vil blive opfattet som en tilstrækkelig reaktion, men endog som en direkte ønskværdig reaktion sammenholdt med de traditionelle. Dette fremgår af Advokatsamfundets undersøgelse fra 2006 af den danske befolknings syn på straf fra 2006 (Flemming Balvig: ”Danskernes syn på straf”, Advokatsamfundet, november 2006). Her fik et repræsentativt udsnit af befolkningen forelagt en række konkrete sager, hvor praksis er en kort, ubetinget frihedsstraf. De fleste viste sig imidlertid, hvis de selv skulle dømme, selv i denne ende af strafskalaen at foretrække reparative og restorative sanktioner såsom konfliktråd. Opfølgende fokusgruppemøder viste, at dette især baserede sig på, at befolkningen anså sådanne reaktioner for at være mere meningsfulde (for befolkningen, for ofrene og for gerningspersonerne) end de traditionelle straffe. Generelt er der altså ikke noget, der tyder på, at konfliktråd på strafskalaen frem til og med de korte, ubetingede frihedsstraffe i konkrete sager – det være sig af de direkte implicerede parter eller den øvrige del af befolkningen – vil blive opfattet som ”for mildt”, snarere tværtimod: Det er ”for mildt” og ansvarsfrit i forhold til det skete at slippe med en betinget dom el.lign. sammenlignet med at skulle se forbrydelsens offer i øjnene og forpligte sig i en aftale med forurettede.

Udvalgets flertal har fundet, at grundlæggende straffeprocessuelle principper afgørende taler imod at lade deltagelse i konfliktråd være et alternativ til straf. Der tænkes her især på, at forurettede ikke er en formel part i det eksisterende strafferetlige system i Danmark, og at konfliktråd reelt vil give forurettede ”magt” til at afgøre, om gerningsmanden skal idømmes straf eller ej. Efter mindretallets opfattelse bortser man her fra, at forurettede i en række henseender allerede i det eksisterende system har meget betydelig indflydelse på, hvad der kan og skal ske. For det første eksisterer der ingen generel anmeldelsespligt i Danmark. Forurettede kan i almindelighed selv afgøre, om han eller hun overhovedet vil anmelde en forbrydelse til politiet. For voldsområdets vedkommende er det under halvdelen af de forurettede, der anmelder det.

For det andet er privat påtale ikke et fuldstændig ukendt fænomen i dansk ret. Yderligere er mindretallet af den opfattelse, at betinget offentlig påtale efter straffelovens § 275, stk. 2 kan sidestilles med problemstillingen omkring forurettede som en mere aktiv part i sagen. I sager med betinget offentlig påtale er det jo netop den forurettede, der har den direkte rådighed over, om der skal indledes en straffesag eller ej, og dette ikke kun i bagatelsager, idet bestemmelsen dækker over forhold med en strafferamme på op til 2 års fængsel. Allerede af denne grund finder mindretallet ikke, at konfliktråd som alternativ til straf bør afvises alene ud fra rent principielle overvejelser om den grundlæggende straffeproces.

For det tredje vil konfliktråd som supplement, som hele udvalget er enig i bør gennemføres, givetvis i en række – og et stadigt øgende antal tilfælde – medføre en reduktion i straffen, det være sig i selve strafudmålingen eller i form af hurtigere prøveløsladelse, lempeligere afsoningsforhold el.lign. Mindretallet finder således, at konfliktråd som alternativ ikke afgørende bryder med de straffeprocessuelle principper og den straffeprocessuelle praksis, der allerede forefindes, og som under alle omstændigheder i visse henseender vil blive mere udbredt.

Således som ordningen med konfliktråd som alternativ er foreslået, ser mindretallet således udvidelsen af forurettedes ”magt” som en vis – i positiv og ønsket forstand – forlængelse af den ”magt”, som forurettede allerede har. Hermed bestyrkes yderligere de intentioner, der allerede lå bag forsøgsordningen fra 1998 med konfliktråd som supplement, nemlig en styrkelse af forurettedes retsstilling, en øget mulighed for, at flere ofre restitueres ovenpå forbrydelsen, og en øget tilfredshed blandt forurettede med forløbet af sagen og resultaterne heraf. Det understreges, at det er mindretallets opfattelse, at en sådan styrkelse er rimelig og ønskelig.

Med det grundlæggende udgangspunkt, at staten/samfundet er den ene part i en forbrydelse og gerningspersonen den anden, er det – selv om mæglerens tilstedeværelse og funktion på flere måder kan siges at være ”staten/samfundet” i et konfliktråd som alternativ – klart, at der må være en grænse for, hvor meget ”magt” forurettede kan gives, og at det måske væsentligste afvejningshensyn her vedrører forbrydelsens alvorlighedsgrad. Mindretallet anbefaler derfor, at konfliktråd som alternativ ikke anvendes for forbrydelser, hvor praksis er en ubetinget frihedsstraf på over 3 måneder, samt at det for de korte, ubetingede frihedsberøvelser (3 måneder og derunder) alene foreslås gennemført som en forsøgsordning.

I den norske ordning anvendes konfliktråd ikke som alternativ til ubetingede frihedsstraffe. Når det foreslås gjort som en forsøgsordning i Danmark, er det fordi en række af de typiske anvendelsesområder, som også er de områder, hvor udenlandske erfaringer har været mest positive, vedrører simpel vold. Simpel vold straffes typisk ikke med ubetinget frihedsstraf i bl.a. Norge, hvorfor det dér er en del af området for konfliktråd som alternativ. Retsbevidsthedsundersøgelserne i Danmark tyder som nævnt på, at der vil være almindelig opbakning til at anvende konfliktråd som alternativ i disse sager. Det er tillige en almen kriminologisk erfaring, at jo større risiko man tør tage, desto større er den kriminalpræventive gevinst. Det er derfor ikke nogen urimelig hypotese at have, at den reduktion, man kan opnå i tilbagefald, vil være mindst lige så stor – og sandsynligvis endnu større – ved eksempelvis konfliktråd anvendt i voldssager, hvor praksis er en kort, ubetinget frihedsstraf, som i sager, hvor praksis er en betinget frihedsstraf (begrundet i gode personlige forhold el.lign.). Det er imidlertid en hypotese, og det foreslås derfor som en forsøgsordning, der skal udvurderes, og ikke umiddelbart som en del af den permanente ordning.

Et flertal i udvalget har anført en principiel bekymring for, at der ved konfliktråd som alternativ i visse sager kan være en risiko for, at den forurettede udsættes for pression el.lign. fra gerningsmandens side med henblik på at presse forurettede til at lade sagen konfliktrådsbehandle. En del af udvalgets flertal giver også udtryk for, at man kan frygte, at gerningspersonen i visse tilfælde vil deltage på skrømt. Det ville være særdeles uheldigt, hvis pressioner og deltagelse på skrømt blev en bivirkning af konfliktråd som alternativ, men mindretallet peger på, at ved en ordning som den foreslåede, er det lidet sandsynligt, at det vil forekomme i praksis. På basis af de omfattende og efterhånden langvarige erfaringer, man i Norge og andre steder har med konfliktråd som alternativ, kan det således med sikkerhed siges, at de her nævnte mulige problemer ikke dér er forekommet i praksis.

Ved udvalgets 6. møde holdt professor dr. jur. Vibeke Vindeløv og seniorrådgiver ved sekretariatet ved konfliktrådene i Norge Siri Kemény oplæg, ligesom lektor Annika Snare holdt oplæg ved udvalgets 8. møde.

Alle tre oplægsholdere fortalte om de udenlandske, herunder ikke mindst de norske erfaringer med konfliktråd, hvor disse har været alternative til straf, og oplægsholderne bekendt er der ikke på noget tidspunkt registreret sager, hvor forurettede har forsøgt at misbruge sin mulighed for at have indflydelse på, om sagen skal fortsætte i retten, ligesom der heller ikke er registreret sager, hvor gerningsmanden skulle have udsat forurettede for repressalier eller anden pression, hvis forurettede har nægtet at deltage i konfliktråd.

De praktiske erfaringer tyder således ikke på, at de problemer, som man ud fra en teoretisk overvejelse kunne frygte ville kunne opstå, har givet anledning til problemer, hvilket kan tænkes at skyldes, at de sager, der er egnede til at blive behandlet i konfliktråd er de mindst alvorlige sager begået af oftest unge kriminelle med ingen eller kun en begrænset kriminel fortid bag sig. Hertil kommer, at de udenlandske og danske erfaringer med konfliktråd tyder på, at mæglerens rolle og hele opbygningen af konfliktrådsordningen gør, at et forsøg på at spekulere i ordningen vil vise sig frugtesløst meget tidligt i forløbet.

Udover de betydelige præventive og repressive fordele samt ikke mindst de store principielle og reelle fordele for forurettede, som mindretallet vurderer vil være forbundet med konfliktråd som alternativ, skal mindretallet endelig fremhæve, at en sådan ordning i lighed med, hvad der har gjort sig gældende i udlandet, må forventes at kunne yde et markant bidrag til aflastning af et overfyldt og presset strafferetligt system og i øvrigt også samlet set vil være et billigere system end det nuværende. Der bliver flere ressourcer og mere tid til at tage sig af de alvorligste forbrydelser.”

Norge kan nævnes som eksempel på et land, der anvender konfliktråd som alternativ til straf. De norske erfaringer med ordningen er beskrevet i konfliktrådsbetænkningens afsnit 4.1.6:

”Der blev i 2007 behandlet 4513 straffesager i konfliktråd i Norge, mens det tilsvarende antal i 2006 var 4521.

Størstedelen af sagerne i konfliktråd i 2007 vedrørte forskellige former for tyveri (26 pct.), efterfulgt af vold (18 pct.) og hærværk (17 pct.). 12 pct. af sagerne vedrørte mobning/ærekrænkelser/trusler. I 2006 udgjorde tyveri 27 pct. af sagerne, vold og hærværk udgjorde begge 19 pct., mens 11 pct. af sagerne vedrørte mobning/ærekrænkelser/trusler.

Langt de fleste sager blev i såvel 2006 som 2007 henvist af politiet.

De fleste deltagere i konfliktråd var i aldersgruppen 15-17 år.

I såvel 2007 som 2006 blev der indgået en aftale i 91 pct. af sagerne. 37 pct. af aftalerne i 2007 drejede sig om erstatning. 35 pct. af aftalerne var ”forsoningsaftaler”, hvilket indebærer, at parterne har mødt hinanden og fået talt ud om hændelsen, og at parterne er tilfredse med en sådan afslutning på mæglingen. Herudover drejede 11 pct. af aftalerne sig om, at gerningsmanden skulle udføre et arbejde for forurettede, og 4 pct. af aftalerne om en kombination af erstatning og arbejde. I 11 pct. af sagerne blev der ikke indgået nogen aftale. Ca. 80 pct. af aftalerne blev opfyldt.

Der foreligger endnu ingen nyere evalueringer af den norske konfliktrådsordning, ligesom der ikke foreligger recidivundersøgelser vedrørende de gerningsmænd, der har deltaget i konfliktråd i Norge. Der forventes imidlertid at foreligge en evalueringsrapport i december 2009.”

I lovforslaget om konfliktråd bemærker Justitsministeriet følgende om spørgsmålet om at anvende konfliktråd som alternativ til straf, herunder i forhold til unge lovovertrædere, jf. pkt. 3.7.2.1 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget:

”Justitsministeriet er enig med flertallet i, at der er en række betænkeligheder ved at indføre regler om, at konfliktråd kan træde helt i stedet for straf. Det drejer sig navnlig om forholdet til grundlæggende straffeprocessuelle principper om den forurettedes rolle i straffesagen, risikoen for, at der lægges et utilbørligt pres på forurettede (»samvittighedskvaler« mv.), hvis denne siger nej til at deltage i konfliktråd, og at gerningsmanden deltager i konfliktråd på skrømt alene for at undgå en sædvanlig straf. Af hensyn til forurettede er det væsentligt at undgå situationer, hvor en mægler må afbryde et konfliktråd, fordi det viser sig, at gerningsmandens deltagelse ikke er båret af et reelt ønske om at ville medvirke til en meningsfuld dialog om den strafbare handling.

Særligt med hensyn til spørgsmålet om eventuelt at anvende konfliktråd som alternativ til straf i sager med unge lovovertrædere bemærkes, at dette vil kunne indgå i de samlede overvejelser i Kommissionen vedrørende ungdomskriminalitet om den fremtidige indsats på dette område.”

Kommissionen har på denne baggrund drøftet, om og i givet fald hvordan mulighederne for at anvende konfliktråd i forhold til unge lovovertrædere kan styrkes, herunder om konfliktråd bør anvendes som alternativ til straf i forhold til denne målgruppe.

Som nævnt ovenfor er det kommissionens generelle anbefaling, at det overvejes, om restorative justice-principper kan danne baggrund for konkrete initiativer i forhold til unge lovovertrædere. I lyset af de gode danske og udenlandske erfaringer er det kommissionens opfattelse, at det bør overvejes nærmere, hvordan konfliktråd vil kunne anvendes i videre omfang i forhold til unge lovovertrædere.

Lov om konfliktråd omfatter som nævnt ovenfor også børn og unge under 18 år, der begår kriminelle handlinger. Konfliktrådsordningen er ikke begrænset til bestemte sagstyper. Den eneste reelle begrænsning for at gennemføre konfliktråd er, at parterne i sagen skal give deres samtykke til konfliktrådet. Da frivillighed er en af de grundlæggende forudsætninger for alle restorative justice-baserede tiltag, herunder konfliktråd, jf. det anførte i afsnit 2.3.5 ovenfor, bør der efter kommissionens opfattelse ikke lempes på betingelsen om samtykke i forhold til sager om unge lovovertrædere.

Kommissionen har desuden overvejet, om andre parter (f.eks. skole, arbejdsgiver, kammerater eller nære pårørende) som udgangspunkt bør deltage i sager vedrørende unge lovovertrædere med henblik på at kunne medvirke til en mere helhedsorienteret løsning i disse sager. Det fremgår imidlertid af § 1 i lov om konfliktråd, at mægleren allerede i den nugældende ordning konkret kan tillade, at andre personer end den forurettede og gerningsmanden deltager i et konfliktråd. Efter kommissionens vurdering er det derfor inden for rammerne af den nugældende konfliktrådsordning muligt at sikre, at alle relevante parter kan deltage og bidrage til en løsning.

Efter kommissionens opfattelse vil en eventuel udvidelse af konfliktrådsordningen i forhold til unge lovovertrædere derfor i givet fald skulle ske ved at anvende konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf for denne målgruppe.

Det skal understreges, at en eventuel udvidelse af konfliktrådsordningen, således at konfliktråd anvendes som alternativ til straffesagsbehandling og straf for unge lovovertrædere, ikke vil ændre ved de sociale myndigheders forpligtelse til at yde støtte til den unge efter den sociale lovgivning.

Kommissionen har noteret sig de betænkeligheder ved at anvende konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf, der er anført i betænkningen om konfliktråd og i lovforslaget om konfliktråd, jf. ovenfor. Kommissionen har noteret sig, at flertallet i Udvalget om konfliktråd peger på, at disse betænkeligheder også gør sig gældende i forhold til unge lovovertrædere. Kommissionen har dog samtidig noteret sig, at man i flere andre lande, f.eks. Norge og New Zealand, faktisk anvender konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf, uden at det efter det for kommissionen oplyste giver anledning til væsentlige problemer i praksis.

Under henvisning til dette og til de gode erfaringer med at anvende konfliktråd i forhold til unge lovovertrædere, jf. afsnit 13.11.4 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, har kommissionen overvejet, om der på trods af de nævnte betænkeligheder bør gennemføres et afgrænset forsøg med anvendelse af konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf for unge lovovertrædere.

Kommissionen har i den forbindelse overvejet, om målgruppen for et forsøg med konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf kan og bør afgrænses yderligere. Det Kriminalpræventive Råd har tidligere foreslået en forsøgsordning vedrørende 15-årige, der begår kriminelle handlinger. Som begrundelse for denne afgrænsning peger rådet på, at man ved at anvende konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf på en hel årgang af unge, vil kunne måle effekten ved at sammenligne den udpegede årgangs recidiv med årgangen året før, hvor man ikke anvendte konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf for unge 15-årige. Rådet peger desuden på, at størstedelen af de 15-årige lovovertrædere i forvejen ikke får ubetingede frihedsstraffe, hvorfor det kun i meget få tilfælde vil kunne opfattes som om, at de pågældende ”slipper billigere” ved at deltage i konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf. Selv i forhold til den forholdsvis lille gruppe 15-årige, der idømmes ubetingede straffe, mener rådet, at man må acceptere, at de pågældende ”slipper billigere” i straf, hvis recidivet faktisk formindskes.

Kommissionen kan, af de grunde der er anført af Det Kriminalpræventive Råd, tilslutte sig forslaget om, at afgrænse målgruppen for en eventuelt forsøgsordning med konfliktråd til en årgang af 15-årige. Det er dog samtidig kommissionens opfattelse, at man i første omgang bør tage udgangspunkt i mindre alvorlige sager, indtil resultaterne af ordningen har kunnet dokumenteres. Kommissionen anbefaler derfor, at en eventuel forsøgsordning begrænses til kriminelle handlinger, hvor domstolene i henhold til gældende praksis ville idømme op til 60 dages ubetinget fængsel.

Som anført ovenfor træder lov om konfliktråd i anledning af en strafbar handling og dermed den landsdækkende ordning for konfliktråd som supplement til straf og straffesagsbehandling imidlertid først i kraft den 1. januar 2010. Det er på den baggrund kommissionens opfattelse, at erfaringerne med den nye landsdækkende ordning først må kortlægges, inden en eventuel forsøgsordning med konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf for unge lovovertrædere iværksættes. Denne kortlægning bør ske ved at iværksætte en evaluering af ordningen med henblik på at præsentere resultaterne af denne inden for ca. 2 år.

Kommissionen foreslår således, at der, når den nye landsdækkende konfliktrådsordning efter en indkøringsperiode er i fuld funktion, således at ordningen fungerer og er indarbejdet, iværksættes en erfaringsindsamling vedrørende ordningen med henblik på, at resultaterne heraf kan præsenteres inden for ca. 2 år.

Syv medlemmer af kommissionen (Johan Reimann, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Linda Lauritsen og Eva Rønne) kan tilslutte sig forslaget vedrørende iværksættelse af en erfaringsindsamling som angivet ovenfor. Der vil herefter kunne tages stilling til spørgsmålet om iværksættelse af en forsøgsordning i lyset af bl.a. de principielle synspunkter, der er nævnt ovenfor.

Fire medlemmer af kommissionen (Flemming Balvig, Geert Jørgensen, Birgitte Holmberg Pedersen og Eva Smith) kan tilslutte sig forslaget om iværksættelse af en erfaringsindsamling som angivet ovenfor og foreslår desuden, at der fra januar 2012 etableres en forsøgsordning, hvorefter konfliktråd tilbydes som alternativ til straffesagsbehandling samt straf eller andre retsfølger i forhold til unge lovovertrædere, der var 15 år på gerningstidspunktet, i sager vedrørende kriminelle handlinger, hvor domstolene i henhold til gældende praksis ville idømme op til 60 dages fængsel. Den nu vedtagne ordning med konfliktråd som supplement til straf vil da have haft 2 år til at etablere den nødvendige organisation mv., som vil være en forudsætning for den foreslåede forsøgsordning.

Fire medlemmer af kommissionen (Jens Bay, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, og Henrik Thomassen) finder det rigtigt at iværksætte en erfaringsindsamling, men lægger vægt på de betænkeligheder, der er anført ovenfor, og kan umiddelbart ikke tilslutte sig, at der etableres en forsøgsordning med konfliktråd som alternativ til straffesagsbehandling og straf.

Ét medlem af kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker ikke at forholde sig til de forslag, der vedrører strafudmåling/reaktion i forhold til kriminelle unge, og som ikke påvirker kommunernes opgaver, herunder konfliktråd.

2.3.5.2. Styrket brug af særvilkår i tilknytning til betingede domme mv.

De almindelige regler om betingede domme i straffelovens kapitel 7 finder også anvendelse på unge lovovertrædere.

Straffelovens § 56 og § 57 har følgende ordlyd:

§ 56. Finder retten det upåkrævet, at straf kommer til fuldbyrdelse, bestemmes det i dommen, at spørgsmålet om straffastsættelse udsættes og bortfalder efter en prøvetid.

Stk. 2. Såfremt det må anses for mere formålstjenligt, kan retten fastsætte straffen og bestemme, at fuldbyrdelsen udsættes og bortfalder ved udløbet af prøvetiden.

Stk. 3. Udsættelsen betinges af, at den dømte ikke i prøvetiden begår strafbart forhold, og at han overholder de vilkår, som måtte være fastsat i medfør af § 57. Prøvetiden fastsættes af retten og kan i almindelighed ikke overstige 3 år. Under særlige omstændigheder kan dog fastsættes en prøvetid på indtil 5 år.

§ 57. Retten kan som vilkår for udsættelsen bestemme, at den dømte i hele prøvetiden eller en del af denne skal undergives tilsyn. Endvidere kan retten fastsætte andre vilkår, som findes formålstjenlige, herunder at den dømte

  1. overholder særlige bestemmelser vedrørende opholdssted, arbejde, uddannelse, anvendelse af fritid eller samkvem med bestemte personer,
  2. tager ophold i egnet hjem eller institution; for sådant ophold fastsættes ved dommen en længstetid, der i almindelighed ikke kan overstige 1 år,
  3. afholder sig fra misbrug af alkohol, narkotika eller lignende medikamenter,
  4. underkaster sig afvænningsbehandling for misbrug af alkohol, narkotika eller lignende medikamenter, om fornødent på hospital eller i særlig institution,
  5. underkaster sig en struktureret, kontrolleret alkoholistbehandling af mindst et års varighed,
  6. underkaster sig psykiatrisk behandling, om fornødent på hospital,
  7. retter sig efter tilsynsmyndighedens bestemmelser om indskrænkninger i rådigheden over indtægter og formue og om opfyldelse af økonomiske forpligtelser,
  8. betaler erstatning for tab, der er forvoldt ved lovovertrædelsen,
  9. efter kommunens afgørelse undergives foranstaltninger efter § 52 i lov om social service, eventuelt af nærmere angiven art, og efterkommer de forskrifter, kommunen meddeler den pågældende.”

I forhold til unge under 18 år varetages tilsynet efter straffelovens § 57 normalt af de sociale myndigheder i kommunen.

Efter det for kommissionen oplyste forekommer det i forhold til unge lovovertrædere i praksis ofte, at retten bestemmer, at den unge pålægges at efterkomme kommunens afgørelse om foranstaltninger efter den sociale servicelov og de forskrifter, kommunen meddeler den unge, jf. straffelovens § 57, nr. 9. Retten tager i mange sager ikke nærmere stilling til indholdet af foranstaltningerne efter lov om social service.

Der indhentes normalt ikke personundersøgelser efter retsplejelovens § 808 i sager mod unge under 18 år. I stedet indhentes oplysninger om den unges personlige forhold hos de sociale myndigheder i den unges opholdskommune. Hvis det overvejes at knytte tilsyn af Kriminalforsorgen som vilkår til en helt eller delvist betinget dom, eller der i øvrigt er behov for personlige oplysninger, som ikke kan skaffes gennem de sociale myndigheder, skal der dog tilvejebringes en personundersøgelse.

Det påhviler de sociale myndigheder at træffe bestemmelse om indholdet af de foranstaltninger, der kan pålægges den unge efter § 52 i den sociale servicelov. Der kan herunder fastsættes hjælpeforanstaltninger, som er identiske med de vilkår, der indgår i en ungdomskontrakt eller et tiltalefrafald med vilkår. Vilkårene skal være konkrete og specifikke og den sproglige formulering klar.[60]

Der er over for kommissionen blevet peget på flere problemer ved den nuværende praksis vedrørende betingede domme og tiltalefrafald med særvilkår. Det er således blevet anført, at domstolene ikke i tilstrækkeligt omfang udnytter mulighederne for at knytte specifikke særvilkår til betingede domme og tiltalefrafald, at domstolenes henvisning til kommunens nærmere afgørelse om foranstaltninger efter den sociale servicelov medfører, at problemet blot skubbes videre til kommunerne, og at de unge i praksis ofte ikke forstår, at en betinget dom eller et tiltalefrafald med særvilkår ikke er det samme som en frifindelse.

Rigsadvokaten har til brug for kommissionens overvejelser modtaget oplysninger fra en række politikredse om udformningen af vilkår for betingede domme og for tiltalefrafald samt om sager om vilkårsovertrædelser.

Det er i den forbindelse blevet oplyst, at kommunernes praksis med hensyn til detaljeringsgraden i udtalelserne, der indhentes af anklagemyndigheden til brug for rettens afgørelse, varierer. En del kommuner anbefaler mere bredt, at ”tiltalte efter hjemkommunens nærmere bestemmelser skal undergive sig foranstaltninger i medfør af lov om social service”, hvorefter det henhører under kommunen at fastsætte nærmere vilkår efter dommen eller tiltalefrafaldet. Andre kommuner fastsætter mere detaljerede vilkår, herunder f.eks. vilkår om, at den unge skal passe sin skole/praktikplads, at den unge skal passe sit fritidsarbejde, at den unge skal ophøre med at ryge hash, og at den unge skal indgå aktivt i samarbejdet med socialforvaltningen. Disse udførlige vilkår forekommer ofte sammen med vilkår om, at den unge skal undergive sig tilsyn med kommunen eller i øvrigt skal undergive sig foranstaltninger efter den sociale servicelov.

Nogle politikredse har endvidere oplyst, at man har haft drøftelser med kommunerne om udformningen af forslag til vilkår til betingede domme, tiltalefrafald og ungdomskontrakter med henblik på, at disse bliver præciseret, hvilket oftest vil være en forudsætning for at reagere over for eventuelle overtrædelser af vilkårene.

Med hensyn til indberetninger fra kommunerne om overtrædelser af vilkår for betingede domme, tiltalefrafald eller ungdomskontrakter viser oplysningerne fra politikredsene, at sager om vilkårsovertrædelser forekommer yderst sjældent. Dette kan dog muligvis hænge sammen med, at der oftest i forbindelse med vilkårsovertrædelser er begået ny kriminalitet. Det er dog også nævnt som en mulighed, at kommunerne kun underretter politiet og anklagemyndigheden om meget grove vilkårsovertrædelser, eller at en bred formulering af vilkårene i en betinget dom kan gøre det vanskeligt med sikkerhed at påvise vilkårsovertrædelser.

Kommissionen har på den baggrund overvejet, om der er behov for at ændre brugen af særvilkår i tilknytning til betingede domme og tiltalefrafald i forhold til unge lovovertrædere.

Det er kommissionens opfattelse, at straffelovens § 57 fastlægger passende vide rammer for, hvilke særvilkår der kan knyttes til betingede domme og tiltalefrafald, herunder i forhold til unge lovovertrædere. Udnyttelsen af disse rammer er efter kommissionens opfattelse et domstolsanliggende, og det bemærkes i den forbindelse, at særvilkår i forhold til unge lovovertrædere fastlægges efter indstilling fra de sociale myndigheder (kommunen), der som udgangspunkt vil være bedst i stand til at vurdere, hvilke foranstaltninger der vil være formålstjenlige i forhold til den konkrete unge.

Kommissionen har heller ikke bemærkninger til, at domstolene i nogle tilfælde pålægger den unge at efterkomme kommunens afgørelse om foranstaltninger uden nærmere angivelse af, hvilken type foranstaltninger der kan være tale om. Efter kommissionens opfattelse vil det i mange sager være mest naturligt at overlade beslutningen om, hvilken type af foranstaltninger efter den sociale servicelov, der skal anvendes i forhold til den konkrete unge, til de sociale myndigheder, der er ”tættest på” den unge, og dermed bedst kan vurdere det aktuelle behov hos denne.

For så vidt angår spørgsmålet om unge lovovertræderes forståelse af betydningen af en betinget dom eller et tiltalefrafald med særvilkår, er dette efter kommissionens opfattelse et spørgsmål om rettens, anklagemyndighedens og forsvarerens kommunikation med den dømte vedrørende indholdet af dommen og betydningen af dommens enkelte elementer.

Efter kommissionens vurdering er det forhold, at en social foranstaltning indgår som et konkret særvilkår i en betinget dom eller et tiltalefrafald, et særligt incitament for den unge til at overholde foranstaltningen. Kommissionen finder derfor, at det er vigtigt, at særvilkår vedrørende sociale foranstaltninger anvendes, og at de som udgangspunkt konkretiseres så meget som muligt. Det er desuden vigtigt for virkningen af særvilkår, at overtrædelser af vilkårene forfølges.

Ud fra det for kommissionen oplyste, er det kommissionens vurdering, at særvilkår vedrørende sociale foranstaltninger ikke anvendes i tilstrækkeligt omfang i forbindelse med betingede domme og tiltalefrafald, og at de, når de anvendes, ikke anvendes i tilstrækkelig konkret form, hvilket i praksis umuliggør en effektiv forfølgning af vilkårsovertrædelser. Kommissionen har konstateret, at der hos de involverede aktører tilsyneladende er ukendskab og usikkerhed med hensyn til den nærmere fastsættelse af særvilkår og forfølgning af vilkårsovertrædelser. Det er kommissionens opfattelse, at der derfor bør iværksættes et udredningsarbejde med deltagelse af politi og anklagemyndighed, sociale myndigheder og domstole med henblik på styrke brugen af konkrete særvilkår vedrørende sociale foranstaltninger og håndhævelsen af vilkårsovertrædelser.

Kommissionen skal dog samtidig understrege, at det er vigtigt at bevare fleksibiliteten i særvilkårene. Derfor bør en udvidet brug af mere konkrete særvilkår i tilknytning til betingede domme og tiltalefrafald ikke ske på bekostning af muligheden for om nødvendigt at justere særvilkårene..

Kommissionen foreslår på den baggrund, at der iværksættes et udredningsarbejde med deltagelse af politi og anklagemyndighed, sociale myndigheder og domstole med henblik på styrke brugen af konkrete særvilkår vedrørende sociale foranstaltninger i tilknytning til betingede domme og tiltalefrafald, ligesom forfølgelsen af vilkårsovertrædelser bør styrkes. Det bør samtidig sikres, at der fortsat er tilstrækkeligt fleksible muligheder for at ændre særvilkårene i en konkret afgørelse, hvis det viser sig nødvendigt.

2.3.5.3. Andre overvejelser og forslag vedrørende øget fokus på restorative justice som princip for reaktioner over for børn og unge, der begår kriminalitet

Samfundstjenesteordningen blev lovfæstet i 1992 efter i en periode at have fungeret som forsøg. I 2000 blev der indført mulighed for at idømme samfundstjeneste for færdselslovsovertrædelser, herunder spirituskørsel.

Ordningen består i, at en person kan dømmes til at udføre ulønnet, samfundsnyttigt arbejde i 30-240 timer. Samfundstjeneste fastsættes som vilkår til en helt eller delvis betinget dom og er et alternativ til en fængselsstraf på – som hovedregel – indtil 12 måneders fængsel. Til en samfundstjenestedom er der knyttet vilkår om tilsyn af Kriminalforsorgen i Frihed, som har til opgave at iværksætte og kontrollere afviklingen af samfundstjenesten.

I princippet kan en betinget dom med vilkår om samfundstjeneste idømmes for alle former for lovovertrædelser, idet det dog er forudsat, at der i forhold til grove lovovertrædelser som f.eks. røveri, vold, narkotikaforbrydelser og seksualforbrydelser (”varsomhedsområdet”) skal udvises varsomhed i forhold til brugen af samfundstjeneste. I praksis idømmes dog mange samfundstjenestedomme for lovovertrædelser inden for varsomhedsområdet, herunder særligt voldsforbrydelser, og det er Kriminalforsorgens vurdering, at der ikke ses at være flere problematiske forløb for denne gruppe end for grupper uden for varsomhedsområdet.

Samfundstjeneste er i dag et ganske betydeligt alternativ til fængselsstraf. I 2006 blev der afsagt ca. 4.099 betingede domme med vilkår om samfundstjeneste. Af det samlede antal domme til ubetinget fængsel og samfundstjeneste udgjorde samfundstjenestedommene i 2006 således ca. 28 pct. Antallet af samfundstjenestedomme var i 2007 3.232 og i 2008 3.558 svarende til henholdsvis 28 pct. og 30 pct. af det samlede antal domme til ubetinget fængsel og samfundstjeneste.

Undersøgelser af befolkningens syn på straf viser, at samfundstjeneste er en meget populær sanktion, der ønskes anvendt i større omfang.[61]

I en ph.d.-afhandling fra 2007 vedrørende samfundstjenesteordningen konkluderes det på baggrund af en effektundersøgelse, at ordningen har en recidivhæmmende effekt i forhold til fængselsstraf for visse grupper af dømte, herunder for unge færdselslovovertrædere.[62]

Effekten af samfundstjenestesanktionen for de unge forklares bl.a. med, at de pågældende undgår at komme i fængsel, og dermed undgår kontakt med ældre og mere kriminelt belastede lovovertrædere, som kan have en negativ indflydelse på dem, samtidig med at de bliver mindre stigmatiseret af en samfundstjenestedom end af en traditionel fængselsdom. Det er afgørende for samfundstjenestestedets positive påvirkning af den dømte, at denne opholder sig på stedet i en længere periode. Ved kortere udmålte samfundstjenestedomme begrænses kontakten til samfundstjenestestedet og dermed muligheden for at påvirke den dømte socialt i positiv retning, herunder skabe et nyt socialt netværk/omgangskreds, fortsætte som frivillig på stedet eller at komme i arbejde.[63]

Ved flere ændringer i straffelovgivningen af nyere dato er der åbnet mulighed for at anvende samfundstjeneste, jf. bl.a. forarbejderne til lov nr. 500 af 17. juni 2008 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, våbenloven og lov om fuldbyrdelse af straf m.v. (Styrkelse af indsatsen mod ulovlige skydevåben og knive på offentligt tilgængelige steder),[64] hvoraf det bl.a. fremgår, at førstegangstilfælde af overtrædelse af våbenlovens § 4, stk. 1, der som udgangspunkt skal medføre en ubetinget fængselsstraf på 7 dage, i forhold til unge under 18 år kan afgøres med en betinget dom med vilkår om samfundstjeneste, hvis betingelserne herfor er opfyldt.

Ved et kommissorium af 14. august 2009 til Straffelovrådet har Justitsministeriet bl.a. tilkendegivet, at regeringen finder, at brugen af samfundstjeneste så vidt muligt bør øges i lyset af de indhøstede erfaringer med den gældende ordning, herunder bl.a. med samfundstjenestens forebyggende og pønale virkning. Straffelovrådets opgave er på den baggrund beskrevet som følger:

”[…] Straffelovrådet [anmodes] om at gennemgå de gældende regler og praksis vedrørende domme med vilkår om samfundstjeneste med henblik på en revision, der navnlig sigter mod så vidt muligt at øge brugen af vilkår om samfundstjeneste som alternativ til fængselsstraf. Det forudsættes, at rådet inddrager resultaterne af den nævnte forløbsundersøgelse i overvejelserne. Endvidere kan rådet bl.a. inddrage relevante udenlandske erfaringer, navnlig fra de øvrige nordiske lande.

Rådet bør bl.a. overveje anvendelsesområdet for betingede domme med vilkår om samfundstjeneste, herunder både med hensyn til varsomhedsområdet (hvilke kriminalitetstyper) og kredsen af personer, som idømmes samfundstjeneste (egnethedsvurderingen). I den forbindelse kan der bl.a. være anledning til at overveje en mere udbredt anvendelse særligt over for unge, idet rådet på dette punkt bør være opmærksom på arbejdet i Kommissionen vedrørende Ungdomskriminalitet. Rådet kan endvidere bl.a. overveje principperne for fastsættelsen af antallet af samfundstjenestetimer samt overveje retsstillingen ved vilkårsovertrædelser med hen-blik på at sikre en konsekvent og ensartet reaktion i praksis.

Rådet kan også overveje brugen af andre sanktioner, der har karakter af ”restorative justice”.

I tilknytning til overvejelserne vedrørende samfundstjeneste anmodes rådet endvidere om at overveje behovet for at ændre de almindelige regler mv. om betingede domme, herunder bl.a. afgrænsningen af, hvilke vilkår der kan fastsættes for en betinget dom, jf. straffelovens § 57, samt overveje retsstillingen ved vilkårsovertrædelser, jf. ovenfor.”

På den baggrund finder kommissionen ikke, at der nu, hvor Straffelovrådet har fået til opgave at se generelt på regler og praksis vedrørende domme med vilkår om samfundstjeneste og herunder overveje en mere udbredt anvendelse særligt over for unge, er grundlag for at foreslå yderligere initiativer vedrørende anvendelsen af samfundstjeneste i forhold til unge lovovertrædere. Kommissionen ønsker dog at understrege, at man – bl.a. på baggrund af de ovenfor beskrevne gode resultater med samfundstjeneste i forhold til i hvert fald nogle unge lovovertrædere – generelt er særdeles positivt indstillet over for en eventuel senere udvidelse af anvendelsen af samfundstjeneste i forhold til unge. En sådan udvidet anvendelse af ordningen vil forudsætte, at der i højere grad end tilfældet er i dag, udarbejdes personundersøgelser af de unge med henblik på at vurdere, om de pågældende er egnede til denne type sanktion.

2.3.6. Særlige frihedsberøvende sanktioner i forhold til børn og unge

Hermed sigter kommissionen til muligheden for at anvende særlige frihedsberøvende sanktioner over for børn og unge, der begår kriminelle handlinger.

Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at det som nævnt i afsnit 2.1.1 ovenfor bl.a. fremgår af artikel 37, litra b, i FN’s Børnekonvention, at anholdelse, tilbageholdelse eller fængsling af et barn under 18 år kun må bruges som en sidste udvej og for det kortest mulige passende tidsrum. Det fremgår desuden af konventionens artikel 37, litra c, at ethvert barn under 18 år, der er berøvet friheden, skal behandles menneskeligt og med respekt for menneskets naturlige værdighed og på en måde, der tager hensyn til barnets aldersmæssige behov. Især skal ethvert barn, der er berøvet friheden, holdes adskilt fra voksne, medmindre en sådan adskillelse ikke anses at tjene barnets tarv.

Det bemærkes i den forbindelse, at det er kommissionens generelle opfattelse, at udgangspunktet for reaktionen på kriminelle handlinger begået af børn og unge under 18 år ikke bør være frihedsberøvende foranstaltninger. Foruden Børnekonventionens bestemmelser skal kommissionen pege på de generelt dårlige erfaringer med frihedsberøvelse af unge i institutioner og fængsler, jf. afsnit 10.5 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3. Hertil kommer, at man i Danmark som nævnt i afsnit 2.3.3 ovenfor i forvejen anvender frihedsberøvelse af unge i langt højere grad end i vore nabolande.

I de tilfælde, hvor frihedsberøvende sanktioner er nødvendige, er det imidlertid kommissionens opfattelse, at sanktionerne i videst muligt omfang bør være tilpasset unges særlige behov og problemstillinger, herunder med henblik på at søge at hjælpe de pågældende unge videre til en kriminalitetsfri tilværelse efter afsoningen. Det er således kommissionens generelle opfattelse, at der under fuldbyrdelsen af sanktionerne i videst muligt omfang bør være fokus på at gennemføre en bred social indsats over for de unge lovovertrædere med henblik på at imødegå årsagerne til kriminaliteten. Et særligt fokusområde bør i den forbindelse være at sikre, at de pågældende unge får mulighed for at gå i skole med henblik på at ruste dem til et liv med uddannelse og job. Unge bør som det klare udgangspunkt ikke afsone frihedsberøvende sanktioner i fængsler, pensioner eller arresthuse.

Kommissionen skal på den baggrund anbefale, at det, når det er nødvendigt at anvende frihedsberøvende sanktioner over for børn og unge, i videst muligt omfang tilstræbes,

I det følgende beskrives kommissionens forslag til udmøntning af disse generelle anbefalinger.

2.3.6.1. Forbedret sammenhæng i ungdomssanktionen

Ungdomssanktionen blev indført med virkning fra den 1. juli 2001 ved lov nr. 469 af 7. juni 2001 om ændring af straffeloven og lov om social service (Ungdomskriminalitet). Sanktionen indebærer, at retten i straffesager vedrørende personer, der på gerningstidspunktet ikke var fyldt 18 år, og som har begået grovere personfarlig kriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet, kan bestemme, at de pågældende skal undergive sig en struktureret, kontrolleret socialpædagogisk behandling af 2 års varighed, hvis det må anses for formålstjenligt for at forebygge yderligere lovovertrædelser, jf. straffelovens § 74 a, stk. 1.

Ungdomssanktionen kan kun anvendes ved kriminalitet begået af unge i alderen 15-17 år. Det er alderen på gerningstidspunktet, der er afgørende. Ungdomssanktionen skal som udgangspunkt ikke anvendes, hvis den unge på domstidspunktet er fyldt eller forholdsvis kort tid efter fylder 18 år, medmindre den unges personlige forhold – herunder eventuelle mangel på modenhed – taler for anvendelse af ungdomssanktion frem for fængselsstraf.

Fuldbyrdelsen af ungdomssanktionen kan – uanset om den unge giver samtykke – strække sig ud over det fyldte 18. år. Da ungdomssanktionens varighed er på 2 år, vil fuldbyrdelsen række ud over det 18. år i alle de tilfælde, hvor den unge er fyldt 16 år eller 17 år på domstidspunktet.

For så vidt angår den "sociale profil" for ungdomssanktionen er der tale om unge med markante tilpasningsproblemer, dvs. unge med en mangelfuldt udviklet evne til at skabe normale sociale relationer og besvær med at orientere sig i normale sociale sammenhænge, som ofte er præget af et højt angstniveau med deraf følgende uhensigtsmæssige og grænseoverskridende reaktionsformer, herunder kriminelle handlinger af særlig voldsom eller voldelig karakter.

Anvendelse af ungdomssanktionen forudsætter, at foranstaltningen må anses for formålstjenlig i forhold til at imødekomme den unges særlige behov for behandling. Det er således en forudsætning for anvendelse af ungdomssanktionen, at den unge efter en individuel vurdering ikke findes uegnet til behandling. Der kan dog kun helt undtagelsesvis blive tale om at erklære en ung, der opfylder den "sociale profil", for uegnet til behandling. Det er ikke en betingelse, at den unge (eller forældremyndighedens indehaver) giver samtykke eller erklærer sig villig til at undergive sig denne sanktion. Den unge kan således ikke selv vælge almindelig straf.

Sanktionen skal alene anvendes ved grovere, personfarlig kriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet, f.eks. vold, røveri og voldtægt eller mere omfattende berigelseskriminalitet, brugstyveri eller hærværk. For så vidt angår strafkravet, forudsættes ungdomssanktionen i almindelighed anvendt i sager, hvor domstolene ellers ville idømme en ubetinget fængselsstraf i intervallet fra 30 dage op til ca. 1 år. Det er dog ikke udelukket at anvende sanktionen over for unge, der står til en lidt længere ubetinget fængselsstraf, f.eks. på 1 år og 6 måneder, hvis ungdomssanktionen anses for mere formålstjenlig end almindelig fængselsstraf.

Såfremt anklagemyndigheden vurderer, at den unge er omfattet af målgruppen for ungdomssanktionen, indhenter anklagemyndigheden en udtalelse fra de sociale myndigheder vedrørende den unge. I indstillingen tager de sociale myndigheder stilling til, om ungdomssanktion vil være formålstjenlig, og i givet fald hvordan ungdomssanktionen for den pågældende unge bør udformes.

Ungdomssanktionen vil normalt blive indledt med et ophold på en sikret afdeling på en døgninstitution for børn og unge (fase 1), efterfulgt af et ophold på en ikke-sikret institution eller et andet egnet opholdssted i åbent regi (fase 2) og afsluttes endelig med en ambulant fase (fase 3). Indstillingen fra de sociale myndigheder bør derfor også indeholde en stillingtagen til, hvor længe den unge bør opholde sig på en sikret døgninstitution, og i hvor lang tid den unge efterfølgende skal være anbragt på en ikke-sikret institution eller et andet egnet opholdssted. Har den unge under sagen været anbragt i varetægtssurrogat i sikret afdeling, og er der gennemført pædagogisk observation, der viser, at den pågældende ikke har behov for at være i en sikret afdeling, er der imidlertid ikke noget til hinder for, at de sociale myndigheder indstiller, at ungdomssanktionen indledes på en ikke-sikret døgninstitution eller opholdssted.

Siden ungdomssanktionens indførelse er der foretaget en række justeringer med henblik på at styrke sanktionen, jf. bl.a. lov nr. 545 af 6. juni 2007 om ændring af lov om social service (Styrkelse af ungdomssanktionen og undersøgelse af den unges person og opholdsrum på sikrede institutioner), der trådte i kraft den 1. august 2007.

Blandt andre Justitsministeriets Forskningskontor har udarbejdet en række redegørelser vedrørende forløbet af ungdomssanktionen. Senest har Justitsministeriets Forskningskontor i februar 2009 udarbejdet evalueringsrapporten ”Ungdomssanktionen. En effektevaluering” med det formål at belyse den eventuelle kriminalpræventive effekt af at blive idømt en ungdomssanktion i forhold til ubetinget fængselsstraf, der var alternativet inden ungdomssanktionens gennemførelse.

”Ungdomssanktionen. En effektevaluering” (februar 2009)

Effektevalueringen, der er gennemført af Justitsministeriets Forskningskontor, er baseret på de ungdomssanktioner, der er idømt i perioden fra 1. juli 2001 til 31. august 2006, i alt 416 domme. Denne gruppe sammenlignes med en kontrolgruppe, der består af 438 ubetingede fængselsdomme, der er idømt i perioden fra 1. januar 1998 til 30. juni 2001, og hvor den udmålte ubetingede fængselsstraf er på minimum 30 dage og maksimum 1 år og 6 måneder. For begge grupper gælder det, at de unge har været 15-17 år på gerningstidspunktet.

Som led i effektevalueringen har man målt recidivet (tilbagefald til ny kriminalitet) for begge grupper. Fastsættelse af målingstidspunktet eller observationsperioden volder særlige problemer i en undersøgelse, der som denne sammenligner en gruppe, der løslades efter afsoning af en frihedsstraf, med en gruppe, der under en toårig sanktion gennemløber forskellige faser med forskellige grader af frihed eller frihedsberøvelse, og dermed forskellige grader af mulighed for at begå kriminalitet. På denne baggrund har man for de ungdomssanktionsdømte valgt at måle recidiv både efter afslutningen af sanktionens fase 1 (anbringelse i en sikret døgninstitution for børn og unge) og efter sanktionens endelige ophør. Man har desuden valgt at måle recidiv generelt, dvs. tilbagefald til alle former for lovovertrædelser, som fører til en fældende strafferetlig afgørelse, og man har målt recidiv til en frihedsstraf (herunder forlængelse af ungdomssanktionen). Endvidere har man undersøgt omfanget af nye domme i observationsperioden (recidivfrekvens).

Når recidivet måles efter afslutningen af ungdomssanktionens fase 1, recidiverer 73 pct. af de unge, som er idømt en ungdomssanktion, mens 80 pct. af de unge, som er idømt en ubetinget dom, og hvis recidiv måles efter løsladelsen fra fængselsstraffen, recidiverer. For så vidt angår recidiv til frihedsstraf er der tale om 49 pct. af de unge, der er idømt ungdomssanktion, og 63 pct. af de unge, der er idømt ubetinget fængselsstraf. For så vidt angår omfanget af recidiv viser undersøgelsen, at 19 pct. af de unge, der er idømt ungdomssanktion, har en høj individuel recidivfrekvens, målt som mindst tre nye strafferetlige afgørelser i observationsperioden, mens 38 pct. af de unge, der er idømt ubetinget fængselsstraf, har en høj individuel recidivfrekvens. Disse resultater skal ses i lyset af, at de ungdomssanktionsdømte har været anbragt i (åben) institution i en del af observationsperioden, og at deres muligheder for at begå ny kriminalitet dermed har været begrænsede.

Når recidivet måles efter ungdomssanktionens ophør, viser undersøgelsen, at 78 pct. af de unge, der er idømt ungdomssanktion, recidiverer, mens 80 pct. af de unge, der er idømt ubetinget fængselsstraf, recidiverer. For så vidt angår recidiv til frihedsstraf er der tale om 51 pct. af de unge, der er idømt ungdomssanktion, og 63 pct. af de unge, der er idømt ubetinget fængselsstraf. Undersøgelsen viser desuden, at 31 pct. af de unge, der er idømt ungdomssanktion, har en høj individuel recidivfrekvens, mens 38 pct. af de unge, der er idømt ubetinget fængselsstraf, har en høj recidivfrekvens.

For at kunne måle og sammenligne effekten af ungdomssanktionen og ubetinget fængselsstraf er det dog nødvendigt at kontrollere for forskelle i kriminel belastning og i de sociale baggrundsoplysninger, idet forskelle i kriminel og social belastning kan influere på recidivrisikoen. Til dette formål har man indhentet oplysninger dels om tidligere kriminalitet og straffe fra Kriminalregisteret, dels om de unges opvækstforhold, anbringelser uden for hjemmet, skilsmisser i familien, forældrenes uddannelse og socioøkonomiske forhold mv. fra Danmarks Statistik.

Når der tages højde for oplysningerne om kriminel belastning og social baggrund, viser undersøgelsen, at unge, der er blevet idømt en ungdomssanktion, generelt har en lavere recidivrisiko end unge, der er blevet idømt en ubetinget fængselsstraf, når recidivet måles efter ophøret af fase 1 i ungdomssanktionen.

Måler man recidivet efter ungdomssanktionens ophør, og tager man samtidig højde for forskellene i kriminel belastning og social baggrund, viser undersøgelsen, at unge, der er idømt en ungdomssanktion, har lavere risiko for recidiv til frihedsstraf end unge, der er idømt ubetinget fængselsstraf. For så vidt angår de øvrige recidivmålinger (recidiv generelt og recidivfrekvens) viser undersøgelsen, at sanktionsformen ikke har betydning for recidivrisikoen.

Hvorvidt de ovennævnte resultater af effektmålingen er en korrekt afspejling af forholdene, eller om de er påvirket af den udvælgelse, der sker af unge til ungdomssanktionen, og af en periodeeffekt, vides ikke. Der redegøres nærmere for disse forhold i evalueringsrapporten. Den udvælgelse, der sker af unge til ungdomssanktionen, kan betyde, at den målte kriminalpræventive effekt af ungdomssanktionen reelt er større, eller den kan betyde det modsatte, idet det afhænger af, om der ved indstillingen til og idømmelsen af en ungdomssanktion primært er fravalgt unge lovovertrædere med en dårlig prognose eller unge lovovertrædere med en god prognose med hensyn til recidiv.

Blandt andet på baggrund af resultaterne af den gennemførte effektevaluering af ungdomssanktionen har kommissionen drøftet, hvorvidt ungdomssanktionen bør bestå i sin nuværende form, ændres eller helt afskaffes. Det er kommissionens generelle opfattelse, at sanktionen primært må have et kriminalpræventivt sigte, herunder ikke mindst fordi den af i hvert fald nogle af de domfældte unge må formodes at virke som en meget streng sanktion allerede på grund af dens toårige varighed i forhold til alternativet, en ubetinget fængselsstraf på mellem ca. 30 dage og 1½ år.

Den foreliggende effektevaluering af ungdomssanktionen giver altså ikke noget sikkert billede af sanktionens recidivhæmmende effekt. Det skal dog hertil bemærkes, at sanktionen som nævnt er blevet justeret undervejs, senest med virkning fra 1. august 2007. Det er kommissionens indtryk, at i hvert fald de seneste ændringer, der bl.a. har til formål at sikre bedre sammenhæng imellem ungdomssanktionens faser, fortsat er under implementering i praksis, og at man ikke med sikkerhed kan bedømme sanktionens reelle effekt, før disse ændringer er fuldt implementeret. Effektevalueringen omfatter således unge, der er idømt ungdomssanktion i ungdomssanktionens første år, hvor der efter det for kommissionen oplyste herskede betydelig usikkerhed om den nye sanktionsform både hos kommunale sagsbehandlere og de socialpædagogiske tilbud, hvor ungdomssanktionen gennemførtes.

Formålet med ungdomssanktionen – at gennemføre en længerevarende socialpædagogisk behandling af unge lovovertrædere – tilsiger, at der ikke bør ske for mange miljøskift i forbindelse med fuldbyrdelsen af sanktionen. Det bemærkes i den forbindelse, at Justitsministeriets Forskningskontor i en tidligere rapport om sanktionen har påvist, at der i gennemsnit er to uplanlagte institutionsskift og dermed behandlingsmæssige miljøskift pr. ungdomssanktionsforløb.[65] Her har bl.a. manglen på sikrede pladser spillet en rolle, idet nogle unge idømt ungdomssanktion ikke har kunnet tilbageføres til den samme sikrede institution, hvor det indledende ophold (fase 1) var gennemført. De er i stedet blevet placeret på den sikrede institution, hvor der først var plads, idet unge, der anbringes i varetægtssurrogat pga. det akutte behov for plads, har ”førsteret” til sikrede pladser. Ud over at nogle af de unge, der har skullet tilbageføres til sikrede pladser som led i ungdomssanktionen, således har været anbragt på flere forskellige sikrede institutioner inden for samme ungdomssanktionsforløb, har der ofte været ventetid fra den kommunale beslutning om tilbageførsel til tilbageførslen har kunnet effektueres. Ifølge Danske Regioners statistik fra 2008 om brugen af sikrede institutioner er antallet af afvisninger til sikrede pladser på grund af manglende pladser steget fra 0 i 2001 til 243 i 2008 samtidig med at antallet af idømte ungdomssanktioner i perioden 2004-2007 årligt har været ca. 100. Med de aftalte udvidelser af sikrede pladser fra 121 til 136 i 2009 må det forventes, at mulighederne for at skabe sammenhængende ungdomssanktionsforløb forbedres. Danske Regioner skønner i en ny kapacitetsanalyse fra 2009, at der er brug for at etablere yderligere 15-20 sikrede pladser frem mod 2012, hvis det skal være muligt at sikre et sammenhængende forløb.

Som eksempel på sammenhængende ungdomssanktionsforløb kan nævnes den sikrede institution Grenen, der har specialiseret sig i lange anbringelser med organisatorisk og pædagogisk sammenhæng. Tanken er, at de unge skal opleve, at der findes en ”rød tråd” i den måde, som behandlingen foregår på, med ensartet pædagogik og ledelse. På denne måde kan den unges behov imødekommes, uanset om udviklingen går frem eller tilbage, og uplanlagte brud kan i vidt omfang undgås.

Eksempel på et sammenhængende ungdomssanktionsforløb

En 16-årig ung mand anbringes i varetægtssurrogat i en sikret afdeling på en døgninstitution for børn og unge på grund af en sigtelse for gaderøveri. Inden for de første 7 dage fra anbringelsen udarbejdes en foreløbig handleplan af kommunen. Under anbringelsen udarbejdes en udtalelse til kommunen med beskrivelse af de behandlingsbehov, som den pågældende unge vurderes at have. Udtalelsen baserer sig på en pædagogisk psykologisk observation under anbringelsen på den sikrede afdeling.

Kommunen udarbejder på den baggrund en indstilling til retten ledsaget af en handleplan udarbejdet med inddragelse af den unge og dennes familie. Kommunen indstiller til en ungdomssanktion med 0 dage i fase 1 (anbringelse i sikret døgninstitution for børn og unge) og op til 10 måneders anbringelse i fase 2 (anbringelse i åben døgninstitution for børn og unge). Under varetægtssurrogatanbringelsen har den sikrede afdeling og anbringende kommune således i fællesskab tilvejebragt grundlaget for det efterfølgende anbringelsesforløb. Formålet med fase 1 er således allerede opnået i varetægtssurrogatperioden, hvorfor en fortsat anbringelse på den sikrede afdeling i fase 1 ikke tjener noget formål.

Allerede på tidspunktet for dommen har kommunen og den unge i fællesskab fundet en koordinator, som ved ungdomssanktionens begyndelse tilknyttes den unge. Dermed skabes gode muligheder for at koordinatoren kan koordinere forløbet, herunder investere tid og samvær med den unge og opbygge en bæredygtig relation, som kan fortsætte ind i fase 3 (ambulant fase), når den unge flytter i egen bolig i sin hjemkommune og har brug for koordinatoren som kontaktperson.

For at sikre sammenhæng i anbringelsen anbringes den unge på den åbne afdeling på den døgninstitution, hvor den unge har været anbragt i forbindelse med perioden med anbringelse i varetægtssurrogat. Allerede inden anbringelsen i fase 2 har der været brobygning, således at kommune, koordinator, den unge, den unges forældre og personalet på den sikrede afdeling og den åbne afdeling (det pædagogiske personale, skolelærere, faglærere, socialrådgivere mv.) har forberedt overgangen fra en frihedsberøvende anbringelse på en sikret afdeling til den efterfølgende anbringelse på den åbne afdeling.

4 måneder inde i anbringelsen i fase 2 rømmer den unge fra institutionen. På baggrund af institutionens indstilling træffer kommunen afgørelse om tilbageførsel til den samme institutions sikrede afdeling, fordi det skønnes nødvendigt for at forebygge yderligere kriminalitet og for at fastholde den unge i sit behandlingsforløb. Den unge efterlyses via politiet, som hurtigt pågriber den unge og straks kontakter institutionen. Den unge tilbageføres til samme institutions sikrede afdeling, hvor både den unge og personalet kender hinanden. Allerede dagen efter tilbageførslen lægges en plan for en ny brobygning i det fortsatte fase 2-forløb på institutionens åbne afdeling. I den forbindelse meddeler kommunen den unge, at kommunen på baggrund af rømningen har besluttet at forlænge den samlede varighed af fase 2-anbringelsen med yderligere en måned. Efter 14 dage i sikret regi overføres den unge igen til det åbne forløb. Den unge foretager ikke flere rømninger i forbindelse med fuldbyrdelsen af ungdomssanktionen.

Ungdomssanktionen indledes som udgangspunkt oftest med et ophold i lukket regi, men som det bl.a. fremgår af det ovennævnte eksempel, vil dette i visse tilfælde være unødvendigt, f.eks. i tilfælde, hvor det samme resultat er opnået under en indledende anbringelse i varetægtssurrogat.

Koordination omkring anbringelsen er efter kommissionens vurdering med til at sikre, at den unge oplever, at anbringelsen hænger sammen og giver mening. Dette kræver dog tillige, at behandlingskulturen under den sikrede og åbne anbringelse er genkendelig for den unge, hvilket efter kommissionens opfattelse kun kan lade sig gøre i et forløb, hvor det pædagogiske og undervisningsmæssige forløb er forbundet i en fælles organisatorisk sammenhæng i det åbne og sikrede forløb.

Efter det for kommissionen oplyste har man på døgninstitutionen Grenen gode erfaringer med de sammenhængende ungdomssanktionsforløb. En ikke-videnskabelig undersøgelse foretaget for Grenen tyder på et meget lavere recidiv for unge, der gennemfører et ungdomssanktionsforløb på Grenen, end landsgennemsnittet for sanktionen.

Der kan peges på både fordele og ulemper ved ungdomssanktionen. Den væsentligste fordel er, at ordningen indebærer et toårigt sammenhængende forløb, hvor den unge kan påvirkes og forhåbentlig bringes ”på ret køl” i videre omfang, end det er muligt i forbindelse med afsoning af f.eks. en kortere ubetinget fængselsstraf. Endvidere har det fra flere sider været påpeget, at sanktionen er et meget fleksibelt rammeredskab, der giver både domstole og kommuner gode muligheder for at sammensætte et forløb, der er tilpasset den enkelte unges individuelle behov. Heroverfor kan det nævnes som ulemper, at i hvert fald nogle unge som nævnt ovenfor må antages at opleve sanktionen som unødigt hård og langvarig. Desuden kan det nævnes, at gennemførelsen af sanktionen er meget ressourcekrævende, og at det i praksis har vist sig at være svært at opfylde målsætningen om et sammenhængende forløb, idet mange unge har oplevet talrige institutionsskift under afsoningen af sanktionen.

Samlet set er det kommissionens vurdering, at de justeringer, der er gennemført af ungdomssanktionen, kræver mere tid for at blive korrekt implementeret i praksis, og at en endelig beslutning om at bevare, ændre eller nedlægge sanktionen bør træffes på baggrund af en fornyet evaluering, der bør foretages i 2012, når ændringerne må formodes at være fuldt implementeret.

Efter kommissionens vurdering bør den pædagogiske sammenhæng i ungdomssanktionsforløbet styrkes, og det gennemsnitlige antal institutionsskift i ungdomssanktionsforløbet bør reduceres. Kommunerne bør således ved udformning af handleplaner for de unge omfattet af et ungdomssanktionsforløb lægge særlig vægt på sammenhængen i forløbet, samtidig med at andre relevante hensyn, som f.eks. afstand til uddannelsesmiljø, afstand til bopælskommune i sanktionens sidste fase mv., så vidt muligt bør iagttages. Det er desuden kommissionens opfattelse, at de ungdomssanktionsforløb, der er etableret med et sammenhængende forløb med anvendelse af sikrede og åbne pladser i samme organisatoriske regi – som f.eks. på Grenen – bør følges nærmere med henblik på at indhente relevante erfaringer. Kommissionen anbefaler, at kommunerne og regionerne i forbindelse med de årlige rammeaftaler drøfter, om det vil være relevant at etablere flere åbne pladser (til fase 2 og fase 3) i organisatorisk sammenhæng med de sikrede institutioner. Endvidere anbefaler kommissionen, at man i forbindelse med den ovennævnte evaluering af ungdomssanktionen også undersøger forskellen på recidiv blandt unge, der har været i et sammenhængende forløb i samme organisatoriske regi, i forhold til unge der har gennemført et ungdomssanktionsforløb på institutioner uden organisatorisk sammenhæng. Dette bør ske for at undersøge, om de gode foreløbige resultater, der ses på Grenen, giver sig udslag i målbart bedre resultater i en større og mere videnskabelig undersøgelse.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) foreslår på den baggrund,

Et mindretal i kommissionen (Flemming Balvig, Jens Bay og Geert Jørgensen) anbefaler, at Ungdomssanktionen afskaffes. Ungdomssanktionen opleves af mange unge som uretfærdig, da eventuelle medgerningsmænd over 18 år ofte vil få en kort frihedsstraf for samme forbrydelse. Da tiden i varetægt modregnes for de over 18-årige, der idømmes frihedsstraf, betyder det ofte, at de sættes på fri fod umiddelbart efter domsafsigelsen. Omvendt modregnes tiden i varetægt ikke i ungdomssanktionen, således at den unge oplever, at han eller hun får en straf på to år oven i tiden i varetægt. Desuden skal den unge – uanset den unge har siddet på en sikret afdeling i varetægtsperioden – i praksis oftest tilbringe fase 1 af ungdomssanktionen på en sikret afdeling. Dette opleves af den unge som dobbelt uretfærdigt.

Den oplevede uretfærdighed er et problem i sig selv, men oplevet uretfærdighed betyder også mindsket motivation for behandling mv., og mindsker således ungdomssanktionens mulighed for at modvirke fremtidig kriminalitet mv.

Den manglende proportionalitet, der er mellem den forbrydelse, den unge har begået og straffen i ungdomssanktionen, og som også ”objektivt set” gør sig gældende med hensyn til sanktionens samlede udstrækning, stiller meget store krav til ungdomssanktionens effekt – og dokumentationen heraf – i forhold til at hjælpe disse unge ud af kriminalitet. Ungdomssanktionen ses ikke på baggrund af de hidtidige undersøgelser at have en sådan markant positiv effekt. Det er endvidere ikke mindretallets forventning, at de pågående/foreslåede ændringer vil kunne betyde en markant forbedring af effekten, eller at nærmere undersøgelser vil kunne dokumentere en sådan.

På den baggrund foreslår mindretallet, at ungdomssanktionen afskaffes, og at der i stedet iværksættes et arbejde med henblik på med udgangspunkt i de mange mere lovende muligheder, der findes i restorative justice, jf. afsnit 2.3.5 med underafsnit ovenfor, kombineret med styrkede behandlingsmæssige muligheder og sociale/uddannelsesmæssige/beskæftigelsesmæssige tiltag, at finde frem til mere effektive – og såvel ”subjektivt” som ”objektivt” mere retfærdige – alternativer målrettet kriminelle unge under 18 år.

2.3.6.2. Andre overvejelser og initiativer vedrørende særlige frihedsberøvende sanktioner i forhold til børn og unge

2.3.6.2.1. I debatten vedrørende sanktioner i forhold til kriminelle unge dukker der jævnligt forslag op om forskellige sanktionsformer, der skal have en afskrækkende eller disciplinerede effekt. Sådanne programmer og sanktionsformer er især kendt fra USA, hvor de kendes under betegnelser som ”scared straight”, ”shock probation”/”shock parole” og ”boot camps”. Bl.a. fra USA fremhæves ofte eksempler på sådanne programmer, der varetages af myndigheder eller organisationer, der ikke sædvanligvis har ansvar for straffuldbyrdelse, f.eks. militæret.

Som det fremgår af afsnit 13.11.3 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, er frihedsberøvende initiativer, der hviler på et generelt princip om afskrækkelse og disciplinering af unge lovovertrædere gennem f.eks. de ovennævnte programmer imidlertid i bedste fald uden kriminalpræventiv effekt og i værste fald direkte kontraproduktive. Programmer af denne type kan have positive effekter, men det beror på, at de kombineres med en længerevarende intensiv socialpædagogisk indsats over for den unge. Der er altså intet, der tyder på, at tiltag, der fokuserer på disciplinering eller afskrækkelse har nogen gavnlig effekt – snarere tværtimod.

Hertil kommer, at sådanne initiativer som udgangspunkt rummer et element af frihedsberøvelse, hvilket efter kommissionens opfattelse ikke har nogen kriminalpræventiv effekt, men derimod snarere virker til at øge kriminaliteten.

På denne baggrund skal et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) generelt fraråde initiativer af den nævnte type.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker ikke at forholde sig til de forslag, der vedrører strafudmåling/reaktion i forhold til kriminelle unge, og som ikke påvirker kommunernes opgaver, herunder forslag vedrørende særlige frihedsberøvende sanktioner.

2.3.6.2.2. I forbindelse med kommissionens drøftelser er der blevet peget på muligheden for at udvide brugen af elektronisk overvågningsudstyr i forhold til kriminelle børn og unge.

Den nuværende fodlænkeordning er reguleret i straffuldbyrdelseslovens kapitel 13 a. Efter straffuldbyrdelseslovens § 78 a, stk. 1, kan alle personer, der idømmes en ubetinget fængselsstraf i indtil 3 måneder uanset alder og forseelse anmode om tilladelse til at fuldbyrde straffen på deres bopæl under intensiv overvågning og kontrol (elektronisk fodlænke). Tilladelse kan dog ikke meddeles personer, der er idømt fængselsstraf i indtil 14 dage for overtrædelse af lovgivningen om våben og eksplosivstoffer, medmindre straffen tillige er idømt for overtrædelse af anden lovgivning, og den eller de skete overtrædelser af lovgivningen om våben og eksplosivstoffer ikke har været af væsentlig betydning for straffens længde, jf. straffuldbyrdelseslovens § 78 a, stk. 2.

For at kunne få tilladelse til at fuldbyrde straffen på bopælen i elektronisk fodlænke skal den pågældende opfylde en række nærmere angivne betingelser vedrørende bl.a. bolig- og beskæftigelsesforhold, jf. straffuldbyrdelseslovens § 78 b.

Under fuldbyrdelsen i elektronisk fodlænke er den pågældende undergivet Kriminalforsorgens tilsyn og må kun forlade sin bopæl inden for de tidsrum, som Kriminalforsorgen har fastsat, og for at deltage i de aktiviteter, som Kriminalforsorgen har godkendt. Den pågældende må under fuldbyrdelsen ikke udeblive fra sit arbejde, uddannelse eller lignende.

Fodlænkeordningen trådte i kraft den 1. juli 2005 og har siden været under etapevis opbygning bl.a. med henblik på at give Kriminalforsorgen mulighed for at afprøve det elektroniske overvågningsudstyr. De hidtidige erfaringer tyder på, at ordningen er velfungerende, også personalemæssigt og organisatorisk. En egentlig effektevaluering af fodlænkeordningen med måling af tilbagefald til kriminalitet (recidiv) forventes dog først at foreligge i 2010.

Bortset fra den ovennævnte fodlænkeordning i forbindelse med fuldbyrdelse af ubetinget fængselsstraf findes der ikke i dansk ret mulighed for at pålægge personer at bære elektronisk fodlænke.

For så vidt angår muligheden for at anvende elektronisk fodlænke, evt. i form af GPS-baseret udstyr, i forhold til børn og unge uden for de tilfælde, hvor der er tale om straffuldbyrdelse, henvises til afsnit 2.2.5.2 ovenfor om udgangsforbud, hvor kommissionen nævner en række ulemper og problemer, der knytter sig til en sådan ordning.

For så vidt angår muligheden for at udvide den eksisterende fodlænkeordning vedrørende fuldbyrdelse af en idømt fængselsstraf på bopælen i forhold til unge lovovertrædere er det kommissionens opfattelse, at en sådan udvidelse ikke bør gennemføres, før der foreligger bedre dokumentation for den nuværende ordnings effekt i forhold til de pågældendes recidiv. Hertil kommer, at den eksisterende ordning allerede er blevet udvidet to gange siden ordningens indførelse i 2005. En effektevaluering af fodlænkeordningen forventes som ovenfor nævnt udarbejdet i 2010 og yderligere udvidelser bør efter kommissionens opfattelse afvente denne evaluering af ordningen.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) ser derfor ikke noget behov for at foreslå initiativer på dette område på nuværende tidspunkt.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker ikke at forholde sig til de forslag, der vedrører strafudmåling/reaktion i forhold til kriminelle unge, og som ikke påvirker kommunernes opgaver, herunder forslag vedrørende særlige frihedsberøvende sanktioner.

2.3.6.2.3. Kommissionen har desuden overvejet muligheden for at anvende såkaldt ”natfængsel” i forhold til unge lovovertrædere, hvormed menes en model, hvor unge afsoner en frihedsstraf ved at opholde sig i et fængsel i nattetimerne. Formålet med en sådan ordning er at minimere de negative konsekvenser af frihedsberøvelse som f.eks. tab af arbejde eller uddannelse og adskillelse fra familie.

Indledningsvis bemærkes, at en sådan ordning under alle omstændigheder i givet fald kun bør anvendes som alternativ til ubetinget fængsel. Det er således kommissionens generelle opfattelse, at frihedsberøvelse ikke bør anvendes som alternativ til ikke-frihedsberøvende sanktioner, der i dag findes tilstrækkelige.

Som alternativ til afsoning af en ubetinget fængselsstraf ses natfængsel ikke at adskille sig væsentligt fra afsoning af en ubetinget frihedsstraf med daglig udgang med henblik på at passe job eller uddannelse uden for fængslet.

Ordningen adskiller sig endvidere heller ikke væsentligt fra ordningen vedrørende fuldbyrdelse af straf på bopælen under intensiv overvågning og kontrol (fodlænkeordningen), jf. straffuldbyrdelseslovens § 78 a. Det er således også tanken med fodlænkeordningen at sikre, at den dømte kan bevare sit arbejde eller sin uddannelse under afsoningen. Anmodning om tilladelse til afsoning i elektronisk fodlænke kan indgives af alle, der idømmes en ubetinget fængselsstraf af maksimalt 3 måneders varighed og omfatter således også unge domfældte.

Herudover gør de samme grundlæggende betænkeligheder efter kommissionens opfattelse sig gældende i forhold til natfængsel som i forhold til weekendfængsel, jf. kommissionens bemærkninger herom i afsnit 2.3.6.2.4 nedenfor.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) kan på den baggrund ikke anbefale natfængsel som alternativ afsoningsform i forhold til unge lovovertrædere.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker ikke at forholde sig til de forslag, der vedrører strafudmåling/reaktion i forhold til kriminelle unge, og som ikke påvirker kommunernes opgaver, herunder forslag vedrørende særlige frihedsberøvende sanktioner.

2.3.6.2.4. Ligeledes som alternativ til ubetinget fængsel har kommissionen overvejet en model for ”weekendfængsel” for unge, hvormed menes en model, hvor unge afsoner en frihedsstraf ved at opholde sig i et fængsel i weekenderne men er på fri fod i løbet af ugens øvrige dage. Formålet med en sådan ordning er – ligesom med natfængsel, jf. afsnit 2.3.6.2.3 ovenfor – at minimere de negative konsekvenser af frihedsberøvelse som f.eks. tab af arbejde eller uddannelse og adskillelse fra familie. Afsoningsformen muliggør afsoning af kortere straffe under hensynstagen til den dømtes beskæftigelses- eller uddannelsesmæssige forhold. Der kan også med afsoning alene i weekender tages hensyn til den dømtes børn og familie.

Ligesom natfængsel, bør en weekendfængselordning under alle omstændigheder i givet fald kun anvendes som alternativ til ubetinget fængsel. Det er således som anført ovenfor i afsnit 2.3.6.2.3 kommissionens generelle opfattelse, at frihedsberøvelse ikke bør anvendes som alternativ til ikke-frihedsberøvende sanktioner, der i dag findes tilstrækkelige.

I Justitsministeriets betænkning nr. 806/1977 om alternativer til frihedsstraf fandt en arbejdsgruppe det tvivlsomt, om der er grundlag for at gennemføre regler om weekendfængsel som en særlig form for afsoning af frihedsstraf. Selv om betænkningen er af ældre dato, er de betænkeligheder, som nævnes i denne forbindelse, efter kommissionens opfattelse fortsat aktuelle.

Det fremhæves især, at anvendelsen af weekendfængsel må antages at føre til en meget ujævn og uhensigtsmæssig udnyttelse af afsoningsinstitutionernes kapacitet, og desuden give anledning til personalemæssige problemer, fordi afsoningsformen vil nødvendiggøre en særlig bemanding i weekenden. Det vil således være uforholdsmæssigt ressourcetungt at indføre denne afsoningsform i fængselsregi.

Indførelse af weekendfængsel vil således betyde, at der skal etableres institutioner til at varetage netop denne afsoning, da det vil være dyrt for de eksisterende institutioner at have ”tomme pladser” i 5 af ugens 7 dage. Derudover vil afstanden til institutionen have betydning, såfremt folk skal møde hver weekend. Hvis rejseafstanden fra den dømtes bolig eller arbejde bliver for stor, vil risikoen for udeblivelse øges, ligesom omkostningerne til transport vil blive uforholdsmæssigt store.

Der peges også i betænkningen på, at personalet i et weekendfængsel endvidere må antages at skulle løse de samme opgaver som i et åbent fængsel. Personalet skal blandt andet kunne klare situationer med berusede, domfældte, der møder for sent frem, slagsmål mellem afsonere samt forebyggelse af indsmugling af alkohol og narko. Der må endvidere kunne forventes problematikker med stærke og svage indsatte, ligesom der ud over ordens- og sikkerhedsmæssige opgaver vil være en række behandlingsmæssige opgaver, som fortsat skal løses, som f.eks. udarbejdelse af handleplan, vejledning, motivation og generel støtte til at kunne leve en kriminalitetsfri tilværelse efter afsoning. Alle disse opgaver vil kun kunne løses af et professionelt fængselspersonale.

Ud over de ressourcemæssige betragtninger, som anført ovenfor, er det tvivlsomt, om der er et reelt behov for weekendfængsel, idet de eksisterende regler om indkaldelse til afsoning og udsættelse i vid udstrækning tilgodeser folks behov for at få lagt deres afsoning i ferier eller lignende, således at deres uddannelse og/eller arbejde bliver berørt mindst muligt.

Såfremt man forestiller sig, at weekendfængsel skulle gælde for længere frihedsstraffe, bør det inddrages i overvejelserne, at afvikling af straf over lang tid er uhensigtsmæssigt, idet der blandt andet kan være en nærliggende risiko for, at den dømte ikke vil møde frem til så mange afsoningsweekender. Afsoning af en dom på f.eks. 6 måneder i weekendfængsel, forstået som afsoning af 2 dage pr. uge, vil svare til, at den dømte skal afsone i 90 weekender. Tages der højde for mulighederne for prøveløsladelse, vil der dog ”kun” være tale om 60 weekender. Det vurderes på den baggrund, at indførelse af weekendfængsel for unge vil øge risikoen for udeblivelser og dermed medføre mere arbejde for politiet, der skal iværksætte eftersøgninger og anholdelser af de pågældende.

Samlet set medfører en ordning med weekendfængsel en række betydelige ulemper, og et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) kan derfor ikke anbefale weekendfængsel som en alternativ afsoningsform for unge.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker ikke at forholde sig til de forslag, der vedrører strafudmåling/reaktion i forhold til kriminelle unge, og som ikke påvirker kommunernes opgaver, herunder forslag vedrørende særlige frihedsberøvende sanktioner.


[1] Den fulde ordlyd af konventionen kan findes på http://www2.ohchr.org/english/law/crc.htm.

[2] Med ”barn” menes i Børnekonventionens terminologi ethvert menneske under 18 år, medmindre barnet bliver myndigt tidligere efter den lov, der gælder for barnet, jf. konventionens artikel 1.

[3] General Comment no. 10/2007; Children’s rights in juvenile justice. Udtalelsen kan findes på http://www2.ohchr.org/english/bodies/crc/docs/CRC.C.GC.10.pdf.

[4] Børnerådet (2008): Notat om gennemgang af de kommunale børne- og ungepolitikker. Notatet kan findes på http://www.boerneraadet.dk.

[5] Se f.eks. Jensen, Bente (2007): Social arv, Danmarks Pædagogiske Universitets Forlag, København.

[6] Rambøll, december 2000: ”Evaluering af Unge-TAMU”, Rambøll, september 2003: ”Opdatering af evaluering af Unge-TAMU”, Undervisningsministeriet, april 2008: ”Evaluering af TAMU”, Rambøll, februar 2009: ”Evaluering af Junior-TAMU”.

[7] Undervisningsministeriet (2008): Børn, der gennem længere tid ikke modtager undervisning. Rapporten kan findes på http://www.uvm.dk/~/media/Files/Aktuelt/PDF08/080101_modtager.ashx.

[8] Se f.eks. Balvig, Flemming (2006): ”Den ungdom!”, Det Kriminalpræventive Råd, s. 85f.

[9] Se f.eks. Zeeberg, Henriette (2001): Undersøgelse af under 18-årige stofmisbrugeres situation, Formidlingscentret for Socialt Arbejde, og Ehrenreich & Hansen (2006): Undersøgelse af unge under 18 år med misbrugsproblemer, Videns- og Formidlingscenter for Socialt Udsatte.

[10] Oplysningerne vedrørende tvangsmæssig afvænningsbehandling stammer primært fra Statens Institutionsstyrelse (SiS).

[11] Se f.eks. LG Insight (2008): Den kriminalpræventive indsats i Københavns Kommune – vurderinger og anbefalinger. Rapporten kan findes på http://www.kk.dk/PolitikOgIndflydelse/IPolitiskFokus/~/media/C1E850A7638D48DDAF743FC470C9F6EA.ashx.

[12] Braga, Anthony A. (2007): Effects of Hot Spots Policing on Crime, Campbell Collaboration, og SFI Campbell (2008): Hotspot-strategier kan nedbringe kriminalitet.

[13] LG Insight (2008): Den kriminalpræventive indsats i Københavns Kommune – vurderinger og anbefalinger. Rapporten kan findes på http://www.kk.dk/PolitikOgIndflydelse/IPolitiskFokus/~/media/C1E850A7638D48DDAF743FC470C9F6EA.ashx.

[14] Rasmussen, Ida (2004): Etniske grupper – Kriminalitet og forebyggelse, Det Kriminalpræventive Råd, København.

[15] Tolan, Patrick, David Henry, Michael Schoeny og Arin Bass (2009): Mentoring Interventions to Affect Juvenile Delinquency and Associated Problems, The Campbell Collaboration.

[16] Håndbog om ungdomssanktionen, Servicestyrelsen, s. 63f. Håndbogen er tilgængelig på http://ungdomssanktionen.servicestyrelsen.dk/wm143506.

[17] Gosden, N. P., P. Kramp, G. Gabrielsen og D. Sestoft, (2003): Prevalence of mental disorders among 15-17-year-old male adolescent remand prisoners in Denmark, Acta Psychiatrica Scandinavica, issue 2, s. 102-110.

[18] Hansen, Lisbeth og Karen Zobbe (2006), Fokus på anvendelsen af de sikrede afdelinger, Teori og Metodecentret.

[19] Gosden, Niels Patrick (2004): Mental disorder and violence among young criminals. A clinical- and registerbased study, Ph.d.-afhandling.

[20] Psykiatrifonden.

[21], Lipsey, Mark W., Nana A. Landenberger og Sandra J. Wilson (2007): Effects of Cognitive-Behavioral Programs for Criminal Offenders. SFI Campell og the Campbell Collaboration, og Kyvsgaard, Britta (2006): Hvad virker – hvad virker ikke? Kundskabsbaseret kriminalpolitik og praksis.

[22] Se hertil Det Kriminalpræventive Råd (2008): Lokal forebyggelse af Kriminalitet, København. Rapporten indeholder en række eksempler på kriminalitetsforebyggende projekter med deltagelse af nogle af de nedenfor omtalte andre aktører..

[23] Ankestyrelsen (2008): Praksisundersøgelse om anbringelse af børn og unge.

[24] Ankestyrelsen (2009): Praksisundersøgelse om ophør af anbringelse ved det fyldte 18. år.

[25] http://www.tilbudsportalen.dk.

[26] http://www.godsocialpraksis.dk.

[27] Socialstyrelsen (2004): Tänk Långsiktigt. Rapporten er tilgængelig på http://www.socialstyrelsen.se/Publicerat/2004/5143/2004-110-4.htm.

[28] Balvig, Flemming (2006): Den ungdom, Det Kriminalpræventive Råd, København.

[29] Balvig, Flemming (2006): Den ungdom, Det Kriminalpræventive Råd, København.

[30] Hansen, Lisbeth og Karen Zobbe (2006): Fokus på anvendelse af de sikrede afdelinger, Teori og Metodecentret, s. 129.

[31] Maschi, Tina (2006): Unraveling the link between trauma and male delinquency: The cumulative versus differential risk perspectives i Social Work, Vol. 1.

[32] Amnesty Internationals Danske Lægegruppe i samarbejde med Dansk Røde Kors (2008): Asylansøgere i Danmark. En undersøgelse af nyankomne asylansøgeres helbredstilstand og traumatiseringsgrad, s. 9

[33] www.traume.dk.

[34] Danmarks Statistik (2008): Indvandrere i Danmark 2008.

[35] Hansen, Lisbeth og Karen Zobbe (2006): Fokus på anvendelse af de sikrede afdelinger, Teori og Metodecentret.

[36] Amnesty Internationals Danske Lægegruppe i samarbejde med Dansk Røde Kors (2008): Asylansøgere i Danmark. En undersøgelse af nyankomne asylansøgeres helbredstilstand og traumatiseringsgrad.

[37] Psykoedukation er undervisning i, hvordan sygdommen slår igennem, dens symptomer, herunder f.eks. depression, angst, mareridt og fysiske sygdomme mv., og hvordan man kan lære at leve med traumer. Barnet kan herigennem oparbejde og udvikle metoder til at mestre de komplikationer, som følger med at være traumatiseret eller leve i en traumeramt familie. Tilbuddene kan være rettet både mod barnet eller mod familien som helhed og skal være systematiske, velbeskrevne, evidensbaserede og ensartede.

[38] VISO er oprettet i henhold til § 13 i den sociale servicelov og bistår ifølge bestemmelsen kommuner og borgere bl.a. med gratis vejledende specialrådgivning i de mest specialiserede og komplicerede enkeltsager. VISO skal desuden sikre en systematisk indsamling, udvikling, bearbejdning og formidling af den faglige viden på det sociale område. Nærmere regler om VISO’s virksomhed og organisering er fastlagt ved bekendtgørelse nr. 161 af 10. marts 2006 om den nationale videns- og specialrådgivningsorganisation – VISO.

[39] Hansen, Lisbeth og Karen Zobbe (2006): Fokus på anvendelse af de sikrede afdelinger, Teori og Metodecentret.

[40] Lund, M., J.H. Sørensen, J.B. Christensen og A. Ølholm (2008): MVT om behandling og rehabilitering af PTSD – herunder traumatiserede flygtninge, Region Syddanmark, Center for Kvalitet.

[41] Danske Regioner (2008): Den fremtidige kapacitet på de sikrede institutioner for børn og unge. Notatet er tilgængeligt på http://www.regioner.dk/PolitikOgHoldninger/Socialomr-aa-det/Ungdomskriminalitet/~/media/Filer/Social%20og%20psykiatri/Den%20fremtidige%20kapacitet%20på%20de%20sikrede%20institutioner%20for%20børn%20og%20unge.ashx.

[42] Se afsnit 3.4.1 i Rigsadvokatens meddelelse nr. 4/2007 om behandlingen af sager mod unge lovovertrædere.

[43] Den Sociale Ankestyrelse (2002): Foreløbige handleplaner for unge kriminelle.

[44] Jf. afsnit 1.2 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 171 fremsat den 28. marts 2008.

[45] Unge under 18 år har også ifølge artikel 37 i FN’s Børnekonvention ret til ikke at være fængslet sammen med voksne.

[46] Balvig, Flemming (2000): RisikoUngdom, Det Kriminalpræventive Råd, København.

[47] Balvig, Flemming (2000): RisikoUngdom, Det Kriminalpræventive Råd, København.

[48] Bengtsson, Tea Torbenfeldt og Turf Böcker Jakobsen (2009): Institutionsanbringelse af unge i Norden. En komparativ analyse af lovgrundlag, institutionsformer og udviklingstendenser, SFI, København. Rapporten er tilgængelig på http://www.sfi.dk/Default.aspx?ID=4681&Action=1&NewsId=2192.

[49] Jf. afsnit 4.2.3 i de almindelige bemærkninger til lovforslag nr. L 210 fremsat den 28. marts 2001.

[50] Danske Regioner (2008): Den fremtidige kapacitet på de sikrede institutioner for børn og unge.

[51] Danske Regioners statistik.

[52] Undersøgelse foretaget af forstanderne ved de sikrede døgninstitutioner for børn og unge.

[53] Der findes ikke på nuværende tidspunkt en autoritativ, almindeligt anvendt oversættelse af begrebet restorative justice til dansk. Begrebet kan dog nærmest oversættes til ”genoprettende ret”. Med henblik på at undgå forvirring omkring betydningen af begrebet, anvender kommissionen det engelske udtryk restorative justice.

[54] Se f.eks. Morris & Young: Reforming Criminal Justice: the potential of criminal justice, i Strang & Braithwaite (2000): Restorative Justice: Philosophy in Practise..

[55] Balvig, Flemming (2006): Danskernes syn på straf, Advokatrådet, København.

[56] Yderligere information om projektet er tilgængelig på http://hvahardugangi.dkr.dk.

[57] Norges offentlige utredninger (2008): Barn og straff.

[58] BRÅ (2009), Medling kan halvera återfallsrisk, Apropå nr. 2, s. 4, med reference til licentiatafhandling Sehlin, Staffan: Förebygger medling återfall i brott bland unga gärningsmän? En återfallsstudie av medlingsvirksamheterna i Hudiksvall och Örnsköldsvik, Umeå universitet.

[59] Vindeløv, Vibeke (2008): Konfliktmægling. En refleksiv Model.

[60] Se afsnit 4.3 i Rigsadvokatens Meddelelse nr. 4/2007 om behandlingen af sager mod unge lovovertrædere.

[61] Se bl.a. Andersen, Jørgen Goul (1998): Borgerne og lovene, Aarhus Universitetsforlag, Århus, og Balvig, Flemming (2006): Danskernes syn på straf, Advokatrådet, København.

[62] Clausen, Susanne (2007): Samfundstjeneste – Virker det?, Jurist- og Økonomforbundets Forlag, København, s. 356f.

[63] Ibid. s. 353.

[64] Jf. afsnit 4.2 i lovforslag nr. L 171 fremsat den 28. marts 2008.

[65] Justitsministeriets Forskningskontor (2006): Ungdomssanktionens forløb. Rapporten er tilgængelig på http://www.jm.dk.






Bilag 1. Lovudkast med bemærkninger

Indledningsvis bemærkes, at kommissionens forslag giver anledning til lovændringer på en række områder. Nogle af disse lovændringer kan, som anført i betænkningen, gennemføres i forbindelse med en forestående revision af lovgivningen på det relevante område.

Desuden vurderes det, at gennemførelse af enkelte af forslagene vil kræve en ændring af folkeskoleloven, der henhører under Undervisningsministeriets ressort. Undervisningsministeriet har ikke været repræsenteret i kommissionen, og kommissionen har derfor ikke været i besiddelse af den fornødne ekspertviden til at udarbejde et lovudkast vedrørende ændring af folkeskoleloven.

1. Lovudkast

Forslag

til

Lov om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om social service, lov om integration af
udlændinge i Danmark [og lov om folkeskolen]
(Forebyggelse og bekæmpelse af ungdomskriminalitet)

§ 1

I straffeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. […], foretages følgende ændringer:

1. I § 81 indsættes efter nr. 9 som nyt nr.:

”10) at gerningsmanden har medvirket til kriminalitet begået af et barn under 15 år.”

Nr. 10-12 bliver herefter nr. 11-13.

§ 2

I retsplejeloven, jf. lovbekendtgørelse nr. […], foretages følgende ændringer:

1. I § 114 ændres ”politiet og hver kommune” til ”politiet, kriminalforsorgen og hver kommune”.

§ 3

I lov om social service, jf. lovbekendtgørelse nr. 979 af 1. oktober 2008 som bl.a. ændret ved lov nr. 317 af 28. april 2009 og senest ved lov nr. 390 af 25. maj 2009, foretages følgende ændringer:

1. Efter § 54 a indsættes:

”§ 54 b. Kommunalbestyrelsen skal tilbyde udslusning i form af udpegning af en personlig rådgiver eller fast kontaktperson for den unge efter § 52, stk. 3, nr. 6 og 7, til unge under 18 år, som løslades efter varetægtsfængsling, varetægtssurrogat eller afsoning af en frihedsstraf. Tilbuddet skal bidrage til en hensigtsmæssig udslusning med fokus på uddannelse og beskæftigelse.
Stk. 2. Udslusning efter stk. 1 skal så vidt muligt etableres inden løsladelsen og skal gives i mindst seks måneder efter løsladelsen.”

§ 4

I lov om integration af udlændinge i Danmark, jf. lovbekendtgørelse nr. […] foretages følgende ændringer:

1. Efter § […] indsættes:

”§ x. Kommunalbestyrelsen skal umiddelbart efter overtagelse af ansvaret for en udlænding omfattet af § 54 tilbyde den pågældende en undersøgelse for traumer. Tilbuddet skal endvidere omfatte udlændinge omfattet af § 55, medmindre der vurderes ikke at være anledning hertil.

Stk. 2. Kommunalbestyrelsen skal udarbejde en plan for, hvilken behandling og andre tilbud, der skal gives den undersøgte og dennes familie som følge af de forhold, som den i stk. 1 nævnte undersøgelse måtte have vist, med henblik på fremme af den undersøgte og dennes families generelle trivsel og integrationsproces.

Stk. 3. Kommunalbestyrelsen skal som led i den i stk. 2 nævnte plan tilbyde børn af traumeramte familier systematiske støtte- og undervisningsforløb med henblik på at styrke hverdagstrivslen for disse børn.

Stk. 4. Ministeren for flygtninge, indvandrere og integration fastsætter nærmere regler om proceduren for og iværksættelsen af den i stk. 1 nævnte undersøgelse samt indhold og udformning af den i stk. 2 nævnte plan og iværksættelsen heraf. Ministeren for flygtninge, indvandrere og integration kan endvidere fastsætte nærmere regler for de i stk. 3 nævnte tilbud.”


§ 5

[Eventuelle ændringer af folkeskoleloven som følge af kommissionens forslag.]

§ 6

Loven træder i kraft […].

§ 7

[Færøerne og Grønland].

2. Bemærkninger til lovudkastets enkelte bestemmelser

Til § 1

Til nr.1 (straffelovens § 81, nr. 10)

Lovforslaget indebærer, at der som nyt nr. 10 i straffelovens § 81 indsættes en bestemmelse om, at det ved straffens fastsættelse i almindelig skal indgå som skærpende omstændighed, at gerningsmanden har medvirket til kriminalitet begået af et barn under 15 år..

Som baggrund for den foreslåede bestemmelse peger kommissionen på risikoen for, at personer over den kriminelle lavalder søger selv at undgå strafansvar for kriminelle handlinger ved at overtale børn under den kriminelle lavalder til at udføre dem. Problemstillingen – der i princippet er uafhængig af niveauet af den kriminelle lavalder – knytter sig særligt til banderelateret kriminalitet.

Den nævnte problemstilling imødegås i hvert fald i et vist omfang af de gældende regler om medvirken, jf. straffelovens § 23 og § 24, efter hvilke en person kan dømmes for medvirken ved råd, dåd eller tilskyndelse til kriminelle handlinger. Herunder hører både bistand, som skal forøge muligheden for at gennemføre lovovertrædelsen (”fysisk meddelagtighed”), og bistand, som skal øge viljen dertil (”psykisk meddelagtighed”, herunder ”anstiftelse”). Udgangspunktet for medvirkensansvaret er, at alle, der samvirker om en forbrydelse, pådrager sig strafansvar. I forhold til spørgsmålet om pålæggelse af strafansvar skelnes der således efter dansk ret ikke mellem centralt placerede gerningsmænd eller hovedmænd og mere yderligt placerede medvirkende og bipersoner. Det er uden betydning for strafansvaret, om en eller flere af de øvrige medgerningsmænd er omfattet af en subjektiv straffrihedsgrund, f.eks. at den eller de pågældende er under den kriminelle lavalder.

Det er på den baggrund kommissionens vurdering, at personer over den kriminelle lavalder, der som ovenfor anført tilskynder til kriminelle handlinger, som begås af mindreårige, med henblik på at undgå selv at udsætte sig for et strafansvar, vil være omfattet af medvirkensansvaret, jf. straffelovens § 23.

Efter gældende ret skal det i almindelighed indgå som en skærpende omstændighed ved strafudmålingen for en strafbar gerning, at gerningsmanden har fået en anden til at medvirke til gerningen ved tvang, svig eller udnyttelse af dennes unge alder eller betydelige økonomiske eller personlige vanskeligheder, manglende indsigt, letsind eller et bestående afhængighedsforhold, jf. straffelovens § 81, nr. 9. I denne sammenhæng er det særligt spørgsmålet om at få en anden person til at medvirke til gerningen ved udnyttelse af den pågældendes unge alder, der er relevant. Ifølge forarbejderne til bestemmelsen, der blev indsat ved lov nr. 218 af 31. marts 2004 om ændring af straffeloven og retsplejeloven (Ændring af strafferammer og bestemmelser om straffastsættelse mv.). sigtes med ”ung alder” til personer, som ikke var fyldt 18 år, da gerningen blev udført. Det anføres desuden, at der i kravet om ”udnyttelse” ligger, at der skal være årsagssammenhæng mellem den unge alder hos den anden person og dennes medvirken til at begå den strafbare handling. Kravet om udnyttelse skal i øvrigt ses i lyset af bestemmelsens formål om gennem strafudmålingen at markere den øgede strafværdighed, som følger af, at gerningen er udvirket ved gerningsmandens misbrug af andres underlegenhed.

Efter kommissionens vurdering vil betingelserne for at skærpe straffen i medfør af straffelovens § 81, nr. 9, ikke være opfyldt i en del af de tilfælde, hvor en person over den kriminelle lavalder tilskynder til en kriminel handling, der begås af et barn under den kriminelle lavalder. Som eksempel kan nævnes et tilfælde, hvor en 14-årig og en 16-årig sammen planlægger en kriminel handling, der i praksis skal udføres af den 14-årige, som på grund af sin alder ikke kan straffes, hvis det måtte lykkes at opspore gerningsmanden. I en sådan situation vil der ikke være tale om, at den ældre medgerningsmand udnytter den yngres alder, jf. straffelovens § 81, nr. 9, og der vil derfor ikke være grundlag for at skærpe straffen for den ældre medgerningsmand.

Det bemærkes dog, at det efter straffelovens § 81, nr. 2, også i almindelighed skal indgå som en skærpende omstændighed ved straffens fastsættelse, at gerningen er udført af flere i forening. Bestemmelsen gælder uanset medgerningsmandens eller –mændenes alder, og man vil derfor allerede under henvisning til denne bestemmelse kunne skærpe straffen, hvis flere – herunder en eller flere personer under den kriminelle lavalder – samvirker om en kriminel handling.

Efter lovforslaget suppleres de ovennævnte eksisterende strafskærpelsesgrunde med en bestemmelse, hvorefter det ved straffens fastsættelse i almindelighed skal indgå som en skærpende omstændighed, at gerningsmanden har medvirket til en kriminel handling begået af et barn under den kriminelle lavalder. Formålet med bestemmelsen er at imødegå, at personer over den kriminelle lavalder ”spekulerer i” den kriminelle lavalder ved at lade børn under den kriminelle lavalder udføre kriminelle handlinger med henblik på selv at undgå at pådrage sig et strafansvar. Som eksempler på de tilfælde, der er omfattet af strafskærpelsen, er situationer, hvor gerningsmanden ved trusler, løfter om belønning, opfordring, rådgivning eller ved at stille redskaber til rådighed har medvirket til en kriminel handling foretaget af et barn under den kriminelle lavalder.

Der henvises i øvrigt til betænkningens kapitel 2, afsnit 2.3.2.2.


Til § 2

Til nr. 1 (retsplejelovens § 114)

Lovforslaget indebærer en ændring af retsplejelovens § 114, således at Kriminalforsorgen formelt knyttes til SSP-samarbejdet.

Efter den gældende bestemmelse i § 114 i retsplejeloven skal politidirektøren virke for at etablere et kriminalitetsforebyggende samarbejde mellem politiet og hver kommune i politikredsen, herunder med inddragelse af skoler og sociale myndigheder. Dette samarbejde mellem skole, sociale myndigheder og politiet (SSP) udgør det udførende niveau i den kriminalitetsforebyggende samarbejdsstruktur. Målet med SSP-samarbejdet er at afklare, hvilke forebyggelsesmuligheder der findes lokalt og koordinere indsatsen mellem de relevante lokale myndigheder og institutioner. Øvrige samarbejdspartnere kan være Kriminalforsorgen, institutioner, boligområder, fritidsområder og det kulturelle område. Inden for rammerne af SSP-samarbejdet tages der initiativ til projekter og specielle indsatser, som kan forhindre, at børn og unge udvikler en uhensigtsmæssig adfærd, der kan lede til kriminalitet.

Derudover findes der en række andre samarbejdsfora inden for rammerne af den kriminalitetsforebyggende indsats, herunder SSP+, ungesamråd og banderåd, hvor det er muligt at involvere relevante parter som f.eks. Kriminalforsorgen i samarbejdet.

Som det fremgår, findes der inden for rammerne af det eksisterende samarbejde om den kriminalitetsforebyggende indsats allerede gode muligheder for på lokalt plan at knytte relevante parter som f.eks. Kriminalforsorgen, klubber, idræts- og fritidsorganisationer, boligforeninger mv. til det kriminalpræventive arbejde efter en konkret vurdering.

Formålet med lovforslaget er styrke samarbejdet om den lokale kriminalitetsforebyggende indsats yderligere ved formelt at knytte Kriminalforsorgen til SSP-samarbejdet, herunder med henblik på at sikre, at også Kriminalforsorgens erfaring og ekspertise med at håndtere unge lovovertrædere udnyttes i tilknytning til det lokale kriminalitetsforebyggende arbejde.

På den baggrund foreslår kommissionen, at Kriminalforsorgen knyttes formelt til SSP-samarbejdet.

Der henvises i øvrigt til betænkningens kapitel 2, afsnit 2.2.1.2.


Til § 3

Til nr. 1 (§ 54 b i lov om social service)

Med den foreslåede bestemmelse forpligtes kommunalbestyrelsen i den unges hjemkommune til at tilbyde udslusning til unge under 18 år, der løslades efter ophold i et åbent anbringelsestilbud, en sikret afdeling, et arresthus eller et fængsel i forbindelse med varetægtsfængsling eller varetægtssurrogat efter retsplejeloven eller strafafsoning efter straffuldbyrdelsesloven.

Formålet med bestemmelsen er at sikre en opfølgende indsats i forlængelse af den unges løsladelse, så den unge ikke overlades til sig selv, men støttes i en positiv udvikling, og så det undgås, at den unge falder tilbage i en kriminel løbebane, finder tilbage i et negativt miljø eller på anden vis falder ind i en negativ udvikling efter løsladelsen. En central del af udslusningens indhold er at støtte den unge i at påbegynde eller fortsætte et uddannelsesforløb eller opnå tilknytning til arbejdsmarkedet.

Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med, at den unges hjemkommune efter § 52 i lov om social service i forvejen er forpligtet til at iværksætte sociale støtteforanstaltninger, når det på baggrund af en undersøgelse af den unges forhold efter lovens § 50 må anses for at være af væsentlig betydning af hensyn til den unges behov for støtte. Det er dog erfaringen, at de gældende regler kan give anledning til store udsving i udslusningsindsatsen, og at der ikke i alle tilfælde i tilstrækkeligt omfang sikres, at den unges behov for støtte imødekommes i umiddelbar forlængelse af løsladelsen.

Da der er tale om meget udsatte unge, som ofte har behov for ganske omfattende støtte for at komme tilbage på rette spor, herunder påbegynde uddannelse eller beskæftigelse, og som er i betydelig risiko for at fortsætte en tilværelse med misbrug, kriminalitet og utilpasset adfærd, findes det derfor hensigtsmæssigt at sikre en opfølgende indsats over for løsladte unge ved at indføre en lovgivningsmæssig forpligtelse hertil.

Udslusningen skal bestå i et tilbud om udpegning af en personlig rådgiver eller fast kontaktperson, jf. servicelovens § 52, stk. 3, nr. 6 eller 7. Disse foranstaltninger er dels valgt, fordi de har til formål at rådgive og vejlede den unge i forhold til arbejde, uddannelse, fritid, bolig mv., og dels fordi undersøgelser (se f.eks. Jensen, Bente: Social arv (2007), Danmarks Pædagogiske Universitets Forlag, København) viser, at mønsterbrydere, dvs. børn og unge, som senere formår at bryde med deres sociale baggrund, ofte har mødt en voksen, der har haft afgørende betydning for deres positive udvikling. Unge, der løslades, vurderes tilsvarende at kunne nyde godt af tilknytningen til en sådan signifikant voksen.

Tilbuddet om udpegning af personlig rådgiver eller fast kontaktperson skal også gives til løsladte unge, som kommunen ellers vurderer til ikke at have et støttebehov efter § 52. Der skal i den sammenhæng peges på muligheden for at tilpasse omfanget af foranstaltningen, ligesom den unge i øvrigt har mulighed for at takke nej til tilbuddet om udslusning.

Afgørelse om udslusning efter den foreslåede bestemmelse forudsætter ikke, at der forinden er foretaget en § 50-undersøgelse. Det skal dog understreges, at forpligtelsen til at tilbyde udslusning i form af udpegning af personlig rådgiver eller fast kontaktperson efter § 52, stk. 3, nr. 6 og 7, ikke erstatter kommunens forpligtelse efter § 50 til at undersøge barnets eller den unges forhold, hvis det må antages, at pågældende har behov for særlig støtte, og forpligtelsen til efter § 52 til at iværksætte foranstaltninger, når det må anses for at være af væsentlig betydning af hensyn til et barns eller en ungs særlige behov for støtte.

Hvis et barn eller en ung, der løslades, således også har behov for mere omfattende støtte og/eller støtte af en anden karakter, skal denne iværksættes. I nogle tilfælde vil det f.eks. være relevant at formidle et praktiktilbud efter servicelovens § 52, stk. 3, nr. 9, for at styrke den unges tilknytning til arbejdsmarkedet, mens det i andre tilfælde vil være relevant at iværksætte behandling af den unges problemer efter § 52, stk. 3, nr. 3, med henblik på at sikre en vedvarende forandring i den unges adfærd, tanke- og handlemønstre. Det kan f.eks. være i form af psykologhjælp eller misbrugsbehandling.

Det er således afgørende, at kommunalbestyrelsen tilbyder den unge støtte af et omfang og en karakter, som modsvarer den unges behov og må forventes at kunne bidrage til en positiv udvikling hos den unge, herunder støtte den unge i at påbegynde eller fortsætte et uddannelsesforløb eller opnå tilknytning til arbejdsmarkedet.

Kommunalbestyrelsens vurdering af, om der er behov for at tilbyde den unge yderligere udslusning, jf. ovenfor, skal bygge på en undersøgelse efter servicelovens § 50. Da der er tale om unge, som har begået relativt alvorlig kriminalitet, eller hvor der har været så begrundet mistanke herom, at man har fundet grundlag for varetægtsfængsling eller varetægtssurrogat, må det formodes, at langt de fleste af de unge i forvejen er kendt af de sociale myndigheder, og at der allerede foreligger en § 50-undersøgelse.

Hvis den unge i forvejen har en personlig rådgiver eller fast kontaktperson, betragtes kommunens forpligtelser som følge af den foreslåede bestemmelse som opfyldt. Igen skal det dog understreges, at kommunen fortsat er forpligtet efter § 52 til at iværksætte foranstaltninger, når det må anses for at være af væsentlig betydning af hensyn til et barns eller en ungs særlige behov for støtte.

Særligt for så vidt angår unge, der afsoner en ungdomssanktion, bemærkes, at de i henhold til de gældende regler har ret til at have en koordinator tilknyttet under hele afsoningen, jf. servicelovens § 54 a, og at koordinatorens rolle i sanktionens 3. fase, hvor den unge er under ambulant tilsyn, bl.a. er at støtte og hjælpe den unge med – hvor det er relevant – at finde bolig, skabe sig en struktureret hverdag, finde uddannelse eller arbejde, administrere sin økonomi, styrke sit netværk og finde fritidstilbud. Kommunalbestyrelsen er derfor ikke forpligtet til at tilbyde udslusning efter den foreslåede bestemmelse til unge, der afsoner en ungdomssanktion. Hvis de unge i afsoningen af sanktionens 3. fase måtte have behov for særlig støtte udover den personlige koordinator efter servicelovens § 54 a, er kommunalbestyrelsen fortsat forpligtet til at iværksættes sådan støtte, jf. servicelovens § 52.

Jf. den foreslåede bestemmelses stk. 2, skal tilbuddet om udslusning så vidt muligt etableres inden løsladelsen. Formålet med dette er at sikre, at de nødvendige sagsbehandlingsskridt og praktiske forhold er på plads så hurtigt som muligt, så den unge ikke står uden relevant støtte på tidspunktet for løsladelsen. I nogle tilfælde vil det være vanskeligt at nå at etablere udslusningen inden løsladelsen, f.eks. i forbindelse med kortvarige varetægtsfængslinger hhv. anbringelser i varetægtssurrogat. Det må dog forventes, at det altid vil være muligt at etablere udslusningen før løsladelsen, når der er tale om løsladelse fra afsoning eller længerevarende varetægtsfængsling hhv. varetægtssurrogat.

Bestemmelsens stk. 2 foreskriver også, at udslusningen skal vare mindst seks måneder efter løsladelsen. Formålet med dette er at sikre tilstrækkelig lang tid til at sikre en hensigtsmæssig udslusning, herunder i forhold til få den unge i uddannelse eller beskæftigelse. Såfremt den unge fortsat har behov for en personlig rådgiver, fast kontaktperson eller anden støtte efter de seks måneder, er kommunen forpligtet til at iværksætte den efter servicelovens § 52.

Til § 4

Til nr. 1 (§ x i lov om integration af udlændinge i Danmark)

Med den foreslåede bestemmelse i § x, stk. 1, pålægges kommunalbestyrelsen at tilbyde en undersøgelse for traumer i forbindelse med modtagelsen af boligplacerede flygtninge i medfør af integrationsloven. Tilbuddet skal gives umiddelbart efter overtagelse af ansvaret for den pågældende flygtning. Dette skal ses i sammenhæng med andre forpligtelser, som følger med overtagelse af ansvaret, herunder kommunalbestyrelsens pligt til at tilbyde et tilrettelagt introduktionsprogram, som skal påbegyndes en måned efter, at kommunalbestyrelsen har overtaget ansvaret for en udlænding. Tilbuddet om undersøgelse for traumer vil således være hensigtsmæssigt at give i forbindelse med den pågældende flygtnings første samtale i kommunen.

Undersøgelserne skal udføres af en praktiserende læge. Integrationsministeriet vil derfor indgå aftale med Praktiserende Lægers Organisation herom.

Undersøgelsestilbuddet skal gives til alle flygtninge mv., jf. integrationslovens § 54.

Tilbuddet skal endvidere gives til familiesammenførte til flygtninge, jf. integrationslovens § 55, medmindre der vurderes ikke at være anledning hertil.

I vurderingen af, om der er anledning til at undlade at give undersøgelsestilbuddet til en familiesammenført til en flygtning, jf. § 55, kan det bl.a. indgå, om der er tale om en familie, der var etableret, før den herboende flygtning udrejste til Danmark. Det vil således efter omstændighederne kunne tale for at undlade at give undersøgelsestilbuddet, hvis der er tale om en familie, der er etableret efter den herboende flygtnings indrejse i Danmark, idet der således ikke nødvendigvis er en sammenhæng mellem de omstændigheder, som den herboende flygtning i sin tid flygtede under, og de forhold som den nyankomne ægtefælle har levet under op til indrejsen i Danmark.

Endvidere vil de generelle forhold i hjemlandet kunne indgå i vurderingen. Er der således tale om en familie, der kommer fra et område, som har været udsat for krig eller krigslignende tilstande, vil dette tale for, at undersøgelsestilbuddet skal gives.

Herudover kan også resultatet af den herboende flygtnings screening eller øvrige oplysninger om den herboende flygtnings helbredstilstand indgå i vurderingen.

Som led i undersøgelsen skal der foretages en faglig vurdering af behovet for, at den undersøgte henvises til yderligere udredning eller behandling.

Kommunalbestyrelsen pålægges efter den foreslåede bestemmelse i § x, stk. 2, ligeledes en pligt til at udarbejde en samlet plan for behandling og andre tilbud, som den undersøgte og dennes familie skal have. Planen skal således indeholde den behandling, som er anbefalet i den lægefaglige vurdering, der skal foretages efter den foreslåede bestemmelse i § x, stk. 1, samt andre tilbud, der skal gives den undersøgte og dennes familie, som følge af de forhold, som undersøgelsen måtte have vist. Det er kommunalbestyrelsens pligt at følge op på undersøgelsen og iværksætte de nødvendige foranstaltninger.

Det samlede indhold af planen har til formål at fremme den undersøgte samt dennes families generelle trivsel og integrationsproces.

Derfor skal planen tilrettelægges i et helhedsorienteret, koordinerende og sammenhængende tværfagligt samarbejde mellem alle de professionelle aktører, der er involveret i udredningen af familiens forhold.

Det er endvidere væsentligt, at udformningen af planen sammentænkes med integrationskontrakten for den enkelte udlænding, således at tilbuddene i henholdsvis planen og kontrakten kan supplere hinanden til gavn for den enkelte.

Efter den foreslåede bestemmelse i § x, stk. 3 skal kommunalbestyrelsen som led i den i stk. 2 nævnte plan tilbyde alle børn i familier, hvor der på baggrund af den i § x, stk.1 nævnte undersøgelse vurderes at være familiemedlemmer, der er ramt af traumer, systematiske støtte- og undervisningsforløb med henblik på at styrke hverdagstrivslen for disse børn.

Forslaget retter sig mod sekundært traumatiserede børn eller børn, der er i risikogruppen for at blive sekundært traumatiserede, idet deres forældre er i behandling eller er på venteliste til behandling for traumer.

Med forslaget sikres det, at børn og unge fra traumeramte familier så tidligt som muligt i integrationsprocessen gives den særlige støtte til at sikre disse børns udvikling og integration.

Tilbuddene til børnene og de unge kan f.eks. indbefatte en støtteperson i hjemmet samt sorg- og samtalegrupper, herunder psykoedukative forløb, der kan bidrage til at skabe systematiske og trygge rammer i de pågældendes liv.

Den foreslåede bestemmelse har en forebyggende karakter og har til formål at sikre en helhedsorienteret, tværfaglig og sammenhængende støtte til børn med traumatiserede forældre så tidligt som muligt.

Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med reglerne i lov om social service, herunder lovens kapitel 11 om særlig støtte til børn og unge, hvorefter kommunalbestyrelsen er forpligtet til at iværksætte særlig støtte til børn og unge med behov herfor.

Hvis indsatsen fastlagt i den foreslåede bestemmelse viser sig ikke at være tilstrækkelig i forhold til det konkrete barn, eller hvis barnet har behov for anden særlig støtte efter serviceloven, skal indsatsen suppleres med de foranstaltninger, der findes i lov om social service.

Efter den foreslåede bestemmelse i § x, stk. 4, 1. pkt., fastsætter ministeren for flygtninge, indvandrere og integration nærmere regler om proceduren for og iværksættelsen af den i stk. 1 nævnte undersøgelse samt indhold og udformning af den i stk. 2 nævnte handleplan og iværksættelsen heraf.

Når Integrationsministeriet har indgået en aftale med Praktiserende Lægers Organisation om gennemførelsen af undersøgelsen, fastsætter ministeriet med hjemmel i den foreslåede § x, stk. 4, nærmere regler for arbejdet med og umiddelbart efter undersøgelserne.

Efter den foreslåede bestemmelse i § x, stk. 4, 1. pkt., kan ministeren for flygtninge, indvandrere og integration endvidere fastsætte nærmere regler for de i stk. 3 nævnte tilbud.

Til § 5

[…].

Til § 6

[…].

Til § 7

[…].






Bilag 2. Oversigt over økonomiske konsekvenser af kommissionens forslag

Ved brev af 17. oktober 2007 har Justitsministeriet anmodet om, at kommissionen søger at belyse udgifterne ved de eksisterende ordninger vedrørende forebyggelse og bekæmpelse af ungdomskriminalitet og ved de nye eller ændrede initiativer, som kommissionen måtte foreslå, med henblik på, at kommissionens anbefalinger vil kunne vurderes i lyset af de nuværende og forventede udgifter.

I den følgende oversigt har kommissionen skitseret de økonomiske konsekvenser af kommissionens forslag, jf. betænkningens kapitel 2.

Det er vigtigt at understrege, at der netop er tale om en skitsering af udgifterne og ikke en præcis vurdering, der tager alle forhold i betragtning. Der knytter sig således en betydelig usikkerhed til størrelsen af de forventede udgifter til en række af kommissionens forslag.

I forbindelse med udarbejdelsen af oversigten har kommissionen ikke taget hensyn til eventuelle muligheder for ekstern finansiering, ligesom kommissionen ikke har taget stilling til, hvorvidt udgifterne til forslagene kan holdes inden for eventuelle eksisterende økonomiske rammer.

Desuden har kommissionen ikke forsøgt at beregne størrelsen af en eventuel besparende effekt af kommissionens forslag, ligesom kommissionen ikke har taget stilling til, hvordan eventuelle besparelser skal identificeres og indhøstes. Det er dog kommissionens generelle forventning, at en række af kommissionens forslag vil kunne give besparelser, der samlet set overstiger de udgifter, der vil være forbundet med at gennemføre kommissionens forslag.

Ét medlem af kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker at tage forbehold for, at der skal ske en særskilt DUT-forhandling, hvis ét eller flere af de af kommissionens forslag, der har økonomiske konsekvenser for kommunerne, gennemføres.

Oversigt over økonomiske konsekvenser af kommissionens forslag

Afsnit Anbefaling Økonomiske konsekvenser
2.2.1.1 Præcisering af kommunernes ansvar for langsigtet planlægning af indsatsen mv.

Ad planlægningsforpligtelse
Forslaget vurderes at have økonomiske konsekvenser for kommunerne. Størrelsen vil afhænge af, hvor mange midler man vil afsætte til, at kommunerne kan lave en kortlægning af målgruppen. Udgifterne skønnes umiddelbart at være ca. 5,0-8,0 mio. kr. over 4 år og herefter på ca. 0,5 mio. kr. årligt.

Ad partnerskabsaftaler
Forslaget skønnes at kunne realiseres ved afsættelse af en pulje, hvis størrelse må fastlægges ud fra en vurdering af, hvilken prioritet man ønsker at give forslaget.

2.2.1.2 Udvikling af SSP-samarbejdet Forslaget vurderes at have økonomiske konsekvenser for staten (Kriminalforsorgen), idet det skønnes at koste et halvt årsværk i hver af Kriminalforsorgens lokale afdelinger (KiF), svarende til cirka 3 mio. kr. årligt.
2.2.1.3 Styrket uddannelsesindsats, udslusning og opfølgende støtte i forhold til anbragte eller fængslede unge

Ad tilbud om skolegang
Forslaget vurderes at have økonomiske konsekvenser for kommunerne, men det er ikke på det foreliggende grundlag muligt at beregne størrelsen af disse.

Ad særligt uddannelsestilbud
Forslaget vurderes at have økonomiske konsekvenser for kommunerne, men det er ikke på det foreliggende grundlag muligt at beregne størrelsen af disse.

Ad udslusningstilbud
Forslaget vurderes at have økonomiske konsekvenser for kommunerne. Størrelsen af udgifterne vil afhænge af 1) antallet af unge, der skal have en § 50- undersøgelse, 2) antallet af unge, der skal have en personlig rådgiver eller fast kontaktperson, og 3) varigheden af foranstaltningen. Antallet af unge er skønnet på baggrund af antallet af unge kriminelle. Med udgangspunkt i 260 unge, hvoraf 80 pct. får en fast kontaktperson, og de resterende får en personlig rådgiver og en varighed af foranstaltningen på 6 måneder, medfører dette udgifter for ca. 12,6 mio. kr. årligt.

2.2.1.4 Styrket reaktion ved bekymrende skolefravær og udskrivning af skolen Forslaget vurderes at have økonomiske konsekvenser for kommunerne. Det må således forventes, at kommunerne som følge af forslaget vil modtage 300 yderligere underretninger, der vil medføre udgifter til ca. 75 yderligere § 50-undersøgelser og forebyggende foranstaltninger. Udgifterne hertil skønnes at være ca. 8,1 mio. kr. årligt.
2.2.1.5 Undersøgelse samt evt. øget og ensartet brug af bekymringssamtaler og –breve Forslaget vurderes at have økonomiske konsekvenser for staten (politiet) og kommunerne, hvis det besluttes at udbrede brugen af bekymringssamtaler og -breve, men det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af disse udgifter.
2.2.1.6 Øget og systematiseret brug af forebyggende familierådslagning og –netværksmøder Forslaget skønnes at kunne realiseres ved etablering af en pulje, hvis størrelse må fastlægges ud fra en vurdering af, hvilken prioritet man ønsker at give forslaget.
2.2.1.7 Obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved kriminalitet begået af unge under 18 år Forslaget vurderes at have økonomiske konsekvenser for staten (politiet) og kommunerne. For så vidt angår udgifterne for politiet er det ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af disse. For så vidt angår kommunernes udgifter som følge af flere underretninger fra politiet skønnes det, at forslaget vil medføre udgifter til 50 ekstra § 50-undersøgelser og forebyggende foranstaltninger som følge af flere underretninger. Udgifterne hertil antages at udgøre ca. 5,2 mio. kr. årligt.
2.2.1.8 Obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved vold i hjemmet Forslaget vurderes at have økonomiske konsekvenser for staten og kommunerne. For så vidt angår udgifterne for staten er det ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af disse. For så vidt angår kommunernes udgifter som følge af flere underretninger om vold i hjemmet anslås det, at der årligt kommer ca. 600 yderligere underretninger som følge af denne forpligtelse, hvilket medfører nye § 50-undersøgelser og foranstaltninger (anbringelse, forebyggende og familiebehandling). Udgifterne hertil svarer til ca. 10,8 mio. kr. om året.
2.2.1.9 Analyse af grundlaget for rekruttering af børn og unge til kriminelle bander Forslaget skønnes at kunne realiseres ved etablering af en pulje til forskning på 3,0 mio. kr.
2.2.1.10 Forsøg med styrkelse af social kapital Forslaget skønnes at kunne realiseres ved etablering af en pulje, hvis størrelse må fastlægges ud fra en vurdering af, hvilken prioritet man ønsker at give forslaget.
2.2.1.11 Styrkelse af misbrugsbehandlingen Forslaget vurderes at have økonomiske konsekvenser, for kommunerne, men det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af disse.
2.2.1.12 Styrket helhedsorienteret gadeplansindsats

Ad gadeplansindsatser
Forslaget vurderes at have visse økonomiske konsekvenser for staten (politiet) og kommunerne, men det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af disse, herunder fordi udgifterne vil afhænge af, hvor mange kommuner, der ønsker at indføre en hotspotlignende indsats. Det kan oplyses, at udgifterne til hotspotindsatsen i den toårige forsøgsperiode i Københavns Kommune er beregnet til 4,0 mio. pr. indsatsområde (2,5 mio. kr. til drift og 1,5 mio. kr. til aktiviteter).

Ad udvikling af ensartet uddannelsesforløb
Forslaget skønnes at medføre udgifter for staten på ca. 1,5 mio. kr.

2.2.1.13 Mentorordninger for udsatte børn og unge, herunder unge indsatte

Ad tilbud om mentor
Forslaget vurderes at have økonomiske konsekvenser for kommunerne, men det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af disse. Det bemærkes i den forbindelse, at den eksisterende mentorordning i Kriminalforsorgens regi er finansieret af satspuljemidler. Hvis ordningen ikke fortsat kan finansieres heraf, vil det for gruppen af unge under 18 år på landsplan koste cirka 1,0 mio. kr. årligt at opretholde den.

Ad evaluering og forskningsprojekt
Forslagene om evalueringen og forskningsprojekt skønnes at kunne gennemføres for ca. 3,0 mio. kr. for hver, svarende til i alt ca. 6,0 mio. kr., hvis de gennemføres uafhængigt at hinanden. Det vurderes dog, at det vil være muligt at gennemføre evalueringen og forskningsprojektet sammen og herved opnå en besparelse, hvorved den samlede udgift skønnes at blive ca. 5,0 mio. kr.

2.2.1.14 Styrket indsats over for unge med særlige problemstillinger

Ad erfaringsindsamling fra Egely m.fl. og evt. permanentgørelse af psykiatrisk screening.
Såfremt der skal screenes for psykisk sygdom hos alle unge under 18 år, der indsættes i Kriminalforsorgens regi, skønnes det at medføre udgifter på ca. 1,0 mio. kr. årligt. Hvis der skal screenes for psykisk sygdom hos alle unge, der anbringes i sikret afdeling i socialt regi, skønnes det at medføre udgifter på ca. 3,0 mio. kr. årligt. Det skal dog bemærkes, at det kan blive vanskeligt overhovedet at rekruttere relevant sundhedsfagligt personale.

Ad målrettede tilbud til børn og unge med psykiatriske problemstillinger mv.
Anlæg af særlige institutionspladser til børn og unge skønnes at medføre udgifter på ca. 2,4 mio. kr. pr. plads, hvis pladserne etableres ved ombygning af eksisterende byggeri, og ca. 3,5 mio. kr. pr. plads, hvis pladserne etableres ved nybyggeri. Drift af en almindelig sikret plads skønnes at medføre udgifter på ca. 2,1 mio. kr. årligt, mens drift af en særligt sikret plads skønnes at medføre udgifter på ca. 2,3 mio. kr. årligt.

Ad retspsykiatriske pladser i børnepsykiatrien
Anlæg af 10 retspsykiatriske pladser skønnes at medføre udgifter for regionerne på ca. 16,5 mio. kr., hvis pladserne etableres ved ombygning af eksisterende byggeri, og ca. 38,5 mio. kr. hvis pladserne etableres ved nybyggeri. Drift af 10 retspykiatriske pladser skønnes at medføre udgifter på ca. 21,0 mio. kr. årligt.

Ad styrkelse af særlige kompetencer hos medarbejderne
Forslaget skønnes at medføre udgifter på ca. 1,0 mio. kr. årligt.

2.2.1.15 Anvendelse af kognitive behandlingsprogrammer som standardtilbud i de sikrede afdelinger og tilknyttede åbne afdelinger Forslaget indebærer et behov for løbende uddannelse af medarbejdere for staten (Kriminalforsorgen) og kommunerne. For Kriminalforsorgen skønnes udgiften hertil at blive ca. 1,0 mio. kr. årligt, mens udgiften for regionerne skønnes at blive ca. 2,0 mio. kr. årligt.
2.2.1.16 Andre overvejelser og initiativer vedrørende en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats Resultatet af kommissionens overvejelser på dette punkt vurderes ikke at have økonomiske konsekvenser.
2.2.2.1 Ydelsesbeskrivelse (kravspecifikation), akkreditering og effektevaluering af sagsbehandling og behandlingstiltag Forslagene vurderes at have økonomiske konsekvenser for staten, regionerne og kommunerne, men det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af disse. Det bemærkes, at der på dette område siden 2005 har været iværksat initiativer i Kriminalforsorgens regi, og at disse initiativer er blevet styrket i forbindelse med den seneste flerårsaftale for Kriminalforsorgen.
2.2.3.1 Udvikling og anvendelse af en model til ensartet cost-benefitanalyse

Ad udvikling af modellen
Forslaget skønnes at kunne realiseres ved etablering af en pulje til udvikling af modellen. Puljens størrelse må fastlægges ud fra en vurdering af, hvilken prioritet man ønsker at give forslaget.

Ad løbende anvendelse af modellen
Forslaget vurderes at have økonomiske konsekvenser for kommunerne, men det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af disse.

2.2.4.1 Udvikling af et værktøj til systematisk identifikation Forslagene skønnes at kunne realiseres ved etablering af en pulje til udvikling af værktøjer. Puljens størrelse må fastlægges ud fra en vurdering af, hvilken prioritet man ønsker at give forslaget.
2.2.4.2 Styrket indsats over for børn og unge fra traumatiserede familier

Ad systematisk screening og udarbejdelse af plan for behandlingstilbud
Forslaget skønnes at medføre udgifter for kommunerne på ca. 1,4 mio. kr. årligt. Dette skøn bygger på udgifter til screening af 1350 boligplacerede flygtninge (2008-tal) af praktiserende læger samt udarbejdelse af behandlingsplan for 25-30 pct. af de pågældende flygtninge i kommunen. Forslaget vurderes desuden at have økonomiske konsekvenser til efterbehandling/yderligere udredning på baggrund af screeningen, men det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen heraf, da dette vil afhænge af antallet af flygtninge, der vurderes at have behov for yderligere udredning samt omfanget af behandling.

Ad øvrige forslag
Forslagene vurderes at have økonomiske konsekvenser for staten, regionerne og kommunerne, men det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af disse.

2.2.5.1 Styrket vejledning om og anvendelse af fysiske magtmidler over for anbragte børn og unge Forslagene skønnes at medføre udgifter for staten på ca. 2,0 mio. kr.
2.2.5.2 Brug af udgangsforbud over for børn og unge Forslaget om indhentning og evaluering af erfaringer med gældende ordninger vurderes ikke at medføre udgifter.
2.2.6.1 Vejledning om mulighederne for behandling og videregivelse af oplysninger om unge i forbindelse med den kriminalitetsforebyggende indsats Forslagene skønnes at medføre udgifter for staten på ca. 0,5 mio. kr.
2.2.7.1 Landsdækkende udbredelse af ungesamråd Forslagene vurderes at medføre ingen eller alene mindre udgifter, da der primært er tale om en omorganisering af den eksisterende indsats.
2.2.7.2 Hurtig sagsbehandling i forbindelse med sager vedrørende kriminalitet begået af børn og unge Forslagene vurderes at have økonomiske konsekvenser for staten og kommunerne, men det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af disse.
2.3.1.1 ”Betinget” notering af første strafferetlige afgørelse på unges straffeattest Forslagene vurderes at have økonomiske konsekvenser for staten (politiet), men det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af disse.
2.3.2.1 Styrkelse af ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder

Ad obligatorisk § 50-undersøgelse
Forslaget skønnes at have økonomiske konsekvenser for kommunerne på ca. 60,2 mio. kr. årligt som følge af flere § 50-undersøgelser, handleplaner og foranstaltninger.

Ad udarbejdelse af vejledning og evt. mulighed for kortvarig fast- og tilbageholdelse
Der er redegjort for udgifterne til dette forslag i forbindelse med afsnit 2.2.5.1 ovenfor.

Ad mulighed for tilbageholdelse i op til 14 dage efter anbringelse
Forslaget vurderes ikke i sig selv at have økonomiske konsekvenser, men det vil formentlig være hensigtsmæssigt at afsætte midler til efteruddannelse af personalet på åbne anbringelsessteder med henblik på at sikre implementeringen af de nye regler.

Ad kortlægning af anbringelse i sikret regi
Forslaget skønnes at have økonomiske konsekvenser for staten på ca. 0,5 mio. kr.

Ad mulighed for forlænget anbringelse i sikret regi
Forslaget skønnes at have økonomiske konsekvenser for for kommunerne på ca. 6 mio. kr. årligt som følge af længevarende anbringelser af børn i sikret regi.

Ad eventuel lempelse af anbringelseskriteriet i sikret regi
Forslaget skønnes at have økonomiske konsekvenser for kommunerne på ca. 4,6 mio. kr. årligt som følge af anbringelse af flere børn og unge i sikret regi.

2.3.2.2 Skærpet straf ved medvirken til kriminalitet begået af børn under den kriminelle lavalder Forslaget vurderes at have begrænsede økonomiske konsekvenser for staten (Kriminalforsorgen), men det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af disse.
2.3.3.1 Mulighed for fravigelse af strafmaksimum under særdeles skærpende omstændigheder Forslaget vurderes at have begrænsede økonomiske konsekvenser for staten (Kriminalforsorgen), men det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af disse.
2.3.4.1 Undersøgelse og visitering af unge under varetægtsfængsling og anbringelse i varetægtssurrogat Forslagene vurderes at have begrænsede økonomiske konsekvenser for staten (Kriminalforsorgen) og kommunerne. For så vidt angår udgifterne for staten (Kriminalforsorgen) er det er ikke muligt på det foreliggende grundlag at beregne størrelsen af udgifterne. For så vidt angår kommunerne skønnes udgifterne at være ca. 1,2 mio. kr. årligt.
2.3.4.2 Andre overvejelser og initiativer vedrørende tilstrækkelig kapacitet af institutioner for børn og unge samt plejefamilier Hvis der oprettes et antal yderligere sikrede pladser på døgninstitutioner for børn og unge vil det have økonomiske konsekvenser for kommunerne. Størrelsen af disse vil afhænge af antallet af pladser. Resultatet af kommissionens overvejelser på dette punkt vurderes ikke i øvrigt at have økonomiske konsekvenser.
2.3.5.1 Forsøg med anvendelse af konfliktråd som alternativ til straf for unge lovovertrædere Forslagene vurderes ikke at have økonomiske konsekvenser.
2.3.5.2 Styrket brug af særvilkår i tilknytning til betingede domme Forslaget vurderes ikke at have økonomiske konsekvenser.
2.3.5.3 Andre overvejelser og initiativer vedrørende øget fokus på restorative justice som princip for reaktioner over for børn og unge, der begår kriminalitet Resultatet af kommissionens overvejelser på dette punkt vurderes ikke at have økonomiske konsekvenser.
2.3.6.1 Forbedret sammenhæng i ungdomssanktionen Forslagene vurderes ikke at have økonomiske konsekvenser.
2.3.6.2 Andre overvejelser og initiativer vedrørende særlige frihedsberøvende sanktioner i forhold til børn og unge Resultatet af kommissionens overvejelser på dette punkt vurderes ikke at have økonomiske konsekvenser.





Bilag 3. Kommissionens udredningsrapport

Udredning til brug
for
Kommissionen vedrørende ungdomskriminalitet

 

 

Susanne Clausen, Merete Djurhuus og Britta Kyvsgaard
Justitsministeriets Forskningskontor
Maj 2009

Forord

Denne udredning omfatter tre dele. Del I omhandler en beskrivelse af ungdomskriminaliteten, dens art og udvikling fra 1981 til 2006 såvel generelt som specifikt for drenge og for piger. Endvidere belyses omfanget af gruppekriminalitet blandt unge, kriminalitet blandt etniske minoriteter, kriminalitetens geografiske fordeling samt udviklingen i brug af rusmidler blandt unge.

Del I inkluderer desuden oplysninger om de strafferetlige sanktioner, unge lovovertrædere mødes med, samt ændringer heri over årene. Også oplysninger om socialretlige foranstaltninger og anbringelser uden for hjemmet indgår. På disse områder sammenlignes med forholdene i de andre nordiske lande. Derudover indeholder del I et afsnit om tilbagefald til ny kriminalitet.

Det sidste afsnit af del I vedrører risikofaktorer og beskyttende faktorer. Det vil sige de forhold, der menes at have betydning for, at kriminalitet forekommer eller ikke forekommer blandt unge.

Resten af rapporten vedrører forebyggelse. Nogle af de mange forskellige initiativer fra både ind- og udland, der er iværksat for at forebygge ungdomskriminalitet, beskrives, og det søges videre belyst, hvorvidt initiativerne rent faktisk forebygger ungdomskriminalitet. Der er således lagt vægt på at inkludere tiltag, der er effektevaluerede.

Del II indledes med en gennemgang af tidligere initiativer vedrørende ungdomskriminalitet og udsatte unge. Denne rapportdel sammenfatter i øvrigt først og fremmest de kriminalpræventive projekter og effektevalueringer, der refereres nærmere i bilagsdelen, del III. Projekterne og evalueringerne er grupperet efter emne, eksempelvis kriminalpræventive tiltag vedrørende familien, skole og uddannelse, arbejde og sanktionssystemet. For hvert område omtales en række tiltag og de kriminalpræventive erfaringer hermed. Del II afsluttes med et sammendrag og diskussion af de kriminalpræventive erfaringer.

Del III indeholder nærmere referater af en lang række projekter og evalueringer, så den interesserede læser kan få en mere konkret viden om de enkelte tiltag. Hvert referat af de kriminalpræventive tiltag omfatter beskrivelser af bl.a. målgruppen, tiltagets karakter samt de erfaringer eller den effekt, tiltaget måtte have resulteret i.

Det kriminalpræventive område er i dag meget stort, og dagligt produceres der nye projekter og nye erfaringer. De mange eksempler på tiltag, der er omtalt i rapporten, vil derfor ikke være udtømmende, men har til hensigt at give et både bredt og nuanceret indtryk af de muligheder, der er for det kriminalpræventive arbejde.

Et udkast til denne udredning har været fremlagt til diskussion på en temadag d. 28. august 2008. På baggrund af diskussionen er der foretaget visse ændringer og tilføjelser i rapporten. Der er endvidere i begrænset omfang foretaget opdateringer, idet meget væsentlige nye evalueringer og rapporter er inkluderet. Der er derimod ikke gennemført en opdatering af udviklingen i ungdomskriminaliteten dels på grund af det omfattende arbejde, det ville indebære, men også fordi de sidste par års kriminalstatistiske data næppe giver et korrekt billede af den registrerede kriminalitet blandt unge på grund af det efterslæb i domme og andre afgørelser, retsreformen har medført. I forhold til 2006 var der således i 2007 15 pct. færre strafferetlige afgørelser for aldersgruppen 15-17 år.

DEL I


UNGDOMSKRIMINALITET:

ART, OMFANG OG UDVIKLING
SAMT
RISIKOFAKTORER

1. Kriminalitet og alder

I nyere tid har kriminalitetsbilledet været præget af unge. Mens de 15-24-årige i 2006 udgjorde 14 pct. af befolkningen over 14 år, angik 42 pct. af alle de strafferetlige afgørelser for straffelovsovertrædelser denne aldersgruppe.[66] De unge er således tre gange så hyppigt repræsenteret i det strafferetlige system, som de er i befolkningen.

At kriminalitet først og fremmest er et ungdomsfænomen, er generelt for hele den vestlige verden. I alle lande topper kriminaliteten i de unge år og falder derefter jævnt og støt med stigende alder.

Figur 1 viser procentandelen i forskellige aldersgrupper, som har fået en strafferetlig afgørelse for straffelovskriminalitet i henholdsvis 1996 og 2006. Det er alderen på afgørelsestidspunktet, der er anvendt, hvilket forklarer, hvorfor der er så stor forskel mellem andelen af de 15- og de 16-årige med en strafferetlig afgørelse. Der vil således være en del af de lovovertrædelser, som de unge har begået, der først afgøres efter de er fyldt 16 år.

For 2006 ses, at andelen med en strafferetlig afgørelse er nogenlunde lige stor for unge i alderen 16-18 år, hvorefter andelen falder langsomt og når – for personer på 50 år og derover – ned på godt en femtendedel af det, den er for de 16-18-årige.

Figur 1. Procentandel med en strafferetlig afgørelse for straffelovsovertrædelser fordelt efter alder, 1996 og 2006.

Figur 1. Procentandel med en strafferetlig afgørelse for straffelovsovertrædelser fordelt efter alder, 1996 og 2006.

En sammenligning mellem 1996 og 2006 tyder på, at især flere af de 15- og 16-årige kommer i kontakt med det strafferetlige system på grund af kriminalitet i 2006, mens færre af dem i de ældre aldersgrupper til gengæld gør det.

Figur 2. Procentandel mænd og kvinder med en strafferetlig afgørelse for straffelovsovertrædelser fordelt efter alder, samt forholdet mellem andel mænd og andel kvinder med en strafferetlig afgørelse, 2006.

Figur 2. Procentandel mænd og kvinder med en strafferetlig afgørelse for straffelovsovertrædelser fordelt efter alder, samt forholdet mellem andel mænd og andel kvinder med en strafferetlig afgørelse, 2006.

Et andet ganske universelt træk ved kriminalitet er, at den er et udpræget mandsfænomen. Andelen af kvinder, der registreres for en lovovertrædelse, er betydeligt mindre end andelen af mænd. Det ses af figur 2, der også viser, at forholdet mellem andel mænd og kvinder, der får en strafferetlig afgørelse, varierer en del med alderen: Mens det kun er godt dobbelt så mange mænd som kvinder blandt de helt unge og blandt dem på 50 år og derover, som får en strafferetlig afgørelse, er forskellen mere end 1:5 for dem i alderen fra 18-29 år, jf. kurven i figur 2.

Kriminalitetsudviklingen blandt de unge og blandt henholdsvis drenge og piger uddybes i det følgende.

2. Udviklingen i omfang og art af børne- og ungdomskriminalitet

På baggrund af undersøgelser af selvrapporteret kriminalitet samt den registrerede børne- og ungdomskriminalitet skal udviklingen i kriminalitetens omfang samt udviklingen i arten af den kriminalitet, børn og unge begår, belyses.

2.1. Selvrapporteret kriminalitet

Undersøgelser af selvrapporteret kriminalitet indebærer, at personen selv via et spørgeskema eller på anden vis oplyser om arten og omfanget af den kriminalitet, vedkommende måtte have begået. Det er en metode, der især anvendes i forbindelse med børne- og ungdomskriminalitet. Metoden har den åbenlyse fordel, at den i princippet kortlægger den faktiske kriminalitet, som den enkelte har begået, og ikke kun den del af kriminaliteten, der er anmeldt til politiet og senere opklaret. Kortlægningen begrænses dog af de spørgsmål, der stilles, som typisk alene angår mindre alvorlige og forholdsvis almindelige forbrydelsestyper. Desuden vil de skolebaserede selvrapporteringsundersøgelser, som er de mest almindelige, som regel ikke inkludere observations- eller særklasser eller børn og unge, der er anbragt på institution. Det betyder, at nogle af de børn og unge, som er mest kriminelt aktive, ikke vil være omfattet af selvrapporteringsundersøgelserne (Kyvsgaard 1992b; Shannon 2006; Christoffersen 1999).

2.1.1. Danske selvrapporteringsundersøgelser

Den første danske undersøgelse af selvrapporteret kriminalitet blev gennemført i begyndelsen af 1960’erne på baggrund af en spørgeskemaundersøgelse blandt sessionssøgende unge mænd (Greve 1972). Undersøgelsen viste, at kriminalitet var ganske udbredt blandt unge, og at kun 0,8 pct. af de unge mænd ikke havde begået nogen af de 18 kriminalitetsarter, der blev spurgt om. Undersøgelsesrapporten fik navnet ”Kriminalitet som normalitet”. De kriminalitetsarter, der dengang var de hyppigste blandt de unge mænd, var smugleri og arbejdspladstyveri.

I 1979 blev den række af selvrapporteringsundersøgelser, som stadig gennemføres, igangsat. Undersøgelsen omfattede i 1979 samtlige 8. klasseelever i Gladsaxe Kommune (Balvig 1982). I 1989 blev undersøgelsen gentaget i Gladsaxe Kommune, men den blev samtidig udvidet til også at omfatte 8. klasseelever fra en række mindre kommuner i Nordjylland samt – året efter – elever i Allerød Kommune (Kyvsgaard 1992a; Balvig & Kyvsgaard 1991). Igen efter ti år blev denne selvrapporteringsundersøgelse gentaget (Balvig 2000), og den seneste i rækken er gennemført i 2005 (Balvig 2006).

Disse fire selvrapporteringsundersøgelser hviler alle på samme spørgeskema, omfatter samme aldersgruppe og angår – fra og med 1989-undersøgelsen – samme geografiske områder.[67] Dette gør det muligt at vurdere udviklingen i omfanget af selvrapporteret kriminalitet blandt de unge. Kriminalitetsspørgsmålene angår først og fremmest forskellige former for tyveri samt røveri og hærværk. Undersøgelserne i 1999 og 2005 omfatter desuden spørgsmål om vold og mobning.

Hovedresultaterne af de undersøgelser, der er gennemført siden 1989, og som omfatter de tre nævnte geografiske områder, er vist i figur 3. Det mest markante ved udviklingen er, at andelen af de unge, der ikke har begået kriminalitet, er vokset. Denne ændring fremtræder endnu mere markant for alene Gladsaxe Kommune, hvor udviklingen som nævnt kan følges fra 1979.

Figur 3. Procentvis fordeling af unge i kriminalitetsgrupper, 1989, 1999 og 2005.[68]

Figur 3. Procentvis fordeling af unge i kriminalitetsgrupper, 1989, 1999 og 2005.

Denne vækst i andelen af børn og unge, som ikke har begået kriminalitet, sker som følge af, at andelen, der har begået mindre alvorlig kriminalitet – ’Flertallet’ – er blevet mindre. Derimod er de to grupper, der har begået alvorligere kriminalitet – ’De erfarne’ og ’Gengangerne’, stort set uforandrede.

Med hensyn til voldskriminalitet, der som nævnt er belyst i de to seneste selvrapporteringsundersøgelser, er der hverken sket en stigning eller et fald i andelen af unge, der har begået vold eller været udsat for vold.

2.1.2. Nordiske selvrapporteringsundersøgelser

I andre nordiske lande er der også systematisk gennemført selvrapporteringsstudier blandt skolebørn. Det er ikke umiddelbart muligt at sammenligne undersøgelser fra de forskellige lande, da de spørgsmål, der angår kriminalitet, varierer. En væsentlig forskel mellem de danske og de øvrige nordiske undersøgelser er, at de sidstnævnte i kriminalitetsindekset inkluderer brug af hash og andre illegale stoffer, hvilket ikke er tilfældet i de danske undersøgelser.

De finske undersøgelser omfatter 9. klasseelever, og de deltagende skoler er tilfældigt udvalgt blandt finsksprogede skoler i hele landet (Kivivouri 2005). Der er gennemført fem selvrapporteringsstudier i Finland: i 1995, 1996, 1998, 2001 og 2004. Det anvendte spørgeskema omfatter 16 spørgsmål om kriminalitet vedrørende tyveri, vold/mobning, hærværk, marihuana mv., spirituskørsel og kørsel uden kørekort.

Det overordnede resultat af undersøgelsen fremgår af figur 4, som – i lighed med de danske undersøgelser – viser, at andelen af unge, der begår kriminalitet, er mindsket. Mindskningen beror på, at færre unge begår tyveri og hærværk. Andelen af unge, der begår vold eller bruger marihuana/hash, er derimod ikke mindsket.

Figur 4. Procentandel piger og drenge som ikke har begået kriminalitet det foregående år.[69] Finland, 1995-2004.

Figur 4. Procentandel piger og drenge som ikke har begået kriminalitet det foregående år. Finland, 1995-2004.

Den finske undersøgelse viser endvidere, at det samlede antal ejendomsforbrydelser, de unge har begået, også er mindsket. At færre unge begår lovovertrædelser, betyder således ikke nødvendigvis, at de unge begår mindre kriminalitet, idet kriminalitetsfrekvensen kan være øget blandt de aktive. Det viser sig altså ikke at være tilfældet.

I Sverige er der ligeledes siden 1995 gennemført en række skolebaserede selvrapporteringsundersøgelser (Brå 2006; Svensson & Ring 2007). Det drejer sig om i alt seks undersøgelser, der er gennemført med to års mellemrum. Som i Finland er undersøgelserne baseret på elever i 9. klasse og inkluderer skoler, der er tilfældigt udvalgt.

Også de svenske undersøgelser viser, at færre unge involveres i kriminalitet, jf. figur 5. Mindskningen i de unges kriminalitet angår alene ejendomsforbrydelser (tyveri og hærværk), mens andelen, der begår vold eller narkotikarelaterede lovovertrædelser, har været konstant. Undersøgelserne viser endvidere, at andelen, der har begået en kriminel handling 1-5 gange i løbet af det seneste år, er konstant, hvorimod andelen, der hyppigere har begået en kriminel handling, har været faldende. Det betyder – igen svarende til den finske undersøgelse – at de unge samlet set har begået færre kriminelle handlinger i 2005 end i 1995.

Figur 5. Procentandel som ikke har begået kriminalitet det foregående år. Sverige, 1995-2005.

Figur 5. Procentandel som ikke har begået kriminalitet det foregående år. Sverige, 1995-2005.

I Norge er der alene gennemført to sammenlignelige nationale selvrapporteringsstudier, én i 1992 og én i 2002 (Skogen & Wichström 1995; Pape & Falck 2003). Begge undersøgelser omfatter et repræsentativt udsnit af skoleungdommen i alderen 13-19 år. Undersøgelserne, der tilsammen omfatter mere end 20.000 børn og unge, inkluderer 10 spørgsmål om tyveri, hærværk, vold og trusler om vold. Det fremgår ikke af undersøgelsesrapporten, hvor stor en andel der har begået eller ikke har begået nogen af de kriminalitetsformer, der er spurgt om, men alene, hvor stor en andel af henholdsvis drenge og piger, der ikke har begået alvorligere former for kriminalitet det foregående år, jf. figur 6. Med alvorligere kriminalitet menes slagsmål med våben, bil- eller motorcykeltyveri, tyveri til en værdi af mere end 1000 kr. og/eller groft hærværk. Som det ses af figuren, er der ganske stor stabilitet i andelen, der ikke har begået grovere lovovertrædelser i de undersøgelser.[70] Dette gælder både for piger og for drenge.

Af undersøgelsen fremgår i øvrigt, at der har været en mindskning i andelen af unge, der har begået en række af de mindre alvorlige kriminalitetsarter (ibid.). Det gælder således alle former for tyveri samt vold (uden våben) og trusler om vold. Dette kunne tyde på, at der samlet set er tale om en mindskning i andelen af unge, der har begået kriminalitet. Undersøgelsen viser videre, at færre unge har begået disse forbrydelser flere gange i 2002 end i 1992. Det tyder på, at det samlede omfang af de unges kriminalitet er mindsket.

Figur 6. Procentandel piger og drenge som ikke har begået alvorligere kriminalitet det foregående år. Norge, 1992 og 2002.

Figur 6. Procentandel piger og drenge som ikke har begået alvorligere kriminalitet det foregående år. Norge, 1992 og 2002.

I Norge er der også gennemført to sammenlignelige selvrapporteringsundersøgelser, som alene omfatter unge fra Oslo (Øia 2006). Undersøgelserne, der er gennemført i henholdsvis 1996 og 2006, er baseret på samtlige elever i de to sidste klassetrin på ”ungdomsskolen og på grunnkurs videregående skole” (ibid., s. 87), hvilket vil sige unge i alderen 14-17 år. Heller ikke rapporten fra denne undersøgelse angiver, hvor mange af de unge der har begået kriminalitet, men det fremgår, at der er en signifikant mindskning i andelen, der har begået 11 af de 12 former for kriminalitet, spørgeskemaet omfatter. Eksempelvis er andelen, der de seneste 12 måneder har begået butikstyveri, mindsket fra 26 til 12 pct., og andelen, der har deltaget i slåskamp med våben, er faldet fra 5,0 til 3,7 pct.

Ved siden af disse nationale undersøgelser har alle de nordiske lande også for nylig deltaget i en international selvrapporteringsundersøgelse: International Self-Report Delinquency Study. Det er en undersøgelse, som også tidligere er gennemført, men førhen kun med deltagelse af ét nordisk land: Finland (Junger-Tas et al. 2003). Den nye undersøgelse, der er gennemført i alle nordiske hovedstæder i foråret 2006, omfatter et tilfældigt udsnit af 7.-9. klasser, og for Danmarks vedkommende deltog i alt 1370 elever (Kivivouri 2007).[71] Undersøgelsen omfatter spørgsmål om tyveri, hærværk, vold, salg af narkotika samt spørgsmål om brug af forskellige former for rusmidler.

Undersøgelsen viser, at de københavnske unge for ca. halvdelen af de spørgsmål, der er om erfaring med forskellige former for kriminalitet eller forstyrrende ungdomsadfærd, har en højere prævalens end de unge i de øvrige nordiske lande. Dette er illustreret i figur 7.[72]

Figur 7. Procentandel som har begået de nævnte former for kriminalitet det foregående år.

Figur 7. Procentandel som har begået de nævnte former for kriminalitet det foregående år.

For de kriminalitetsarter, der er vist i figuren, er der ikke signifikant forskel mellem hovedstædernes ungdom med hensyn til butikstyveri, men på de øvrige områder er forskellen statistisk signifikant. At der især er stor forskel mellem den københavnske ungdom og ungdommen i de øvrige nordiske hovedstæder med hensyn til cykeltyverier skal utvivlsomt forklares med, at mulighederne for cykeltyveri i Danmark er noget større. Rapporten omfatter ikke analyser, der kan pege på forklaringer på forskellene mellem landene, og generelt er lighederne da også mere fremtrædende end forskellene.

2.2. Udviklingen i den registrerede kriminalitet

Analyser, der er baseret på den registrerede kriminalitet, indebærer mangler, der er forårsaget af, at ikke alle lovovertrædelser anmeldes til politiet. Når analysen alene skal omhandle unge lovovertrædere og derfor må baseres på strafferetlige afgørelser, betyder det desuden, at oplysninger alene foreligger for den mindre del af lovovertrædelserne, der er opklarede.

Såfremt der ikke over tid er sket ændringer i anmeldelsestilbøjeligheden og i opklaringsprocenten, må udviklingsanalyser, som her er i fokus, dog antages at give et rimeligt godt billede af forholdene. Hverken anmeldelsestilbøjeligheden eller opklaringsprocenten er imidlertid stabile.

De offerundersøgelser, der er gennemført, viser, at anmeldestilbøjeligheden for vold og hærværk er øget betydeligt over de seneste 20-30 år, mens den til gengæld er stabil for tyveriernes vedkommende (Balvig & Kyvsgaard 2009a og Balvig & Kyvsgaard 2009b). Opklarings- eller sigtelsesprocenten for straffelovsovertrædelser har varieret noget, men set over den samlede periode er den mindsket en smule: fra 20,4 pct. i 1981 til 17,7 pct. i 2006. For visse former for berigelseskriminalitet er der dog sket en større og kontinuerlig mindskning i sigtelsesprocenten. Eksempelvis er sigtelsesprocenten for indbrud i beboelser mindsket fra knap 16 pct. i 1981 til knap 7 pct. i 2006 og for indbrud i kontorer mv. fra 21 til 8 pct. Opklaringsprocenten for alene voldsforbrydelser er derimod steget fra midt i 1980’erne til slutningen af perioden: fra ca. 68 pct. til ca. 80 pct.[73] Samlet må det vurderes, at ændringer i anmeldelsestilbøjeligheden og sigtelsesprocenten i særlig grad har betydning for omfanget af registrerede voldsforbrydelser, og at mindskningen i sigtelsesprocenten for indbrud har en vis betydning for udviklingen i den registrerede indbrudskriminalitet.

Der er også mere upåagtede forhold ved den registrerede kriminalitet, som kan påvirke udviklingsanalyser. Ét er spørgsmålet om ændringer i antallet af biforhold, der knytter sig til de enkelte strafferetlige afgørelser. Kriminalstatistikken oplyser således alene om antallet af strafferetlige afgørelser og om arten af den forbrydelse, der ligger bag hovedsigtelsen.[74] Denne måde at føre statistik på indebærer, at der kan ske væsentlige forskydninger i antallet af pådømte forhold, uden det umiddelbart synliggøres. En opgørelse over antallet af forhold pr. strafferetlig afgørelse viser, at der er sket betydelige ændringer i antallet af forhold pr. afgørelse, idet der fra begyndelsen af 1980’erne til 2006 er sket et fald fra 3,3 til 1,9 forhold pr. strafferetlig afgørelse.[75] En udviklingsanalyse, der alene er baseret på strafferetlige afgørelser og ikke tager hensyn til denne forandring, vil derfor skabe et fejlagtigt indtryk af kriminalitetsudviklingen.

Hovedsigtelsen, altså den forbrydelse, hvis art kendes fra kriminalstatistikken, skal – såfremt den strafferetlige afgørelse omfatter flere forhold – i princippet være den forbrydelse, der primært bidrager til sanktionen, altså det alvorligste forhold i henhold til strafferammer og retspraksis. Sådan forholder det sig imidlertid ikke altid, idet der ikke konsekvent foretages ændringer, såfremt der senere i et sagsforløb rejses sigtelser for flere og alvorligere forhold.[76]

Endnu et problem ved kriminalstatistikken skal omtales: at det er vanskeligt at få oplysninger om antallet af personer, som kendes skyldige i en lovovertrædelse. Statistikkens tælleenhed er således primært afgørelser og ikke personer.

I forlængelse af ovennævnte resultater fra de danske selvrapporteringsundersøgelser har det ofte været hævdet, at udviklingen peger på en polarisering med færre unge, der overhovedet begår kriminalitet, mens en lille gruppe af unge lovovertrædere til gengæld begår flere lovovertrædelser. Det er en populær antagelse, som aldrig er blevet af- eller bekræftet.

Med henblik på at få undersøgt denne antagelse og for at få et mere retvisende billede af den registrerede ungdomskriminalitet har Justitsministeriets Forskningsenhed til brug for denne analyse rekvireret et datamateriale fra Danmarks Statistik, der inkluderer oplysninger om både hoved- og bisigtelser fordelt på personer. Datamaterialet angår perioden 1981 til 2006. Det er dette materiale, de følgende analyser er baseret på.

I det følgende beskrives indledningvist udviklingen i den registrerede kriminalitet blandt børn under 15 år.

2.2.1. Børn under den kriminelle lavalder

Såfremt et barn under den kriminelle lavalder mistænkes for at have begået kriminalitet, registrerer politiet i deres sagsbehandlingssystem, at det drejer sig om en person under 15 år. Tidligere kunne man af politiets årsberetninger se, hvor mange børn det drejer sig om, men disse statistikker har i en række år ikke været offentliggjort, fordi de antages at være usikre og mindre systematiske end den øvrige kriminalstatistik. Eftersom sager mod børn ikke vurderes med henblik på tiltalerejsning eller prøves ved domstolene er det desuden uvist, i hvilket omfang de registrerede børn rent faktisk er skyldige i den kriminalitet, de registreres for at have begået.[77]

Kriminalstatistikken fra Danmarks Statistik har imidlertid i de seneste år omfattet en statistik vedrørende 10-14-årige, som mistænkes for kriminalitet. Statistikken er baseret på anmeldelsesoplysninger fra politiet. Nedenstående tabel 1, der er baseret på oplysninger fra Danmarks Statistik, er forbundet med den ovennævnte usikkerhed.

Tabellen viser, at børnene primært mistænkes for ejendomsforbrydelser, herunder især butikstyverier. Der er ikke klare udviklingstendenser i omfanget af de forskellige former for ejendomsforbrydelser, idet tallene varierer noget år for år. Det samme gælder seksualforbrydelser. Med hensyn til voldsforbrydelser er der derimod en klar stigende tendens, hvilket primært skyldes flere sager om simpel vold (§ 244).

Antallet af tilfælde, hvor børn mistænkes for at have begået en særlovsovertrædelse, varierer også en del, herunder antallet af sager vedrørende våbenlovsovertrædelser.

Tabel 1. Antal anmeldte lovovertrædelser med mistænkte 10-14-årige, 2000-2007.

  2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Sædelighedsforbrydelser i alt 36 37 29 23 26 38 43 50
Vold og lign. mod offentlig myndighed 15 13 19 25 30 34 37 47
Manddrab og forsøg på manddrab   - 1 - - 2 2 1
Simpel vold 146 193 180 228 300 351 368 391
Alvorligere vold 15 10 15 13 18 26 32 27
Trusler 23 28 29 49 60 83 66 68
Voldsforbrydelser i alt 207 256 247 318 420 504 521 546
Brandstiftelse 60 52 38 40 51 83 74 76
Indbrud 172 161 183 190 243 370 239 210
Butikstyveri 1667 1 270 1 062 1 178 1 651 1 296 1 130 1 197
Øvrige tyverier 384 336 383 395 521 452 470 345
Tyveri af indregistreret køretøj 104 78 106 116 111 124 132 74
Tyveri af knallert/cykel 126 112 156 163 223 171 185 142
Røveri 96 74 113 89 114 148 103 90
Hærværk 328 352 272 297 481 518 463 465
Ejendomsforbrydelser i alt 3058 2 538 2 449 2 572 3 557 3 304 2 934 2 714
Andre straffelovsforbrydelser i alt 29 22 15 28 32 48 29 39
Straffelov i alt 3330 2 853 2 740 2 941 4 036 3 894 3 528 3 350
Lov om euforiserende stoffer 20 14 21 29 30 48 35 46
Våbenloven 66 85 64 66 102 86 124 64
Særlove i alt 104 117 109 124 172 175 186 139
Anmeldelser i alt 3434 2 970 2 849 3 065 4 208 4 069 3 714 3 489
Pr. 1.000 10-14-årige 11,5 9,6 8,9 9,2 12,4 11,7 10,5 9,9

Samlet set er der ikke tale om nogen vækst i antallet af mistænkte 10-14-årige, jf. nederste række i tabel 1, som angiver antallet af sager pr. 1.000 i aldersgruppen. Der forefindes ikke oplysninger om antal personer, der registreres, idet samme person kan være registreret flere gange.

2.2.2. Unge 15-17-årige

Udviklingen i den registrerede kriminalitet for de 15-17-årige er som nævnt baseret på et datamateriale fra Danmarks Statistik. Det er valgt alene at inkludere overtrædelser af straffeloven og herunder kun lovovertrædelser, der har ført til enten en frihedsstraf, bøde, tiltalefrafald, foranstaltningsdom eller en advarsel. At advarsler er inkluderet, skyldes, at der i løbet af den undersøgte periode er sket en ændring i retspraksis i forbindelse med butikstyveri, som frem til 1992 hyppigt medførte en advarsel, men sanktionen ændredes derefter til bøde. Færdsels- og andre særlovsovertrædelser er udeladt, idet ændringer i politiets indsats må antages at påvirke antallet af registrerede særlovsovertrædelser en del.

I modsætning til kriminalstatistikken fra Danmarks Statistik er det følgende baseret på oplysninger om gerningspersonens alder på gerningstidspunktet. Det betyder, at de, der var 17 år på gerningstidspunktet, men 18 år på afgørelsestidspunktet, også er inkluderet.

Analysen angår årene 1981 til 2006. Indledningsvis skal dog alene ses på udviklingen fra 2000-2006, svarende til tabel 1 ovenfor. Det bemærkes, at tabel 2 er baseret på antal forhold, der har ført til en strafferetlig afgørelse, og ikke antal afgørelser, og at tabellen alene omfatter straffelovsovertrædelser.

Tabel 2. Antal straffelovsovertrædelser begået af 15-17-årige, 2000-2006.

  2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Sædelighedsforbrydelser i alt 65 43 48 65 85 96 95
Vold og lign. mod offentlig myndighed 89 87 143 155 209 231 229
Manddrab og forsøg på manddrab 2 0 1 2 2 2 6
Simpel vold 600 639 648 760 880 924 962
Alvorligere vold 86 92 87 108 135 124 120
Trusler 94 122 111 147 181 217 244
Voldsforbrydelser i alt 914 985 1031 1229 1439 1535 1612
Brandstiftelse 39 51 25 46 65 62 97
Indbrud 977 1023 888 1059 1034 1161 1074
Butikstyveri 1433 1212 1109 1149 1480 1625 1424
Øvrige tyverier 1324 1491 1314 1361 1315 1319 1218
Tyveri af indregistreret køretøj 923 914 801 652 687 662 560
Tyveri af knallert/cykel 369 446 482 451 568 569 530
Røveri 196 259 217 286 329 309 331
Hærværk 1119 924 796 810 809 1097 1259
Ejendomsforbrydelser i alt 7244 7261 6461 6682 7144 7748 7616
Andre straffelovsforbrydelser i alt 157 182 248 267 353 322 318
Straffelov i alt 8380 8471 7788 8243 9021 9701 9641
Pr. 1.000 15-17-årige 51 51 45 47 50 52 50

Væksten i antallet af sædelighedsforbrydelser beror primært på flere sager om heteroseksuelle lovovertrædelser mod børn over 12 år, og ikke på en vækst i alvorligere sædelighedsforbrydelser som voldtægt.

Antallet af voldsforbrydelser er vokset ganske meget i perioden, jf. nedenfor, herunder især vold og lign. mod offentlig myndighed, simpel vold og trusler.

Antallet af ejendomsforbrydelser varierer noget, hvilket ikke mindst skyldes fluktuationer i antallet af indbrud, butikstyverier og hærværkstilfælde. Antallet af brugstyverier af biler er faldet i hele perioden, mens derimod antallet af røverier er steget.

Det bemærkes, at aldersgruppens størrelse varierer en del i perioden. Fra 2000 til 2006 sker der en stigning på 18 pct. Dette er der taget hensyn til ved beregningen nederst i tabel 2, hvor antallet af forhold er beregnet pr. 1000 i aldersgruppen.

De følgende analyser omfatter som nævnt hele perioden 1981 til 2006. Fra 1981 til 2000 er der sket et fald i antallet af 15-17-årige på 34 pct., så på grund af disse store udsving i aldersgruppens størrelse er der i alle analyser taget hensyn hertil.

Figur 8. Udviklingen i procentandel 15-17-årige med en strafferetlig afgørelse, 1981-2006.

Figur 8. Udviklingen i procentandel 15-17-årige med en strafferetlig afgørelse, 1981-2006.

I perioden frem til 1994 er det under 2 pct. af de unge, der årligt registreres for en straffelovsovertrædelse, jf. figur 8. Derefter vokser procentandelen og når i slutningen af perioden op på omkring 2½ pct. I løbet af hele den 26-årige periode er der sket en vækst på 28 pct. i andelen af unge, der registreres for en straffelovsovertrædelse.

Figur 9. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 1000 unge 15-17-årige, 1981-2006.

Figur 9. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 1000 unge 15-17-årige, 1981-2006.

Ser man på antallet af lovovertrædelser, disse unge er registreret for at have begået, bliver billedet et noget andet, jf. figur 9. Figuren viser således, at der er tale om en ganske kraftig mindskning i antallet af lovovertrædelser, som 15-17-årige straffes for. Fra 1985, hvor antallet af lovovertrædelser pr. 1000 i aldersgruppen er på sit højeste, og frem til 2006 sker der et fald på 45 pct. i antallet af lovovertrædelser i forhold til aldersgruppens størrelse. Faldet er særlig kraftigt i perioden frem til begyndelsen af 1990’erne. Derefter er antallet af lovovertrædelser pr. 1000 i aldersgruppen ret stabil. Set i sammenhæng med figur 8, ophører mindskningen i antallet af lovovertrædelser pr. 1000 i aldersgruppen nogenlunde samtidig med, at andelen af lovovertrædere begynder at vokse. Det indikerer, at antallet af lovovertrædelser pr. lovovertræder – den individuelle kriminalitetsfrekvens – fortsætter med at mindskes også efter begyndelsen af 1990´erne.

Dette er illustreret i figur 10, der viser, at en større og større andel af de unge lovovertrædere alene dømmes for ét forhold i løbet af de enkelte år, mens der omvendt er en kraftigt mindsket andel, der dømmes for mere end 10 lovovertrædelser pr. år.

Figur 10. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 15-17-årig, 1981-2006.

Figur 10. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 15-17-årig, 1981-2006.

Andelen med alene én registreret lovovertrædelse er steget fra omkring 55 pct. til 67 pct., mens andelen med mere end 10 er faldet fra 9 til 2 pct. fra 1981 til 2006. I gennemsnit blev de unge lovovertrædere registreret for 4,6 lovovertrædelser i 1985 – året med den højeste individuelle kriminalitetsfrekvens – mens det antal langsomt falder i hele den undersøgte periode og i 2006 er på 2,0 lovovertrædelser pr. lovovertræder. Der er således tale om mere end en halvering af den individuelle kriminalitetsfrekvens.

Hvilke former for kriminalitet er det så, de unge straffes for? Dette er vist i figur 11, som tydeligt illustrerer, hvilke typer af lovovertrædelser der dominerer blandt de unge. I begyndelsen af den undersøgte periode var ejendomsforbrydelser den altdominerende form for kriminalitet blandt de unge, idet mere end 95 pct. af de lovovertrædelser, de blev straffet for, var ejendomsforbrydelser. Denne dominans holder i hele perioden, selv om det fald, der har været i antallet af lovovertrædelser blandt unge, alene angår ejendomsforbrydelser: Fra midten af 1980’erne og frem til 2006 mere end halveres antallet af ejendomsforbrydelser pr. 1000 i aldersgruppen. I samme periode er nogle af de andre former for forbrydelser øget, og resultatet er, at ’kun’ 79 pct. af de unges lovovertrædelser i 2006 er ejendomsforbrydelser.

Figur 11. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 1000 15-17-årige, efter hovedkategorier. 1981-2006.

Figur 11. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 1000 15-17-årige, efter hovedkategorier. 1981-2006.

Den mest dominerende form for ejendomsforbrydelse blandt de unge er indbrudstyveri, herunder især indbrudstyveri i forretning mv. Det er også den form for lovovertrædelse, der reduceres mest i perioden, og i 2006 var den på kun godt en tiendedel af niveauet i 1981, jf. figur 12. Men også andre former for indbrud er mindsket betydeligt i perioden. Det samme gælder andre former for tyverier, dog med undtagelse af butikstyverier, som har ligget på et nogenlunde stabilt niveau.

Også antallet af brugstyverier, begået af unge, reduceres betydeligt, nemlig til under halvdelen af niveauet i 1981. Dette er en generel tendens, idet indførelsen af startspærrer i 1997 tilsyneladende har indebåret en meget kraftig mindskning i antallet af biltyverier. Mindskningen i antallet af brugstyverier blandt unge begynder dog længe inden indførelsen af startspærrer.

En del af det fald, der er sket i de unges registrerede ejendomsforbrydelser, skal givetvis forklares med nævnte ændringer i sigtelsesprocenten. Men det er samtidig givet, at dette ikke kan forklare hele forandringen. Eksempelvis er de unges indbrud i forretninger mv. i 2006 på ca. en tiendedel af niveauet i 1985, mens sigtelsesprocenten i samme periode er godt halveret. Da sigtelsesprocenten i sagens natur ikke er aldersspecifik, er det ikke muligt at beregne, hvor stor indflydelse ændringer heri har for faldet i den registrerede ungdomskriminalitet.

Figur 12. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 1000 15-17-årige, efter kriminalitetens art. 1981-2006. Indeks (1981=100).

Figur 12. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 1000 15-17-årige, efter kriminalitetens art. 1981-2006. Indeks (1981=100).

En enkelt form for ejendomsforbrydelse er steget ganske betydeligt i perioden, nemlig røveri, jf. også figur 14. Mens de unge i 1981 var registreret for 78 røverier, var antallet i 2006 331.

Figur 13. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 1000 15-17-årige, efter hovedkategorier. 1981-2006. Indeks (1981=100).

Figur 13. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 1000 15-17-årige, efter hovedkategorier. 1981-2006. Indeks (1981=100).

Med hensyn til de øvrige hovedkategorier af straffelovsovertrædelserne – sædelighedsforbrydelser, voldsforbrydelser og andre straffelovsovertrædelser[78] – sker der en vækst, hvilket figur 13 illustrerer. Væksten i seksualforbrydelser er dog meget ujævn, og der er på dette område tale om meget små tal – fra et maksimum på 110 seksualforbrydelser (i 1983) til et minimum på 29 (i 1993). Det skal understreges, at væksten ikke skyldes flere voldtægter begået af unge. Også med hensyn til kategorien af andre straffelovsovertrædelser er udviklingen ujævn, og selv om der i slutningen af perioden sker en vækst i antallet af narkotikaforbrydelser, er det ikke disse – også talmæssigt meget få lovovertrædelser – der påvirker udviklingen. Antagelig er det snarere en vækst i antallet af overtrædelser af § 121, fornærmelig tiltale af offentlig myndighed (Justitsministeriets Forskningsenhed 2007c).

Som figur 13 viser, er der til gengæld en ganske markant vækst i antallet af registrerede voldsforbrydelser. De unge registreres i dag for mere end fire gange så mange voldsforbrydelser som i 1981.[79] Væksten var i begyndelsen af perioden lav, men accelererer især fra 1996 og frem.

Figur 14. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 1000 15-17-årig, efter kriminalitetens art. 1981-2006. Indeks (1981=100).

Figur 14. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 1000 15-17-årig, efter kriminalitetens art. 1981-2006. Indeks (1981=100).

Figur 14 viser udviklingen i de mest udbredte former for voldsforbrydelser samt i antallet af røverier. Som det ses, er der for disse lovovertrædelser især tale om en øgning siden begyndelsen af 1990’erne. Trusler er vokset mest, idet der er tale om en tidobling, mens det for røveri og vold mod private (§§ 244-246) drejer sig om ca. en femdobling. Antallet af sager vedrørende vold eller lignende mod offentlig myndighed er syvdoblet.

2.3. Sammenfatning vedrørende udviklingen i ungdomskriminalitet

Udviklingstendenser i kriminalitet er ikke isolerede nationale fænomener, men ofte ses parallelle tendenser i flere lande. Her er set, at udviklingen i den selvrapporterede ungdomskriminalitet i Danmark i meget høj grad svarer til den, der har været i andre nordiske lande. De gentagne danske og øvrige nordiske undersøgelser af selvrapporteret kriminalitet viser således, at færre og færre unge har erfaringer med kriminalitet, og at den samlede kriminalitet, de unge rapporterer at have begået, er mindsket gennem en længere periode. Undersøgelserne peger på, at mindskningen i de unges kriminalitet angår tyveri og andre former for ejendomsforbrydelser, mens omfanget af vold er uforandret. I lande uden for Norden er der set ganske tilsvarende tendenser (Soothil et al. 2008; Snyder & Sickmund 2006; Chesney-Lind & Irwin 2008; se også Renzetti 2006).

Udviklingen i den registrerede kriminalitet peger på mange måder i samme retning. Andelen af unge, der registreres for kriminalitet er ganske vist ikke mindsket, men øget siden midten af 1990´erne. Derimod er antallet af lovovertrædelser, de unge registreres for, mindsket ganske betydeligt. Mindskningen beror først og fremmest på, at de unge straffes for færre formueforbrydelser såsom indbrudstyverier, brugstyverier og andre tyverier, og mindskningen skal i nogen grad forklares med fald i sigtelsesprocenten. Samtidig er der – i særlig grad de seneste 10 år – sket en vækst i antallet af registrerede voldsforbrydelser og røverier.

Sidstnævnte tendens står i modsætning til det, selvrapporteringsundersøgelserne viser, nemlig et uforandret niveau med hensyn til omfang af vold. Forskellen skal antagelig langt hen ad vejen forklares med en stigende anmeldelsestilbøjelighed for voldsforbrydelser, hvilket også de offerundersøgelser, der gennemføres, viser (Balvig & Kyvsgaard 2009a og Balvig & Kyvsgaard 2009b).

Overordnet set må udviklingen i ungdomskriminalitet betragtes som positiv, idet såvel selvrapporteringsundersøgelserne som den registrerede kriminalitet tyder på, at kriminalitet blandt unge er mindsket gennem de sidste 20-30 år. Den ændring i kriminalitetens art, som den registrerede kriminalitet peger på – fra tingsorienteret kriminalitet til personorienteret kriminalitet – kan naturligvis skabe bekymring, uanset om ændringen er reel eller ej. Både den synliggørelse, der sker gennem anmeldelse og strafforfølgning, og den øgede moralske fordømmelse af vold og anden personfarlig kriminalitet, der er sket i befolkningen, er med til at sætte fokus på unges vold (Balvig 2001). Demografiske ændringer kan også virke herfor, idet ungdomsårgangene har været voksende siden 2000 og fortsat vil vokse de kommende år.[80] Så selv om de unge ikke måtte begå mere kriminalitet, kan ungdomskriminaliteten alligevel vokse i kraft af, at der vil være flere unge.

3. Kriminalitet blandt drenge og piger

På baggrund af henholdsvis undersøgelser af selvrapporteret kriminalitet og den registrerede kriminalitet skal her på tilsvarende måde som ovenfor ses på udviklingstendenser i kriminalitet blandt drenge og piger.

3.1. Kønsforskelle i henhold til selvrapporteringsundersøgelser

De ovennævnte danske selvrapporteringsstudier viser det velkendte mønster, at kriminalitet er mere udbredt blandt drenge end blandt piger. Målt ved selvrapporteret kriminalitet er kønsforskellen dog ikke så stor, som den er ved den registrerede kriminalitet, idet andelen af drenge, der har begået alvorligere former for kriminalitet – ’Gengangerne’ og ’De erfarne’ – kun er 2-3 gange større end andelen af piger i disse to grupper.

Med hensyn til kriminalitetsudviklingen blandt piger og drenge viser selvrapporteringsstudierne, at den vækst, der har været i andelen af lovlydige unge, især er markant for drengenes vedkommende, jf. figur 15 og 16. Mens andelen af lovlydige i 1989 var dobbelt så stor for piger som for drenge, var der i 2005 en meget ringe kønsforskel i andelen af lovlydige. Og mens andelen af drenge, der har begået alvorligere kriminalitet, er stabil, er der tendens til vækst for pigernes vedkommende.

Figur 15. Procentvis fordeling af drenge i kriminalitetsgrupper, 1989, 1999 og 2005.

Figur 15. Procentvis fordeling af drenge i kriminalitetsgrupper, 1989, 1999 og 2005.

Figur 16. Procentvis fordeling af piger i kriminalitetsgrupper, 1989, 1999 og 2005.[81]

Figur 16. Procentvis fordeling af piger i kriminalitetsgrupper, 1989, 1999 og 2005

Tilsvarende mønster – at piger nærmer sig drengene kriminalitetsmæssigt – er, som det fremgår af figur 4, også påvist i Finland, med derimod ikke i Norge, jf. figur 6, og heller ikke i Sverige (Brå 2006).

Den fællesnordiske selvrapporteringsundersøgelse viser stor ensartethed mellem landene med hensyn til kønsforskelle for de forskellige former for kriminalitet og forstyrrende ungdomsadfærd, men den viser også konsekvent en mindre kønsforskel mellem københavnske drenge og piger end mellem drenge og piger i de andre nordiske hovedstæder. Det kan ses i forlængelse af det ’normaliserede kriminalitetsmønster’, som forfatteren mener, de københavnske unge kan karakteriseres ved i forhold til unge i de andre nordiske hovedstæder (Kivivouri 2007). Et normaliseret mønster må forventes også at indebære en mindre kønsforskel på kriminalitetsområdet.

3.2. Kønsforskelle i henhold til den registrerede kriminalitet

På samme måde som i det tidligere skal her ses dels på andelen af 15-17-årige drenge og piger, der registreres for en lovovertrædelse, og dels på kriminalitetens omfang og art blandt henholdsvis drenge og piger.

Figur 17 viser den velkendte forskel mellem kønnene: Mens 3-4 pct. af drengene årligt registreres for en lovovertrædelse, drejer det sig om ½-1 pct. af pigerne. Den viser imidlertid også betydelige forskelle i udviklingstendensen, idet andelen af drenge, der registreres for kriminalitet, har været nogenlunde stabil i den undersøgte periode, og der er højst tale om en svag stigning i denne andel (en stigning på 12 pct. fra 1981 til 2006). For pigerne er andelen, der registreres for en lovovertrædelse, derimod vokset markant, idet den er mere end fordoblet i løbet af de 26 undersøgte år – fra 0,4 pct. i 1981 til 1,1 pct. i 2006. Væksten i andelen af piger, der registreres for kriminalitet, er primært sket fra begyndelsen af 1990erne. Udviklingen indebærer, at forskellen mellem drenge og piger kriminalitetsmæssigt er mindsket: Mens forholdet i 1981 var ca. 8:1, var det i 2006 ca. 3,5:1.

Figur 17. Udviklingen i procentandel unge 15-17-årige drenge og piger med en strafferetlig afgørelse, 1981-2006.

Figur 17. Udviklingen i procentandel unge 15-17-årige drenge og piger med en strafferetlig afgørelse, 1981-2006.

Også hvad antallet af lovovertrædelser pr. person angår, har udviklingen været mere positiv for drenge end for piger, jf. figur 18. Det fald, der er omtalt tidligere, beror således alene på mindsket kriminalitet blandt drengene. For pigerne er der derimod en vækst på næsten 80 pct. i antallet af lovovertrædelser pr. 1000 i aldersgruppen.

Figur 18. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 1000 15-17-årige drenge og piger, 1981-2006.

Figur 18. Udviklingen i antal lovovertrædelser pr. 1000 15-17-årige drenge og piger, 1981-2006.

Samtidig illustrerer figur 18, at forskellen mellem drenge og piger er større vurderet ud fra antallet af begåede lovovertrædelser end ud fra antallet af registrerede personer. Drenge, der registreres for kriminalitet, har således en højere kriminalitetsfrekvens, end pigerne har.

Figur 19. Udviklingen i den årlige individuelle kriminalitetsfrekvens for henholdsvis drenge og piger, 1981-2006.[82]

Figur 19. Udviklingen i den årlige individuelle kriminalitetsfrekvens for henholdsvis drenge og piger, 1981-2006

Dette er tydeliggjort i figur 19, der viser, hvor mange lovovertrædelser de drenge og piger, der registreres de enkelte år, er registreret for at have begået. I hele perioden er den individuelle kriminalitetsfrekvens højere blandt drenge end blandt piger, men da den mindskes mere blandt drenge end blandt piger, er forskellen mellem de to køn betydeligt mindre i slutningen end i begyndelsen af perioden.

Med hensyn til arten af den kriminalitet, som henholdsvis drenge og piger begår, er der betydelige kønsforskelle, jf. figur 20. Næsten halvdelen af de straffelovsovertrædelser, piger er registreret for, er butikstyverier, mens det drejer sig om mindre end en tiendedel af drengenes lovovertrædelser. Derudover er relativt mange af pigerne registreret for dokumentfalsk, som indgår i kategorien ’øvrige ejendomsforbrydelser’.

En væsentlig del af drengenes lovovertrædelser angår indbrudstyveri og hærværk. Ingen piger er registreret for seksualforbrydelser, mens én procent af drengenes lovovertrædelser angår denne form for kriminalitet. Med hensyn til voldsforbrydelser hører knap hver femte af drengenes lovovertrædelser til denne kategori mod hver tiende af pigernes.

Sådan var billedet i 2006, men det har været under forandring. I forhold til 1981 er der i dag en betydeligt større andel af såvel drengenes som pigernes kriminalitet, der angår vold, ligesom en større andel af begge køns kriminalitet vedrører butikstyverier og hærværk. Omvendt er der for begge køn sket en mindskning i andelen af lovovertrædelser, der vedrører indbrudstyverier, brugstyverier og andre former for tyverier. Relativt set er især pigernes voldkriminalitet vokset meget, fra et meget lille antal i 1981 (16 sager vedrørende vold, trusler mv.) til 179 i 2006. For drengene drejer det sig om en vækst fra 418 til 1403 registrerede voldssager fra 1981 til 2006. Tilsvarende tendenser er set i andre lande (Snyder & Sickmund 2006).

Figur 20. Kriminalitetens art for henholdsvis drenge og piger, 2006.

Figur 20. Kriminalitetens art for henholdsvis drenge og piger, 2006.

4. Ungdomskriminalitet som gruppefænomen

Som indledningsvis nævnt er kriminalitet typisk et ungdoms- og mandefænomen. Et tredje velkendt og alment træk er, at det for unge for det meste drejer sig om et gruppefænomen, mens ældre oftest begår kriminalitet alene. I en ældre kriminologisk lærebog hævdes det tilmed, at unge, der begår kriminalitet sammen med andre, er de mest normale, mens enegængerne psykisk set er mere afvigende (Hurwitz & Christiansen 1971).

Figur 21, der stammer fra en undersøgelse af gaderøverier, illustrerer tydeligt sammenhængen mellem antallet af gerningsmænd og alder: Jo yngre gerningsmændene er, desto flere har medvirket i røveriet (Kyvsgaard 2008).

Figur 21. Røverier fordelt efter alder på (den yngste) gerningsperson og det gennemsnitlige antal gerningspersoner pr. røveri.

Figur 21. Røverier fordelt efter alder på (den yngste) gerningsperson og det gennemsnitlige antal gerningspersoner pr. røveri.

At børn og unge typisk begår kriminalitet sammen med andre, hænger sammen med, at deres kriminalitet i højere grad end de voksnes er procesorienteret, og at gruppen har en klar betydning for den opvisningskarakter, kriminalitet i den alder kan have. Alle ældre ungdomskriminalitetsteorier tager udgangspunkt i, at ungdomskriminalitet er et gruppefænomen. Gruppens funktion kan dog beskrives på lidt forskellig måde, idet eksempelvis én teori, der ser ungdomskriminalitet som et resultat af statusfrustration, lægger vægt på, at kriminalitet er statusgivende i gruppen, og at gruppen samtidig kan dæmpe skyldfølelsen (Cohen 1955). En anden teori, der er baseret på antagelsen om, at ungdomskriminalitet som følge af kvindedominerede opvækstmiljøer primært er relateret til drenges kønsidentitetsproblemer under puberteten, anser, at gruppen kan bekræfte den unge dreng i, at hans kriminalitet demonstrerer mandighed og vovemod (Miller 1958).

På baggrund af de registerdata, som de tidligere analyser er baseret på, er det her undersøgt, hvor hyppigt de unge begår lovovertrædelser alene, og hvor ofte de gør det sammen med andre, samt om der i så henseende er sket ændringer i løbet af den undersøgte periode. Det bemærkes, at når spørgsmålet om antallet af medgerningsmænd, som her, undersøges på baggrund af registreret kriminalitet, må det forventes, at antallet af medgerningsmænd underestimeres. Der vil således være en række tilfælde, hvor det alene lykkes politiet at få fat i den ene eller nogle af gerningsmændene.

Af figur 22 ses, at omkring en tredjedel af de unge lovovertrædere i begyndelsen af perioden har begået kriminalitet alene, mens andelen, der har begået det sammen med én anden, er lidt større. Andelen, der har begået kriminalitet sammen med tre eller flere er på godt en fjerdedel. I løbet af perioden vokser andelen, der begår kriminalitet alene, til omkring 50 pct. Det kan dog ikke udelukkes, at den lidt kraftige vækst i andelen med kun en gerningsmand, der ses sidst i perioden, kan bero på, at ikke alle medgerningsmænd endnu har fået en sanktion.[83] Men under alle omstændigheder er der en tydelig vækst i andelen, der har begået deres kriminalitet alene. Den lille andel, der har begået kriminalitet sammen med mindst fem andre, er ret konstant i perioden.

Figur 22. Udviklingen i antallet af medgerningsmænd, 1981-2005.

Figur 22. Udviklingen i antallet af medgerningsmænd, 1981-2005.

Denne udvikling skal først og fremmest forklares med de nævnte ændringer i den registrerede kriminalitet blandt unge, idet eksempelvis antallet af lovovertrædere pr. voldsforbrydelse er mindre end antallet af lovovertrædere pr. indbrudstyveri. Desuden er der for visse kriminalitetstyper sket en mindskning i antallet af lovovertrædere pr. lovovertrædelse. Det gælder bl.a. voldsforbrydelser, mens der til gengæld er tale om stabilitet med hensyn til antallet af lovovertrædere pr. indbrudstyveri.

At unge ofte begår kriminalitet sammen med andre, betyder almindeligvis ikke, at der er tale om bandeaktivitet. De unges grupperinger vil typisk være løse og tilfældige og – især når det drejer sig om de helt unge – kun i sjældne tilfælde få karakter af en fast sammentømret og organiseret bande. I en undersøgelse af selvrapporteret kriminalitet blandt unge i Storkøbenhavn er der spurgt, om de unge mener, at deres venskabsgruppe kan betragtes som en bande (Gabrielsen 2007). Det gjorde ca. hver 20. af de unge. Ved anvendelse af en strikt definition af begrebet bande er det dog nok spørgsmålet, om ret mange af de grupperinger, de unge indgår i, ville falde ind under begrebet bande, jf. afsnittet om bander i del II.

På baggrund af drøftelserne på Ungdomskommissionens temadag i august 2008 er der gennemført flere analyser vedrørende gruppefænomenet. På temadagen blev der således rejst et spørgsmål om, hvorvidt det i dag er mere almindeligt end tidligere, at de unge begår kriminalitet sammen med nogen, der er noget ældre end dem selv. Dette indtryk er antagelig foranlediget af diskussioner om ’storebrødre’ – en diskussion og et udtryk, der er af nyere dato. De data, ovenstående er baseret på, giver mulighed for at af- eller bekræfte denne hypotese, idet der foreligger oplysninger om alderen på dem, der begår kriminalitet sammen.

Figur 23. Udviklingen i aldersforskel mellem yngste og ældste gerningsmand i sager med flere lovovertrædere, 1981-2005.

Figur 23. Udviklingen i aldersforskel mellem yngste og ældste gerningsmand i sager med flere lovovertrædere, 1981-2005.

Figur 23 viser dels den mediane og den gennemsnitlige aldersforskel mellem den yngste og den ældste gerningsmand. Som det fremgår – måske tydeligst anskueliggjort ved tendenslinierne – så er der intet, der tyder på, at unge i højere og højere grad begår kriminalitet sammen med nogen, der er noget ældre end dem selv.

Figur 24. Udviklingen i gruppekriminalitet blandt unge lovovertrædere af dansk oprindelse og blandt unge af fremmed etnisk oprindelse, 1981-2005.

Figur 24. Udviklingen i gruppekriminalitet blandt unge lovovertrædere af dansk oprindelse og blandt unge af fremmed etnisk oprindelse, 1981-2005.

Eftersom antagelsen om gruppekriminalitet i vore dage hyppigt knyttes til indvandrerspørgsmålet, er der også set på, om unge af fremmed etnisk herkomst hyppigere end unge af dansk oprindelse indgår i en gruppe. Dette er illustreret i figur 24, som viser, at det forekommer hyppigere, at unge lovovertrædere af dansk oprindelse begår kriminalitet sammen med andre, end at unge af udenlandsk herkomst gør det.

Figur 25. Udviklingen i etnisk sammensætning af grupper, der begår kriminalitet sammen, 1981-2005.

Figur 25. Udviklingen i etnisk sammensætning af grupper, der begår kriminalitet sammen, 1981-2005.

Endelig ses af figur 25, at der i den undersøgte periode er kommet flere grupper, der alene omfatter unge med udenlandsk baggrund. Denne udvikling er forventelig, idet andelen af unge med indvandrerbaggrund i det danske samfund i samme periode er vokset til ca. det seksdobbelte. Det ses endvidere, at andelen af grupper, der består af både unge med dansk og med udenlandsk baggrund – blandet gruppe – tilsvarende er vokset. Andelen af grupper med blandet sammensætning er i hele perioden større end andelen med alene unge med fremmed etnisk baggrund. Det indebærer, at en væsentlig del af de unge med indvandrerbaggrund begår kriminalitet sammen med unge af dansk afstamning.

5. Etniske minoriteter

Den almene kriminologiske antagelse er, at de fundamentale mekanismer og de risikofaktorer, der har betydning for forekomsten af kriminalitet, er uafhængige af etnicitet, og at det er variationer i disse forhold, der kan forklare variationer i forekomsten af kriminalitet mellem forskellige etniske grupper (Junger-Tas 2001).

Det er utvivlsomt, at der er en overrepræsentation af etniske minoriteter i straffesystemet, ligesom det er utvivlsomt, at denne overrepræsentation langt hen ad vejen skal forklares med demografiske og socioøkonomiske forskelle mellem personer af dansk og af udenlandsk oprindelse. Det er således velkendt, at kriminalitetsfrekvensen veksler betydeligt med køn, alder og socioøkonomiske forhold, og eftersom den del af befolkningen, der er af dansk oprindelse, og den del, der stammer fra udviklingslandene, er sammensat meget forskelligt aldersmæssigt og socioøkonomisk, giver statistikker, hvor der ikke tages hensyn hertil, et misvisende billede, såfremt sigtet er at få information om, hvorvidt personer af fremmed etnisk herkomst er mere eller mindre kriminelle end personer af dansk herkomst.

De danske selvrapporteringsundersøgelser, der er omtalt i det tidligere, inkluderer ikke oplysninger om etnisk baggrund, men alene om fødested: om personen er født i eller uden for Danmark. Det betyder, at det kun er en mindre del af de etniske minoriteter, der dermed kan oplyses separat om i disse undersøgelser, idet godt halvdelen af de unge med fremmed etnisk baggrund er født i Danmark.[84] Det følgende må ses i dette lys.

Figur 26. Procentvis fordeling af unge født i og uden for Danmark i kriminalitetsgrupper, 2005.

Figur 26. Procentvis fordeling af unge født i og uden for Danmark i kriminalitetsgrupper, 2005.

Den seneste i rækken af selvrapporteringsundersøgelser viser, jf. figur 26, et mere polariseret billede for indvandrernes vedkommende end for de danskfødte: På den ene side er der flere af indvandrerne, der har begået alvorligere kriminalitet, og på den anden side er der også flere af dem, som er lovlydige. Andelen af indvandrere, der har begået alvorligere kriminalitet én eller flere gange, er ca. dobbelt så stor, som den er for dem, der er født i Danmark.

I den særlige selvrapporteringsundersøgelse, der blev gennemført i København i 2006 som led i den ovennævnte internationale undersøgelse af ungdomskriminalitet, anvendes en anden afgrænsning af etniske minoriteter, idet denne inkluderer alle dem, hvor blot den ene af forældrene er af fremmed etnisk herkomst (Gabrielsen 2007). Det kriterium er bredere end det, Danmarks Statistik og andre anvender, da indvandrere og efterkommere almindeligvis afgrænses ved, at begge forældre er af fremmed etnisk herkomst. I den danske delrapport konkluderes, at etnicitet kun sjældent spiller en rolle i relation til de unges kriminelle erfaringer eller anden problematisk adfærd, idet der kun for to ud af de 17 kriminelle og problematiske adfærdsformer, der er spurgt til, er en statistisk signifikant sammenhæng mellem etnicitet og adfærd (ibid. s. 44). Således viser undersøgelsen, at unge med fremmed etnisk baggrund sjældnere end dem med dansk baggrund har drukket alkohol. Den viser videre, at flere af de unge indvandrere end unge med dansk baggrund har båret våben. Der er derimod ikke flere af efterkommerne end af dem med dansk baggrund, der har båret våben.[85]

Danmarks Statistik har gennemført en række ensartede undersøgelser af kriminalitet blandt etniske minoriteter.[86] Alle undersøgelser er baseret på fældende afgørelser, og der er taget hensyn til demografiske og sociale forskelle. Undersøgelsen fra 2006 viser, at af alle dem, der blev fundet skyldige i en lovovertrædelse, var knap 14 pct. af fremmed etnisk herkomst og godt 86 pct. af dansk herkomst (Danmarks Statistik 2008).

Figur 27. Kriminalitetsindeks efter national oprindelse 2006. Ukorrigeret, korrigeret for alder og korrigeret for både alder og socioøkonomisk stillingsgruppe. Indeks, befolkningen = 100.

Figur 27. Kriminalitetsindeks efter national oprindelse 2006. Ukorrigeret, korrigeret for alder og korrigeret for både alder og socioøkonomisk stillingsgruppe. Indeks, befolkningen = 100.

Figur 27 viser de overordnede resultater fra undersøgelsen vedrørende strafferetlige afgørelser i 2006.[87] Det ses, hvorledes især indekset for mænd af udenlandsk oprindelse mindskes, når der korrigeres for aldersforskelle og socioøkonomiske forskelle: fra en overrepræsentation på 61 pct. til en overrepræsentation på 18 pct. For kvinder af udenlandsk oprindelse er der ikke tale om en overrepræsentation, men derimod en underrepræsentation, når der korrigeres for de nævnte forhold.

Danmarks Statistiks undersøgelse omfatter også separate opgørelser for personer fra ikke-vestlige lande og for enkelte forbrydelseskategorier. For personer fra ikke-vestlige lande er overrepræsentationen større end den, der er vist i figuren. Eksempelvis er der en overrepræsentation på 58 pct. for voldsforbrydelser for mænd fra ikke-vestlige lande, og på 5 pct. for den tilsvarende gruppe af kvinder, når der korrigeres for aldersforskelle og socioøkonomiske forskelle.

Figur 28. Kriminalitetsindeks for mænd fra ikke-vestlige lande, 2000-2006. Indeks, alle mænd i de tre aldersgrupper = 100.

Figur 28. Kriminalitetsindeks for mænd fra ikke-vestlige lande, 2000-2006. Indeks, alle mænd i de tre aldersgrupper = 100.

Undersøgelserne fra Danmarks Statistik viser en svagt faldende tendens i overrepræsentationen fra 2000 til 2005, men en stigning fra 2005 til 2006.[88] Faldet fra 2000 til 2005 skyldes først og fremmest en mindsket kriminalitetsrate blandt de unge mandlige indvandrere og efterkommere fra ikke-vestlige lande, jf. figur 28. Det bemærkes, at tallene i denne figur ikke er korrigerede for socioøkonomiske forhold. Som det ses, er de unge indvandreres og efterkommeres overrepræsentation faldet fra 97 pct. i 2000 til 65 pct. i 2006. Tilsvarende gør sig ikke gældende for de ældre aldersgrupper.

I øvrigt viser tallene fra Danmarks Statistik, at kriminalitetsniveauet for de 15-19-årige mandlige efterkommere og indvandrere er ret ensartet, jf. figur 29. Kriminalitetsniveauet blandt de 20-29-årige efterkommere er derimod betydeligt højere end tilfældet er for samme aldersgruppe af indvandrere. Hvad dette beror på, er uvist, men det kan skyldes, at en mindre del af indvandrerne end af efterkommerne i denne aldersgruppe er fra ikke-vestlige lande.

Figur 29. Kriminalitetsindeks for mandlige efterkommere og indvandrere, 2000-2006. Indeks, alle mænd i de to aldersgrupper = 100.

Figur 29. Kriminalitetsindeks for mandlige efterkommere og indvandrere, 2000-2006. Indeks, alle mænd i de to aldersgrupper = 100.

I en undersøgelse af unge på sikrede institutioner er det påpeget, at så mange som syv ud af ti af fremmed etnisk herkomst har flygtningebaggrund, og mange af dem er opvokset under traumatiske forhold (Hansen & Zobbe 2006). Da undersøgelsen er baseret på en forholdsvis lille undersøgelsespopulation (på 172 individer), blev det besluttet, at Danmarks Statistik skulle gennemføre en større undersøgelse med henblik på at belyse dette emne. Denne undersøgelse, der forelå 2008, kan imidlertid ikke bekræfte den tidligere, idet der i Danmarks Statistiks undersøgelse konkluderes, at når hensyn tages til socioøkonomiske forhold, har mænd med flygtningebaggrund ikke højere kriminalitetsfrekvens end mænd med øvrigt opholdsgrundlag (Danmarks Statistik 2008b).

Tabel 3. Domme fordelt efter den dømtes herkomst og indvandrerstatus.

  Ungdomssanktion Frihedsstraf I alt
Dansk herkomst 71 173 244
Indvandrer 20 64 84
Efterkommer 16 43 59
Udlænding uden tilknytning til Danmark - 8 8
I alt 107 288 395

De årlige redegørelser om antal idømte ungdomssanktioner og ubetingede fængselsstraffe til unge lovovertrædere, som Justitsministeriets Forskningsenhed udarbejder, inkluderer også oplysninger om etnicitet (Justitsministeriets Forskningsenhed 2008). Den seneste rapport, der angår domme fra 2007, viser, at 38 pct. af de unge, der blev idømt enten en ungdomssanktion eller en ubetinget fængselsstraf, er af fremmed etnisk herkomst, jf. tabel 3.[89] Der er lidt flere indvandrere end efterkommere blandt de dømte.

Undersøgelser, der inddrager flere baggrundsfaktorer, finder ofte ikke, at etnicitet har en selvstændig forklarende betydning for forekomsten af kriminalitet, når der kontrolleres for andre forhold. Det gælder således en dansk registerbaseret undersøgelse, der omfatter samtlige, der er født i 1970 (Stevens 2006). Undersøgelsen, hvis formål er at undersøge sammenhængen mellem uddannelsesforløb og kriminalitet, omfatter oplysninger om forældrenes indkomst, arbejdsløshed, antal år på overførselsindkomst og højeste uddannelse. Desuden indgår oplysninger om skilsmisser og familiekonstellationer under opvæksten, antal flytninger og gennemførelse af grundskoleforløbet. Undersøgelsen viser, at alle disse forhold hver for sig har en sammenhæng med senere kriminalitet, mens personens etniske baggrund ikke har det.

I en rapport fra Rockwool Fondens Forskningsenhed vurderes spørgsmålet om kriminalitet blandt etniske minoriteter i relation til oprindelsesland eller -region. Efter kontrol for socioøkonomiske forhold viser undersøgelsen, at 19-årige mandlige efterkommere fra Sydamerika, Tyrkiet, Pakistan og arabiske lande begår mere kriminalitet end unge mænd af dansk oprindelse, men at det ikke gælder for efterkommere fra øvrige Europa og Asien samt Afrika, Nordamerika og Australien. For unge indvandrere fra Irak, Libanon, Somalia samt Øst- og Sydøsteuropa er der derimod også tale om en overrepræsentation. Denne overrepræsentation forsvinder med alderen, idet den kun genfindes for ganske få etniske grupper blandt de 29-årige (Tranæs & Geerdsen 2008).[90]

I en selvrapporteringsundersøgelse blandt 14-15-årige i en mindre engelsk by konstateres, at etnisk baggrund – i dette tilfælde udelukkende asiatisk baggrund – overordnet set ikke forklarer forskelle i forekomsten af kriminalitet blandt de unge, dog findes en signifikant lavere kriminalitetsfrekvens blandt piger af asiatisk afstamning (Wikström 2006).[91]

6. Geografi og kriminalitet

Det er almen kriminologisk viden, at der er en sammenhæng mellem kriminalitet og urbanisering, idet kriminalitet traditionelt har været mere udbredt i byer end på landet og mere udbredt i storbyer end i mindre byer. Sådan forholder det sig også for ungdomskriminaliteten.

Det, der skal ses på her, er, hvor de unge lovovertrædere bor, og om den stedlige fordeling af lovovertræderne har forandret sig gennem de seneste år. Det er altså ikke gerningsstedet, der oplyses om, men gerningspersonens bopæl. Ofte er der dog en meget nær sammenhæng mellem disse to steder, da lovovertrædere sjældent bevæger sig langt væk for at begå kriminalitet.[92] Igen er det de nævnte data fra Danmarks Statistik, der anvendes til analysen, som dermed angår årene 1981 til 2006.

Figur 30. Procentandel 15-17-årige lovovertrædere efter bopælsområde, 1981-2006.

Figur 30. Procentandel 15-17-årige lovovertrædere efter bopælsområde, 1981-2006.

Figur 30 viser, hvor stor en procentdel af de unge i de forskellige bopælsområder der er registreret for en straffelovsovertrædelse i den nævnte periode. Der er ganske store fluktuationer for København og Frederiksberg med hensyn til, hvor stor en del af de unge der er registreret for en lovovertrædelse, idet andelen af registrerede unge svinger fra 4 til næsten 7 pct. Fluktuationerne må ses i sammenhæng med, at befolkningsgrundlaget er forholdsvis ringe. I de øvrige områder er andelen af unge lovovertrædere noget mindre. I det øvrige hovedstadsområde er det 3-3,8 pct. af de unge, der er registreret, mens det i de større provinsbyer – Århus, Odense, Aalborg, Esbjerg og Randers – er 2,5-3,4 pct. For begge områder er der tale om forholdsvis stor stabilitet i perioden. Dette gælder derimod ikke kommuner med mindre byer eller øvrige kommuner, idet der i disse områder har været en stigende andel unge, der registreres for kriminalitet. Stigningen er størst for kategorien ’øvrige kommuner’, idet væksten er på 60 pct. mod ca. 30 pct. i kommuner med byer på mere end 10.000 indbyggere. Denne udviklingstendens betyder, at den kriminalitetsmæssige forskel mellem unge i forskellige områder er aftaget ganske betydeligt gennem især de seneste ca. 15 år.

Der er set separat på den geografiske fordeling og udvikling for henholdsvis drenge og piger, og det viser sig, at ovennævnte mønster alene er gældende for drenge, men ikke for piger. Kriminalitetsfrekvensen blandt piger i København og på Frederiksberg er således relativ lav og på niveau med den frekvens, der er blandt piger i ’øvrige kommuner’. Den største kriminalitetsfrekvens findes blandt de piger, der bor i hovedstadsområdet (uden for Københavns og Frederiksberg Kommune) samt i de større provinsbyer.

7. Rusmidler

Sundhedsstyrelsen har siden 1997 årligt gennemført undersøgelser af 11-15-åriges livsstil, herunder også spørgsmål om brug af alkohol (Sundhedsstyrelsen 2008). Undersøgelsen er baseret på elever på 5-10. klassetrin i et tilfældigt udvalg af skoler, og i de seneste år har 2.500-3.300 elever deltaget i spørgeskemaundersøgelsen.

I den seneste rapport understreges det, at danske børn og unge har et relativt højt alkoholforbrug, og at de ifølge en international undersøgelse fra 2006 er blandt de unge i Europa, som drikker mest. Samtidig er der dog positive udviklingstendenser at spore, idet andelen af såvel piger som drenge, der har drukket alkohol mindst én gang inden for de seneste 30 dage, er mindsket fra 2002 til 2006, jf. figur 31 og 32.[93]

Figur 31. Andelen af 11-15-årige drenge, der har drukket alkohol mindst én gang inden for de seneste 30 dage, 2002-2006.

Figur 31. Andelen af 11-15-årige drenge, der har drukket alkohol mindst ├ęn gang inden for de seneste 30 dage, 2002-2006.

De to figurer viser, at brug af alkohol er nogenlunde lige udbredt blandt piger og drenge, dog har de 11-12-årige piger et mindre forbrug end drenge i den aldersklasse.

Figur 32. Andelen af 11-15-årige piger, der har drukket alkohol mindst én gang inden for de seneste 30 dage, 2002-2006.

Figur 32. Andelen af 11-15-årige piger, der har drukket alkohol mindst ├ęn gang inden for de seneste 30 dage, 2002-2006.

Tilsvarende mønster for drenge og piger ses for et spørgsmål om at have drukket fem eller flere genstande på én dag inden for den seneste måned. Endvidere viser også besvarelsen af dette spørgsmål, der har indgået i alle undersøgelser siden 1997, at børnenes brug af alkohol er aftaget over en længere periode. Eksempelvis havde 72 pct. af de 15-årige drenge drukket mindst fem genstande på én dag inden for den seneste måned i 1997-undersøgelsen mod 47 pct. i 2006. De tilsvarende tal for piger er 67 og 49 pct.

Det kan nævnes, at samme undersøgelse viser, at der siden 1999 har været et fald i andelen af drenge og piger, der dagligt ryger.

Med hensyn til brugen af illegale stoffer gennemføres undersøgelser af både Sundhedsstyrelsen/Kræftens Bekæmpelse (MULD: Monitorering af unges livsstil og dagligdag), Statens Institut for Folkesundhed (SUSY: Sundheds- og sygelighedsundersøgelserne) og et europæisk netværk, der er relateret til Europarådet og under ledelse af det svenske Centralförbund för alkohol- och narkotikaupplysning (ESPAS: The European School Survey Project on Alcohol and Drugs) (Sundhedsstyrelsen 2007). Førstnævnte undersøgelse omfatter aldersgruppen 16-20 år i perioden 2000-2006, SUSY forskellige aldersgrupper i 1994, 2000 og 2005 og ESPAS kun 15-16-årige i 1995, 1999, 2003 og 2002.

MULD viser, at der har været et fald i brugen af hash blandt de 16-20-årige i den undersøgte periode, ligesom der er et fald i andelen, der har prøvet amfetamin og psilocybinsvampe. SUSY-undersøgelsen viser tendensen til mindskning i brugen af hash blandt de 16-19-årige, men tendensen er ikke statistisk sikker. ESPAS, der som nævnt omfatter en yngre aldersgruppe, viser derimod en stigning fra 2003 til 2007 i andelen, der har prøvet hash og ecstasy, men et fald i andelen, der har sniffet. Samlet kan disse undersøgelser dermed tyde på en mindskning i brugen af hash blandt de lidt ældre unge – dem på 16 år og derover – mens der snarere er tegn på en stigning i forbruget blandt de helt unge.

8. Strafferetlige og socialretlige tiltag

Her skal kort gives en statistisk beskrivelse af de sanktioner og de socialretlige tiltag, der anvendes over for unge lovovertrædere, ligesom der skal ses på udviklingen i omfanget og arten af sanktioner og socialretlige tiltag. Der foretages endvidere en sammenligning med situationen i de øvrige nordiske lande.

8.1. Sanktionsudviklingen i Danmark

Som ved beskrivelsen af udviklingen i den registrerede kriminalitet, vil denne udviklingsbeskrivelse også alene omfatte straffelovsovertrædelser og årene 1981 til 2006. Figur 33 viser omfanget og arten af sanktioner for 15-17-årige straffelovsovertrædere i den nævnte periode.

Figur 33. Antal strafferetlige sanktioner for 15-17-årige efter art og år, 1981-2006. Kumuleret.

Figur 33. Antal strafferetlige sanktioner for 15-17-årige efter art og år, 1981-2006. Kumuleret.

Figuren vidner om forholdsvis store forandringer i de former for strafferetlige afgørelser, der er anvendt over for unge lovovertrædere.

Bøder dominerer i hele perioden, idet de udgør knap halvdelen af alle sanktionerne i årene frem til 1991, hvorefter det drejer sig om mere end halvdelen. Den vækst, der sker i antallet af bøder i begyndelsen af 1990´erne, beror på de ovennævnte ændringer i retspraksis vedrørende butikstyverier, som indtil 1992 typisk medførte en advarsel, men herefter førte til en bøde. Det ses da også af figuren, at antallet af advarsler er faldet samtidig med, at antallet af bøder er vokset.

Tiltalefrafald med vilkår var tidligere den næstmest dominerende sanktion over for ungdomskriminalitet. I 1981 udgjorde den 26 pct. af samtlige sanktioner, men sanktionsformen er mindsket betydeligt, således at den kun udgjorde 5 pct. af sanktionerne i 2006. Mindskningen i anvendelsen af tiltalefrafald med vilkår er sket kontinuerligt og på trods af, at der i 1999 indførtes et nyt vilkår, ungdomskontrakt. Denne ændring medførte ganske vist en vækst i antallet af tiltalefrafald med dette vilkår, men samtidig er antallet af tiltalefrafald med vilkår om tilsyn mv. efter lov om social service faldet meget. Den kraftige reduktion i brugen af tiltalefrafald med vilkår skal givetvis ses i sammenhæng med, at der er blevet færre og færre tilståelsessager. Fra 1981 til 2006 er andelen af sager, der er tilståelsessager, således faldet fra 27 til 12 pct. Det er ikke muligt at sige, om andelen af tilståelsessager er faldet med samme hastighed i alle aldersgrupper.

Antallet af betingede frihedsstraffe er øget gennem hele perioden, dog mest i den sidste del. Mens de i 1981 udgjorde 11 pct. af sanktionerne, var andelen i 2006 steget til 27 pct. Dette tal inkluderer ikke samfundstjeneste, der udgjorde 4 pct. af sanktionerne i 2006. Det er først de allerseneste år, at antallet af samfundstjenestedomme er vokset lidt for de unges vedkommende. Sammenlignet med ældre lovovertrædere anvendes samfundstjeneste relativt sjældent over for unge.

Antallet af ubetingede frihedsstraffe, der i figuren inkluderer ungdomssanktioner, har ligget på et nogenlunde jævnt niveau frem til årtusindskiftet og er derefter fordoblet, fra 245 i 1999 til 511 i 2006. De udgjorde i 2006 8 pct. af sanktionerne. Udviklingen i antallet af ubetingede domme og i antallet af ungdomssanktioner har været nogenlunde parallel, idet ungdomssanktionerne årligt udgør mellem en femtedel og godt en fjerdedel af det samlede antal ubetingede domme og ungdomssanktioner (Justitsministeriets Forskningsenhed 2008).

Foranstaltningsdomme efter §§ 68-69 er ikke inkluderet i figuren. Procentuelt er disse øget betydeligt, idet denne sanktion kun blev anvendt i tre tilfælde over for unge lovovertrædere i 1981 mod 34 tilfælde i 2006.

8.2. Bistand til børn og unge i Danmark

Det er ikke muligt at få oplysninger om, hvor mange børn og unge der får bistand efter lov om social service som følge af kriminalitet, idet statistikken ikke indeholder information om årsagen til bistanden. Her er det derfor alene muligt at belyse, i hvilket omfang 15-17-årige har modtaget bistand samt hvilken form for bistand, det drejer sig om.

Tabel 4. 15-17-årige med bistand pr. 31. december 2001-2005 efter arten af bistand.

  2001 2002 2003 2004 2005
Forebyggelse i alt 4037 4528 4916 5227 5727
 Personlig rådgiver (§ 40, stk. 2, nr. 6) 564 489 407 398 466
 Fast kontaktperson (§ 40, stk. 2, nr. 7) 657 883 1093 1273 1494
 Aflastningsophold (§ 40, stk. 2, nr. 5) 618 700 747 816 998
 Økonomisk støtte til kost/efterskole (§ 40, stk. 2, nr. 10) 2269 2501 2662 2667 2693
 Praktikophold (§ 40, stk.2, nr. 12) 117 228 327 417 338
 Udslusningsordning (§ 62a, stk. 3, nr. 4) 5 4 8 7 140
Anbragte i alt 4652 4807 4680 4763 4847
 Døgninstitution 990 1033 1059 1158 1194
 Eget værelse 492 489 463 478 527
 Familiepleje 1306 1324 1296 1306 1267
 Socialpædagogisk kollektiv 983 1086 1158 1190 1251
 Skibsprojekt mv. 57 32 33 20 17
 Kostskole el. lign. 822 841 671 585 550
 Andet 2 2 0 26 41

Som det ses af tabel 4, er antallet af 15-17-årige, der har modtaget bistand i form af forebyggende tiltag, vokset noget de seneste år, mens antallet, der er blevet anbragt uden for hjemmet, er nogenlunde stabilt.[94]

En stor del af de forebyggende tiltag består i økonomisk støtte til kost- eller efterskole. I øvrigt ses af tabellen, at antallet af børn, som har en fast kontaktperson, er mere end fordoblet fra 2001 til 2005.

Figur 34. Procentandel drenge og piger i alderen 15-17 år anbragt uden for hjemmet pr. 31. december, 1982-2005.

Figur 34. Procentandel drenge og piger i alderen 15-17 år anbragt uden for hjemmet pr. 31. december, 1982-2005.

Den almindeligste form for anbringelse uden for hjemmet, er anbringelse i familiepleje, men også socialpædagogiske kollektiver eller døgninstitutioner anvendes ganske hyppigt i tilfælde af en anbringelse. I alle årene har ni pct. af anbringelserne været tvangsanbringelser.

Oplysninger om anbringelser uden for hjemmet findes fra 1982 og frem, og som det ses af figur 34, har andelen varieret noget, dog uden klare udviklingstendenser. I og med at antallet af tiltalefrafald med vilkår om hjælpeforanstaltninger efter lov om social service som nævnt er mindsket betydeligt over årene, kunne man forvente, at dette ville afspejle sig i antallet af anbringelser. Dette er dog ikke tilfældet. Den nedgang, der er i antallet af anbringelser fra midten af 1980erne, er parallel med udviklingen i den registrerede kriminalitet, men da nedgangen gælder både drenge og piger, forekommer det tvivlsomt, at der er en sammenhæng. Mindskningen i kriminalitet angår som nævnt alene drengene. Kriminalitetsforandringerne synes således ikke at afspejle sig i de socialretlige tiltag.

8.3. Strafferetlige sanktioner i de øvrige nordiske lande

Det har tidligere været fremme, at antallet af unge i Danmark, som afsoner en fængselsstraf, er noget større end i de øvrige nordiske lande. Her skal ses på, hvilke strafferetlige sanktioner de unge blev mødt med i de nordiske lande i 2006.

Det er forbundet med store vanskeligheder at lave en sammenlignelig statistik, da variationer i først og fremmest kriminaliseringer, i de inkluderede strafferetlige sanktioner, i forholdet mellem antal hoved- og bisigtelser, i politiets indsats samt i opgørelsestidspunktet for alder (gernings- eller afgørelsestidspunktet) vil influere på statistikkens sammenlignelighed. Med hensyn til førstnævnte spiller det antagelig i høj grad ind, at brug af hash og andre illegale stoffer er kriminaliseret i de øvrige nordiske lande. Det har desværre ikke været muligt alene at sammenligne sanktioner for straffelovsovertrædelser, eftersom afgrænsningen heraf varierer en del. Der er i stedet valgt at sammenligne sanktioner for straffelovsovertrædelser samt særlovsovertrædelser med undtagelse af færdselslovsovertrædelser. Disse er udeladt, da omfanget af sanktioner på dette område i særlig grad vil påvirkes af politiets aktiviteter vedrørende hastighedskontrol mv. Da norske og finske tal opgøres efter alder på gerningstidspunktet, er tilsvarende gjort for Danmarks vedkommende, mens de svenske og de islandske tal angår alderen på afgørelsestidspunktet.[95]

Tabel 5. Sanktioner for straffelovs- og særlovsovertrædelser (med undtagelse af færdselslovsovertrædelser) for 15-17-årige i de forskellige nordiske lande, 2006.

  Danmark Norge Sverige Finland Island
Ubetinget dom * 511 6 % 138 3 % 85 1 % 48 1 % 3 3 %
Betinget dom ** 1654 21 % 641 15 % 2418 21 % 533 7 % 45 51 %
Samfundstjeneste *** 235 3 % 418 9 % 600 5 % 34 0 % *****  
Bøde 4948 62 % 2808 64 % 4336 38 % 5564 78 % 18 20 %
Tiltalefrafald **** 616 8 % 403 9 % 4039 35 % 937 13 % 22 25 %
I alt 7964 100 % 4408 100 % 11478 100 % 7116 100 % 88 100 %
Antal 15-17-årige 194.687 185.917 384.333 197.663 14.097
Antal sanktioner
pr. 1000 unge
40,9 23,7 29,9 36,0 6,2
Antal ubetingede domme pr. 1000 unge 2,6 0,7 0,2 0,2 0,2

* Inkluderer ungdomssanktioner, skyddstillsyn med fängelse og sluten ungdomsvård (Sverige).
** Inkluderer skyddstillsyn i øvrigt samt vård inom socialtjänesten (Sverige).
*** Inkluderer ungdomstjäneste (Sverige), samfunnsstraff (Norge) og ungdomsstraff (Finland).
**** Inkluderer åtalsunderlåtelse (Sverige) og påtaleunnlatelse (Norge).
***** I Island beslutter kriminalforsorgen, om en dom (på op til 6 måneders fængsel) skal ændres til samfundstjeneste.

Tabel 5 viser, at antallet af sanktioner pr. 1000 i aldersgruppen er betydeligt højere i Danmark end i Island og noget højere end i de øvrige nordiske lande.[96] Sanktionerne i Danmark, Norge og Finland domineres af bøder, mens der i Island gives relativt mange betingede domme til unge. I Sverige er en betydeligt større andel af sanktionerne tiltalefrafald (åtalsunderlåtelse), hvilket som nævnt også tidligere var tilfældet i Danmark. Det bemærkes, at tallene fra de øvrige nordiske lande ikke omfatter sager, der er sluttet efter mægling i konfliktråd.

Med hensyn til ubetingede domme er det ganske tydeligt, at disse anvendes meget hyppigere i Danmark end i de øvrige nordiske lande, og på dette område må sammenligneligheden antages at være ganske god. Mens der i Danmark blev idømt 2,6 ubetingede frihedsstraffe pr. 1000 unge i 2006, var det i Norge 0,7 og i både Sverige, Finland og Island 0,2.[97] I Danmark er det således sket henholdsvis ca. fire gange så hyppigt som i Norge og mere end ti gange så hyppigt som i de øvrige nordiske lande.

I forlængelse heraf skal det bemærkes, at der i Norge nu satses på yderligere at reducere brugen af fængselsstraf over for unge lovovertrædere. Der har således været nedsat et udvalg, der bl.a. skal komme med forslag til alternative straffereaktioner over for unge lovovertrædere under 18 år med henblik på, at ubetinget frihedsstraf anvendes i mindre omfang.[98] Udvalget, der afgav betænkning i oktober 2008, foreslår, at man skal forsøge at begrænse såvel brugen af varetægtsfængsling som ubetinget fængselsstraf over for unge. Udvalget foreslår endvidere en ny straffereaktion, som skal være et alternativ til ubetinget fængsel eller – i enkelte tilfælde – alternativ til den norske samfundsstraf. Reaktionen skal bestå i deltagelse i et ungdomsstormøde, og reaktionen er bygget på principperne for restorative justice. Mødet skal munde ud i en ungdomsplan, der er en slags handleplan, som indeholder en kontrakt (Norges offentlige utredninger, 2008).

8.4. Anbringelse af børn og unge i de øvrige nordiske lande

Der er udarbejdet en sammenlignende analyse af anbringelser af børn og unge uden for hjemmet i de forskellige nordiske lande (Hestbæk 1998; se også Grinde 2003). Heraf fremgår det, at Danmark anvender denne mulighed ca. dobbelt så hyppigt som de andre nordiske lande. De statistiske opgørelser i rapporten stammer fra 1995. De informationer, der er fremskaffet til brug for denne rapport, tyder på, at det – i hvert fald ved sammenligning med Norge og Sverige – stadig forholder sig på denne måde. Som det ses af tabel 6, har Danmark en betydeligt større andel anbragte børn, end Norge og Sverige har, og en lidt større andel end Finland. I forhold til de tidligere opgørelser synes Finland at have nærmet sig det danske niveau. Det bemærkes, at det ikke for Norge har været muligt at finde oplysninger om alene de 15-17-årige, hvorfor denne del af statistikken angår en lidt større aldersgruppe.

Tabel 6. Anbringelser uden for hjemmet i de forskellige nordiske lande, pr. 31.12.2005 (Sverige pr. 1.11.2005). Forskellige aldersgrupper.

  Danmark Norge Sverige Finland
Antal 15-17-årige anbragt uden for hjemmet 4847   4834 4376
Pr. 1000 unge 25,9   12,9 22,1
Antal 13-17-årige anbragt uden for hjemmet 7072 4376    
Pr. 1000 unge 22,0 14,3    

Begrundelsen for at Danmark i højere grad end de øvrige nordiske lande anbringer børn og unge uden for hjemmet, vides ikke med sikkerhed. I den nævnte rapport anføres dog, at Danmark i lighed med lande i Mellem- og Sydeuropa har haft en stærk institutionskultur, og det muligvis kan være med til at forklare forskellene.

9. Tilbagefald til ny kriminalitet

Tilbagefald til ny kriminalitet – recidiv – følger mønstret for prævalens: Jo hyppigere kriminalitet forekommer i en given befolkningsgruppe, desto større vil gruppens recidivprocent være. Det betyder, at recidiv forekommer hyppigere blandt unge end blandt ældre personer.

Dette fremgår, om end ikke særligt tydeligt, af figur 35, der er baseret på de recidivundersøgelser, Kriminalforsorgen gennemfører. Når der ikke er større forskel mellem de helt unges og de lidt ældres recidivprocent i denne figur, skyldes det antagelig, at Kriminalforsorgens recidivundersøgelse ikke omfatter alle straffede, men alene dem, der er idømt en frihedsstraf, ligesom den ikke omfatter alle former for recidiv, men kun recidiv til en ny frihedsstraf. Den meget store gruppe, der idømmes en bøde, er dermed ikke inkluderet, ligesom personer, der tildeles et tiltalefrafald, ikke er det. En tidligere opgørelse, der også omfatter disse sanktioner, viser en større aldersmæssig differentiering med hensyn til recidivprocenten (Kyvsgaard 1989).

Figur 35. Recidivprocent fordelt efter alder. Dømte og løsladte 2004.

Figur 35. Recidivprocent fordelt efter alder. Dømte og løsladte 2004.

På baggrund af de data, der som nævnt er rekvireret fra Danmarks Statistik til brug for denne rapport, er der gennemført en undersøgelse af recidiv for de 15-17-årige. Det er alderen, på afgørelsestidspunktet, der er anvendt i denne analyse, og recidiv er defineret som enhver ny sanktion i løbet af en periode på to år efter seneste strafferetlige afgørelse eller – i tilfælde af en ubetinget straf – efter løsladelse.

De sanktioner, der tæller som recidiv, svarer til dem, der er oplyst om vedrørende udviklingen i strafferetlige sanktioner, jf. figur 30 ovenfor. Det er således et noget bredere recidivkriterium end det, Kriminalforsorgen anvender.

Figur 36 viser den samlede udvikling i de unges recidivprocent. De første år har der været en svag vækst i recidivprocenten, men fra midten af 1980’erne er udviklingen forholdsvis jævn med en recidivprocent på 36-40. For alene drenge er recidivprocenten de fleste år over 40 pct., mens den for piger i næsten alle årene er under 20 pct. Denne forskel er forventelig, idet recidivprocenten som nævnt følger prævalensen.

Figur 36. Recidivprocent for alle 15-17-årige og for henholdsvis drenge og piger, 1981-2004.

Figur 36. Recidivprocent for alle 15-17-årige og for henholdsvis drenge og piger, 1981-2004.

Tabel 7 viser, at recidivprocenten er lavest for de unge, der har fået en advarsel. Næstlavest er den for dem, der har fået en bøde, efterfulgt af dem, der har fået et tiltalefrafald. Næsthøjest er den for de unge, der har fået en betinget dom, som her også omfatter dem med vilkår om samfundstjeneste, og højest er den for de unge, der har afsonet en fængselsstraf. Det skal nævnes, at det alene har været muligt at beregne recidivprocenten for en mindre del af de ubetingede domme, idet oplysninger om løsladelsesdato mangler i en del tilfælde. Det gælder især i begyndelsen af den undersøgte periode.

Tabel 7. Recidivprocent efter sanktionens art for henholdsvis drenge og piger og for samtlige 15-17-årige. Gennemsnit for perioden 1981-2004.

  Drenge Piger Alle
 Ubetinget dom 66 % 46 % 65 %
 Betinget 50 % 32 % 48 %
 Tiltalefrafald 43 % 23 % 41 %
 Bøde 39 % 17 % 34 %
 Advarsel 30 % 11 % 23 %
 I alt 41 % 18 % 37 %

Tabel 7 viser altså, at recidivprocenten følger sanktionens art, idet den er højere, jo mere indgribende sanktionen er. Deraf kan der ikke umiddelbart udledes noget om sanktionernes effekt, idet sammenhængen i ganske høj grad beror på, at det er de mest socialt og kriminelt belastede personer, der idømmes de strengeste straffe. De vil derfor som udgangspunkt have en større recidivrisiko end andre.

10. Risikofaktorer og beskyttende faktorer

Begrebet ’årsag’ anvendes sjældent i kriminologi. Det skyldes, at det ofte vil være svært at afgøre, om et bestemt forhold, som har vist sig at være forbundet med forekomsten af kriminalitet, kan betragtes som den egentlige årsag til kriminalitet, eller om det er andet end det observerede forhold, der er årsagen. Eksempelvis finder man i mange undersøgelser, at der er en klar sammenhæng mellem omfattende skulkeri og ungdomskriminalitet. Dog kan skulkeri næppe betragtes som årsag til kriminaliteten, snarere som indikator på kriminalitetsrisikoen. Igennem mange år har man derfor anvendt termen ’kriminogene faktorer’ i stedet for ’årsager’.

Inspireret af den medicinske forskning er det dog i dag mere almindeligt at anvende begreberne ’risikofaktorer’ og ’beskyttende faktorer’. De beskriver forhold, der antages henholdsvis at fremme og hæmme risikoen for kriminalitet, men implicerer ikke nødvendigvis en årsagssammenhæng. Det er af åbenlys fordel at fokusere ikke bare på de negative faktorer – det der fremmer kriminalitetsrisikoen – men også på det, der kan mindske sandsynligheden for kriminalitet.

I forbindelse med forebyggende og behandlende tiltag skelnes endvidere gerne mellem dynamiske og ikke-dynamiske risikofaktorer og beskyttende faktorer. Hermed ønskes at skelne mellem det, der er muligt at forandre – de dynamiske faktorer – og det, der er uforanderligt.

Hvilke forhold, de enkelte undersøgelser peger på som enten risikofaktorer eller beskyttende faktorer, vil i nogen grad afhænge af undersøgelsens konstruktion, de inkluderede variabler og de anvendte statistiske analyser. Simple bivariate analyser samt undersøgelser med få variabler vil typisk pege på mange risikofaktorer, som – i en mere avanceret undersøgelse – kan vise sig reelt ikke at være korreleret med kriminalitet.

10.1. Individuelle faktorer

Der vil antagelig meget ofte være en nær sammenhæng mellem individuelle risikofaktorer og så især de risikofaktorer, der relaterer sig til familien og opvæksten. Adfærdsmønstre eller karakteregenskaber, der kan udskilles som individuelle risikofaktorer, vil således hyppigt kunne relateres til f.eks. en problematisk opvækst eller omsorgssvigt. Det er derfor vigtigt at være opmærksom på, jf. de indledende bemærkninger, at der netop ikke er tale om årsagsfaktorer, men alene om forhold, der kan påvises at være forbundet med en øget kriminalitetsrisiko. Om der reelt er tale om årsagsfaktorer, vides ikke.

10.1.1. Alder, køn og etnicitet

Det er allerede i det tidligere påvist, at drenge har en større risiko for at begå kriminalitet end piger, og at unge har en større kriminalitetsrisiko end ældre. Det er samtidig nævnt, at visse etniske minoriteter i de yngre år synes at have en højere kriminalitetsfrekvens end majoritetsbefolkningen. Da disse risikofaktorer tydeligvis ikke er dynamiske, omtales de almindeligvis ikke i oversigter over risikofaktorer, se dog (Shader 2003), der nævner køn, men ikke alder og etnicitet, som risikofaktor. Omvendt kan køn, når det drejer sig om piger, også ses som en beskyttende faktor (Helgeland 2007).

I en engelsk undersøgelse nævnes det, at piger fra visse etniske minoriteter har en særlig lav risiko for at begå kriminalitet, og at interaktionen mellem køn og etnicitet dermed kan betragtes som en beskyttende faktor (Wikström 2006). Samme undersøgelse påviser, at kønsfaktorens betydning for kriminalitet er ret moderat, når der tages hensyn til især andre individuelle risikofaktorer, såsom selvkontrol, jf. det senere. At piger begår mindre kriminalitet end drenge forklares derfor med, at flere beskyttende faktorer gør sig gældende for pigernes vedkommende (ibid.).

10.1.2. Svag begavelse

I en nyere engelsk rapport om risikofaktorer i den tidlige barndom nævnes svag begavelse eller lav intelligens som en væsentlig prædiktor for kriminalitet (Farrington & Welsh 2007). Der henvises til en lang række studier, der – også efter at have kontrolleret for forskelle i børnenes socioøkonomiske baggrund – finder sammenhæng mellem lav intelligens hos barnet og kriminalitet senere i livet. Også en ældre dansk undersøgelse, der er baseret på børn født i København i 1953, omtales (Høgh & Wolf 1983). I undersøgelsen påvises, at lav intelligens, der er målt i 12-års alderen, er statistisk sammenhængende med kriminalitet i 15-22-års alderen. I andre undersøgelser er det påvist, at de kriminelle med lavest IQ begår mest kriminalitet (Koolhof et al. 2007). Dette forklares med en højere grad af impulsivitet og mangel på hæmninger hos dem med en lav IQ. Hvad der sikkert kan betragtes som en indirekte sammenhæng mellem svag begavelse og kriminalitet, er påvist i en finsk selvrapporteringsundersøgelse, der viser, at risiko for omfattende kriminel aktivitet er godt fordoblet blandt de unge, hvis karakterer i matematik, engelsk og finsk er ringe (Salmi & Kivivuori 2006). Tilsvarende resultater påvises i svenske selvrapporteringsstudier (Brå 2006).

Også en oversigt fra det amerikanske justitsministerium om ungdomskriminalitet peger på svag begavelse som en risikofaktor for både tidlig kriminel debut – i 6-11-års alderen – og for senere debut (Shader 2003).

Det er vigtigt at være opmærksom på, at der langt fra er tale om, at alle svagt begavede børn har en stor risiko for at begå kriminalitet. Den nævnte engelske rapport refererer en undersøgelse, der viser, at en tredjedel af de drenge, der i 8-10-års alderen scorede lavt på en intelligenstest, blev dømt for kriminalitet i ungdomsårene, hvilket er en dobbelt så stor hyppighed som for de øvrige drenge (Farrington & Welsh 2007). To tredjedele af de svagt begavede dømmes således ikke for kriminalitet. I rapporten nævnes endvidere, at lav intelligens ikke er så stærk en prædiktor som f.eks. kriminalitet blandt forældrene eller risikoadfærd blandt børnene.

10.1.3. Lav selvkontrol

Begrebet selvkontrol introduceredes i kriminologien med en teori, som meget kort beskrevet antager, at kriminalitet er relateret til selvkontrol, som indebærer, at individer i ulige grad er sårbare eller modtagelige over for fristelser (Gottfredson & Hirschi 1990). Begrebet omfatter en række karaktertræk, herunder impulsivitet, risikosøgende adfærd, selvcentrering, ringe kognitive færdigheder og ringe empati. De fleste af disse elementer nævnes da også gerne som selvstændige risikofaktorer i den internationale litteratur. David Farrington omtaler impulsivitet og ringe empati som væsentlige risikofaktorer, ligesom ringe kognitive evner er inkluderet i hans liste over individuelle risikofaktorer (Farrington & Welsh 2007). I andre oversigter over risikofaktorer nævnes risikosøgende adfærd (Shader 2003).

Til brug for empiriske undersøgelser er selvkontrolbegrebet blevet operationaliseret på forskellige måder. I longitudinalundersøgelser kan begrebet afspejle registreringer af barnets adfærd i forskellige aldre. I en sådan undersøgelse er det gjort ved bl.a. oplysninger om barnets hyperaktivitet og impulsivitet på forskellige alderstrin (Piquero et al. 2007). I undersøgelsen vises, at selvkontrol er relateret til såvel prævalens, frekvens og varighed af en kriminel karriere.

I begyndelsen af 1990’erne blev der udarbejdet en skala til måling af selvkontrol (Grasmick et al. 1993). Skalaen, der er anvendt i tværsnitsundersøgelser, som er baseret på interview med børn og unge, omhandler 13 udsagn af typen: ’Sommetider tager jeg en risiko bare for sjov’ og ’Jeg tænker aldrig på, hvad der skal ske med mig i fremtiden’, som de adspurgte kan erklære sig enige eller uenige i. Scoren på disse spørgsmål lægges sammen, og den samlede score antages at afspejle graden af selvkontrol. Skalaen er bl.a. anvendt i en undersøgelse af selvrapporteret kriminalitet blandt unge i en engelsk by, og der viser sig at være en tydelig sammenhæng mellem kriminalitetsrisikoen og graden af selvkontrol (Wikström 2006).

I en finsk selvrapporteringsundersøgelse måles selvkontrol gennem personernes stillingtagen til fire udsagn, som er helt i tråd med dem, der er anvendt i ovennævnte undersøgelse. Udsagnene er: ’Man skal leve i nuet og ikke bekymre sig så meget om fremtiden’, ’Hvis jeg har ekstra penge, bruger jeg dem straks frem for at spare dem op’, ’Jeg kan lide at tage en risiko’ og ’Jeg synes bedre om spænding end om tryghed’ (Salmi & Kivivuori 2006). Undersøgelsen viser, at de, der er enige i disse udsagn, har en næsten fem gange så stor risiko for omfattende kriminel aktivitet som dem, der er uenige i udsagnene. Også i danske selvrapporteringsundersøgelser er der fundet klar sammenhæng mellem udsagn, der afspejler en her-og-nu indstilling til livet, og omfanget og arten af kriminalitet (Balvig 2006; Kyvsgaard 1992a).

10.1.4. Psykiatriske lidelser

Igennem de seneste par årtier har der været fokus på hyperaktive børn og på først diagnosen DAMP (Deficits in Attention, Motor Control and Perception) og senere diagnosen ADHD (Attention-Deficit/Hyperactivity Disorder).[99] Det er givet, at der er en høj grad af overlapning mellem denne diagnose og begrebet selvkontrol, da forstyrrelse af opmærksomhed, hyperaktivitet og impulsivitet, som ADHD angår, er parallel til nogle af de træk, der angives at karakterisere lav selvkontrol.

I den internationale litteratur vedrørende risikofaktorer omtales ADHD ikke direkte, men som nævnt nogle af de forhold, der karakteriserer ADHD. Impulsivitet og hyperaktivitet indgår således gerne i listen med risikofaktorer (Farrington 2001; Shader 2003). At ADHD ikke nævnes som risikofaktor kan bero på, at diagnosen er ret ny, og at mange børn med ADHD ikke er diagnosticeret.

I en dansk undersøgelse, der er baseret på børn, som er blevet henvist til børnepsykiatrien ved Århus Universitetshospital på grund af hyperaktivitet og uopmærksomhed, påvises det, at 47 pct. af disse børn senere begår kriminalitet og idømmes en straf (Dalsgaard 2002). Dette er en betydeligt større andel end i befolkningen som helhed. En tilsvarende amerikansk undersøgelse når til næsten samme resultat, idet 44 pct. af de hyperaktive børn senere arresteres og straffes for en lovovertrædelse (Satterfield et al. 2007). En metaanalyse baseret på 25 undersøgelser viser, at unge, som er anbragt i institution, langt oftere end andre unge har psykiske problemer. Blandt de institutionsanbragte unge er der således en overrepræsentation af unge med psykoser, depressioner og ADHD (Fazel, Doll & Langstrom 2008).

Problematikken vedrørende sammenhængen mellem kriminalitet og psykiatriske lidelser kan også anskues ved at undersøge, hvor stor en del af dem, der straffes, der har en psykiatrisk lidelse. I en dansk undersøgelse, der er baseret på 100 varetægtsfængslede 15-17-årige, påvises det, at 69 pct. af dem har en psykiatrisk lidelse. Det bemærkes, at der heri er inkluderet stofmisbrug, som 41 pct. af de unge har. Fire af de unge diagnosticeres som skizofrene og 11 vurderes at have ADHD (Gosden 2004).

I en svensk undersøgelse refereres til epidemiologiske undersøgelser, der viser, at 2-5 pct. af børn i skolealderen har ADHD, mens det er 10 pct., som har opmærksomhedsforstyrrelser uden hyperaktivitet. (Socialstyrelsen 2002) Undersøgelser fra den svenske kriminalforsorg viser som forventet en større forekomst af ADHD blandt deres klienter, idet en fjerdedel af de indsatte viser sig at have ADHD som voksne, mens ca. halvdelen af de indsatte havde haft ADHD som børn (Kriminalvården 2008).

Her skal også nævnes en engelsk undersøgelse af, hvorfor nogle lovovertrædere debuterer meget tidligt, mens andre gør det forholdsvis sent (efter det 21. år) (Zara & Farrington 2007). I undersøgelsen findes, at der kun er meget små forskelle mellem tidlige og sene debutanter med hensyn til problemer under opvæksten, skoleproblemer mv. Dog er de senere debutanter karakteriseret ved at være mere angste og nervøse, og i undersøgelsen tolkes dette som ’beskyttende faktorer’, idet karaktertrækkene kan have betydet, at de i den tidlige ungdom ikke har turdet deltage i de andre unges risikotagende adfærd.

10.1.5. Særligt om beskyttende faktorer

Generelt er der i forskningen noget mere fokus på risikofaktorer end på beskyttende faktorer, eftersom udgangspunktet typisk er børn og unge med adfærdsproblemer. I en norsk rapport omtales dog en amerikansk longitudinalundersøgelse, der ganske vist tager udgangspunkt i udsatte børn, men som ser på, hvad der har betydning for, at nogle af disse børn alligevel klarer sig godt i voksenlivet (Helgeland 2007). Nogle af de beskyttende faktorer, der nævnes, ligger i logisk forlængelse af risikofaktorerne, idet de er deres modpol. Det gælder beskyttende faktorer som høj selvkontrol og normal intelligens. Af andre individuelle beskyttende faktorer nævnes aktivitet, prosocialitet, selvtillid og selvstændighed samt evne til at koncentrere sig. Endvidere nævnes barnets formåen til at knytte kontakt til gode voksenmodeller, såfremt forældrene ikke selv var i stand til at give barnet omsorg og støtte.

Sidstnævnte nævnes også som en væsentlig beskyttende faktor i en norsk undersøgelse af børn, der har overkommet store problemer under opvæksten, ligesom selvkontrol, evne til handling og selvtillid omtales (Johannesen 1999), herefter (Helgeland 2007).

10.2. Familie- og opvækstforhold

Både i danske og udenlandske undersøgelser af såvel selvrapporteret kriminalitet som registreret kriminalitet ses en sammenhæng mellem kriminalitet og den unges familieforhold.

10.2.1. Forældrenes sociale status

For så vidt angår forældrenes sociale status, målt ved deres uddannelse og placering på arbejdsmarkedet, er dette forholds betydning mindre klart i de senere danske undersøgelser af selvrapporteret kriminalitet end i de tidligste (Balvig 1982, 2000). Dog synes der fortsat at være en tendens til, at børn af forældre, der er uden for arbejdsmarkedet, har en større risiko for at begå kriminalitet end andre børn. I alle de svenske selvrapporteringsundersøgelser er det påvist, at risikoen for kriminalitet er større for børn af ufaglærte forældre end for børn, hvis forældre har en højere socioøkonomisk status (Svensson & Ring 2007). Hverken den svenske eller de danske undersøgelser inkluderer dog statistiske analyser, som kan vise, hvorvidt disse sammenhænge er holdbare, når hensyn tages til andre forhold. Når dette gøres, synes den statistiske sammenhæng mellem kriminalitet og forældrenes socioøkonomiske status at forsvinde (Ring 2001). I to engelske undersøgelser af selvrapporteret kriminalitet fastslås, at forældrenes socioøkonomiske status alene har en indirekte betydning, idet den kan have betydning for bl.a. børnenes forhold til og i skolen, som så igen kan have betydning for forekomsten af kriminalitet (Wikström 2006; Boxford 2006). Samme konklusion drages i en svensk undersøgelse, der er baseret på både registerdata og selvrapporteret kriminalitet (Ring & Svensson 2007).

Sammenhængen mellem kriminalitet og forældrenes socioøkonomiske status ser ud til at være stærkere for den registrerede kriminalitet, hvilket utvivlsomt hænger sammen med, at de unge, der registreres for kriminalitet, generelt er mere kriminelt og socialt belastede end dem, der opfanges gennem selvrapporteringsundersøgelser, jf. tidligere bemærkninger om begrænsningen ved selvrapporteringsmetoden.

En tidligere dansk undersøgelse af unge, der har fået et tiltalefrafald, viser, at risikoen for senere recidiv hænger tydeligt sammen med især moderens uddannelsesniveau (Zeuner 1990), mens en nyere dansk registerbaseret undersøgelse viser, at såvel forældrenes indkomst som udannelse og arbejdsforhold er relateret til risikoen for kriminalitet blandt børnene (Stevens 2006). I særlig grad er en langvarig status som modtager af kontanthjælp eller anden overførselsindkomst forbundet med en forhøjet risiko for kriminalitet blandt børnene (ibid.). En anden dansk registerbaseret undersøgelse, der alene angår voldskriminelle, viser en forhøjet risiko for voldskriminalitet blandt drenge, hvis mødre ikke har en erhvervsuddannelse (Christoffersen 1999). Også i en svensk undersøgelse er der fundet en sammenhæng mellem voldskriminalitet og forældrenes socioøkonomiske status (Wikström 1985).

Det er samtidig givet, at ved siden af en direkte sammenhæng mellem børnenes kriminalitet og forældrenes sociale og økonomiske forhold vil forældrenes status, som påpeget ovenfor, også kunne have en stærk indirekte betydning (Christoffersen 1999). I en nyere international sammenfatning af risikofaktorer under opvæksten siges det, at mange forskere mener, at den statistiske sammenhæng mellem lav socioøkonomisk status i familien og kriminalitet beror på, at forældre med vanskelige økonomiske forhold ikke altid formår at give deres barn en god og omsorgsfuld opdragelse (Farrington & Welsh 2007).

10.2.2. Opdragelse mv.

Undersøgelser, der ser på betydningen af forældrenes opdragelsesmåde, har fokuseret på forskellige dimensioner herved: årvågenhed og tilsyn med barnets adfærd, brug af hårdhændede disciplinerende metoder, inkonsekvens og slaphed i disciplinering af barnet samt omsorgsfuld og kærlig kontra kold og afvisende opdragelsesform. Den forskning, der er gennemført, peger på, at ringe supervision, en hård eller restriktiv opdragelsesmetode, laissez-faire eller tilfældig disciplin samt en straffende og afvisende opdragelse er prædiktorer for kriminalitet blandt børnene (Farrington & Welsh 2007; se også Hoeve et al. 2008; West & Farrington 1977; Haapasalo & Pokela 1999; Salmi & Kivivuori 2006; Wikström 2006; Shader 2003; Sarnecki 1987).

De danske selvrapporteringsundersøgelser, der er gennemført, viser en tydelig sammenhæng mellem omfang og art af kriminalitet og forældrenes kontrol med barnets gøren og laden, formen og omfanget af kommunikation mellem børn og forældre, omfanget af fællesaktiviteter og skænderier. I familier, hvor forældrene følger med i børnenes aktiviteter, giver sig tid til at tale med og lytte til børnene, er meget sammen med dem i fritiden og sjældent skændes med dem om deres lektier eller kammerater, er der mindre kriminalitet blandt børnene end tilfældet er i øvrige familier (Balvig 2000).

Direkte omsorgssvigt eller misrøgt er naturligt nok også en kriminalitetsrisiko. I en dansk registerbaseret undersøgelse påvises det, at såfremt der forekommer vold blandt forældrene eller barnet selv udsættes for vold eller omsorgssvigt, er der en forhøjet risiko for, at barnet senere begår vold (Christoffersen et al. 2007; se også Haapasalo & Pokela 1999). Hvorvidt dette kan tolkes således, at barnets oplevelse af vold i hjemmet har en betydning for den vold, barnet senere begår, kan ikke siges med sikkerhed. Teoretisk antages det dog, at børnene imiterer forældrene eller lærer af deres adfærd, eller at problemerne i hjemmet kan føre til en ringere tilknytning til forældrene og dermed en ringe selvkontrol (Farrington & Welsh 2007). Sidstnævnte må formodes særligt at gøre sig gældende, såfremt problemerne fører til anbringelse uden for hjemmet.

10.2.3. Tidligt moderskab

Flere undersøgelser, herunder også danske, peger på, at tidligt moderskab er en risikofaktor for senere kriminalitet blandt børnene. Dette fremgår således at to registerbaserede undersøgelser, hvoraf den ene alene undersøger den senere forekomst af voldsforbrydelser (Christoffersen et al. 2007), mens den anden omhandler berigelseskriminalitet (Tranæs & Geerdsen 2008). Tilsvarende resultat er fundet i internationale undersøgelser (Farrington et al. 2001; Farrington & Welsh 2007).

10.2.4. Kriminalitet blandt forældre

Også kriminalitet blandt forældrene er påvist som en risikofaktor i de to førnævnte danske registerbaserede undersøgelser. I undersøgelsen, der har fokus på vold blandt yngre mænd, angives, at det er en risikofaktor, såfremt faderen tidligere har fået en frihedsstraf (Christoffersen 1999). I den anden registerbaserede undersøgelse, som angår berigelseskriminalitet, er det såvel moderens som faderens tidligere kriminalitet, der påvises som risikofaktorer (Tranæs & Geerdsen 2008).

I en international oversigt oplyses, at kriminalitet blandt forældre almindeligvis er den stærkeste prædiktor blandt de forhold, der angår barnets familie eller opvækstforhold (Farrington et al. 2001). Det er tilmed påvist, at også kriminalitet blandt onkler, tanter og bedsteforældre er prædiktorer for et barns risiko for kriminalitet (Farrington & Welsh 2007). Kriminalitet hos faderen er dog den væsentligste prædiktor (ibid.).

10.2.5. Brudte familier

Almindeligvis findes der også en sammenhæng mellem kriminalitet og familiekonstellationen, idet børn og unge, der er opvokset med begge biologiske forældre, har mindre kriminalitetsrisiko end børn, for hvem dette ikke er tilfældet. Her synes resultaterne dog at være lidt forskellige afhængig af, om det drejer sig om selvrapporteret kriminalitet eller om registreret kriminalitet.

Førstnævnte former for undersøgelser tyder ikke på, at skilsmisser i særlig høj grad kan forklare omfanget af kriminalitet blandt børnene (Balvig 2000). Snarere kan det se ud til, at det at være opvokset med begge biologiske forældre må betragtes som en beskyttende faktor i forhold til kriminalitet (Kyvsgaard 1992a).

I registerbaserede undersøgelser ses derimod en tydelig sammenhæng mellem antallet af familiekonstellationer, barnet er opvokset i, og kriminalitet (Stevens 2006; se også Christoffersen 1999).

I internationale selvrapporteringsstudier synes der at være en stærkere sammenhæng mellem ungdomskriminalitet og splittelse i familien, se eksempelvis (Wikström 2006). Det kan muligvis have sammenhæng med, at skilsmisser har forskellig betydning i forskellige kulturer. Dette er indikeret i en international selvrapporteringsundersøgelse, som peger på, at skilsmisser ser ud til at have en stærkere sammenhæng med ungdomskriminalitet i sydeuropæiske end i nordeuropæiske lande (Junger-Tas et al. 2003; se dog også Ring 2001).

10.2.6. Andre faktorer vedrørende familien

I den internationale litteratur omtales også familiestørrelser i diskussioner om risikofaktorer, idet store familier anses for at være en risikofaktor (Farrington & Welsh 2007). Tilsvarende er ikke fundet i nyere danske undersøgelser, og med de generelt små familiestørrelser er det nok spørgsmålet, om der vil kunne observeres en sådan sammenhæng.

Også dårlige boligforhold nævnes som en risikofaktor i bl.a. engelsk forskning (ibid.).

Et interessant undersøgelsesfelt angår interaktionen mellem barnets adfærdsproblemer og forældrenes reaktion herpå. Der findes en del forskning, der påviser en vekselvirkning, idet barnet forstyrrende eller udadreagerende adfærd kan medføre, at forældrene opgiver at stille krav til barnet, hvilket så kan medføre en forværring af barnets adfærdsproblemer (Burke et al. 2008). Det er også hævdet, at vanskelige børn kan fremprovokere anvendelsen af hårdere opdragelsesmetoder (Farrington & Welsh 2007).

10.3. Skole, uddannelse og arbejde

Forskning i risikofaktorer vedrørende skole angår dels spørgsmålet om erhvervelse af afgangseksamen og videre erhvervsuddannelse og dels spørgsmålet om skolens klima, barnets forhold til skolen og kammerater mv.

10.3.1. Gennemførelse af skolegang og uddannelse

Viden om, at der er en nær sammenhæng mellem kriminalitet og problemer i skolen samt mangel på erhvervsuddannelse, er af ældre dato og påvist i en lang række undersøgelser og opgørelser over indsatte og deres skole- og uddannelsesmæssige situation.

Eksempelvis kan der henvises til en nyere registerbaseret undersøgelse, der har belyst, hvorvidt børn, der har vanskeligt ved at følge et almindeligt skoleforløb, har en større risiko for senere i livet at begå kriminalitet, end andre børn har (Stevens 2006). Undersøgelsen viser, at børn, der ikke gennemfører folkeskoleforløbet inden for den normale tid, og dermed må antages at have gået en klasse om el.lign., har 35 pct. større risiko for senere at begå kriminalitet end de børn, der gennemfører på normal tid.

En anden dansk registerbaseret undersøgelse viser, at unge, der ikke har fået erhvervsuddannelse, hyppigere end andre unge begår vold (Christoffersen 1999). Tilsvarende sammenhæng mellem mangel på erhvervsuddannelse og kriminalitet er påvist i tidligere danske undersøgelser (Kyvsgaard 1989). Statistik vedrørende dømte og især indsatte demonstrerer, at der blandt disse er meget få veluddannede, men til gengæld overordentlig mange uden nogen form for erhvervsuddannelse eller uden endsige en afsluttende folkeskoleeksamen (Nordskov-udvalget 2000).

Der er næppe tvivl om, at problemer med gennemførelse af skole- og erhvervsuddannelse er blandt de allervigtigste dynamiske risikofaktorer og derfor må ses som yderst væsentlige indsatsområder.

10.3.2. Skolens klima mv.

Også karakteristika ved selve skolen og dens måde at fungere på synes at have betydning for omfanget af ungdomskriminalitet. I den seneste danske selvrapporteringsundersøgelse er der set på sammenhængen mellem kriminalitet og klassens sociale kapital. Sidstnævnte er målt ved omfanget af venner i klassen, om eleverne kan lide at omgås hinanden, om eleverne hjælper hinanden, og om de stoler på hinanden. Undersøgelsen viser, at der både er mindre kriminalitet og mindre mobning blandt elever fra klasser med et højt niveau af social kapital (Balvig 2006).

I en finsk selvrapporteringsundersøgelse er der set på betydningen af den sociale kontrol i skolen. Denne er målt ved, om læreren holder opsyn med og skrider ind i tilfælde af slagsmål, rygning i skolen og uorden i klassen samt om læreren er i stand til at opretholde ro i klassen. Ifølge den finske undersøgelse indebærer en høj grad af social kontrol, at kriminalitet blandt drenge i skolen reduceres (Ellonen 2008).

En ny engelsk selvrapporteringsundersøgelse vedrørende kriminalitet i skolen ser også på betydningen af klassens sociale kapital samt noget, der svarer til den sociale kontrol. Undersøgelsen inkluderer derudover flere andre dimensioner ved skolen: forældrenes engagement i barnets skolegang (målt ved bl.a. om barnet diskuterer lektier med forældrene, om forældrene hjælper barnet med lektier, og om forældrene bekymrer sig om, hvordan det går barnet i skolen), skolens etos (målt ved bl.a. om eleverne ser skolen som venlig, om lærerne opmuntrer til og hjælper med lektielæsning, og om der er ro og orden i klassen), elevernes respekt for skolens autoritet (målt ved bl.a. om eleverne forstår og respekterer skolens regler, og om eleverne mener, at alle elever behandles ens i skolen) og elevernes opfattelse af uorden i skolen (målt ved om eleverne hyppigt skulker pga. frygt, om de er bange for andre elever, om der er megen mobning, og om skolearbejdet hyppigt forstyrres af andre elevers adfærd) (Boxford 2006). Alle dimensioner viser sig at være sammenhængende med omfanget af kriminalitet blandt eleverne, men klassens sociale kapital, som i denne undersøgelse er målt på stort set samme måde som i den danske undersøgelse, er dog ikke så stærkt forbundet med omfanget af kriminalitet, som de øvrige dimensioner er. Generelt findes i undersøgelsen, at det, der betegnes som skolens klima – som inkluderer skolens etos, elevernes respekt for skolens autoritet og forældrenes engagement i skolen – i højere grad forklarer variationer i kriminalitet end de øvrige dimensioner gør (ibid.). Det skal understreges, at når der i denne undersøgelse kontrolleres for andre forhold, herunder især individuelle risikofaktorer og livsstilsfaktorer, jf. det senere, fremtræder disse forhold ved skolen ikke længere som prædiktorer for kriminalitet.

Der bør være forsigtighed med at fortolke sidstnævnte således, at skolens klima mv. ikke har betydning for omfanget af kriminalitet blandt børn og unge. Dels undersøges alene kriminalitet begået i skolen, og dels er resultaterne ikke bekræftet i andre undersøgelser.

Det blev indledningsvis nævnt, at mange undersøgelser finder en sammenhæng mellem skoleskulkeri og kriminalitet, men skulkeri betragtes dog ikke som en selvstændig risikofaktor (ibid.; Hayward & Sharp 2005).

Mange af de risikofaktorer, der er omtalt i de tidligere afsnit, er karakteriseret ved, at de relaterer sig til forhold ved det enkelte individ eller dennes familie, hvilket betyder, at præventive tiltag typisk vil rette sig mod enkeltindivider eller familier. Sådanne tiltag kan være vanskelige at iværksætte på grund af f.eks. manglende motivation, og der kan endvidere være en risiko for stempling og dermed en negativ selvopfattelse hos de individer, tiltaget retter sig mod. De risiko- eller beskyttende faktorer, der knytter sig til skolen, angår derimod generelle forhold i og ved skolen, som er mulige at ændre uden at udpege eller stemple særligt vanskelige elever eller elever fra belastede familier.

10.4. Livsstil

Med livsstil menes her måden at bruge fritiden på, valg af kammerater samt brug af alkohol og andre rusmidler. Forskningen peger på, at disse forhold hver for sig, men ikke mindst samlet set, har en væsentlig betydning for forekomsten af kriminalitet blandt unge.

De danske selvrapporteringsundersøgelser viser således, at de børn og unge, som begår mest kriminalitet, er dem, der tilbringer mest fritid sammen med kammerater i gademiljøet (Balvig 2000; Kyvsgaard 1992a). Tilsvarende er vist i en anden dansk undersøgelse vedrørende børn og unge fra etniske minoriteter (Wellendorf & Cakmak 2007). Flemming Balvig påpeger, at de unges måde at bruge fritiden på i sig selv kan forstærke deres risiko for kriminalitet (Balvig 2000).

Det samme fastslås i nyere engelske undersøgelser, som også påviser en klar sammenhæng mellem kriminalitet og hyppig samvær med kammerater i gademiljøet (Wikström 2006; Boxford 2006). Det, disse undersøgelser især fokuserer på, er, i hvilket omfang de unge befinder sig i det, der kaldes højrisiko offentlige områder såsom butikscentre, pubber og bycentre.

De danske selvrapporteringsundersøgelser viser samtidig, at de unge i stigende grad anvender gademiljøet i deres fritid (Balvig 2006). Det gælder i særlig grad, men langt fra alene, de unge, der begår mest kriminalitet. Disse ændringer kan have haft betydning for de ændringer, der er set i den registrerede kriminalitet, idet voldsforbrydelser og røverier, der begås af unge, er noget, der typisk foregår i gademiljøet, jf. også en nyere undersøgelse af registrerede gaderøverier (Kyvsgaard 2008).

Med hensyn til kammeratskabsgruppen er det, at unge typisk begår kriminalitet sammen med andre unge, ikke i sig selv en risikofaktor.[100] Generelt har samvær med jævnaldrende en overordentlig stor betydning i ungdomsårene. Det er blandt kammeraterne, den unge bekræftes og får status, og kriminalitet er en af de aktiviteter, der kan indgå i dette samspil. En undersøgelse peger således på, at for drenge, som klarer sig dårligt i skolen, fremmer vold muligheden for accept blandt kammerater (Kreager 2007). Når de unge med stigende alder får flere sociale relationer, er kammeratskabsgruppen ikke længere den eneste kilde til bekræftelse og status (Fondén 2001).

Det, der derimod kan have betydning for forekomsten af ungdomskriminalitet, er, hvem kammeraterne er, og især om kammeraterne er kendt for at begå kriminalitet. I en norsk undersøgelse påvises således, at antisociale børn ofte knytter sig til børn med tilsvarende problemer, hvilket kan medføre en eskalation af problemadfærden (Nordahl et al. 2005). I de danske selvrapporteringsundersøgelser spørges der ikke direkte om kriminelle kammerater, men alene, hvorvidt kammeraterne er ældre end personen selv. Især de unge, der begår mest kriminalitet, har mange kammerater, der er ældre end dem selv (Balvig 2006).

I de tidligere omtalte engelske undersøgelser findes der derimod oplysninger om, hvorvidt de adspurgte har venner, der har begået forskellige former for kriminalitet og/eller blevet taget af politiet (Wikström 2006; Boxford 2006). Ikke uventet viser der sig at være en overordentlig stærk sammenhæng mellem, om kammeraterne begår kriminalitet og personens egen kriminalitetsrisiko (se også Shader 2003).

Med hensyn til brug af alkohol, andre rusmidler og tobak finder undersøgelser af ungdomskriminalitet generelt en stærk sammenhæng mellem dette og kriminalitet (Balvig 2006; Wikström 2006; Boxford 2006). De danske undersøgelser tyder videre på, at denne sammenhæng med tiden er blevet stærkere.

De nævnte engelske undersøgelser påviser, at disse livsstilsfaktorer har en ganske stor betydning for kriminalitet blandt unge, som – vurderet ud fra individuelle risikofaktorer – i øvrigt har en moderat kriminalitetsrisiko. Det drejer sig altså om unge, hvor kriminaliteten i høj grad er situationsbestemt og betinget af, at de befinder sig i højrisikoområder såsom bycentre sammen med kriminelle kammerater og eventuel under påvirkning af alkohol eller andre rusmidler. Undersøgelserne viser videre, at for unge, der placerer sig højt med hensyn til individuelle beskyttende faktorer, som f.eks. selvkontrol, øger en tilsvarende højrisikolivsstil kun i ringe grad deres risiko for kriminalitet.

10.5. Placering i institution

Især den norske psykolog, Tore Andreassen, har påpeget den risiko, der er ved at placere unge på institutioner med andre unge (Andreassen 2003; se også Söderholm Carpelan et al. 2008; Dodge et al. 2006). På baggrund af omfattende litteraturstudier konkluderer han, at risikoen for på institutioner at udvikle en negativ ungdomskultur som præges af antisociale attituder og antisocial adfærd er veldokumenteret, og at denne risiko især er stor, såfremt de unge placeres i lukkede institutioner. Han taler om en negativ smitteeffekt og om, at de prokriminelle unge reinforcerer hinandens antisociale adfærd og samtaler.

Betydningen af anbringelse på institution i forhold til anbringelse i plejefamilie er også belyst i en dansk undersøgelse (Christoffersen 1999). Undersøgelsen viser, at børn der har været institutionsanbragt inden det fyldte 15. år, har dobbelt så stor risiko for senere kriminalitet end dem, der har været anbragt i familiepleje.

Også i svenske undersøgelser er spørgsmålet om institutionsanbringelse belyst (Levin 1997, 1998). I en interviewundersøgelse, som er foretaget med 61 unge 3-10 år efter, de har afsluttet et ophold på et ungdomshjem, viser det sig, at næsten 70 pct. af de unge angiver, at opholdet på ungdomshjemmet enten ikke har mindsket deres kriminalitet eller direkte har fremmet den.

Den undersøgelse af Pension Skejby, der omtales senere, peger også indirekte på institutioners negative betydning, idet den viser, at placering af strafafsonere sammen med unge, der ikke har begået kriminalitet, medfører mindre risiko for recidiv (Minke 2006). Det antages, at en sådan afsoningsform medfører en positiv normpåvirkning i modsætning til den negative på institutioner med kun kriminelle.

De negative følger af institutionsophold behøver imidlertid ikke alene at skyldes omgangen med andre kriminelle, men kan også bero på negative forventninger fra personalets side. Dette er påpeget i en dansk undersøgelse af børn og unge af fremmed etnisk herkomst i risikogruppen (Andersen 2005). Undersøgelsen viser, at såfremt pædagoger alene fokuserer på barnets eller den unges problemadfærd, hæmmer det for indsynet i barnets ikke-problematiske adfærd, og barnet fastholdes i en negativ adfærd.

Institutioners – her fængslers – negative virkning kan endelig også aflæses af undersøgelser, der viser, at andelen af indsatte, der har et arbejde efter løsladelsen, er mindre end den i forvejen ringe andel, der havde det før indsættelsen (Kyvsgaard 1989). Dette er for nylig påvist i en undersøgelse fra Rockwoolfondens Forskningsenhed (Tranæs & Geerdsen 2008). Denne undersøgelse demonstrerer yderligere, at afsoning af en fængselsstraf indebærer langvarig, om ikke vedvarende, indkomstnedgang på 25-40 pct. Undersøgelsen peger dermed på, at fængselsstraffen i sig selv har en væsentlig betydning for fortsat kriminalitet. En sådan sammenhæng mellem antallet af tidligere fængselsophold og risikoen for recidiv er da også set i især en svensk undersøgelse, der når frem til, at personer, der har afsonet tre eller flere fængselsstraffe, har mere end otte gange så stor risiko for fortsat kriminalitet i forhold til dem, der for første gang afsoner en fængselsstraf (Nilsson 2002).

10.6. De sociale omgivelser/kontekstuelle faktorer

At lovovertrædere hyppigt bor i områder med mange ressourcesvage mennesker, er velkendt. Spørgsmålet er, i hvilken omfang omgivelserne i sig selv har betydning for forekomsten af kriminalitet.

Sammenhængen mellem bolig- eller lokalområdets karakter og kriminalitet er klassisk, idet det var i fokus allerede i den såkaldte Chicago skole i 1930’erne. Her fandt man et tydeligt rumligt mønster for lovovertræderes opholdssted, og begrebet social disorganisation blev anvendt til at forklare dette fænomen. Social disorganisation indebærer bl.a. høj mobilitet og lav social kontrol samt mangel på formidling af klare prosociale værdier. Det er desuden tæt forbundet med økonomisk svage forhold.

I de seneste årtier er spørgsmålet om sammenhængen mellem kriminalitet og den social kontekst/lokalsamfundets karakter blevet revitaliseret. Af særlig interesse er en undersøgelse med titlen: ”Do disadvantaged neighbourhoods cause well-adjusted children to become adolescent delinquents?” (Wikström & Loeber 2002). Undersøgelsen, der er baseret på amerikanske data, viser, at børn og unge, som ud fra forekomsten af individuelle risikofaktorer har en høj kriminalitetsrisiko, ikke påvirkes af lokalområdets karakter, idet en meget stor andel af dem under alle omstændigheder begår kriminalitet. Blandt de unge, der ud fra de individuelle risikofaktorer må formodes at have en ringe eller moderat kriminalitetsrisiko, er der derimod 2-3 gange så mange, der begår kriminalitet, såfremt de bor i ressourcesvage boligområder, herunder især i områder med socialt boligbyggeri. Det spørgsmål, der stilles i artiklens titel, må derfor besvares klart positivt.

Også mange andre og senere undersøgelser påviser, at individers kriminalitetsfrekvens ikke alene påvirkes af individuelle forhold, opvæksten mv., men at de sociale omgivelser og lokalsamfundets karakter også spiller ind (se bl.a. Bellair & McNulty 2005; Kubrin & Stewart 2006; Farrington et al. 2001; Bernburg 2007). De karakteristika ved lokalområdet, der typisk indgår i disse undersøgelser, er beboernes indkomstforhold, herunder andelen af arbejdsløse, andelen med velfærdsydelser i øvrigt og andelen af husstande med en indkomst under fattigdomsgrænsen. Desuden er omfanget af husstande med en enlig, kvindelig forsørger eller splittede familier anvendt som indikator, ligesom andelen af etniske minoriteter og/eller immigranter er anvendt. Endelig er også mobiliteten blandt beboerne en væsentlig indikator på ustabilitet og lav primær social kontrol i et område.

Til- og fraflytningsmønstre har selvsagt en væsentlig indflydelse på omfanget af kriminalitet i et område. I en engelsk undersøgelse er ensartede boligområder med en ensartet beboersammensætning med hensyn til demografiske og socioøkonomiske forhold, men hvor der er meget uensartede kriminalitetsmønstre, blevet sammenlignet (Bottoms & Wiles 2002). I undersøgelsen peges det på, at boligtildelingspraksis har en væsentlig betydning for kriminalitetsforskellene, idet der er tendens til, at familier med sociale problemer primært tildeles boliger i områder, hvor der i forvejen bor mange familier med sociale problemer – også fordi familierne typisk har venner og bekendte i disse områder. Omdømme har også en stor betydning for til- og fraflytningsmønstre, og der kan ligefrem tales om stigmatisering af områder, idet ry for at have megen kriminalitet kan forstærke en segregationsproces (Estrada & Nilsson 2008). Ud fra denne synsvinkel må de danske initiativer vedrørende segregerede områder – ghettoer – anses for at være gode kriminalpræventive tiltag.

Sammenfattende tyder forskningen på, at områder med ringe social kontrol og sammenhængskraft på grund af beboernes ressourcesvaghed, høj grad af mobilitet mv. må ses som en risikofaktor.

10.7. Kriminalitet og antallet af risikofaktorer

Er der nogen af risikofaktorerne, der har større betydning end andre? Dette spørgsmål besvares typisk ikke direkte i forskningen, men nogle forskningsresultater kan dog tyde på, at de individuelle risikofaktorer samt dem, der knytter sig til familie- og opvækstforhold samt skole og uddannelse, har større – eller i hvert fald en mere vedvarende – betydning end livsstilsfaktorer mv., jf. også det følgende afsnit. Generelt må det dog siges, at det ikke er muligt at rangordne risikofaktorerne.

Derimod viser forskningen en klar sammenhæng mellem omfanget af risikofaktorer og kriminalitetsrisikoen: Jo flere risikofaktorer, der er, desto større er sandsynligheden for kriminalitet. En engelsk undersøgelse viser således, at der er mere end fire gange så mange, der domfældes for kriminalitet blandt dem, der er karakteriseret ved fire eller flere risikofaktorer, sammenlignet med dem uden risikofaktorer (Farrington 2001). Tilsvarende er vist i en svensk undersøgelse (Ring 2001).

11. Forskellige grupper af unge

Først og fremmest på baggrund af selvrapporteringsundersøgelser er det blevet tydeligt, at ungdomskriminalitet ikke er et spørgsmål om enten/eller, men om et kontinuum. Det er i selvrapporteringsundersøgelserne påvist, at en vældig stor del af de unge begår kriminalitet i løbet af puberteten, men at ikke alle begår lige meget og lige alvorlig kriminalitet. På denne baggrund forekommer det oplagt at inddele de unge, der begår kriminalitet, i forskellige grupper.

I de danske selvrapporteringsundersøgelser opdeles de unge som tidligere nævnt i fire grupper. Denne opdeling er primært baseret på kriminalitetens art og i mindre grad på dens omfang: ’De lovlydige’ er afgrænset ved højst at have stjålet penge, tobak eller alkohol fra forældrene; ’flertallet’ har (også) begået andre, mindre alvorlige former for kriminalitet, såsom butikstyveri, tyveri fra skolen, cykeltyveri mv.; ’de erfarne’ har (også) mindst én og højst to gange begået alvorligere ungdomskriminalitet som indbrudstyveri, biltyveri og røveri, mens ’gengangerne’ har gjort dette mindst tre gange.

De danske undersøgelser viser, at denne inddeling er overordentlig frugtbar, idet det har vist sig, at de fire grupper adskiller sig markant med hensyn til deres overordnede kriminalitetsfrekvens. Den er endvidere meget frugtbar ved også at differentiere mellem de fire grupper på stort set alle de øvrige områder, undersøgelserne belyser: forholdet til forældrene, sammenholdet i familien, trivslen i skolen, samvær med kammerater i fritiden, brug af alkohol og stoffer mv. Der er således tale om, at risikofaktorer og beskyttende faktorer i forskellig grad karakteriserer de fire grupper.

I internationale undersøgelser arbejdes også med forskellige grupperinger af unge kriminelle, men kategoriseringerne er foretaget på en lidt anden måde.

Den mest kendte – og mest omdiskuterede – kategorisering af kriminelle er baseret på en longitudinalundersøgelse fra New Zealand (Moffitt 1993). På baggrund af oplysninger om drengebørnenes antisociale adfærd i alderen 3-15 år er der identificeret en lille gruppe på 5 pct., som ved hver af de syv målinger, der er gennemført i denne aldersperiode, er vurderet over middel med hensyn til antisocial adfærd. Denne gruppe er kaldt ’life-course-persistent’, hvilket vel nærmest må svare til ’kronisk kriminelle’. Desuden identificeres en gruppe drengebørn på 30 pct., som kun i alderen 11-15 år blev registeret for vedvarende antisocial adfærd. Gruppen er kaldt ’adolescence-limited’, de ungdomskriminelle, idet deres kriminalitet forventes at være begrænset til ungdomsårene. Mens førstnævnte gruppes kriminalitet forklares ud fra neuropsykologiske problemer i barndommen og omgivelsernes respons herpå, ses sidstnævnte gruppes kriminalitet som betinget af pubertetsvanskeligheder ved overgangen fra barn til voksen, jf. de tidligere omtalte ungdomskriminalitetsteorier.

I nyere engelsk forskning om selvrapporteret kriminalitet er de unge kategoriseret ud fra såvel individuelle risikofaktorer og beskyttende faktorer som ud fra livsstilsmønstre, men til gengæld ikke ud fra kriminalitet (Wikström 2006; Boxford 2006). Kategoriseringen omfatter alle unge, som inddeles i følgende tre grupper: tilbøjelighedsbetingede lovovertrædere (’propensity induced offenders’), livsstilsbetingede lovovertrædere (’lifestyle-dependent offenders’) og situationelt betingede lovovertrædere (’situationally limited offenders’). Førstnævnte gruppe, der er på ca. 6 pct., har en generel høj risiko for at begå kriminalitet – uanset livsstil og situationelle faktorer. Det er en gruppe, der er karakteriseret ved at score højt på de individuelle risikofaktorer. Den anden gruppe, de livsstilsbetingede lovovertrædere, udgør knap halvdelen af alle unge. Det er unge, som beskrives som ’balancerede’ med hensyn til individuelle risikofaktorer og beskyttende faktorer, og hvis kriminalitet først og fremmest er betinget af en højrisikolivsstil, jf. det tidligere. Alle øvrige unge er inkluderet i gruppen ’situationelt betingede lovovertrædere’. Disse unge er veltilpassede og karakteriseret ved individuelle beskyttende faktorer. Mange af dem vil aldrig begå kriminalitet, og der er kun risiko herfor, såfremt de kommer i situationer, der kan betragtes som risikable. Det kan især forekomme i forbindelse med indtagelse af alkohol eller stoffer. I forhold til den samlede kriminalitet, de unge i undersøgelsen har begået, står sidstnævnte gruppe for en tiendedel, mens de livsstilsbetingede står for 62 pct. og de tilbøjelighedsbetingede for 28 pct. (Wikström 2006). For alene den alvorligere kriminalitet er fordelingen betydeligt mere skæv.

I og med at denne engelske model eller kategorisering inkluderer spørgsmålet om de unges livsstil og den situationelt betingede kriminalitet, forekommer den – ikke mindst ud fra en kriminalpræventiv synsvinkel – mere konstruktive og anvendelige end de andre og vil senere blive anvendt til en opsummering af resultaterne vedrørende de præventive tiltag.

DEL II


FOREBYGGELSE:

EVALUERINGER
OG
PROJEKTER

12. Indledning til del II

Denne del omhandler de kriminalpræventive tiltag og de forskningsbaserede erfaringer, der er med forskellige former for tiltag over for unge lovovertrædere. Oversigten tjener to formål: Den skal fungere som idékatalog for Kommissionen vedrørende ungdomskriminalitet, og den skal oplyse om, hvilke tiltag der har en kriminalpræventiv effekt, og hvilke der ikke har det, og dermed pege på farbare og mindre farbare veje i bekæmpelsen af ungdomskriminalitet.

Indledningsvis redegøres for, hvorledes der er søgt information om de tiltag, der omtales i rapporten, og om afgrænsningen af de inkluderede emner. Desuden oplyses om de forskningsmæssige krav, der stilles til undersøgelser, der belyser effekten af et tiltag, samt om de cost-benefit-analyser, der er ved at vinde udbredelse som supplement til effektevalueringerne. Endelig omtales nogle behandlingsprincipper, som er udledt af tidligere behandlingsforskning og effektevalueringer.

Den egentlige oversigt over tiltag præsenteres efter de emner, tiltagene angår. I bilag III beskrives de konkrete projekter og evalueringer, oversigten baseres på, mens der her gives en sammenfatning, som også inddrager anden viden om området.

12.1. Afgrænsning og udvælgelse af kriminalpræventive projekter og effektevalueringer

Oversigten angår tiltag over for unge i – primært – alderen 12-17 år. De unge, der fokuseres på, er karakteriseret ved at have begået ikke-bagatelagtig kriminalitet eller ved, at de må anses at være i risiko for at begå ikke-bagatelagtig kriminalitet. Der kan skelnes mellem 1) unge i risikogruppen, 2) mindre kriminelt belastede unge lovovertrædere, og 3) mere kriminelt belastede unge lovovertrædere.

Unge i risikogruppen vil hyppigt være karakteriseret ved at have et problematisk forhold til forældre og skole, ved at have en meget ’gadeorienteret’ livsstil med omfattende samvær med jævnaldrende uden for hjemmet, i bycentre, butikscentre mv. og ved at have et relativt stort forbrug af alkohol eller stoffer. Tiltag vedrørende denne gruppe angår ofte børn under den kriminelle lavalder.

De mindre belastede unge lovovertrædere er en gruppe, der enkelte gange har begået mindre alvorlige lovovertrædelser som brugstyveri, indbrudstyveri, butikstyveri mv., og som ikke er idømt ubetinget frihedsstraf eller en ungdomssanktion.

De mere belastede unge lovovertrædere er dem, der har begået så mange eller så alvorlige lovovertrædelser, at de er idømt en ubetinget frihedsstraf eller en ungdomssanktion.

Det er tiltag, i forhold til disse grupper, der er søgt oplysninger om, og i det omfang, det er muligt, vil det ved gennemgangen af de enkelte tiltag blive angivet, hvilken af disse grupper tiltaget sigter mod. Mange af de præventive tiltag retter sig mod mere end én af de ovennævnte grupper, og mange angår ikke alene de helt unge, men en bredere målgruppe.

Under arbejdet med indsamling af oplysninger om kriminalpræventive projekter er det blevet klart, at et sådant arbejde også pågår i andet regi. Københavns Kommune har således netop fået lavet en rapport om kriminalpræventive projekter (Insight 2008), og Servicestyrelsen indhenter erfaringer vedrørende indsatser for kriminelle under 15 år med fremmed etnisk baggrund. Desuden er Rigspolitiet ved at lægge sidste hånd på en oversigt over politikredsenes forebyggelsesprojekter. Endelig har Det Kriminalpræventive Råd netop udarbejdet et idékatalog med forslag til de nye kredsråd om hensigtsmæssige samarbejdsmodeller (Det Kriminalpræventive Råd 2008). Derfor er der i denne rapport lagt større vægt på at inkludere forskningsbaserede evalueringer end på ikke evaluerede danske projekter.

Kortlægningen af tiltag og evalueringer er centreret omkring sekundære og tertiære individorienterede kriminalpræventive tiltag, herunder tiltag i forbindelse med straffende foranstaltninger. Det betyder, at primær forebyggelse, teknisk forebyggelse, forebyggelse gennem design og lignende ikke er omfattet af oversigten. Fokus vil endvidere være på forebyggelse i ungdomsårene, men i et begrænset omfang vil forebyggelse gennem tidlig indsats dog også blive omtalt.

Der er søgt information om nyere kriminalpræventive projekter gennem Det Kriminalpræventive Råd, hos de lokale SSP-konsulenter, i de større kommuner, via satspuljens bevillinger, Kriminalforsorgen, Velfærdsministeriet, Servicestyrelsen og andre relevante instanser. Der er endvidere foretaget søgning på en lang række hjemmesider for informationer om tiltag.

Vedrørende evalueringer er der indsamlet informationer om internationale systematiske reviews, herunder Campbell reviews og metaanalyser. Der er søgt efter litteratur i Criminal Justice Abstracts, en engelsksproget kriminologisk litteraturdatabase. Til brug for både kortlægningen af kriminalpræventive projekter og evalueringer er der endelig også søgt information gennem bl.a. KRÅD i Norge, Kriminalomsorgen i Norge, BRÅ i Sverige, Statens Institutionsstyrelse i Sverige, det finske kriminalpræventive råd, Home Office i England og det hollandske justitsministeriums forskningsafdeling.

12.2. Krav til effektevalueringer

For at kunne vurdere, om et givet tiltag har en kriminalpræventiv effekt, kræves oplysninger om, hvordan det ville være gået personerne, såfremt de ikke havde modtaget eller været underkastet det tiltag, hvis effekt ønskes målt. Det er ikke tilstrækkeligt bare at se på, hvordan det rent faktisk går personerne, for mennesker kan ændre adfærd af mange andre årsager end lige netop den indsats, de har været underkastet. Vi ved endvidere, at den kriminelle aktivitet aftager med alderen, også selv om der ikke iværksættes særlige præventive initiativer.

Måling af, hvordan det ville være gået, såfremt personer ikke havde været underkastet et bestemt tiltag, sker ved at lade effektevalueringen omfatte en kontrolgruppe, der ligner eksperimentalgruppen, dvs. dem, der modtager det tiltag, hvis effekt ønskes målt. I en kriminologisk sammenhæng betyder det, at de to grupper skal have samme risiko for at begå kriminalitet eller for at recidivere.

Den bedste måde at sikre, at eksperimental- og kontrolgruppen er sammenlignelige, er at gennemføre en evaluering med et eksperimentelt design. Det betyder, at der er gennemført et kontrolleret, randomiseret forsøg, hvor der er sket en tilfældig fordeling mellem en eksperimental- og kontrolgruppe. Typisk anvendes der lodtrækning for at sikre, at det er helt tilfældigt, hvem der indgår i eksperimentalgruppen, og hvem der indgår i kontrolgruppe. Mens eksperimentalgruppen vil modtage den behandling, hvis effekt man ønsker undersøgt, vil kontrolgruppen – afhængigt af det undersøgte tiltag – enten ikke modtage behandling eller modtage den behandling, som eksperimentalgruppen ville have fået, såfremt forsøget ikke var iværksat.

Det er af oplagte årsager ofte vanskeligt at gennemføre sådanne eksperimenter, hvorfor mange evalueringer er baseret på et kvasi-eksperimentelt design. Dette design adskiller sig alene fra det eksperimentelle ved, at eksperimental- og kontrolgruppe ikke er tilfældigt udvalgte. Kontrolgruppen søges i stedet konstrueret, så den med hensyn til en række karakteristika, der er relateret til kriminalitets- eller recidivrisikoen, ligner eksperimentalgruppen mest muligt. Kontrolgruppen kan f.eks. udvælges blandt lovovertrædere fra et område – et andet geografisk område, en anden skole, et andet fængsel mv. – som ikke anvender det tiltag, der undersøges. Metoden er forholdsvis uproblematisk, når eksperimentalgruppen er udvalgt eller afgrænset ud fra objektive kriterier – f.eks. alder, køn og sted – idet det da er relativt enkelt at finde en sammenlignelig kontrolgruppe, og under alle omstændigheder vil der typisk ved hjælp af statistiske analyser tages højde for eventuelle forskelle mellem grupperne ved vurdering af effekt. Især når det angår forsøg med egentlige behandlingstiltag, vil der imidlertid ofte ske en eller anden form for selektion af egnede eller passende individer til eksperimentalgruppen, og denne selektion kan gøre det meget vanskeligt at konstruere en kontrolgruppe, som med rimelig sikkerhed kan antages at være sammenlignelig med eksperimentalgruppen. Ligeledes kan mange tiltag være forbundet med en selvselektion, således at f.eks. de mest motiverede individer vælger at deltage eller modtage behandlingen, og i forhold til dem, der ikke ønsker at deltage, drejer det sig gerne om personer med en mindre recidivrisiko. Også en sådan selvselektion kan være svær at kontrollere for i undersøgelserne.

Nogle af de undersøgelser, der måler effekten af bredere tiltag, dvs. tiltag, der retter sig mod en stor og ikke selekteret målgruppe, anvender før/eftermålinger, således at f.eks. ungdomskriminalitetens omfang før og efter indførelsen af et tiltag sammenlignes. Disse målinger kan være problematiske, da der kan være en skjult periodeeffekt, som der ikke tages højde for. Eksempelvis kan ungdomskriminaliteten – uanset tiltaget – generelt være faldende.

Flere af de evalueringer, der omtales, er baseret på kvalitative metoder, typisk interview med deltagere i et forsøg, forsøgsledere og/eller forældre til deltagerne. Sådanne undersøgelser kan give vigtig viden om implementeringen af tiltaget, om væsentlige og uvæsentlige dele ved tiltaget mv., men det er vanskeligt at få sikker information om tiltagets effekt på baggrund af enkelte interviewedes udsagn herom.

Ved siden af enkeltstående evalueringer omfatter oversigten også systematiske sammenfatninger og metaanalyser. Begge dele er baseret på tidligere forskning, men mens de systematiske sammenfatninger giver en samlet vurdering af den tidligere forskning, genbruger metaanalyserne så at sige de data, de inkluderede evalueringer er baseret på. Ved brug af særlige statistiske metoder foretages dermed en samlet statistisk bedømmelse af effekten af det tiltag, metaanalysen angår. På denne måde kan det blive muligt at påvise statistisk signifikante effekter, som ikke viser sig i de enkeltstående undersøgelser, fordi de omfatter for få observationer.

Referaterne af de enkeltstående evalueringer i bilaget afsluttes med en kommentar, som omhandler Forskningsenhedens vurdering af undersøgelsens validitet.

12.2.1. Cost-benefitanalyser

Et tiltag kan også vurderes ud fra andre kriterier end den kriminalpræventive effekt. I de seneste år er cost-benefit-analyser vundet frem, især i USA, men også i England er de på vej. Myndighederne synes ikke alene at ville have kvalitet for pengene, men de vil også have valuta for pengene. Det er således tænkeligt, at et program, der har vist sig at have en positiv kriminalpræventiv effekt, er så omkostningskrævende, at det – når gevinster i form af sparet kriminalitet, rettergang, fængsel mv. er fratrukket – viser sig at være ineffektivt ud fra en cost-benefit-analyse. Ud fra en økonomisk betragtning er tiltaget altså ikke en succes.

Cost-benefit-analyser kan danne grundlag for beslutninger om, hvilken form for tiltag, der skal iværksættes: Med hvilken indsats får man mest for pengene?

Spørgsmålet er naturligvis, hvad der skal inkluderes i en cost-benefitanalyse. De resultater af sådanne analyser, der refereres i denne rapport, inkluderer gerne besparelser for det strafferetlige system – politi, domstole og kriminalforsorg – samt besparelser for ofrene. Sådanne besparelser må antages at variere betydeligt fra land til land og afhænge af bl.a. retspraksis, udbredelsen af privatforsikringer mv. Der ligger omfattende forskning til grund for disse beregninger, hvorfor det ikke uden videre er muligt at foretage beregninger på et dansk grundlag. De udenlandske erfaringer kan derfor blot give et indtryk af, i hvilken retning en cost-benefit-analyse peger (Farrington & Welsh 2002; Welsh et al. 2001).

Såfremt cost-benefit-analyserne også inkluderede afledte effekter, som f.eks. tabt arbejdsfortjeneste, og udgifter til velfærdsydelser, og hvis disse beregninger omfatter hele livsforløbet, vil der naturligvis påvises betydeligt større gevinster ved præventive indsatser. En af den type beregninger, der stammer fra USA fra slutningen af 1990´erne, påviser, at omkostningerne ved en kronisk ungdomskriminel beløber sig til mellem 1,5 og 1,8 mio. USD. (Cohen 1998).

En tilsvarende, men nyere beregning fra Sverige når til et betydeligt større beløb, hvilket på baggrund af landets omfattende velfærdsordninger ikke er uventet. Der er set på omkostninger ved, at nogle lever marginaliseret gennem en del eller hele deres liv (Nilsson & Wadeskog 2008). I rapporten nævnes som eksempel forebyggende indsatser over for et repræsentativt udsnit på 800 børn og deres forældre. På baggrund af forekomsten af psykiske problemer, alkoholisme, narkomani og arbejdsløshed i samfundet som helhed beregnes, at 102 af disse børn kan forventes senere i livet at få problemer af den nævnte art og på denne baggrund kræve velfærdsydelser i kortere eller længere tid. Udgifterne herfor samt produktionstab som følge af arbejdsløshed mv. er beregnet til på livstid at ville beløbe sig til ca. 1.700 mio. SEK. for de 102 børn, eller knap 17 mio. SEK pr. barn. Heroverfor stilles udgifterne til en præventiv indsats med tilbud til samtlige forældre om forstærket og forlænget forældreuddannelse, som påbegyndes allerede under graviditeten. Udgifterne hertil er 2 mio. SEK. Som det noteres i rapporten, så vil afkastet af dette program, hvis bare det forhindrer et eneste barn i a