Indsatsen mod ungdomskriminalitet
Betænkning nr. 1508
Forord

Forside | Til bund | Forrige | Næste

Forord. Kommissionens overordnede betragtninger vedrørende kommissions-arbejdet

Ungdomskriminalitet er et meget vidt begreb. I forbindelse med, at kommissionen har fået til opgave at gennemgå den eksisterende indsats mod ungdomskriminalitet og komme med anbefalinger vedrørende den fremtidige indsats, har kommissionen derfor indledningsvis gjort sig nogle overvejelser om, hvordan opgaven kan ”skæres til”, så det er praktisk muligt at løfte den inden for de rammer, der er sat for kommissionens arbejde.

Kommissionen har drøftet ambitionsniveauet for kommissionens overvejelser. Med det meget brede kommissorium, der er givet kommissionen, og de mangeartede og vidtgående problemstillinger der knytter sig til indsatsen mod ungdomskriminalitet, ville et traditionelt kommissionsarbejde med indsamling af omfattende dokumentation fra udlandet, redegørelse for historikken på en lang række områder, studiebesøg, omfattende analyser af de emneområder, hvor kommissionen kommer med forslag eller anbefalinger, tage en del år. Den tid er imidlertid ikke til rådighed for kommissionen. Samtidig er udviklingen i problemer og løsninger på området meget dynamisk og hurtig. Det samme gælder det omkringliggende samfunds opfattelse af og holdning til disse problemer og løsninger. Et langvarigt kommissionsarbejde ville derfor betyde, at det arbejde og de overvejelser, der fandt sted i de første år, uvægerligt ville være overhalet af virkeligheden på tidspunktet for betænkningens afgivelse – og dermed spildt. Endelig må det fremstå som mere end tvivlsomt, om der ville være den fornødne tålmodighed til at lade initiativer på dette vigtige område afvente et årelangt kommissionsarbejde; allerede i kommissionens første år blev der således iværksat forskellige initiativer mod ungdomskriminalitet, som havde været genstand for drøftelser i kommissionen. Der er derfor enighed i kommissionen om at tegne et nutidsbillede af situationen på området og beskrive de overvejelser og initiativer, som forekommer relevante i den nuværende situation, snarere end at foregive at kunne fremlægge løsninger med evigheden for øje.

Det betyder dog ikke, at kommissionen har afholdt sig fra at drøfte og foreslå en række væsentlige ændringer i forhold til de gældende regler og den praksis, der i dag knytter sig til forebyggelse og bekæmpelse af ungdomskriminalitet. Følgende forslag kan fremhæves som nogle af de væsentligste:

• Styrkede reaktionsmuligheder i forhold til børn under 15 år, der begår kriminalitet. Kommissionen foreslår bl.a. en styrkelse af de sociale reaktionsmuligheder over for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, herunder mulighed for kortvarig fast- og tilbageholdelse af unge anbragt i åbne institutioner og opholdssteder, og skærpelse af straffen for medvirken til kriminalitet begået af børn under den kriminelle lavalder. På forebyggelsessiden foreslår kommissionen styrkelse af behandlingstilbuddene til denne målgruppe på en række områder.
• Udvikling af et værktøj til systematisk risikobaseret identifikation af kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge og miljøer med høj kriminalitetsrisiko. Forslaget har bl.a. til formål at understøtte en tidlig kriminalitetsforebyggende indsats gennem tidlig identifikation af kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge samt styrke indsatsen i særlige risikomiljøer.
• Ydelsesbeskrivelse (kravspecifikation), akkreditering og effektevaluering af behandlingstiltag og sagsbehandling. Med forslaget ønsker kommissionen bredt at støtte og styrke kvalitetssikringen af indsatsen vedrørende forebyggelse og bekæmpelse af ungdomskriminalitet, herunder ved at styrke ydelsesbeskrivelserne af f.eks. de sociale tilbud på området og knæsætte et generelt princip om akkreditering og effektevaluering af indsatsen.
• Styrket reaktion ved bekymrende skolefravær og udskrivning af skolen. Med forslaget ønsker kommissionen at sætte fokus på den betydelige risikofaktor, som skoleskift og udskrivning af skolen er i forhold til at udvikle en afvigende og evt. kriminel adfærd, herunder ved at sikre, at de sociale myndigheder i alle tilfælde underrettes, når børn og unge smides ud af skolen.
• Styrket indsats over for børn og unge fra traumatiserede familier. Kommissionen foreslår, at der gennemføres en systematisk screening og behandling af traumatiserede flygtningefamilier med henblik på at forebygge, at traumerne direkte eller indirekte påvirker børn og unge i disse familier til at udvikle en afvigende og evt. kriminel adfærd.
• Styrket uddannelsesindsats, udslusning og opfølgende støtte i forhold til anbragte eller fængslede unge. Kommissionen ønsker med dette forslag at styrke den forebyggende indsats over for unge, der er kommet på afveje, herunder ved at tilbyde en målrettet udslusningsindsats med tilbud om f.eks. kontaktperson og relevant kompetencegivende uddannelse.
• Styrket helhedsorienteret gadeplansindsats. Kommissionens forslag tilsigter en styrkelse af den sociale indsats i belastede boligområder, herunder gennem udvikling af en model for ”hotspot”-indsatser og styrkelse af uddannelsesindsatsen i forhold til gademedarbejdere.
• ”Betinget” notering af første strafferetlige afgørelse på unges straffeattest. Forslaget har til formål at målrette brugen af straffeattesten og undgå, at ét enkelt fejltrin holder unge ude af arbejdsmarkedet, og fastholder dem i en kriminel løbebane.
• Landsdækkende udbredelse af ungesamråd. Kommissionen søger med en forholdsvis enkel og billig metode at styrke samarbejdet mellem myndighederne i straffesager mod unge.
• Forsøg med anvendelse af konfliktråd som alternativ til straf for unge lovovertrædere. Forslaget tager udgangspunkt i de gode erfaringer fra ind- og udland med anvendelse af konfliktråd i straffesager, herunder vedrørende unge lovovertrædere.
• Mentorordninger for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, herunder unge indsatte. Kommissionen ønsker med forslaget at udbrede brugen af mentorer, der kan støtte og vejlede kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge. Samtidig ønsker kommissionen at iværksætte en afdækning af funktionen og det indbyrdes samspil mellem de mange forskellige typer af støttepersoner på området.

Mere generelt fremhæver kommissionen i betænkningen særligt vigtigheden af den tidlige kriminalitetsforebyggende indsats, der skal forhindre, at børn og unge overhovedet begynder at begå kriminalitet eller kommer ind i en egentlig kriminel løbebane. I kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, er der således redegjort for en række projekter med udgangspunkt i en tidlig indsats, der viser gode kriminalpræventive effekter. Efter kommissionens vurdering er der god grund til at antage, at en tidlig kriminalitetsforebyggende indsats, der samtidig er helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende er helt afgørende, hvis man reelt ønsker at sætte virkningsfuldt ind over for og begrænse ungdomskriminaliteten på længere sigt, jf. afsnit 2.2.1 nedenfor.

Det skal dog understreges, at kommissionen naturligvis anerkender, at der også på andre områder ses gode kriminalpræventive effekter af indsatsen mod ungdomskriminalitet, og at det derfor er vigtigt at sprede indsatsen ud, så den omfatter flest muligt.

Afgrænsningen af de områder og initiativer, der er relevante at overveje som led i indsatsen mod ungdomskriminalitet, har været en særlig udfordring for kommissionen. Der findes næppe noget initiativ i den sociale sektor eller på uddannelsesområdet, som ikke med rette kan hævdes at have en – større eller mindre – kriminalitetsforebyggende effekt. Det ville imidlertid føre alt for vidt at gøre alle disse mulige initiativer til genstand for kommissionens overvejelser; der må nødvendigvis ske en afgrænsning. Kommissionen har derfor valgt at fokusere på problemområder og initiativer, hvor der må antages at bestå en mere direkte, påviselig sammenhæng med forekomsten af ungdomskriminalitet. Dette indebærer omvendt, at kommissionens forslag på ingen måde vil være udtømmende – der vil kunne peges på mange forslag ud over kommissionens, som også i et vist omfang vil kunne modvirke ungdomskriminalitet.

Som eksempel på et område, som kommissionen har valgt at undlade at bevæge sig nærmere ind på, er den generelle familieorienterede indsats, der knytter sig til barnets første leveår. Som anført i afsnit 13.2 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, tyder udenlandske undersøgelser på, at programmer, der f.eks. omfatter besøg til svagt stillede familier af sundhedsplejersker eller socialarbejdere med henblik på at give familien støtte og hjælp og informere om børneopdragelse, giver positive resultater for de pågældende børn og unge senere i livet. Kommissionen ønsker ikke at negligere betydningen af denne tidlige generelle indsats, men en eventuel kriminalitetsforebyggende effekt vil være en indirekte, afledet effekt af den generelle styrkelse af de familiemæssige kompetencer. Kommissionen skal desuden bemærke, at der præcis på dette område allerede findes et udbredt og grundlæggende velfungerende system i Danmark, herunder ikke mindst i form af sundhedsplejerskeordningen, der i praksis har kontakt med stort set alle børnefamilier, og som i forvejen er forpligtet til at fokusere særligt på udsatte børn og familier. Om den positive effekt, der er påvist i de udenlandske undersøgelser, også opnås i Danmark allerede i kraft af den nuværende indsats er endnu ikke sandsynliggjort eller påvist ved videnskabelige undersøgelser. De gode udenlandske erfaringer på området tilsiger dog, at sundhedsplejerskeordningen også fremover bør have en tyngde i børnefamilierne, der modsvarer de problemer, som ordningen skal medvirke til at afhjælpe.

Under kommissionens arbejde har de kriminelle bander fyldt meget såvel i mediebilledet som i regeringens og myndighedernes fokus. Kommissionen skal understrege, at der på ingen måde kan sættes lighedstegn mellem indsatsen mod ungdomskriminalitet og bandeindsatsen. De sværest belastede og stærkest styrende bandemedlemmer befinder sig i voksenalderen, og indsatsen mod dem må nødvendigvis betjene sig af andre virkemidler end indsatsen i forhold til børn og unge, der endnu ikke har bevæget sig (så langt) ind i en kriminel løbebane. Enkelte af kommissionens forslag kan således ses i sammenhæng med bekæmpelsen af de kriminelle bander – f.eks. forslaget om skærpelse af straffen ved medvirken til mindreåriges kriminalitet, jf. afsnit 2.3.2.2 og forslaget om analyse af grundlaget for rekruttering af børn og unge til kriminelle bander, jf. afsnit 2.2.1.9 – men langt hovedparten af kommissionens forslag har et andet og langt bredere sigte, både hvad angår målgruppe og virkemidler.

Det har været vigtigt for kommissionen at anlægge en vidensbaseret tilgang til arbejdet. Det er baggrunden for, at kommissionen indledte arbejdet med en omfattende kortlægning og afrapportering af forskellige indsatser og deres virkning, jf. kommissionens udredningsrapport i bilag 3. Denne tilgang er imidlertid ikke uden vanskeligheder: Der savnes i almindelighed og i Danmark i særdeleshed valide undersøgelser af relevante tiltag og deres effekt. Samtidig har det været af stor betydning for kommissionen at inddrage erfaringer og forslag fra praktikere i overvejelserne – såvel i kraft af uformelle kontakter som gennem de afholdte temadage – også selv om der ikke altid foreligger en egentlig videnskabelig basis for synspunkterne. Selv om kommissionens ambition og intention således er at basere sine anbefalinger og forslag på solid viden, er nogle forslag også båret frem af konkrete ønsker fra myndigheder og praktikere samt erfaringer og skøn blandt medlemmerne af kommissionen.

For alle medlemmer af kommissionen har det været et grundlæggende synspunkt, at indsatsen mod ungdomskriminaliteten er et fælles ansvar for en række offentlige myndigheder og institutioner, private virksomheder, forældre og opdragere, ja i virkeligheden befolkningen som helhed. Det er ikke realistisk at tro, at en enkelt aktør eller institution kan løfte denne opgave alene. Indsatsen må nødvendigvis ske i et samspil mellem mange og forskelligartede komponenter. Kommissionen har søgt at finde en fornuftig balance i sine forslag, således at der fokuseres på alle elementer i dette samspil og har ikke ønsket at lægge ansvaret for ungeindsatsen på en enkelt myndighed eller institution.

Både i kommissionens egne drøftelser og i de tilkendegivelser, som er modtaget på kommissionens temadage, via henvendelser mv., har ressourcerne i ungeindsatsen været et tilbagevendende tema. Der er da næppe heller nogen tvivl om, at uhensigtsmæssigt allokerede ressourcer og egentlig ressourcemangel i mange tilfælde både opleves som – og er – en reel barriere for indsatsen. Kommissionen har imidlertid ikke set det som sin opgave at overveje og fremkomme med forslag i forhold til den generelle ressourcesituation på de mange områder, som indgår i ungeindsatsen, idet dette spørgsmål snarere bør anskues som et element i de overordnede overvejelser om ressourcefordelingen i velfærdsstaten end i sammenhæng med netop indsatsen mod ungdomskriminaliteten.

Kommissionen har i øvrigt bemærket, at mange gode og relevante tiltag har været afprøvet som led i den kriminalpræventive indsats, men at mange af disse – på trods af fine resultater i nogle tilfælde – antagelig på grund af ressourcemæssige begrænsninger beklageligvis ikke er kommet videre end til forsøgsstadiet. Kommissionen skal i den forbindelse pege på, at en del af kommissionens forslag vurderes at have økonomiske konsekvenser, jf. bilag 2, og at det, hvis man ønsker at realisere disse tiltag, vil være nødvendigt at finde de fornødne ressourcer til iværksættelsen af tiltagene.

Som nævnt ovenfor, er nogle af de initiativer, som kommissionen har drøftet, allerede blevet iværksat – eller endda realiseret. Det har imidlertid allerede fra dette arbejdes begyndelse stået klart, at dynamikken på dette område er så stærk og ønsket om at iværksætte egnede initiativer så udtalt, at det måtte forekomme urealistisk at kræve, at nye initiativer skulle afvente udfaldet af kommissionens arbejde.

Som det vil fremgå af det følgende, er kommissionens overvejelser og forslag opdelt i generelle anbefalinger og konkrete forslag. De generelle anbefalinger angiver den strategi over for ungdomskriminaliteten, som kommissionen finder rigtig – den kurs, kommissionen anbefaler at sætte. De konkrete forslag er taktikken – de tiltag, som kommissionen finder egnede til at opnå målet. Ud over at denne sondring er egnet til at skabe klarhed, giver den også en nødvendig fleksibilitet. Forslagene fremstår som en bruttoliste over anbefalede og egnede tiltag, og kommissionen er helt på det rene med, at ikke alle forslag vil blive gennemført her og nu – af ressourcemæssige eller af andre grunde. Dette ændrer imidlertid ikke ved den strategi, som kommissionen anbefaler; den af uafhængig af takten, hvorefter forslagene gennemføres og af omfanget af gennemførte forslag. Eller sagt med andre ord: Med de generelle anbefalinger har kommissionen foreslået den kurs, som skibet skal sejle – hvor mange cylindre, maskinen skal have, eller om besætningen skal være større eller mindre, kan vurderes uafhængigt heraf og ikke mindst i lyset af aktuelle politiske og ressourcemæssige muligheder og hensyn.