Indsatsen mod ungdomskriminalitet
Betænkning nr. 1508
Kapitel 3

Forside | Til bund | Forrige | Næste

Kapitel 2. Kommissionens overvejelser og forslag

2.1. Indledning

I dette kapitel beskrives kommissionens overvejelser og forslag vedrørende indsatsen for at forebygge og bekæmpe ungdomskriminalitet. Beskrivelsen omfatter både de overordnede strategiske linjer, som kommissionen foreslår udstukket for indsatsen, og de konkrete initiativer, som kommissionen foreslår iværksat.

Som nævnt i forordet til betænkningen har kommissionen ikke fundet anledning til at forholde sig til den generelle ressourcesituation på de mange områder, der indgår i ungeindsatsen. En del af kommissionens forslag vurderes at have økonomiske konsekvenser, jf. betænkningens bilag 2, og hvis man ønsker at realisere disse forslag, vil det være nødvendigt at finde de nødvendige ressourcer hertil. Ved vurderingen af de økonomiske konsekvenser har kommissionen som nævnt i bilag 2 ikke taget hensyn til eventuelle muligheder for ekstern finansiering, ligesom kommissionen ikke har taget stilling til, hvorvidt udgifterne til forslagene kan holdes inden for eventuelle eksisterende økonomiske rammer. Desuden har kommissionen ikke forsøgt at beregne størrelsen af en eventuel besparende effekt af kommissionens forslag, ligesom kommissionen ikke har taget stilling til, hvordan eventuelle besparelser skal identificeres og indhøstes. Det er dog kommissionens generelle forventning, at en række af kommissionens forslag vil kunne give besparelser, der samlet set overstiger de udgifter, der vil være forbundet med at gennemføre kommissionens forslag.

Ministerierepræsentanterne i kommissionen (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) bemærker, at den eventuelle gennemførelse af kommissionens anbefalinger, som tilkendegivet over for kommissionen, jf. afsnit 1.1. ovenfor, kan forventes at ville ske ved omprioriteringer inden for de eksisterende økonomiske rammer og tager på den baggrund generelt forbehold for kommissionens forslag, såfremt disse medfører merudgifter, der ikke kan finansieres ved omprioriteringer inden for de eksisterende økonomiske rammer. Dette gælder særligt de initiativer, der må forventes at indebære betydelige merudgifter, og som kan vise sig vanskelige at finansiere ved omprioriteringer. Kommissionens forslag vil skulle ses i sammenhæng med relevante planlagte og eksisterende tiltag på området. Særligt for så vidt angår flertallet i kommissionens forslag i afsnit 2.2.1.3 vedrørende oprettelse af et uddannelsestilbud for 15-17-årige, der løslades fra varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning af en frihedsstraf, bemærker ministerierepræsentanterne, at der allerede findes en række uddannelsestilbud, der kan benyttes til målgruppen, f.eks. tilbud om almen uddannelse for voksne (FVU og AVU), hvor unge under 18 år efter de gældende regler kan optages på særlige betingelser. Dertil kommer Ungdommens Uddannelsesvejledning, der bl.a. har ansvaret for at tilbyde vejledning om valg af ungdomsuddannelse og erhverv til alle unge under 25 år, der ikke er i gang med eller har fuldført en ungdomsuddannelse, efter de har forladt grundskolen eller 10. klasse.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith) bemærker hertil, at flertallets ovennævnte forslag vedrørende oprettelse af et særligt uddannelsestilbud er begrundet i, at det i praksis har vist sig meget vanskeligt at indpasse kriminelle og kriminalitetstruede unge i de eksisterende uddannelsestilbud, hvorfor det har været vigtigt at pege på nye tiltag på dette område.

Ministerierepræsentanterne i kommissionen skal for så vidt angår kommissionens anbefaling i afsnit 2.2.1.14 og 2.3.4.2 vedrørende oprettelse af yderligere pladser på sikrede døgninstitutioner for børn og unge pege på, at det er i det eksisterende rammeaftalesystem mellem kommunerne og regionerne, at behovet for institutionspladser vurderes og eventuel oprettelse af yderligere pladser besluttes.

Ministerierepræsentanterne bemærker desuden, at nogle af kommissionens forslag vil skulle ses i sammenhæng med regeringens generelle afbureaukratiseringspolitik, f.eks. forslaget i afsnit 2.2.1.1 vedrørende en sammenhængende helhedsplan og dele af forslaget i afsnit 2.2.2.1 vedr. ydelsesbeskrivelser, akkreditering mv.

For så vidt angår spørgsmålet om en eventuel nedsættelse af den kriminelle lavalder, jf. afsnit 2.3.2.1, er dette spørgsmål for tiden genstand for en omfattende politisk debat, og på den baggrund finder ministerierepræsentanterne ikke at burde tilkendegive en holdning hertil.

Beskrivelsen af kommissionens overvejelser og forslag nedenfor i dette kapitel er opdelt i en del, der vedrører den forebyggende indsats over for ungdomskriminalitet, jf. afsnit 2.2, og en del der vedrører reaktionen på kriminalitet begået af børn og unge, jf. afsnit 2.3.

I det følgende gives dog indledningsvis en kort oversigt over udviklingen i kriminaliteten blandt børn og unge, jf. afsnit 2.1.1, samt en beskrivelse af de centrale internationale forpligtelser på området, som Danmark er omfattet af, jf. afsnit 2.1.2.

2.1.1. Kort oversigt over udviklingen i kriminaliteten blandt børn og unge

Som baggrund for kommissionens overvejelser vedrørende indsatsen mod ungdomskriminalitet har kommissionen fået udarbejdet en grundig undersøgelse og analyse af udviklingen i kriminaliteten blandt børn og unge, jf. kommissionens udredningsrapport, der er vedlagt betænkningen som bilag 3. Udredningsrapporten indeholder således i del I en gennemgang af de nyeste tilgængelige oplysninger vedrørende udviklingen i kriminaliteten blandt børn og unge, herunder vedrørende særlige sider af kriminaliteten som f.eks. kriminalitet blandt drenge og piger, betydningen af rusmidler, særlige risikofaktorer og beskyttende faktorer mv.

I det følgende vil kommissionen kort fremhæve de væsentligste pointer fra udredningsrapporten vedrørende kriminalitetsudviklingen blandt børn og unge. For en uddybende beskrivelse henvises til udredningsrapporten.

I udredningsrapporten omtales selvrapporteringsundersøgelser, der viser, at færre og færre unge har erfaringer med kriminalitet, og at den samlede kriminalitet, de unge rapporterer at have begået, er mindsket. Samtidig viser udviklingen i den registrerede ungdomskriminalitet, at de unge registreres for færre formueforbrydelser såsom indbrudstyverier, brugstyverier og andre tyverier, mens der er sket en vækst i antallet af registrerede røverier og voldsforbrydelser. Sidstnævnte kan langt hen ad vejen forklares med, at vold i stigende grad anmeldes til politiet. Hverken selvrapporteringsundersøgelserne eller offerundersøgelser tyder på, at den samlede faktiske vold blandt unge skulle være steget.

Billedet af udviklingen er ganske tilsvarende for børn under den kriminelle lavalder (-14 år), og er, i hvert fald for så vidt angår den registrerede kriminalitet, endvidere identisk med udviklingen, der gør sig gældende for de lidt ældre (de 18-20-årige).

2.1.2. Danmarks internationale forpligtelser

Danmark har indgået en række folkeretlige forpligtelser, der særligt vedrører behandlingen af børn og unge, der mistænkes, er tiltalt eller dømt for at have begået kriminelle handlinger. Disse forpligtelser er naturligvis, hvor det er relevant, inddraget i kommissionens overvejelser og forslag.

Kommissionen ønsker imidlertid her at give en indledende oversigt over Danmarks internationale forpligtelser på dette område. Det skal i den forbindelse nævnes, at Danmark desuden har indgået en række internationale forpligtelser af mere generel karakter, der også har betydning for børn og unge, herunder særligt Den Europæiske Menneskerettighedskonvention. Disse generelle forpligtelser har også indgået i kommissionens overvejelser og er omtalt nedenfor i de relevante afsnit, men er ikke omtalt i dette afsnit.

FN’s Børnekonvention, der blev vedtaget af FN’s Generalforsamling den 20. november 1989 og trådte i kraft den 2. september 1990, er særlig relevant i denne sammenhæng.^[1] Danmark ratificerede konventionen den 19. juli 1991 og blev dermed folkeretligt bundet af konventionsforpligtelserne. Børnekonventionen indeholder en lang række rettigheder for børn,^[2] hvoraf en del kan genfindes i generelle menneskeretskonventioner udstedt af FN eller i regionalt regi, mens andre bestemmelser er særlige for Børnekonventionen.

Med henblik på at overvåge overholdelsen af Børnekonventionens bestemmelser er der i henhold til konventionens artikel 43 oprettet en Komité vedrørende Barnets Rettigheder (Børnekomitéen). Komitéen udfører bl.a. sit arbejde ved at gennemgå og kommentere de beretninger vedrørende konventionens gennemførelse og overholdelse, som medlemsstaterne, herunder Danmark, er forpligtet til at afgive hvert 5. år, jf. konventionens artikel 44, stk. 1, litra b. Danmark har foreløbig afgivet 4 beretninger til Børnekomitéen. Komitéen afgiver desuden generelle udtalelser vedrørende rettighederne i medfør af konventionen, og komitéen har i sin generelle udtalelse nr. 10 af 25. april 2007 således specifikt gennemgået rettighederne for børn og unge under 18 år, der har begået kriminelle handlinger.^[3]

Børnekonventionens artikel 3 rummer en række generelle principper, der gælder for behandlingen af børn og unge under 18 år. Det fremgår således af konventionens artikel 3, stk. 1, at barnets tarv skal komme i første række i alle foranstaltninger vedrørende børn, hvad enten disse udøves af offentlige eller private institutioner for social velfærd, domstole, forvaltningsmyndigheder eller lovgivende organer. I sin udtalelse nr. 10 påpeger Børnekomitéen i relation til denne bestemmelse, at børn og unge i forhold til voksne har særlige forudsætninger og behov, der bør føre til en begrænsning af ansvaret for børn og unge, der begår kriminelle handlinger. Komitéen fremhæver, at de repressive hensyn, der ofte vejer tungt i forbindelse med strafferetlige sanktioner, må vige for rehabiliterende hensyn og princippet om restorative justice, jf. herom afsnit 2.3.5 nedenfor.

For så vidt angår mere specifikke rettigheder fremgår det bl.a. af konventionens artikel 37, litra a, at fængsel på livstid uden mulighed for prøveløsladelse ikke må kunne idømmes for forbrydelser begået af personer under 18 år, jf. nærmere herom i afsnit 2.3.3 nedenfor. De deltagende stater skal desuden sikre, at ingen person under 18 år ulovligt eller vilkårligt berøves sin frihed. Anholdelse, tilbageholdelse eller fængsling af et barn eller en ung under 18 år skal følge lovens forskrifter og må kun bruges som en sidste udvej og for det kortest mulige passende tidsrum, jf. konventionens artikel 37, litra b. Ethvert barn, der er berøves friheden skal behandles menneskeligt og med respekt for menneskets naturlige værdighed og på en måde, der tager hensyn til dets aldersmæssige behov. Især skal ethvert barn, der er berøvet friheden, holdes adskilt fra voksne, medmindre en sådan adskillelse ikke anses at tjene barnets tarv, og skal have ret til at opretholde kontakt med sin familie gennem brevveksling og besøg, bortset fra under særlige omstændigheder, jf. konventionens artikel 37, litra c. Af konventionens artikel 37, litra d, fremgår endvidere, at ethvert barn, der er berøvet sin frihed, har ret til hurtig juridisk og anden passende bistand samt ret til at få lovligheden af sin frihedsberøvelse prøvet ved en domstol eller anden kompetent, uafhængig og upartisk myndighed og til hurtig afgørelse af enhver sådan sag.

Efter konventionens artikel 40, stk. 1, har ethvert barn, der mistænkes eller anklages for eller er fundet skyldig i at have begået strafbart forhold, ret til at blive behandlet på en måde, der er i overensstemmelse med fremme af barnets sans for værdighed og værdi, som styrker barnets respekt for andres menneskerettigheder og fundamentale frihedsrettigheder, og som tager barnets alder og ønskeligheden af at fremme, at barnet resocialiseres og påtager sig en konstruktiv rolle i samfundet, i betragtning. Med henblik herpå og under hensyn til vedkommende bestemmelser i internationale instrumenter skal de deltagende stater ifølge konventionens artikel 40, stk. 2, især sikre,

1. at intet barn mistænkes eller anklages for at have begået strafbart forhold eller anses for skyldig heri på grund af handlinger eller undladelser, som ikke var forbudt ved national eller international ret på tidspunktet for overtrædelsen, og
2. at ethvert barn, der mistænkes eller anklages for at have begået strafbart forhold, har mindst følgende garantier,
   • at blive anset for uskyldig, indtil skyld er bevist i henhold til loven,
   • at blive oplyst straks og direkte om anklagernes indhold, om fornødent gennem sine forældre eller værge, og til at få juridisk eller anden passende bistand til forberedelse og fremstilling af sit forsvar,
   • at få sagen afgjort, uden forsinkelse, af en kompetent, uafhængig og upartisk myndighed eller dømmende organ efter en upartisk procedure i henhold til loven med tilstedeværelse af en juridisk eller anden passende rådgiver, medmindre dette ikke anses for at tjene barnets tarv, især i betragtning af dets alder eller situation, dets forældre eller værge,
   • ikke at blive tvunget til at afgive vidneudsagn eller tilstå skyld; ret til at udspørge eller få forhørt vidner, som påberåbes mod barnet, og til for egen regning og på lige vilkår at få vidner indkaldt til forhør,
   • hvis det anses for at have begået strafbart forhold, at få beslutningen derom og enhver foranstaltning, der er truffet som følge deraf, prøvet af en højere kompetent, uafhængig og upartisk myndighed eller dømmende organ i medfør af loven,
   • at få gratis bistand af en tolk, hvis barnet ikke kan forstå eller tale det sprog, der anvendes, og
   • at få sit privatliv respekteret fuldt ud på alle stadier af sagsforløbet

De deltagende stater skal efter konventionens artikel 40, stk. 3, desuden sørge for at fremme indførelsen af love, fremgangsmåder, myndigheder og institutioner, som er specielt tilpasset børn, der mistænkes, anklages eller anses for at have begået strafbart forhold, herunder især

1. fastlæggelse af en minimumsalder, under hvilken børn anses ikke at være i stand til at begå strafbart forhold, jf. nærmere herom afsnit 2.3.2 nedenfor og bilag 5, og
2. forholdsregler, hvor det er hensigtsmæssigt og ønskeligt, til at tage vare på sådanne børn uden at involvere retsinstanserne, forudsat at menneskerettigheder og retsgarantier respekteres i fuldt omfang.

Endvidere skal forskellige forholdsregler, såsom omsorg, vejledning og tilsynsføring, rådgivning, prøveløsladelse, plejeaftaler, undervisning og erhvervsorienterede uddannelsesprogrammer og andre alternativer til anbringelse i institution, være til rådighed for at sikre, at børn behandles på en måde, der tjener deres tarv og står i passende forhold til både deres personlige forhold og til forbrydelsen, jf. konventionens artikel 40, stk. 4.

2.2. Overvejelser og forslag vedrørende forebyggelse af ungdomskriminalitet

2.2.1. En tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats

Talrige eksempler viser, at det er den tidlige kriminalitetsforebyggende indsats, der har særlig stor betydning i forhold til at begrænse ungdomskriminaliteten, jf. f.eks. en række af de eksempler på konkrete initiativer med positiv kriminalpræventiv effekt, der er omtalt i kommissionens udredningsrapport afsnit 13.1, 13.2 og 13.3, jf. bilag 3. Kommissionen ønsker derfor generelt at fremhæve denne indsats som den væsentligste, hvis man for alvor ønsker at gøre noget effektivt for at begrænse ungdomskriminaliteten. Den mest effektive kriminalitetsforebyggende indsats er efter kommissionens opfattelse tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende. Med dette sigter kommissionen til følgende:

• Tidlig: Det vil sige en indsats, der er såvel tidlig i tid, altså tidlig i forhold til den alder, hvor børn og unge typisk begynder at begå kriminelle handlinger, som tidlig i forhold den enkelte kriminelle handling.
• Helhedsorienteret: Det vil sige en indsats, der retter sig imod ikke blot børn og unge, men også mod deres (nære) omgivelser i form af familie, venner og øvrige daglige netværk.
• Tværsektoriel: Det vil sige en indsats, der går på tværs af sædvanlige skel ikke blot mellem myndigheder og andre aktører, men også i det indbyrdes forhold mellem forskellige myndigheder.
• Sammenhængende: Det vil sige, at der er sammenhæng ikke blot i den enkelte aktørs indsats/behandling i forhold til børn og unge, men også i det indbyrdes forhold mellem forskellige aktørers indsats.

”Indsatsen” omfatter i denne forbindelse også behandlingsforløb, der efter kommissionens opfattelse i denne sammenhæng kan anskues som andre indsatser til forebyggelse af ungdomskriminalitet.

En lang række offentlige og private aktører udfører allerede i dag en væsentlig indsats på dette grundlag. Det er imidlertid kommissionens vurdering, at indsatsen fortsat kan styrkes på flere områder, herunder ved at tilvejebringe

• bedre indbyrdes sammenhæng mellem forskellige aktørers indsats,
• bedre indbyrdes kommunikation mellem forskellige aktører, herunder mellem forskellige myndigheder,
• minimering af risikoen for kassetænkning mellem forskellige aktører, herunder mellem forskellige myndigheder, samt indenfor samme myndighed (tidsmæssig udskydelse af udgifter),
• bedre identifikation af børn og unge i risikozonen og reaktion over for risikofaktorer,
• større betoning af forældrenes ansvar for børnenes opvækst og opdragelse,
• bedre efterlevelse fra myndighedernes side af krav til sagsbehandlingen,
• større konkret viden og bedre anvendelse af viden om den kriminalpræventive effekt af indsatsen,
• større konkret viden om forholdet mellem udgifter til en sådan indsats og senere opnåede besparelser i relation til børn og unge, der pga. indsatsen ikke begår kriminelle handlinger,
• mere målrettet allokering af ressourcer i form af penge og personale til den tidlige kriminalitetsforebyggende indsats, og
• styrket indsats i forhold til skolegang og uddannelse over for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge.

Som nævnt ovenfor er det kommissionens opfattelse, at en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats vil have en væsentlig kriminalpræventiv effekt.. Der er derfor god grund til at udvide og supplere de eksisterende initiativer på dette område. Der bør i den forbindelse skelnes mellem indsatsen over for det enkelte barn eller den enkelte unge, indsatsen over for en bestemt gruppe af børn og/eller unge og indsatsen over for et bestemt ungdomsmiljø.

Det er desuden kommissionens opfattelse, at en af de væsentligste faktorer med hensyn til at sikre en tidlig og helhedsorienteret indsats er at opnå bedre dokumentation for effekterne af indsatsen. Hvis de positive effekter af den tidlige og helhedsorienterede indsats kan dokumenteres, kan resultaterne medvirke til at give de relevante aktører et større incitament til at allokere ressourcer til en styrket indsats med henblik på at forebygge ungdomskriminalitet på et tidspunkt, hvor barnet eller den unge endnu ikke har begået kriminalitet.

Kommissionen skal dog pege på, at man i forbindelse med udmøntningen i konkrete initiativer må være opmærksom på dilemmaet mellem på den ene side at sikre, at der tidligt iværksættes en indsats over for børn og unge, der er i risikozonen i forhold til senere at få en kriminel løbebane, og på den anden side at undgå at stemple en større gruppe børn og unge som ”potentielle kriminelle”, selv om de pågældende for flertallets vedkommende under alle omstændigheder aldrig ville være kommet ind i en kriminel løbebane. Kommissionen skal desuden pege på vigtigheden af at undgå, at udpegningen af bestemte børn og unge fører til en overreaktion fra omgivelsernes side, der i sidste ende kan være skadelig i forhold til det enkelte barn eller den enkelte unge.

Med de nævnte forbehold in mente skal kommissionen anbefale, at konkrete initiativer vedrørende forebyggelse af kriminalitet begået af børn og unge baseres på en indsats, der er tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende.

I de følgende afsnit beskrives en række konkrete initiativer, som efter kommissionens vurdering vil kunne bidrage til at styrke den tidlige, helhedsorienterede, tværsektorielle og sammenhængende indsats mod ungdomskriminalitet.

2.2.1.1. Præcisering af kommunernes ansvar for langsigtet planlægning af indsatsen mv.

Som led i udmøntningen af en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats er det efter kommissionens opfattelse af væsentlig betydning, at kommunerne inddrager overvejelser om forebyggelsen af kriminalitet blandt børn og unge i deres langsigtede planlægning og opstiller konkrete mål for den kriminalpræventive indsats.

Kommunalbestyrelsen i den enkelte kommune har siden 2006 været forpligtet til at udarbejde en sammenhængende børnepolitik med henblik på at sikre sammenhæng mellem det generelle og forebyggende arbejde og den målrettede indsats over for børn og unge med behov for særlig støtte, jf. § 19, stk. 2, i lovbekendtgørelse nr. 979 af 1. oktober 2008 om social service med senere ændringer (herefter den sociale servicelov). De gældende regler stiller dog ikke krav til politikkens indhold eller udformning i øvrigt. En undersøgelse foretaget af Børnerådet viser på baggrund af en gennemgang af 94 kommuners børne- og ungepolitikker, at mindre end hver 10. kommune sætter konkrete mål for, hvordan de vil forebygge ungdomskriminalitet.^[4] 28 kommuner har ifølge undersøgelsen kriminalitet som et særskilt fokusområde, men kun 8 kommuner sætter specifikt tal på, hvor meget kriminaliteten skal falde inden for en given årrække.

Med henblik på at sikre en effektiv forebyggende indsats mod ungdomskriminalitet i hele landet bør indsatsen og de konkrete mål for denne efter et flertal i kommissionens (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith) opfattelse udgøre en integreret del af børnepolitikken i alle kommuner. Kommunernes planlægningsforpligtelse efter § 19, stk. 2, i den sociale servicelov bør derfor efter flertallet opfattelse præciseres, så kommunerne som et led i den sammenhængende børnepolitik pålægges at udarbejde en helhedsplan for indsatsen over for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge i kommunen. Helhedsplanen skal indeholde

• en kortlægning af målgruppen af børn og unge, der enten har udviklet eller er i risiko for at udvikle et kriminalitetsmønster,
• en kortlægning af de eksisterende tilbud i relation til denne målgruppe, herunder ikke mindst tilbud på skole-, klub- og fritidsområdet, og
• konkrete mål for den kriminalpræventive indsats i forhold til børn og unge på baggrund af denne kortlægning.

Særligt for så vidt angår de danske og udenlandske erfaringer med initiativer på skole-, klub og fritidsområdet og den kriminalpræventive effekt af disse initiativer henvises til kommissionens udredningsrapport afsnit 13.3 og 13.5, jf. bilag 3.

Kommunalbestyrelsen skal med andre ord sikre sig, at tilrettelæggelsen af den forebyggende indsats mod ungdomskriminalitet sker på et systematiseret og oplyst grundlag. Indsatsen skal være forankret i viden om, hvilke indsatser der har størst effekt. Dernæst skal kommunalbestyrelsen fastsætte mål for den konkrete indsats og for den generelle udvikling blandt kommunens børn og unge med negativ adfærd, ligesom kommunalbestyrelsen bør forpligtes til at følge op på målene. Målene skal være klare og målbare, f.eks. i forhold til fald i bekymrende skolefravær, fald i ungdomskriminalitet mv. Helhedsplanen bør ligeledes indeholde overvejelser omkring, hvilke værdier kommunalbestyrelsen lægger til grund for indsatsen og dermed også, hvilke værdier de enkelte tilbud til målgruppen bør bidrage til at fremme.

Selv om kommunerne bærer det væsentligste ansvar i forhold til den kriminalpræventive indsats over for børn og unge, spiller en række andre offentlige og private aktører også en betydelig rolle i dette arbejde, jf. beskrivelsen i afsnit 2.2.1.16 nedenfor. Efter kommissionens opfattelse er det derfor af meget stor betydning for effekten af den samlede kriminalpræventive indsats, at der mellem de involverede myndigheder og andre aktører etableres et effektivt tværsektorielt samarbejde. Det er kommissionens vurdering, at dette tværsektorielle samarbejde både kan og bør styrkes.

Det tværsektorielle samarbejde kan efter kommissionens opfattelse bl.a. styrkes ved, at der fra statslig side tilbydes indgåelse af forpligtende partnerskabsaftaler med kommuner, der – efter nærmere angivne kriterier – har eller kan forventes at få særlige udfordringer med kriminelle eller kriminalitetstruede børn og unge – evt. kombineret med et tilbud om fælles finansiering af indsatsen. Partnerskabsaftalerne bør være et tilbud til kommunerne og indebære, at der opstilles fælles resultatmål for bl.a. kriminalitetsudviklingen i kommunen med henblik på at skabe større fokus på resultaterne af den lokale kriminalpræventive indsats, sikre større sammenhæng i den lokale indsats for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge samt fremme udvikling og afprøvning af nye redskaber i den lokale kriminalpræventive indsats.

Partnerskabsaftalerne bør indeholde en helhedsorienteret handlingsplan for at forebygge og bekæmpe ungdomskriminalitet samt for indsatsen i forhold til børn og unge på kanten af uddannelsessystemet eller arbejdsmarkedet, som er i risikogruppen for at blive kriminelle. Handlingsplanen kan inddrage velafprøvede såvel som nye socialfaglige og kriminalpræventive indsatser, herunder f.eks. en eller flere af de forebyggende indsatser foreslået i denne betænkning.

Bekæmpelse af ungdomskriminalitet kan imidlertid ikke løses alene af den offentlige sektor. Det lokale erhvervsliv, foreninger mv. bør også inddrages i bestræbelserne for at sikre, at kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge holdes ude af kriminalitet, f.eks. gennem uddannelse, arbejde, fritidsaktiviteter mv. Handlingsplanen bør derfor udarbejdes og gennemføres i et forpligtende samarbejde mellem kommunen og de øvrige aktører i den lokale indsats, herunder bl.a. private virksomheder og foreninger. For så vidt angår virksomhederne kan kommunerne bl.a. inddrage disse gennem praktikpladsordninger eller ordinært arbejde ved udslusning af unge fra fængsler, tilskud til mentorordninger, intensive vejledningsforløb mv. Kommissionen kan i den forbindelse bl.a. henvise til projektet High:five, der er omtalt i afsnit 13.4 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3.

Det bemærkes, at Integrationsministeriet på baggrund af tidligere erfaringer med partnerskabsaftaler i 2009 iværksætter forsøgsordninger med partnerskabsaftaler med kommunerne og lokale aktører, der skal modvirke marginalisering blandt nydanske børn og unge. Blandt fokusområderne er en indsats over for kriminelle og anbragte nydanske børn og unge. Indenrigs- og Socialministeriet igangsætter endvidere i 2009 partnerskaber om en styrket social og forebyggende indsats i problemramte boligområder. Ved udarbejdelse og indgåelse af de i denne betænkning foreslåede partnerskabsaftaler kan man derfor søge inspiration i de af Integrationsministeriet og Indenrigs- og Socialministeriet indgåede partnerskabsaftaler, og i det omfang det er relevant, bør arbejdet med aftalerne koordineres.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen)

foreslår på den baggrund, at staten tilbyder kommuner, der – efter nærmere angivne kriterier – har eller kan forventes at få særlige udfordringer vedrørende kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, at indgå forpligtende partnerskabsaftaler om den kriminalitetsforebyggende indsats – evt. kombineret med et tilbud om fælles finansiering.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith) foreslår desuden, at kommunalbestyrelsen som led i arbejdet med en sammenhængende børnepolitik, jf. § 19, stk. 2, i den sociale servicelov, tilpligtes at udarbejde en sammenhængende helhedsplan for indsatsen over for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge i kommunen med angivelse af konkrete mål for indsatsen.

For så vidt angår ministerierepræsentanternes (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) votum vedrørende flertallets forslag om en sammenhængende helhedsplan som led børnepolitikken henvises til disse medlemmers generelle udtalelse i afsnit 2.1 ovenfor.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) støtter hverken forslaget vedrørende indgåelse af partnerskabsaftaler eller forslagene vedrørende en sammenhængende helhedsplan for indsatsen over for ungdomskriminalitet. Mindretallet anser det for vigtigt, at kommunerne som led i indsatsen overfor børn og unge med særlige behov forholder sig til, hvordan indsatsen mod kriminelle unge bør være. Det skal dog være op til den enkelte kommune, hvilke særlige temaer de behandler i den sammenhængende børnepolitik. Herudover aftales der mellem regeringen og KL mål for kommunerne under ét, hvorfor KL ikke kan støtte partnerskabsaftaler mellem enkelte kommuner og regeringen.

2.2.1.2. Udvikling af SSP-samarbejdet

Samarbejdet mellem skole, sociale myndigheder og politi om den lokale kriminalpræventive indsats (SSP-samarbejdet) er ét led af flere i en struktur, der har som sit overordnede formål at bidrage til det kriminalpræventive arbejde. Denne struktur har siden gennemførelsen af politireformen den 1. januar 2007 desuden bestået af et kredsråd i hver politikreds vedrørende politiets virksomhed, jf. retsplejelovens § 111, stk. 1, og et lokalråd i alle kommuner.

Kredsrådet består af politidirektøren og samtlige borgmestre i politikredsen, der sammen udgør det politiske og strategiske niveau i det kriminalitetsforebyggende samarbejde. I kredsrådet har borgmestrene udstrakt mulighed for at påvirke politiets virksomhed, ligesom politiet har mulighed for at påvirke den kommunale indsats. Efter retsplejelovens § 112 drøfter kredsrådet spørgsmål af almindelig karakter vedrørende politiets virksomhed og organisation i politikredsen samt spørgsmål vedrørende kriminalitetsudviklingen og samarbejdet mellem politiet og lokalsamfundet, herunder en lokal samarbejdsplan. Ethvert medlem af kredsrådet kan forlange, at spørgsmål af fælles interesse for politiet og kommunerne i politikredsen drøftes i rådet. Kredsrådet kan afgive udtalelse om spørgsmål vedrørende politikredsens almindelige organisation og tilrettelæggelse af politiets virksomhed, og kan henstille til politidirektøren, at politiet for et begrænset tidsrum særlig skal lægge vægt på løsningen af bestemte opgaver med hensyn til opretholdelsen af sikkerhed, fred og orden i politikredsen. Endvidere skal kredsrådet virke for, at der gives befolkningen i politikredsen oplysning om politiets virksomhed. I hver politikreds er der oprettet et kriminalpræventivt sekretariat eller et ledelsessekretariat, der fungerer som sekretariat for det stedlige kredsråd.

Lokalrådet består af repræsentanter fra det lokale politi, kommunen og det øvrige lokalsamfund. Lokalrådet skal skabe sammenhæng mellem kredsrådet på den ene side, og SSP-samarbejdet, klubber, foreninger, borgergrupper m.fl. på den anden side. Lokalrådet kan igangsætte forebyggende og tryghedsskabende aktiviteter. Lokalrådet skal sørge for, at kredsrådets strategiske mål og prioriteringer mv. bliver kommunikeret ud, og sikre, at informationer om udviklingen i kriminaliteten i lokalområdet bliver bragt tilbage til kredsrådet.

SSP-samarbejdet med deltagelse af skole, socialforvaltning og politi organiserer den væsentligste del af den lokale kriminalitetsforebyggende indsats over for børn og unge. Målet med SSP-samarbejdet er at afklare, hvilke forebyggelsesmuligheder der findes lokalt og koordinere indsatsen mellem de relevante lokale myndigheder og institutioner. Samarbejdspartnere kan ud over skole, socialvæsen og politi være Kriminalforsorgen, institutioner, boligområder, fritidsområder og det kulturelle område. Inden for rammerne af SSP-samarbejdet tages der initiativ til projekter og specielle indsatser, som kan forhindre, at børn og unge udvikler en uhensigtsmæssig adfærd, der kan lede til kriminalitet.

SSP-samarbejdet er en naturlig konsekvens af, at både skolerne, de sociale myndigheder og politiet ifølge lovgivningen er forpligtet til at bidrage til den kriminalitetsforebyggende indsats over for børn og unge. Det fremgår desuden af retsplejelovens § 114, at politidirektøren skal arbejde for at etablere et kriminalitetsforebyggende samarbejde mellem politiet og hver kommune i politikredsen, herunder med inddragelse af skoler og sociale myndigheder.

Indsatsen inden for rammerne af SSP-samarbejdet opdeles i tre niveauer:

• Den generelle forebyggende indsats, som er en bred indsats over for alle børn og unge, uanset om de har vist tegn på ”risikoadfærd” eller ej.
• Den specifikke indsats, som hjælper børn og unge, der må anses for at være i større fare for at blive kriminelle. Denne indsats anvendes over for grupper af børn og unge, som har været på kant med loven, eller som udviser tegn på omsorgs- og/eller opdragelsessvigt.
• Den individorienterede indsats, som er rettet mod den lille gruppe børn og unge, som har udviklet et kriminelt handlingsmønster. Indsatsen er individuel og skal forebygge, at de unge begår ny kriminalitet.

Generelle og specifikke indsatser kan være forskellige aktiviteter, der giver børnene og de unge positive oplevelser i fritiden. Det kan også være holdningsbearbejdende undervisning i skolerne og i ungdomsklubberne, væresteder og klubber med hobby- og sportsaktiviteter, rådgivningshjælp og lektiehjælp. Den individorienterede indsats vil ofte bestå af egentlig behandling.

Ud over det traditionelle SSP-samarbejde findes der også i nogle lokalområder et formaliseret SSP+, der organiserer den lokale kriminalitetsforebyggende indsats i forhold til personer over 18 år.

Samarbejdet om den generelle kriminalitetsforebyggende indsats er visse steder i landet suppleret med et såkaldt ungesamråd, der er et samarbejdsforum, hvor repræsentanter for f.eks. Kriminalforsorgen, kommunale sociale myndigheder, regionen og anklagemyndigheden drøfter konkrete enkeltsager vedrørende unge lovovertrædere med henblik på at få belyst alle sider af den unge lovovertræders liv forud for rettens behandling af en straffesag mod den pågældende. I hver enkelt sag udarbejdes en konklusion og indstilling til brug for retten og anklagemyndigheden. For en nærmere beskrivelse af ungesamråd henvises til afsnit 2.2.7.1 nedenfor.

I forbindelse med den såkaldte bandepakke har regeringen desuden som led i en styrket kriminalpræventiv indsats besluttet at oprette særlige banderåd i de berørte lokalområder med virkning fra 1. juli 2009. De lokale banderåd skal være fora, hvor alle relevante aktører løbende drøfter de konkrete problemer og forslag til forebyggende og tryghedsskabende tiltag. Som supplement til det eksisterende tværgående kriminalpræventive arbejde i navnlig lokalrådet og SSP-samarbejdet skal banderådet således medvirke til yderligere at målrette og udvikle indsatsen for at bryde ”fødekæden” til banderne. Banderådets primære fokus skal derfor være på de helt unge potentielle bandemedlemmer – ”lillebrorgruppen”.

Det er hensigten, at banderådet skal medvirke til at inddrage og delagtiggøre de lokale aktører – offentlige som private – i opgaven med og ansvaret for at dæmme op for rekrutteringen til banderne. Banderådet skal derfor sammensættes så bredt som muligt. Ud over politiet, de sociale myndigheder og skolerne vil en bred vifte af lokale foreninger, netværksgrupper mv. således blive opfordret til at deltage. Afhængigt af de lokale forhold vil der f.eks. kunne deltage repræsentanter fra beboerforeninger, daginstitutioner, idrætsforeninger, fritids- og ungdomsklubber, indvandrerforeninger, fædregrupper, tryghedsskabende initiativer som ”Natteravnene”, forretnings- og erhvervslivet mv.

Som det fremgår, findes der inden for rammerne af det eksisterende samarbejde om den kriminalitetsforebyggende indsats allerede gode muligheder for på lokalt plan at knytte andre relevante parter som f.eks. Kriminalforsorgen, klubber, idræts- og fritidsorganisationer, boligforeninger mv. til det kriminalpræventive arbejde efter en konkret vurdering.

Kommissionen har imidlertid drøftet, om samarbejdet om den lokale kriminalitetsforebyggende indsats vil kunne styrkes yderligere ved formelt at knytte flere aktører, som f.eks. Kriminalforsorgen, idræts- og fritidsorganisationer, boligforeninger og erhvervslivet til SSP-samarbejdet. Kommissionen har i den forbindelse noteret sig, at der har været udtrykt ønske om at knytte Kriminalforsorgen formelt til SSP-samarbejdet, og at tilsvarende ønsker ikke har været udtrykt i forhold til andre aktører. Kommissionen vurderer på den baggrund, at det kan være nyttigt at sikre, at også Kriminalforsorgens erfaring og ekspertise med at håndtere unge lovovertrædere udnyttes i tilknytning til det lokale kriminalitetsforebyggende arbejde ved at knytte Kriminalforsorgen formelt til SSP-samarbejdet. Kommissionen vurderer i øvrigt, at den eksisterende struktur giver tilstrækkelig mulighed for at involvere andre relevante aktører i samarbejdet, hvorfor kommissionen ikke finder, at der er behov for at knytte yderligere parter formelt til samarbejdet.

I den forbindelse skal det understreges, at det er vigtigt, dels at undgå at det eksisterende SSP-samarbejde udvandes ved deltagelse af (for) mange aktører, og dels at sikre at man i forbindelse med en eventuel udvidelse af samarbejdet tager højde for spørgsmålet om udveksling af oplysninger også i forhold til disse nye parter i samarbejdet.

Der er over for kommissionen desuden blevet rejst spørgsmål om, hvorvidt det kunne være nyttigt at lade SSP-samarbejdet arbejde med enkeltsager, eventuelt kombineret med placeringen af et egentligt myndighedsansvar hos SSP-samarbejdet i forbindelse med enkeltsagerne. I den forbindelse skal det nævnes, at det ikke er SSP-samarbejdets primære opgave at håndtere enkeltsager. Denne opgave – og myndighedsansvaret, der knytter sig dertil – ligger i dag hos de enkelte myndigheder (kommunen, politiet, anklagemyndigheden og Kriminalforsorgen). SSP-samarbejdet kan evt. yde rådgivning i forbindelse med de ansvarlige myndigheders beslutninger i enkeltsager. Kommissionen vurderer på den baggrund, at den tværfaglige ekspertise, som SSP-samarbejdet repræsenterer, allerede inden for de nuværende rammer kan udnyttes i forbindelse med væsentlige beslutninger i enkeltsager, hvor dette måtte være relevant. Hertil kommer, at den uformelle og åbne samarbejdsform, der kan tilpasses efter lokale behov og ønsker, efter kommissionens opfattelse er en af SSP-samarbejdets væsentlige styrker, og at man – hvis man knyttede et egentligt myndighedsansvar i enkeltsager til SSP-samarbejdet – efter alt at dømme ville være nødt til at lægge en strammere struktur ned over SSP-samarbejdet, hvilket kommissionen ikke finder ønskeligt.

Kommissionen er derfor samlet set af den opfattelse, at SSP-samarbejdet fortsat bør være af generel karakter, og at myndighedsansvaret fortsat bør være placeret hos de enkelte myndigheder, der deltager i SSP-samarbejdet.

Som nævnt ovenfor foreslår kommissionen, at Kriminalforsorgen knyttes formelt til SSP-samarbejdet.

2.2.1.3. Styrket uddannelsesindsats, udslusning og opfølgende støtte i forbindelse med løsladelse

Et væsentligt led i den tidlige kriminalitetsforebyggende indsats er indsatsen vedrørende uddannelse, udslusning og opfølgende støtte i forbindelse med løsladelse af unge efter varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning med henblik på at undgå, at de pågældende unge falder tilbage i den kriminelle løbebane, finder tilbage i et negativt miljø eller på anden vis kommer ind i en negativ udvikling efter løsladelsen.

Behovet for udslusning og opfølgende støtte omfatter unge, der løslades efter ophold i åbent eller lukket (sikret) anbringelsessted i socialt regi, arresthus eller fængsel i forbindelse med varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller strafafsoning. Særligt for så vidt angår afsoning af ungdomssanktion, jf. straffelovens § 74 a, ses der dog ikke at være noget behov for udslusning og opfølgende støtte, idet der i ungdomssanktionsforløbet allerede findes et element af udslusning (fase 3 i ungdomssanktionen). Der er tale om meget udsatte unge, som ofte har behov for ganske massiv støtte for at komme tilbage på rette spor. Erfaringsmæssigt fortsætter en betydelig del af disse unge en tilværelse med misbrug, kriminalitet og utilpasset adfærd efter løsladelsen, jf. f.eks. effektundersøgelsen af ungdomssanktionen, der er omtalt i afsnit 2.3.6.1 nedenfor. Denne gruppe unge har ligeledes svært ved at komme i gang med beskæftigelse eller uddannelse, der alt andet lige måtte formodes at kunne bidrage til at holde dem ude af kriminalitet.

Det er også et væsentligt led i den tidlige kriminalitetsforebyggende indsats at sikre, at unge, der er anbragt i institutioner eller fængsler i forbindelse med varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning, har mulighed for at gå i skole eller tage anden uddannelse med henblik på at ruste de pågældende bedre til et normalt liv efter anbringelsen eller fængselsopholdet.

Kommissionen har derfor drøftet, om indsatsen vedrørende uddannelse, udslusning og opfølgende støtte i forbindelse med løsladelse af unge under 18 år kan styrkes med henblik på at forhindre, at de unge efter løsladelsen falder tilbage i en kriminel løbebane.

For så vidt angår anbragte børn og unges skolegang og uddannelse er der fra praktikerside over for kommissionen blevet peget på, at det i praksis er et problem, at den anbringende kommune i nogle tilfælde afslår at betale for et skoletilbud til unge under henvisning til, at undervisningspligten er opfyldt, f.eks. fordi den pågældende formelt har været indskrevet i grundskolen i et antal år, der svarer til undervisningspligten, eller pga. den unges alder, jf. beskrivelsen af gældende ret nedenfor i dette afsnit. Der er i den forbindelse blevet peget på, at nogle unge har meget ringe skolekundskaber, f.eks. fordi de i realiteten kun i meget begrænset omfang har deltaget i undervisningen, selv om de formelt har været indskrevet i en skole i et antal år, der svarer til undervisningspligten. På den baggrund er det blevet foreslået, at der bør gælde en forpligtelse for den anbringende kommune til at betale for et tilbud om undervisning af unge, selv om undervisningspligten formelt er opfyldt.

Ifølge de gældende regler om uddannelse på grundskoleniveau påhviler det kommunalbestyrelsen at sørge for undervisning i grundskolen og 10. klasse af børn og unge under 18 år, der bor eller opholder sig i kommunen, og hvis forældre ønsker dem optaget i folkeskolen, jf. § 20, stk. 1, i folkeskoleloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 593 af 24. juni 2009 med senere ændringer. Efter lovens § 2, stk. 1, har kommunalbestyrelsen desuden ansvaret for, at alle børn i kommunen sikres vederlagsfri undervisning i folkeskolen.

Ethvert barn, der bor her i landet, er undervisningspligtigt efter reglerne i folkeskolelovens §§ 33-35, medmindre det omfattes af bestemmelser om undervisningspligt i anden lovgivning, jf. lovens § 32. Efter lovens § 33, stk. 1, medfører undervisningspligten pligt til at deltage i undervisningen i folkeskolens grundskole eller i en undervisning, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen. Undervisningspligten indtræder den 1. august i det kalenderår, hvor barnet fylder 6 år, og ophører den 31. juli ved afslutningen af undervisningen på 9. klassetrin. Undervisningspligten ophører dog senest den 31. juli i det kalenderår, hvor barnet fylder 17 år eller har afsluttet uddannelse, der er ligestillet med grundskolen, jf. folkeskolelovens § 34, stk. 1.

Det fremgår desuden af folkeskolelovens § 4, stk. 2, at kommunalbestyrelsen kan tilbyde elever, hvis udvikling kræver en særlig vidtgående hensyntagen eller støtte, undervisning i 12 år ud over børnehaveklassen. Efter det for kommissionen oplyste tager denne bestemmelse sigte på elever, som på grund af sensoriske handicap og andre indlæringsvanskeligheder må formodes at have behov for 12 års undervisning inklusive børnehaveklassen for at kunne nå det samme som andre elever på 11 år.

Efter folkeskolelovens § 2, stk. 1, og § 40, stk. 1, har kommunalbestyrelsen ansvaret for kommunens skolevæsen og påser, at alle undervisningspligtige børn i kommunen indskrives i folkeskolen eller får en undervisning, der står mål med, hvad der almindeligvis kræves i folkeskolen.

Alle udgifter til folkeskolens undervisning påhviler kommunerne, for så vidt der ikke er lovhjemmel for, at udgifterne helt eller delvis påhviler staten eller andre, jf. folkeskolelovens § 49, stk. 1.

Som supplement til undervisningen efter folkeskoleloven er der mulighed for at modtage undervisning efter lov om ungdomsskoler, jf. lovbekendtgørelse nr. 997 af 8. oktober 2004 med senere ændringer (herefter ungdomsskoleloven). Det fremgår af ungdomsskolelovens § 2, at kommunerne skal sikre kommunens unge et alsidigt ungdomsskoletilbud. Tilbuddet skal stå åbent for unge mellem 14 og 18 år, der er tilmeldt kommunens folkeregister, men kommunalbestyrelsen kan beslutte, at unge under 14 år og over 18 år også kan optages i ungdomsskolen.

Ungdomsskolen supplerer folkeskolens undervisning på en række områder. Efter ungdomsskoleloves § 3, stk. 1 skal ungdomsskoletilbuddet omfatte:

1. Almen undervisning.
2. Prøveforberedende undervisning.
3. Specialundervisning.
4. Undervisning særligt tilrettelagt for unge indvandrere i dansk sprog og danske samfundsforhold.

Det fremgår endvidere af ungdomsskolelovens § 3, stk. 2, at kommunalbestyrelsen kan beslutte, at ungdomsskoletilbuddet desuden skal omfatte:

1. Undervisning i færdselslære og undervisning i knallertkørsel.
2. Heltidsundervisning.
3. Andre aktiviteter, som i overensstemmelse med ungdomsskolens formål kan indgå i kommunens samlede ungdomspolitik.
4. Undervisning i dansk som andetsprog for udlændinge mellem 18 og 25 år, jf. § 3, stk. 5, i lov om undervisning i dansk som andetsprog for voksne udlændinge m.fl. og sprogcentre.

Efter kommissionens opfattelse bør hverken den unges alder eller antallet af år, den unge har været indskrevet i skolen, være afgørende for, om den unge kan få tilbudt skolegang. I stedet bør fokus rettes mod den enkelte unges behov. Hvis den unge faktisk har behov for yderligere skolegang, bør den unge have tilbudt skolegang svarende til behovet til og med 10. klasses niveau.

Der bør derfor skabes mulighed for at give unge under 18 år et tilbud om skolegang efter behov op til og med 10. klasses niveau uanset den unges alder eller antallet af år, den unge har været indskrevet i skolen.

For så vidt angår udslusning består indsatsen dels af en indsats fra Kriminalforsorgens eller institutionens side, dels af en indsats fra kommunens side.

Desuden bemærkes, at den unges hjemkommune efter § 52 i den sociale servicelov er forpligtet til at iværksætte sociale støtteforanstaltninger, når det på baggrund af en undersøgelse af den unges forhold efter lovens § 50 må anses for at være af væsentlig betydning af hensyn til den unges behov for støtte.

Kommissionen vurderer, at de gældende regler kan give anledning til store udsving i udslusningsindsatsen, bl.a. fordi det i dag er op til den unges hjemkommune at vurdere, om man mener, at der er behov for en indsats efter løsladelse og i så fald hvilken. Undersøgelser viser, at mønsterbrydere, dvs. børn og unge, som senere formår at bryde med deres sociale baggrund, ofte har mødt en voksen, der har haft afgørende betydning for deres positive udvikling.^[5] Unge, der løslades, vurderes tilsvarende at kunne nyde godt af tilknytningen til en sådan signifikant voksen. Efter kommissionens opfattelse bør alle unge under 18 år derfor have ret til at modtage et tilbud om udslusning i forbindelse med løsladelse. Udslusningstilbuddet har til formål at sikre, at den unge ikke overlades til sig selv og hurtigt finder tilbage i det samme miljø eller den samme situation som før, og kan f.eks. bestå i tilknytning af en fast kontaktperson eller personlig rådgiver, der har til opgave at rådgive og vejlede den unge i forhold til arbejde, uddannelse, fritid, bolig mv. Særligt for så vidt angår unge, der afsoner en ungdomssanktion, bemærkes, at de i henhold til de gældende regler har ret til at have en koordinator tilknyttet under hele afsoningen, og at koordinatorens rolle i sanktionens 3. fase, hvor den unge er under ambulant tilsyn, bl.a. er at støtte og hjælpe den unge med – hvor det er relevant – at finde bolig, skabe sig en struktureret hverdag, finde uddannelse eller arbejde, administrere sin økonomi, styrke sit netværk og finde fritidstilbud.

For så vidt angår opfølgende støtte bemærkes, at der som en del af regeringsudspillet ”Lige muligheder” fra 2007 er blevet etableret et forsøg med ret til opfølgende støtte efter den sociale servicelov til anbragte børn og unge i en række kommuner. Forsøget, der ikke er specifikt rettet mod unge lovovertrædere, er iværksat med henblik på eventuelt at lovgive om ret til opfølgende støtte, hvis resultaterne er positive. Der forventes en samlet evaluering af forsøget i 2012.

Kommissionen er i særlig grad opmærksom på, at en væsentlig grund til unges tilbagefald til kriminalitet kan være manglende alternative muligheder i forhold til at opnå social integration efter endt afsoning af ungdomssanktion, ophold i sikret institution eller afsoning i et fængsel. Som anført i afsnit 10.3. i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, er det påvist i en lang række undersøgelser, at der er en nær sammenhæng mellem kriminalitet og problemer i skolen samt mangel på erhvervsuddannelse. Efter kommissionens vurdering er det et almindeligt forekommende problem, at kriminelle eller kriminalitetstruede unge er i en situation, hvor de på grund af manglende skolekundskaber og forståelse for almene sociale normer og regler for samspil med andre mennesker ikke umiddelbart vil kunne opnå en uddannelse og et erhvervsarbejde. De er derfor i høj grad henvist til en fremtid uden beskæftigelse, og det er nærliggende at antage, at de vil kunne fanges op af subkulturer, hvor arbejdsløshed, kriminalitet og eventuelt misbrug udgør en reel risiko. Efter kommissionens opfattelse er det derfor væsentligt at sikre, at disse unge kan få et tilbud om en relevant uddannelse, som er tilpasset deres situation, og mulighed for at fravælge kriminaliteten.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith) skal derfor pege på, at selv om samfundet tilbyder en bred vifte af tilbud om ungdomsuddannelser, viser bl.a. evalueringer fra Træningsskolens Arbejdsmarkedsuddannelser (TAMU),^[6] at socialt belastede unge, herunder i særlig grad de unge, der er væsentligt belastet af kriminalitet, ikke har mulighed for at få udbytte af de eksisterende uddannelsestilbud. Forudsætningen for at få disse unge integreret i en uddannelse er, at den skal være individuel og praktisk tilrettelagt, og samtidig skal dens struktur bygge på en tæt og konkret personlig opfølgning i forhold til den enkelte unge med vægt på, at de unge får en forståelse for sammenhængen mellem valg af handlinger og efterfølgende konsekvenser og reaktioner fra samfundet. Dette kræver, at den enkelte unge både kan opnå støtte til at få sin tilværelse normaliseret og få en uddannelse, der er fremadrettet i forhold til videre uddannelse eller et erhvervsarbejde.

Det er flertallets opfattelse, at såfremt unge, der er belastet af kriminalitet, skal have en mulighed for en fremtid uden kriminalitet, er det nødvendigt, at der etableres et fremadrettet, frivilligt uddannelsestilbud til dem, hvor der i beskrevne metoder lægges vægt på en kombination af teknisk faglig læring gennem en praksisbaseret læringsform, og social læring. Erfaringerne fra Træningsskolens Arbejdsmarkedsuddannelser (TAMU) viser, at såfremt en sådan uddannelse skal have en kriminalitetsforebyggende effekt, skal den bygge på et højt fagligt niveau med anerkendte kompetencer og sigte mod en social læring, der har til formål at skabe grundlag for processer, som kan udvikle den enkelte unges sociale ansvarlighed gennem styrkelse af den unges sociale handlingskompetence.

Uddannelsen skal være kortvarig, f.eks. af 8 til 12 måneders varighed, og den skal være så pædagogisk rummelig, at de unge enten kan opnå arbejdstræning eller en kompetencegivende uddannelse, der efterfølgende enten skal kunne føre til beskæftigelse eller en videre erhvervsuddannelse. Det er desuden flertallets opfattelse, at der i et sådant uddannelsestilbud skal åbnes muligheder for, at de unge, som ikke har et tilstrækkeligt understøttende socialt miljø til at kunne gennemføre en uddannelse, skal have mulighed for at bo i en kostafdeling på skolen under uddannelsesforløbet.

En sådan uddannelsesinstitution bør i lighed med andre kompetencegivende uddannelser etableres under Undervisningsministeriet. Det skal være en selvstændig institution, der primært kan benyttes som et tilbud i forbindelse med udslusning efter afsluttet ungdomssanktion, fra de sikrede institutioner eller fra et fængsel. Andre kriminalitetstruede unge i alderen 15-17 år bør, hvor det er relevant med en sådan særlig uddannelsesindsats, også være omfattet af tilbuddet.

I forbindelse med etableringen af et sådant uddannelsestilbud i kostskoleform er flertallet opmærksom på, at der kan opstå en negativ ”fortætningseffekt” i forbindelse med, at mange unge med kriminalitetsproblemer samles på samme skole. Det er derfor kommissionens opfattelse, at denne negative effekt bør imødegås med effektive pædagogiske tiltag.

Det er endvidere flertallets opfattelse, at iværksættelse af uddannelsestilbuddet skal følges op med en forskningsbaseret evaluering.

Kommissionen foreslår, at der skabes mulighed for at give unge under 18 år, der er anbragt i socialt regi eller i Kriminalforsorgens institutioner, et tilbud om skolegang efter behov op til og med 10. klasses niveau uanset den unges alder eller antallet af år, den unge har været indskrevet i skolen.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith) foreslår desuden, at der med særlig fokus på gruppen af 15-17-årige, der løslades efter varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning af en frihedsstraf, herunder ungdomssanktion, skabes et særligt uddannelsestilbud, hvor de unge kan få enten arbejdstræning på et virksomhedslignende grundlag eller en anerkendt kompetencegivende uddannelse, der efterfølgende kan føre til beskæftigelse eller en videre erhvervsuddannelse.

For så vidt angår ministerierepræsentanternes (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) votum vedrørende flertallets forslag om et særligt uddannelsestilbud til unge henvises til disse medlemmers generelle udtalelse i afsit 2.1 ovenfor.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) foreslår endvidere, at unge under 18 år, der løslades efter varetægtsfængsling, anbringelse i varetægtssurrogat eller afsoning af en frihedsstraf, får ret til et tilbud om udslusning fra deres hjemkommune, der som minimum skal bestå i tilknytning af en fast kontaktperson eller personlig rådgiver, medmindre den pågældende unge allerede har en sådan tilknyttet, og et tilbud om relevant kompetencegivende uddannelse.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) støtter ikke forslaget om, at der som minimum skal tilbydes en fast kontaktperson eller personlig rådgiver som udslusning, da det bør bero på en socialfaglig vurdering, hvad der skal iværksættes af efterværn. Herudover er der endnu ikke tilstrækkelig dokumentation for effekten af efterværn.

2.2.1.4. Styrket reaktion ved bekymrende skolefravær og udskrivning af skolen

For så vidt angår bekymrende skolefravær viser resultaterne af en undersøgelse offentliggjort af Undervisningsministeriet i 2008, at ca. 6.300 skoleelever i folkeskolen har mere end 20 dages ulovligt fravær på otte måneder.^[7] Heraf havde mere end 500 skoleelever ulovligt fravær i mere end halvdelen af undervisningstiden. Kommissionen finder disse tal stærkt bekymrende. Ud over at skade de unges skolekundskaber på kort sigt og begrænse deres uddannelsesmuligheder på længere sigt, øger det omfattende ulovlige fravær også risikoen for ungdomskriminalitet, idet forskning har påvist en overhyppighed af kriminalitet hos børn og unge med meget skolefravær, uden at skolefravær dog anses for at være en selvstændig risikofaktor i forhold til kriminalitet, jf. afsnit 10.3 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3. Dette skal også ses i sammenhæng med, at den nævnte undersøgelse fra 2008 viser, at der blandt de 500 folkeskoleelever med mest fravær primært er tale om elever på de ældste klassetrin med komplekse sociale og personlige problemer.

Som led i en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende kriminalitetsforebyggende indsats vurderer kommissionen, at fokus på det bekymrende skolefravær, herunder fravær i form af, at barnet systematisk møder for sent til undervisningen, bør styrkes. Det er afgørende, at de relevante myndigheder arbejder tæt sammen lokalt med henblik på at sætte tidligt og målrettet ind over for fraværet og de enkelte unge, som har et bekymrende fraværsmønster. Den ovennævnte undersøgelse fra 2008 konkluderer således også, at der er en direkte sammenhæng mellem kvaliteten af samarbejdet mellem kommunernes skole- og socialforvaltninger og omfanget af ulovligt fravær.

Undervisningsministeriet, Velfærdsministeriet, Finansministeriet, KL og Danske Regioner igangsatte i slutningen af 2007 et dokumentationsprojekt på folkeskoleområdet. Projektet er en udløber af aftalen om kommunernes økonomi for 2006, hvor det fremgår, at der skal opstilles klare og dækkende dokumentationsmål for output, effekt og brugertilfredshed på alle centrale kommunale serviceområder.

For så vidt angår fravær, er parterne nået til enighed om, at fravær ikke skal indgå i dokumentationsprojektet på folkeskoleområdet, men at fravær skal indgå som en indikator i dokumentationsprojektet for udsatte børn og unge. Som en del af denne løsning indgår, at fravær registreres elektronisk og stilles rådighed for kommuner og stat, hvilket allerede sker i 96 ud af 98 kommuner. Skolernes pligt til at registrere dagligt fravær på cpr.nr. i kategorierne lovligt fravær, ulovligt fravær og sygdom videreføres, og der indføres et krav om, at oplysningerne skal være elektronisk tilgængelige for kommune og stat. Herefter vil det være op til lokal beslutning, hvor ofte og ud fra hvilke kriterier den enkelte kommune vil følge op på skolefravær.

Løsningen forudsætter folkeskoleforligskredsens tilslutning til, at fraværsbekendtgørelsen forenkles, således at skolernes nuværende pligt til at indsende fraværslister til kommunen hver anden måned ophæves. Denne tilslutning foreligger efter det oplyste endnu ikke.

Kommissionen finder de aftalte initiativer på fraværsområdet relevante og dækkende og ser derfor ikke noget behov for at foreslå yderligere initiativer på dette område.

Derudover har kommissionen drøftet, om der bør indføres krav om obligatorisk underretning af de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor en elev i den undervisningspligtige alder smides ud (udskrives) af en skole eller overflyttes til et andet undervisningstilbud.

De enkelte lærere er efter den skærpede underretningspligt i dag forpligtede til at underrette de sociale myndigheder om forhold, som giver anledning til at formode, at et konkret barn har behov for særlig støtte, jf. § 153 i den sociale servicelov. Underretningspligten gælder alle personer, der udøver offentlig tjeneste eller offentligt hverv, som får kendskab til forhold, der giver formodning om, at et barn eller en ung har behov for særlig støtte. Der er tale om en personlig pligt, som træder i kraft, når det ikke er muligt selv at afhjælpe problemerne i tide gennem dialog med forældrene og barnet eller den unge. De sociale myndigheder er forpligtet til at kvittere for underretningen inden for seks dage. Der er alene tale om en kvittering for modtagelsen af underretningen og ikke en tilbagemelding i forhold til kommunens vurdering af underretningen. Den eksisterende lovgivning på undervisningsområdet giver skolen mulighed for at tage en række foranstaltninger i anvendelse, hvis en elev trods påtaler og advarsler ikke efterlever skolens ordensregler, herunder eftersidning, udelukkelse fra undervisningen i op til én uge, overflytning til en klasse på et tilsvarende klassetrin på en anden skole i kommunen eller udskrivning af elever på 10. klassetrin. Hvis der er grund til at antage, at barnets uhensigtsmæssige opførsel skyldes sociale og emotionelle vanskeligheder, skal der dog i stedet rettes henvendelse til pædagogisk-psykologisk rådgivning (PPR) og/eller til de sociale myndigheder med henblik på specialundervisning og anden specialpædagogisk bistand, før der træffes afgørelse om en sådan foranstaltning.

Kun elever i 10. klasse kan udskrives af folkeskolen. Elever på de øvrige klassetrin kan overflyttes til en anden skole.

Udskrivning af skolen eller overflytning til et andet undervisningstilbud er en kraftig reaktion, der ofte vil være begrundet i en stærkt afvigende adfærd fra den pågældende elevs side. Uanset om årsagen til udskrivningen eller overflytningen skal findes i et generelt mønster med uacceptabel adfærd eller i én enkeltstående hændelse af betydelig alvor, må en udskrivning eller overflytning efter kommissionens opfattelse betragtes som en klar indikator for, at den unge kan have behov for støtte i en eller anden form. I den forbindelse vil en ordning med obligatorisk underretning af de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor en grundskoleelev udskrives af skolen eller overflyttes til et andet undervisningstilbud, sikre, at de sociale myndigheder får mulighed for hurtigt derefter at vurdere, om der er behov for at iværksætte en undersøgelse og eventuelt efterfølgende sociale foranstaltninger efter den sociale servicelov i forhold til den pågældende.

Underretningspligten i forbindelse med udskrivning ændrer ikke ved de kommunale skolemyndigheders ansvar for at sikre, at den unge ikke står uden skoletilbud, jf. beskrivelsen ovenfor. Der skal derfor hurtigst muligt findes et nyt tilbud.

Kommissionen foreslår, at der indføres en ordning med pligt for skolerne til at underrette de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor en grundskoleelev udskrives af skolen eller overflyttes til en anden skole pga. voldsomt afvigende og helt uacceptabel adfærd.

2.2.1.5. Undersøgelse samt evt. øget og ensartet brug af bekymringssamtaler og -breve

Såvel politiet som de sociale myndigheder gør flere steder i landet brug af såkaldte bekymringssamtaler i form af strukturerede samtaler med børn, herunder børn under den kriminelle lavalder, og unge, der frygtes at være på vej ud i kriminalitet, evt. med inddragelse af deres familier. Nogle steder gør man tillige brug af bekymringsbreve til forældrene. Bekymringssamtaler og -breve anses generelt for effektive midler i den kriminalitetsforebyggende indsats af de myndigheder, der anvender dem.

Én af de positive effekter ved bekymringssamtaler og –breve kan efter kommissionens opfattelse være at gøre forældrene opmærksomme på, at barnet eller den unge er ved at udvikle en afvigende adfærd og betone forældrenes ansvar i den henseende.

Kommissionen har på den baggrund drøftet, om der er grundlag for at udbrede og ensarte brugen af bekymringssamtaler og –breve. Kommissionen vurderer imidlertid, at den indsamlede viden om brugen og effekten af bekymringssamtaler og –breve endnu er for lille til at kunne danne grundlag for en anbefaling om udbredelse af disse ordninger. Hertil kommer, at det som nævnt ovenfor er forskelligt, hvilke myndigheder, der i forskellige områder af landet er involveret i brugen af bekymringssamtaler og –breve.

Som det fremgår af afsnit 13.2 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, anvendes bekymringssamtaler også som led i den politimæssige kriminalitetsforebyggelse i Norge, og en evaluering af de norske erfaringer med ordningen er efter det oplyste på vej.

Kommission mener, at der bør gennemføres en kortlægning af brugen af bekymringssamtaler og -breve i Danmark, ligesom effekten af disse bør vurderes. Resultatet af denne kortlægning vil – sammen med resultatet af den norske evaluering – kunne indgå i overvejelserne om, hvorvidt brugen af bekymringssamtaler og -breve skal udbredes og evt. ensartes.

Kommissionen foreslår på den baggrund, at brugen og effekten af bekymringssamtaler og -breve kortlægges med henblik på at overveje, om brugen af bekymringssamtaler og -breve bør udbredes og evt. ensartes.

2.2.1.6. Øget og systematiseret brug af forebyggende familierådslagning og netværksmøder

Som led i en helhedsorienteret kriminalitetsforebyggende indsats har kommissionen fundet det naturligt at overveje initiativer, der tager udgangspunkt i inddragelse af hele familien til kriminelle eller kriminalitetstruede børn og unge. For det første fordi forældrene og familien som helhed spiller en afgørende rolle og har det primære ansvar for deres barns udvikling, og for det andet fordi en indsats, der alene beskæftiger sig med den unges udfordringer, risikerer at være utilstrækkelig, da den unges situation i mange tilfælde skal ses i sammenhæng med situationen i hjemmet. Hvis der ikke sættes ind over for hele familien og skabes reel vilje og mulighed for forandring i den unges bagland og hjemmemiljø, risikerer den unge hurtigt at komme ind i et afvigende eller kriminelt mønster.

Som det fremgår af afsnit 13.2 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, er det netop blandt de familieorienterede programmer og tiltag, man hyppigst finder en klart positiv kriminalitetsforebyggende effekt.

På den baggrund har kommissionen drøftet forskellige modeller for mere målrettet inddragelse af familien og den unges netværk i den forebyggende indsats, herunder gennem en øget anvendelse af familierådslagning og netværksmøder.

Til familierådslagningen mødes familien sammen med slægt, venner eller andre, som familien tillægger betydning, for at diskutere og lægge en plan for, hvordan barnet eller den unge kan få det bedre. Metoden sætter fokus på familiens egne ressourcer og anerkender, at familien ofte kan komme med relevante og realistiske forslag til, hvad der er bedst for barnets eller den unges fremtid. Det er således familien som helhed, der lægger en plan for, hvordan barnets eller den unges situation forbedres, hvordan den pågældende kan støttes i arbejdet med sine udfordringer, og hvordan familien bedst muligt kan bidrage til at støtte og drage omsorg for den pågældendes behov. Det betyder naturligvis ikke, at familien altid selv kan og skal løse problemerne. Erfaringerne fra arbejdet med udsatte familier indikerer, at de i mange tilfælde vil have behov for støtte i større eller mindre omfang for at kunne løse problemerne. Det afgørende er imidlertid, at familien – i det omfang, den har ressourcer til det – ansvarliggøres og gives ejerskab i forhold til den videre proces.

Der er efter det for kommissionen oplyste gode resultater med forebyggende familierådslagning, bl.a. i forbindelse med bekymrende skolefravær.

Netværksmøder kan ligeledes være en virkningsfuld måde at sætte helhedsorienteret ind over for en kriminel eller kriminalitetstruet ung person. Netværksmøder samler de relevante myndigheder og inddrager samtidig familien og den unges netværk i en målrettet indsats. Når der skal iværksættes en indsats over for en kriminel eller kriminalitetstruet ung person, er flere myndigheder ofte involveret. Samtidig vil mange i den unges familie og netværk også være påvirket af den unges adfærd. Det kan være, at eventuelle mindre søskende reagerer i deres dagligdag ved pludselig at blive uopmærksomme i skolen, blive aggressive eller trække sig ind i sig selv. Samtidig skal forældrene forholde sig til, at deres barn gennemgår processer, de måske ikke selv forstår. Netværksmødet samler alle relevante parter med jævne mellemrum, og der bliver i dette forum samlet op på familiens udfordringer og udarbejdet en handlingsplan for, hvad de enkelte aktører skal gøre inden næste møde. På den måde sikres der overskuelighed og opfølgning, ikke kun i forhold til den unge, men også forældrene, eventuelle søskende mv. Netværksmøder er derfor velegnede til at imødegå såkaldte ”lillebror-problematikker”, idet der sikres opmærksomhed omkring begyndende negativ adfærd hos de mindre søskende, hvorved en tidlig indsats muliggøres. Netværksmøderne har blandt andet været anvendt med gode resultater i den forebyggende indsats i traumatiserede flygtningefamilier i Karlebo Kommune.

Det bemærkes, at der allerede er fokus på inddragelse af familien og netværket i den eksisterende indsats over for udsatte børn og unge. Systematisk inddragelse af familie og netværk er således en central del af anbringelsesreformen, som trådte i kraft den 1. januar 2006. Efter § 46, stk. 4, i den sociale servicelov er kommunen generelt forpligtet til så vidt muligt at løse barnets eller den unges vanskeligheder i samarbejde med familien, ligesom lovens § 47 forpligter kommunen til at overveje, hvordan der kan ske en systematisk inddragelse af familie og netværk. Med anbringelsesreformen er kommunen også blevet pålagt en pligt til at sikre, at forældre får relevante informationer om barnets eller den unges hverdag i de tilfælde, hvor barnet eller den unge er anbragt uden for hjemmet, jf. § 71, stk. 1, i den sociale servicelov. Formålet med bestemmelsen er blandt andet at fremme et godt samarbejde mellem forældre og anbringelsessted. Forældrene skal således have mulighed for at danne sig et indtryk af barnets eller den unges dagligdag, bl.a. livet i daginstitution, skole eller på uddannelsessted, forholdet til venner, deltagelse i aktiviteter og lignende. Anbringelsesreformen indebærer ligeledes en pligt til at tilbyde forældre til anbragte børn en støtteperson under anbringelsen, jf. § 54 i den sociale servicelov. Kommunens tilbud gælder, uanset om barnet eller den unge er anbragt med eller uden samtykke. Støttepersonen kan hjælpe forældrene med en afklaring i forhold til anbringelsen og bidrage til, at forældrene under anbringelsen forbedrer forældreskabet, herunder fastholder kontakten til barnet eller den unge. Endelig har anbringelsesreformen medført en mulighed for at anbringe barnet eller den unge hos personer i familiens netværk. Mere præcist skal det i forbindelse med anbringelse af et barn eller en ung i plejefamilie altid overvejes, om en netværksanbringelse kan komme på tale. I den sammenhæng skal der sættes fokus på forskellige former for sociale relationer og netværk, ikke kun familie og slægt.

Servicestyrelsen har i perioden 2006-07 gennemført et udviklingsprojekt vedrørende implementering af familierådslagning. Projektet blev igangsat på baggrund af erfaringer om, at familierådslagning i en del kommuner ikke – eller kun i begrænset omfang – implementeres, selvom der har været taget initiativer såsom uddannelse af samordnere og initiativtagere. Den begrænsede anvendelse af familierådslagning står i kontrast til eksisterende viden om, at det er en metode, som med fordel synes at kunne benyttes i en række børne- og ungesager, og som ikke mindst er relevant i forbindelse med kravet i lov om social service om systematisk inddragelse af familie og netværk. Projektet har haft til formål at afdække, hvad der henholdsvis fremmer og hæmmer brugen af familierådslagning i børne- og ungesager i de kommunale forvaltninger, og på baggrund heraf udvikle og afprøve en implementeringsmodel, der kan anvendes af alle kommunale myndigheder. Implementeringsprojektet er lavet i samarbejde med 7 kommuner, hvoraf de 5 ønskede at implementere familierådslagning i deres forvaltninger, mens de 2 kunne bidrage med erfaringer fra mange års brug af familierådslagning som en central del af samarbejdet med familierne. Modellerne og værktøjerne formidles til landets øvrige kommuner, bl.a. gennem en rapport fra 2008.

Under henvisning til de generelt gode resultater med familieorienterede programmer og tiltag finder kommissionen dog, at der er grund til at styrke denne indsats yderligere. Det bør således efter kommissionens opfattelse i alle tilfælde, hvor det er relevant, indgå i de sociale myndigheders overvejelser, om det konkret vil kunne være gavnligt at anvende familierådgivning og netværksmøder. Kommissionen skal dog i den forbindelse understrege, at en positiv effekt af disse former for tiltag altid forudsætter, at familien er positivt indstillet i forhold til at indgå i disse, ligesom anvendelsen af redskaberne også forudsætter, at de fornødne ressourcer er til stede i familien.

Kommissionen foreslår derfor, at brugen af familierådslagning og netværksmøder i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge øges og systematiseres med behørig respekt for den enkelte families ønsker, behov og ressourcer.

2.2.1.7. Obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved kriminalitet begået af unge

Som led i en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats er det efter kommissionens opfattelse naturligt at se på, om de sociale myndigheder i fornødent omfang underrettes af politiet, når børn eller unge begår kriminalitet.

Formålet med en sådan underretning er at sikre, at de sociale myndigheder så tidligt som muligt får kendskab til, at den pågældende har et problem, der skal konfronteres.

For så vidt angår børn under 15 år er politiet efter de gældende regler forpligtet til at underrette de sociale myndigheder snarest muligt, når et mistænkt barn tilbageholdes, jf. retsplejelovens § 821 d, stk. 1. Underretning kan dog undlades, hvis tilbageholdelsen har været af ganske kort varighed. Det gælder f.eks. tilfælde, hvor den pågældende løslades umiddelbart efter tilbageholdelsen, fordi det konstateres, at tilbageholdelsen er ubegrundet.

De sociale myndigheder skal endvidere underrettes, hvis et barn under 15 år skal afhøres, og mistanken angår en overtrædelse af straffeloven eller et forhold, der efter anden lovgivning kan medføre fængselsstraf. En repræsentant for de sociale myndigheder skal i disse tilfælde så vidt muligt have adgang til at overvære afhøringer, der foretages af politiet, jf. retsplejelovens § 821 d, stk. 2.

I andre tilfælde – dvs. når barnet hverken tilbageholdes eller afhøres – skal de sociale myndigheder underrettes, såfremt barnet har begået kriminalitet, der ikke er bagatelagtig, og hvor der kan være behov for støtte fra de sociale myndigheder.

For så vidt angår unge i alderen 15-17 år skal politiet underrette de sociale myndigheder, når den unge skal afhøres som sigtet, og sigtelsen angår overtrædelsen af straffeloven eller forhold, der efter anden lovgivning kan give frihedsstraf, jf. § 1, stk. 1, i bekendtgørelse nr. 786 af 21. september 1992 om underretning af kommunalbestyrelsen om afhøringer af sigtede under 18 år. En repræsentant for de sociale myndigheder skal så vidt muligt have adgang til at overvære afhøringer, der foretages af politiet eller i retten. Underretning kan dog undlades om afhøringer, der foretages i direkte forbindelse med, at sigtede af politiet træffes under eller i umiddelbar tilknytning til udøvelse af et strafbart forhold, for hvilket der ikke bliver spørgsmål om højere straf end bøde.

I alle tilfælde har politiet ligesom andre offentlige myndigheder en generel pligt til at underrette de sociale myndigheder, hvis politiets oplysninger giver grund til at antage, at barn eller en ung person under 18 år har behov for særlig støtte, herunder hvis den pågældende har vanskeligheder i forhold til de daglige omgivelser, skolen eller samfundet eller i øvrigt lever under utilfredsstillende forhold, eller der er behov for støtte på grund af nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne, jf. § 1 og § 2 i bekendtgørelse nr. 1336 af 30. november 2007 om underretningspligt over for kommunen efter lov om social service. Underretning skal i givet fald gives, så snart det viser sig, at den pågældende har behov for hjælpeforanstaltninger, og ikke først, når en eventuel sag mod den pågældende afsluttes.

Hvis underretning ikke er sket tidligere, skal underretning senest ske, når efterforskningen er afsluttet.

Politiet kan i forbindelse med underretning af de sociale myndigheder komme med forslag til initiativer i forhold til barnet/den unge, f.eks. at der aflægges besøg i barnets/den unges hjem med henblik på at drøfte den pågældendes situation og den fremtidige indsats over for den pågældende.

Efter kommissionens opfattelse er tidlig underretning af de sociale myndigheder en afgørende forudsætning for, at myndighederne kan gribe tidligt ind med en forebyggende indsats i forhold til barnet eller den unge og eventuelt den pågældendes familie og derved forhåbentlig forhindre, at barnet eller den unge kommer ind i en kriminel løbebane. Kommissionen har derfor overvejet at gøre det obligatorisk for politiet at underrette de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor børn eller unge under 18 år mistænkes for at have begået en kriminel handling. Det kan imidlertid indvendes, at man med en undtagelsesfri underretningspligt vil lægge beslag på en del ressourcer hos både politiet og de sociale myndigheder til at vurdere bagatelsager, der ikke er tegn på nogen generelt afvigende eller kriminel adfærd hos den pågældende.

Som det fremgår af beskrivelsen ovenfor, vil politiet i praksis være forpligtet til at underrette de sociale myndigheder i stort set alle tilfælde, hvor det kan være relevant. For så vidt angår unge i alderen 15-17 år, kan underretning dog som nævnt ovenfor i medfør af de gældende regler undlades om afhøringer, der foretages i direkte forbindelse med, at sigtede af politiet træffes under eller i umiddelbar tilknytning til udøvelse af et strafbart forhold, for hvilket der ikke bliver spørgsmål om højere straf end bøde. Efter kommissionens vurdering vil denne undtagelse for eksempel kunne finde anvendelse på tilfælde, hvor unge pågribes med en mindre mængde euforiserende stoffer eller dopingmidler til eget forbrug. Efter kommissionens opfattelse vil denne type kriminalitet kunne være tegn på et behov for en social indsats over for den pågældende unge, og der bør derfor også i disse sager være pligt til at underrette de sociale myndigheder. Adgangen for de sociale myndigheder til at være til stede under politiets afhøring bør dog kunne fraviges i forbindelse med afhøringer, der foretages i direkte forbindelse med, at sigtede af politiet træffes under eller i umiddelbar tilknytning til udøvelse af et strafbart forhold omfattet af lov om euforiserende stoffer eller lov om forbud mod visse dopingmidler, for hvilket der ikke bliver spørgsmål om højere straf end bøde.

Med henblik på at skabe den fornødne sikkerhed for, at alle relevante oplysninger er tilgået de sociale myndigheder ved politiets underretning, bør denne ske skriftligt, bortset fra helt akutte tilfælde.

Kommissionen foreslår på den baggrund,

• at underretningspligten i forhold til de sociale myndigheder udvides, således at politiet skal underrette de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor en person i alderen 15-17 år afhøres som sigtet for overtrædelse af lov om euforiserende stoffer eller lov om forbud mod visse dopingmidler, og
• at politiets underretning til de sociale myndigheder om strafbare forhold bør ske skriftligt, bortset fra helt akutte tilfælde.

2.2.1.8. Obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved vold i hjemmet

Som anført i afsnit 10.2 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, er forholdene i hjemmet en af de stærkeste prædikatorer for børns og unges kriminalitet. Vold i hjemmet må i den forbindelse anses for at være en stærk indikator for, at barnet eller den unge – pga. det ringe opvækstmiljø i hjemmet – er i fare for at komme ind i en uheldig udvikling, der i sidste ende kan føre til, at den pågældende begår kriminalitet. Kommissionen finder det derfor naturligt at overveje spørgsmålet om obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved vold i hjemmet som led i en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats.

Kommissionen ønsker at understrege vigtigheden af, at de sociale myndigheder hurtigst muligt får kendskab til børn eller unge, der udsættes for traumatiske oplevelser som f.eks. vold og overgreb begået mod dem selv eller andre i hjemmet med henblik på, at myndighederne kan iværksætte den fornødne indsats over for disse familier. Målet er i videst muligt omfang at forebygge, at de ubehagelige oplevelser i hjemmet kommer til at påvirke børn og unges opvækst negativt og derved måske bliver medvirkende årsag til, at de pågældende kommer ind i en kriminel løbebane.

Som anført i afsnit 10.2.2. i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, er det i en dansk registerbaseret undersøgelse blevet påvist, at der, hvis der forekommer vold blandt forældrene, eller hvis barnet eller den unge selv udsættes for vold eller omsorgssvigt, er en forhøjet risiko for, at barnet eller den unge senere selv begår vold.

Én af de muligheder, der kan peges på med henblik på at søge at sikre en tidlig underretning af de sociale myndigheder, er at gøre indberetning til de sociale myndigheder obligatorisk, hvis der anmeldes vold eller andre lignende overgreb i et hjem, hvor der befinder sig børn eller unge. Som eksempel kan nævnes et tilfælde, hvor politiet bliver kaldt ud til husspektakler og ved ankomsten kan konstatere, at moderen til et hjemmeboende barn har været udsat for vold begået af faderen.

For offentligt ansatte og andre med offentlige hverv, læger, ansatte ved frie grundskoler og frie kostskoler, personer, der er beskæftiget ved dag-, fritids- og klubtilbud mv., samt personer, der er beskæftiget ved opholdssteder, familiepleje, krisecentre, behandlingstilbud eller andre tilbud, der for det offentlige udfører opgaver rettet mod personer med sociale eller andre særlige problemer, gælder der en generel pligt til at underrette de sociale myndigheder, når de i deres virke bliver bekendt med forhold for et barn eller en ung under 18 år, der må give formodning om, at barnet eller den unge har behov for særlig støtte, jf. § 1 i bekendtgørelse nr. 1336 af 30. november 2007 om underretningspligt over for kommunen efter lov om social service.

Ifølge bekendtgørelsens § 2, stk. 1, foreligger underretningspligten bl.a., når barnet eller den unge har vanskeligheder i forhold til de daglige omgivelser, skolen eller samfundet eller i øvrigt lever under utilfredsstillende forhold.

Kommissionen har grund til at tro, at de ovennævnte gældende betingelser for underretningspligten i forhold til de sociale myndigheder ofte vil være opfyldt, når et barn eller en ung befinder sig i et hjem, hvor personer udsættes for vold eller lignende overgreb.

Under hensyn til vigtigheden af at beskytte børn og unge mod at vokse op i et hjem, der er præget af vold og overgreb, finder kommissionen dog, at der er grund til at gøre indberetning til de sociale myndigheder obligatorisk i alle tilfælde, hvor vold eller tilsvarende overgreb i hjemmet anmeldes, med henblik på at sikre, at de sociale myndigheder så tidligt som muligt får mulighed for at reagere og iværksætte en eventuel relevant indsats over for barnet eller den unge eller dennes familie. Den obligatoriske underretningsforpligtelse vil efter kommissionens vurdering være mest relevant for politiet, f.eks. i tilfælde, hvor politiet tilkaldes til husspektakler. Det kan dog ikke udelukkes, at også andre persongrupper, f.eks. læger eller andre, der er i kontakt med familien, vil kunne få oplysninger om vold i hjemmet, og kommissionen er derfor af den opfattelse, at forpligtelsen til at underrette de sociale myndigheder bør påhvile den persongruppe, der allerede er omfattet af bekendtgørelse nr. 1336 af 30. november 2007 om underretningspligt over for kommunen efter lov om social service.

Særligt i forhold til underretninger fra politiet til de sociale myndigheder skal kommissionen med henblik på at skabe den fornødne sikkerhed for, at alle relevante oplysninger er tilgået de sociale myndigheder ved underretningen, anbefale, at underretningen sker skriftligt bortset fra helt akutte tilfælde.

Kommissionen foreslår derfor,

• at der – som supplement til den gældende underretningspligt – indføres en generel forpligtelse for den persongruppe, der er omfattet af underretningspligten i medfør af bekendtgørelse nr. 1366 af 30. juni 2007 om underretningspligt over for kommunen efter lov om social service til at underrette de sociale myndigheder i alle tilfælde, hvor de bliver bekendt med, at der forekommer vold i et hjem, hvor et barn eller en ung bor eller opholder sig, uanset om volden udøves mod barnet eller den unge eller mod andre i hjemmet, og
• at politiets underretning til de sociale myndigheder bør ske skriftligt bortset fra helt akutte tilfælde.

2.2.1.9. Analyse af grundlaget for rekruttering af børn og unge til kriminelle bander

Som nævnt i forordet til denne betænkning er det kommissionens grundlæggende opfattelse, at bandekriminalitet og ungdomskriminalitet er to forskellige problemstillinger, der derfor bør håndteres forskelligt De sværest belastede og stærkest styrende bandemedlemmer befinder sig i voksenalderen, og indsatsen mod dem må nødvendigvis betjene sig af andre og skrappere virkemidler end indsatsen i forhold til børn og unge, der endnu ikke har bevæget sig (så langt) ind i en kriminel løbebane. For så vidt angår rekrutteringen af børn og unge til kriminelle bander er der dog et væsentligt problem, der berører begge disse kriminalitetsfænomener.

Efter kommissionens opfattelse er et væsentligt led i den tidlige, helhedsorienterede, tværsektorielle og sammenhængende indsats mod ungdomskriminalitet, at man søger at begrænse rekrutteringen af børn og unge til kriminelle bander. Dels er der en overhængende risiko for, at børn og unge presses eller udnyttes til at udføre kriminelle handlinger inden for rammerne af banderne, dels kan banderelationen være med til at fastholde børn og unge i en kriminel løbebane, herunder pga. de stærke sociale normer, der typisk præger det indbyrdes forhold mellem bandemedlemmerne.

Efter kommissionens opfattelse er der imidlertid behov for yderligere afdækning af de strukturer, der giver grobund for rekruttering af børn og unge til kriminelle bander for at give et bedre grundlag for at gribe ind over for disse strukturer og dermed rekrutteringen. Der bør i den forbindelse fokuseres på en bredere afdækning af de miljøer, hvorfra rekrutteringen sker.

Kommissionen foreslår på den baggrund, at der iværksættes et forskningsprojekt vedrørende grundlaget for rekrutteringen af børn og unge til kriminelle bander.

2.2.1.10. Forsøg med styrkelse af social kapital

Kommissionen finder, at det som led i udmøntningen af en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats mod ungdomskriminalitet også er vigtigt at inddrage initiativer, der har til formål at virke bl.a. kriminalitetsforebyggende gennem en bredere indsats. Som eksempel på dette kan nævnes initiativer, der har til formål at styrke den såkaldte sociale kapital. Social kapital tager udgangspunkt i de tre elementer netværk, tillid og normer og kan kort beskrives som den ”lim”, der binder samfundet sammen – samfundets sammenhængskraft. Høj social kapital er ensbetydende med en høj grad af indbyrdes tillid og en høj grad af indbyrdes støtte.

Igennem stort set hele børne- og ungdomsperioden tilbringer de fleste børn og unge en betydelig tid i et organiseret børne- og ungdomsliv, hvor de er sammen med jævnaldrende eller næsten jævnaldrende. Det vides, at de påvirkninger, de får i disse sammenhænge, er af meget stor betydning for deres liv og handlinger.

Den generelle hypotese er, at øget social kapital i det organiserede ungdomslivs mange forskellige sammenhænge vil mindske børns og unges risikoadfærd, herunder kriminalitet. Det er i den forbindelse vigtigt at understrege, at social kapital ikke kun bør betragtes som et muligt middel (til forebyggelse), men primært som et mål i sig selv. Det har under alle omstændigheder interesse at forsøge at øge den sociale kapital i de unges livsverden, fordi man ved, at det er forbundet med større tilfredshed og større oplevelse af lykke.^[8]

Med hensyn til muligheden for at arbejde med social kapital som en potentiel kriminalitetsforebyggende foranstaltning befinder man sig endnu i den spæde begyndelse. Der er endnu for lidt viden om den eventuelle kriminalpræventive effekt af øget social kapital, og om, hvilke konkrete og praktiske tiltag man kan benytte med henblik på at øge den sociale kapital.

Som eksempler på kendte metoder, der anvendes for at øge den sociale kapital i forskellige sammenhænge kan nævnes:

• ”Teambuilding”, der især kendes fra erhvervslivet, når man skal have teams eller grupper til at fungere bedre gennem øget indbyrdes tillid blandt medarbejderne.
• Konfliktråd og mægling, der bygger på et ”positivt” konfliktsyn, som i bedste fald kan resultere i, at konflikter øger den sociale kapital og ikke virker ekskluderende.
• Social pejling som f.eks. Ringstedforsøget, der især, men ikke udelukkende, er anvendt i tilknytning til misbrug, og som kan mindske misforståelser i de forestillinger, unge har om hinanden, jf. afsnit 13.10 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3.
• Netværksarbejde, der tager udgangspunkt i en måling af, hvem der omgås hvem og de enkelte personers styrke og svagheder, hvorefter man systematisk prøver at sikre, at alle kommer med i netværket, og at hver enkelt kommer til dels at hjælpe nogen af de andre på specifikke punkter, dels at modtage hjælp fra nogen af de andre.

Kommissionen vurderer, at det i denne sammenhæng vil være muligt og hensigtsmæssigt at gennemføre et modelkommuneprojekt, hvor man søger at finde og afprøve praktiske værktøjer til at øge den sociale kapital i diverse børne- og ungdomssammenhænge og efterfølgende systematisk måler effekten på den sociale kapital og – som et yderligere led – på ungdomskriminaliteten.

Kommissionen foreslår på den baggrund, at der iværksættes et forsøg i form af et modelkommuneprojekt med det sigte at øge den sociale kapital blandt børn og unge, herunder med henblik på at undersøge den kriminalpræventive effekt af en forøgelse af den sociale kapital.

2.2.1.11. Styrkelse af misbrugsbehandlingen

Som nævnt i afsnit 10.4 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, har undersøgelser påvist en stærk sammenhæng mellem kriminalitet og brugen af alkohol, andre rusmidler og tobak. Danske undersøgelser tyder desuden på, at denne sammenhæng med tiden er blevet stærkere. Det er i den forbindelse væsentligt at forsøge at forhindre, at misbrug fører børn og unge ind i en egentlig kriminel løbebane, f.eks. fordi de er nødt til at skaffe penge til det fortsatte misbrug, eller fordi de begår kriminalitet, mens de er under indflydelse af rusmidler. Flere undersøgelser peger på en tæt sammenhæng mellem misbrug og sociale problemer.^[9]

Efter kommissionens opfattelse er det derfor et vigtigt element i en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats mod ungdomskriminalitet at sikre, at børn og unge, der kommer ud i et misbrug af rusmidler som f.eks. alkohol eller narkotika, hurtigt kan få tilbudt relevant afvænningsbehandling.

I den forbindelse er det væsentligt at sikre, for det første at behandlingen er relevant og indrettet efter principper, der har en dokumenterbar positiv effekt, og for det andet at der findes tilstrækkelig behandlingskapacitet til at sikre, at børn og unge, der ønsker at komme i behandling for misbrug, har mulighed for dette inden for en forholdsvis kort tidshorisont.

Efter bekendtgørelse nr. 1651 af 13. december 2006 om garanti for social behandling for stofmisbrug til unge under 18 år i særlige tilfælde, der er udstedt i medfør af § 101, stk. 3, i den sociale servicelov, er kommunerne forpligtede til at sørge for behandlingstilbud til unge stofmisbrugere under 18 år i særlige tilfælde. Tilbuddet skal i disse tilfælde iværksættes senest 14 dage efter henvendelsen til kommunen. Målgruppen er unge, som på grund af stofmisbruget har alvorlige sociale og adfærdsmæssige problemer, der medfører, at de ikke kan fungere i forhold til familie, uddannelse, arbejde eller skole. Der er således tale om unge med sociale, fysiske og/eller psykiske skader forårsaget af stofmisbruget.

Kommunerne er ligeledes forpligtede til at udarbejde handleplaner for den behandling, der skal iværksættes for unge under 18 år med et behandlingskrævende stofmisbrug, og for den nødvendige støtte til den unge. Handleplanen udarbejdes i samarbejde med den unge og familien.

For så vidt angår kapaciteten af pladser til behandling af unge stofmisbrugere bemærkes, at antallet af pladser ikke indgår i de årlige rammeaftaler mellem regionerne og kommunerne, men at der generelt finder en koordinering og dialog sted mellem kommunerne om behovet for specialiserede pladser, herunder pladser til unge misbrugere. Et af hovedformålene med anbringelsesreformen har været at forsøge at styrke netværkstænkningen ved generelt at have fokus på at etablere tilbud til børn og unge med særlige behov i det lokale miljø. Det fremgår således af § 46, stk. 2, i den sociale servicelov, at støtten skal ydes tidligt og sammenhængende, så begyndende problemer hos barnet eller den unge så vidt muligt kan afhjælpes i hjemmet eller i det nære miljø. Da der på nuværende tidspunkt ikke findes en landsdækkende prognose for behovet af pladser, typer af pladser, behandlingsmetoder, resultater og effekter, er det vanskeligt at fastslå, om det eksisterende udbud af pladser til unge misbrugere er tilstrækkeligt.

For så vidt angår alkoholmisbrug, er kommunalbestyrelsen efter sundhedslovens § 141 forpligtet til at tilbyde vederlagsfri alkoholbehandling til alle alkoholmisbrugere, herunder børn og unge inden for 14 dage efter, at misbrugeren har henvendt sig til kommunen med ønske om at komme i behandling.

Det bemærkes, at det ikke inden for den nuværende lovgivnings rammer er muligt at gennemføre tvangsmæssig afvænningsbehandling for misbrug af rusmidler.

Kommissionen har overvejet, om der tilsvarende bør skabes mulighed for at gennemføre tvangsmæssig afvænningsbehandling af unge misbrugere i Danmark. Fordelen ved en sådan mulighed vil være, at det i teorien på denne måde vil være muligt at sikre behandling til alle unge misbrugere – inklusive den gruppe af unge misbrugere, der ikke er motiveret for at modtage behandling. Heroverfor står imidlertid, at det efter kommissionens opfattelse er et helt centralt element i enhver afvænningsbehandling, at den pågældende er motiveret for at modtage behandlingen. Efter kommissionens opfattelse bør alle relevante aktører derfor søge at motivere unge misbrugere til at modtage et behandlingstilbud, men kommissionen finder ikke anledning til at foreslå, at der skabes lovgrundlag for at gennemføre tvangsmæssig behandling af unge misbrugere.

Det er kommissionens erfaring, at ét af problemerne i forbindelse med unges misbrug er, at en stor del af de institutioner, opholdssteder mv., der modtager unge, som anbringes uden for hjemmet med eller uden samtykke, ikke er i stand til at håndtere unge med misbrugsproblemer, og ofte har anbringelsesstederne ikke de fornødne metodiske redskaber og behandlingstilbud samt den fornødne fleksibilitet til at behandle unge med misbrugsproblemer. Konsekvensen af dette er, at unge i nogle tilfælde må flyttes fra anbringelsesstedet, når det konstateres, at de pågældende har et misbrug. Kommissionen er som anført i flere andre sammenhænge i denne betænkning af den opfattelse, at udsatte børn og unge generelt har behov for, at der er kontinuitet i behandlingsindsatsen, og at dette behov forstærkes, hvis de pågældende tilmed har et misbrugsproblem. Hertil kommer, at flytning kan medvirke til stigmatisering af børnene eller de unge, og til at de fastholdes i en identitet som misbrugere. Derfor er det i sig selv problematisk, at det i nogle tilfælde er nødvendigt at flytte børn og unge, der kommer ud i et misbrug, men som eventuelt i øvrigt er inde i et behandlingsforløb, der passer til deres behov. Kommissionen skal derfor anbefale, at der på anbringelsessteder for børn og unge i videre omfang end i dag skabes mulighed for at behandle børn og unge, der har et misbrug, så det i videst muligt omfang undgås, at misbruget i sig selv gør det nødvendigt at flytte de pågældende til et andet anbringelsessted. I den sammenhæng skal kommissionen særligt pege på muligheden for, at kommunerne i forbindelse med godkendelsen af anbringelsessteder for børn og unge sørger for, at der er den fornødne fleksibilitet i vilkårene for det enkelte anbringelsessted, så det i videst muligt omfang undgås at flytte anbragte børn og unge alene under henvisning til et konstateret misbrug hos de pågældende.

Kommissionen foreslår derfor,

• at der på anbringelsessteder for børn og unge i videre omfang end i dag skabes mulighed for at behandle børn og unge, der har et misbrug, så det i videst muligt omfang undgås, at misbruget i sig selv gør det nødvendigt at flytte de pågældende til et andet anbringelsessted, og
• at kommunerne i denne forbindelse sikrer den fornødne fleksibilitet i vilkårene for det enkelte anbringelsessted.

2.2.1.12. Styrket helhedsorienteret gadeplansindsats

Der ses en stadig tydeligere gadekultur blandt kriminalitetstruede unge. Det Kriminalpræventive Råd konkluderer bl.a. i rapporten "Etniske grupper – Kriminalitet og forebyggelse”, at gadeplansarbejdet i belastede boligområder skal styrkes, da mange af de unge med anden etnisk baggrund end dansk ikke er en del af det etablerede system. Dette understøttes af afsnit 10.4 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, hvor der henvises til undersøgelser, der påviser, at de børn og unge, der begår mest kriminalitet, er dem, der tilbringer mest fritid sammen med kammerater i gademiljøet. Undersøgelser viser endvidere, at gadeplansarbejdet har en stor kriminalpræventiv effekt, da gadeplansmedarbejdere opnår kontakt til unge, der ikke er i skole, ungdomsklub eller lignende.^[11]

Det er kommissionens vurdering, at hvor en stærk negativ gadekultur som nævnt i sig selv er en betydelig kriminalitetstruende faktor, er risikoen særlig stor i forhold til børn og unge, der også på anden måde er kriminalitetstruede.

Efter kommissionens opfattelse er en effektiv gadeplansindsats derfor et væsentligt element i udmøntningen af en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats. Det er i denne forbindelse særligt vigtigt, at indsatsen er tværsektoriel, således at de mange forskellige myndigheder, der ofte er involverede i indsatsen i forhold til børn og unge, udsender entydige signaler over for disse. For at gadeplansindsatserne skal have den ønskede effekt, må de tage udgangspunkt i et stærkt tværfagligt samarbejde mellem boligforeninger, lokalpoliti, områdets skoler, klubber, kommunen, forældre og frivillige organisationer. Det er i den forbindelse kommissionens opfattelse, at kommunerne bør være den centrale koordinerende aktør i et sådant samarbejde. Som anført i afsnit 2.2.1.1 ovenfor er det endvidere et flertal i kommissionens opfattelse, at kommunerne bør formulere en klar politik for arbejdet med kriminalitetstruede børn og unge.

Det er desuden kommissionens vurdering, at det i denne sammenhæng er særligt vigtigt at tage udgangspunkt i en helhedsorienteret kriminalpræventiv indsats, der bl.a. bør tage de pågældende børn og unges vennegruppe i betragtning, da vennegruppen ofte er det eneste faste holdepunkt for disse børn og unge. De pågældende børn og unge skal endvidere selv inddrages i at løse det kriminalitetsproblem, som de er en del af.

Som nævnt i afsnit 13.1 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, har man i Holland haft gode erfaringer med såkaldte hotspotindsatser i områder, hvor der er behov for en synlig og koncentreret indsats for at højne borgernes sikkerhed og tryghedsfølelse. En undersøgelse fra 2007 viser, at hotspotindsatsen virker, og at kriminaliteten ikke blot flytter ”rundt om hjørnet”.^[12] Som anført i kommissionens udredningsrapport har Københavns Kommune etableret en hotspotindsats i Valby/Sjælør på grund af problemer med bandekriminalitet i området.

Blandt øvrige mulige tiltag i gadeplansindsatsen kan nævnes rekruttering af gademedarbejdere, indsatser over for risiko- og ”lillebrorgrupper”, visitationszoner, sundhedsrum, helhedsskoler, forældrepålæg, hjem-i-seng-ordninger, fritidsjobs, kontingentordninger i forbindelse med idrætstilbud mv. Indsatsen kan f.eks. samles omkring netværkshuse, der kan sikre en koordineret indsats over for de unge ét sted. Politiet inddrages i tæt samarbejde og med en særlig forstærket politiindsats i området.

Kommissionen vurderer på den baggrund, at der bør gennemføres helhedsorienterede gadeplansindsatser i belastede boligområder med høj kriminalitetsrate med særlig fokus på udvikling af en dansk model for hotspotindsatser.

For så vidt angår gademedarbejderes tilgang til børn og unge i belastede boligområder, viser en undersøgelse fra Københavns Kommune, at det pædagogiske arbejde skal være båret af konsekvens og faste rammer som modstykke til den normløshed og forvirring, der ofte præger de kriminalitetstruede unge, herunder at de unge mødes af en fælles og konsekvent holdning fra de mange forskellige myndigheder, der ofte er involverede i indsatsen over for de unge.^[13] En rapport udarbejdet af Det Kriminalpræventive Råd peger også på, at det kan være en fordel at have et vist kulturkendskab i arbejdet med de unge.^[14] Det er således kommissionens opfattelse, at medarbejdere med anden etnisk baggrund end dansk med fordel kan inddrages i gadeplansarbejdet, da de ofte vil have lettere ved at skabe et tillidsforhold til børn og unge med anden etnisk baggrund end dansk og disses forældre. Desuden vil personer, der færdes i eller på anden måde har kendskab til det lokale miljø, f.eks. i socialt belastede boligområder, også kunne være en værdifuld ressource til at formidle kontakt mellem det professionelle behandlingssystem og kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge.

Kommissionen anerkender, at gademedarbejdere allerede i dag yder en stor og værdifuld indsats i tilknytning til forebyggelse af ungdomskriminalitet. Gademedarbejdere er typisk ansat i kommunerne, og der eksisterer derfor en række forskellige opkvalificeringsforløb mv. Efter kommissionens vurdering vil denne indsats kunne styrkes ved etablering af et ensartet uddannelsesforløb for gademedarbejdere, som kommunerne kan tilbyde de pågældende. Uddannelsesforløbet skal sikre, at gademedarbejdere får en grundlæggende indsigt i socialpædagogiske tilgange, konfliktmægling og i de særlige udfordringer, der er forbundet med kriminalpræventivt arbejde med bl.a. børn og unge med anden etnisk baggrund end dansk, herunder børn og unge, der enten selv er traumatiserede, eller som kommer fra traumatiserede familier. Uddannelsen kan endvidere være med til at sikre, at barnet eller den unge mødes af en fælles tilgang fra myndighedernes side.

Kommissionen foreslår,

• at der gennemføres helhedsorienterede gadeplansindsatser i belastede boligområder med høj kriminalitetsrate med særlig fokus på udvikling af en dansk model for hotspotindsatser, og
• at der etableres et ensartet uddannelsesforløb for gademedarbejdere, der kan tilbydes af kommunerne.

2.2.1.13. Mentorordninger for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, herunder unge indsatte

Som del af udmøntningen af en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats har kommissionen overvejet muligheden for at udbrede brugen af mentorordninger for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, herunder unge indsatte, bl.a. i lyset af erfaringerne fra Kriminalforsorgen med brugen af mentorer.

Efter kommissionens opfattelse er det centrale kendetegn ved en mentor, at den pågældendes forhold til barnet eller den unge er baseret på tillid. En mentor er derfor kendetegnet ved, at den pågældende ikke har nogen tilsynsforpligtelse i forhold til barnet eller den unge og således ikke er forpligtet til at foretage indberetning til nogen myndighed, hvis barnet eller den unge overtræder aftaler, vilkår eller lignende. Målet er, at mentoren kan fungere som en positiv rollemodel for barnet eller den unge og støtte og vejlede den pågældende til at leve en kriminalitetsfri tilværelse. Desuden er det vigtigt, at mentoren kun er et tilbud, som barnet eller den unge kan vælge at modtage eller fravælge, og at barnet eller den unge i givet fald selv kan få indflydelse på, hvem der udpeges som mentor.

SFI-Campbell har i april 2009 udgivet en forskningsoversigt, baseret på studier udført i USA og andre engelsktalende lande. Studierne er effektstudier af høj kvalitet, hvori man har undersøgt effekten af mentorordninger på ungdomskriminalitet og relaterede problemer. Overordnet viser resultaterne, at mentorordninger er en effektiv indsats.^[15]

I det følgende beskrives en række af de eksisterende ordninger vedrørende f.eks. en fast kontaktperson, personlig rådgiver, koordinator mv., der i dag kan tilbydes bl.a. kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge med henblik på at støtte dem i en positiv udvikling. Kommissionen er opmærksom på, at der på en række andre områder findes mentorordninger, f.eks. ungdomsuddannelserne, hvor ordningerne er lovfæstede.

Efter § 52, stk. 1, i den sociale servicelov skal kommunalbestyrelsen træffe afgørelse om foranstaltninger efter bestemmelsens stk. 3, når det må anses for at være af væsentlig betydning af hensyn til et barns eller en ungs særlige behov for støtte. Kommunalbestyrelsen har i den forbindelse bl.a. mulighed for at træffe afgørelse om at udpege en personlig rådgiver for barnet eller den unge, jf. lovens § 52, stk. 3, nr. 6, eller om at udpege en fast kontaktperson for barnet eller den unge og for hele familien, jf. lovens § 52, stk. 3, nr. 7. Den primære målgruppe for disse foranstaltninger er børn og unge under 18 år, der har behov for særlig støtte, men i visse tilfælde kan foranstaltningerne udvides til at omfatte unge op til 23 år, jf. lovens § 76, stk. 2. Afgørelsen om at udpege en personlig rådgiver eller en fast kontaktperson træffes af kommunen på baggrund af en undersøgelse foretaget i medfør af § 50 i den sociale servicelov og en handleplan for barnet eller den unge, jf. lovens § 140. Afgørelsen træffes som udgangspunkt med samtykke fra forældremyndighedsindehaveren. Den kræver i princippet ikke den unges samtykke, men udpegning af en personlig rådgiver eller en fast kontaktperson for en ung vil dog som udgangspunkt kræve, at den unge er velvilligt indstillet over for dette. Det bemærkes, at det som led i et ungepålæg, jf. § 57 b i den sociale servicelov, der trådte i kraft den 1. juli 2009, bl.a. kan fastsættes, at den unge skal modtage en eller flere foranstaltninger efter § 52 i loven, herunder en personlig rådgiver eller fast kontaktperson. Forældremyndighedsindehaveren eller den unge, der er fyldt 15 år, kan klage over kommunens afgørelse om at udpege en personlig rådgiver eller fast kontaktperson.

En personlig rådgiver kan udpeges for børn og unge, der skønnes at have behov for vejledning og rådgivning vedrørende f.eks. arbejde, uddannelse og fritid. En personlig rådgivers opgave er således at vejlede og rådgive barnet eller den unge om en række praktiske forhold, der skønnes at kunne støtte den pågældende i opvæksten eller med hensyn til de fremtidige leve- og arbejdsvilkår. Der udbetales vederlag til den personlige rådgiver i overensstemmelse med opgavens indhold og efter aftale med kommunen.

Udpegning af en fast kontaktperson for et barn eller en ung og for hele familien sker i situationer, hvor barnet eller den unge skønnes at have behov for en stabil voksenkontakt, som barnets eller den unges familie ikke vurderes at kunne opfylde. Det er kontaktpersonens opgave at yde støtte på det nære personlige plan ved at være til rådighed, f.eks. når barnet eller den unge har behov for en voksen til at læsse bekymringer over på, tale med eller blive opmuntret af. Kontaktpersonen kan derudover også udfylde flere forskellige andre funktioner alt efter, hvad barnet eller den unge har behov for, f.eks. ved at gå med barnet eller den unge til møder i forvaltningen eller i andre situationer, hvor barnet eller den unge har behov for en voksen til at skabe tryghed. Kontaktpersonen skal samtidig kunne stille krav til og korrigere eller om nødvendigt stoppe barnet eller den unge, hvis den pågældende udviser uacceptabel adfærd. I modsætning til en personlig rådgiver, jf. beskrivelsen heraf ovenfor, er det således kontaktpersonens opgave at forholde sig til barnets eller den unges totale situation på linje med, hvad der normalt ville være forældrenes opgave. Det er derfor væsentligt, at den, der udpeges som fast kontaktperson, er en person, som barnet eller den unge føler sig tryg ved. Det er således en forudsætning, at der eksisterer et tillidsforhold mellem barnet eller den unge og den voksne, eller at det vurderes, at et sådant tillidsforhold meget hurtigt vil kunne etableres. Kontaktpersonen vil derfor ofte skulle findes i barnets eller den unges nære omgivelser, f.eks. en pædagog, en lærer, en klubmedarbejder, en idrætstræner eller en anden voksen person, som barnet eller den unge har tillid til. Den faste kontaktpersons tidsmæssige indsats vil variere efter forholdene i det enkelte tilfælde. I nogle tilfælde vil nogle få timer ugentlig være tilstrækkeligt, mens det i andre tilfælde er afgørende, at barnet eller den unge har mulighed for at kunne bruge kontaktpersonen døgnet rundt i en periode. En fast kontaktperson ansættes af kommunen. Kommunen kan i forbindelse med ansættelsen af kontaktpersonen aftale, at kontaktpersonen skal afrapportere til kommunen f.eks. hver måned eller hver tredje måned. Det kan også af aftalen fremgå, at kontaktpersonen kontakter kommunen, når der akut opstår behov for andre former for støtte, f.eks. i forbindelse med misbrug eller kriminalitet. Under alle omstændigheder er kontaktpersonen underlagt skærpet underretningspligt.

Efter § 54 a i den sociale servicelov skal kommunalbestyrelsen tilknytte en koordinator til unge, der er idømt en ungdomssanktion efter straffelovens § 74 a. Koordinatoren skal være tilknyttet gennem hele forløbet og være den unges rådgiver, sikre sammenhængen i sanktionens tre faser og afholde møder med den unge, forældrene og andre relevante parter med henblik på at fastholde de målsætninger, der er fastlagt i handleplanen vedrørende den unge, jf. § 140 i den sociale servicelov. I ”Håndbog om ungdomssanktionen”^[16] er koordinatorens rolle beskrevet således:

”I tæt samarbejde med sagsbehandleren skal koordinatoren arbejde aktivt for, at sanktionsforløbet gennemføres som planlagt, men med de fornødne justeringer undervejs. Koordinatoren er så at sige sagsbehandlerens ’forlængede arm’; den, som har mulighed for at arbejde fleksibelt og proaktivt i forhold til den unge, institutionen og den sociale myndighed. Sammen med øvrige relevante aktører skal koordinatoren forhandle og håndtere de organisatoriske, tværfaglige og tværsektorielle barrierer, der kan hindre, at de overordnede mål og delmål med sanktionsforløbet nås. Opgaven som koordinator forudsætter, at han eller hun skaber en personlig og tillidsfuld relation til den unge. Udførelsen af samarbejdsopgaven medfører, at koordinatoren er udfarende i forhold til kontakt og dialog med og mellem de relevante aktører. Koordinatoren forventes således at tage ansvar for de tværfaglige netværksmøder i forbindelse med overgange fra en fase til den næste. Det sker med henblik på at støtte den unge i de perioder, hvor han eller hun er i størst risiko for at opgive en god udvikling. Koordinatorens koordinering eller systemfunktion indebærer først og fremmest:

• At være den gennemgående person og sikre, at den unge og den unges netværk oplever, at der er kontinuitet i indsatsen.
• At sikre koordination og sammenhæng i indsatserne – blandt andet i den tværfaglige og tværsektorielle indsats på tværs af forskellige problemstillinger (kriminalitet, misbrug, psykiske problemer, skoleproblemer). Det gælder såvel i kritiske som stabile perioder af sanktionsforløbet.
• At arbejde for og følge op på, at handleplanens mål og delmål føres ud i livet, herunder at understøtte den unges gennemførelse og fastholdelse af skolegang, uddannelse eller beskæftigelse og eventuelt behandling. I det omfang, handleplanen ikke følges, er det koordinatorens opgave at påpege dette overfor netværk og sagsbehandler.
• Gennem forhandling at finde vej til en praktisk håndtering af de organisatoriske og tværfaglige barrierer.
• Aktivt at formidle kontakt – på vegne af den unge – til relevante myndigheder, institutioner, skoler mv., når den unge skal skifte eller har skiftet mellem kommuner, forvaltninger eller forskellige behandlere.
• At forestå planlægning og gennemførelse af de gennemsnitlig fem netværksmøder, der forventes at være nødvendige for at kunne koordinere indsatserne.”

Koordinatorer udfylder altså en specifik funktion i forhold til unge, der er idømt ungdomssanktion. Det er ikke muligt at udpege koordinatorer til børn og unge uden for denne målgruppe.

En ung domfældt kan også pålægges at holde kontakt med en tilsynsførende fra Kriminalforsorgen. Beslutningen om at pålægge den unge et vilkår om tilsyn kan enten træffes af retten i forbindelse med en betinget dom eller administrativt i forbindelse med en prøveløsladelse eller betinget benådning. Formålet med tilsynet er dels ved forskellige hjælpeaktiviteter at indsluse eller fastholde lovovertræderen i det almindelige samfund, dels at modvirke ny kriminalitet ved at søge at sikre, at lovovertræderen overholder eventuelle vilkår.

Et vilkår om tilsyn indebærer derfor både støtte og kontrol. Den person, der er undergivet tilsyn, skal regelmæssigt møde hos den tilsynsførende eller modtage besøg i hjemmet og altid orientere om ændringer i opholdsadresse eller forsørgelsesgrundlag. Hvis tilsynsklienten ikke overholder disse regler, kan den pågældende anholdes, og som yderste konsekvens kan henholdsvis retten og Direktoratet for Kriminalforsorgen beslutte, at den betingede dom udløses, eller at den prøveløsladte eller betinget benådede skal afsone reststraffen.

Ud over kontrol får klienterne altid tilbudt individuel støtte. Den tilsynsførendes grundlæggende opgave er i denne forbindelse at motivere klienterne til at forbedre deres sociale og personlige situation. Målet er i løbet af tilsynsperioden at skabe så acceptable sociale rammer – f.eks. i form af boligforhold, uddannelse og arbejde – for den enkelte som muligt. Den tilsynsførende udfører i denne forbindelse almindelig social sagsbehandling, dog med den forskel, at tilsynsklienterne normalt ikke har mulighed for at få økonomisk støtte i Kriminalforsorgens afdelinger.

I den første del af tilsynsperioden skal klienten almindeligvis som et minimum have kontakt til Kriminalforsorgens afdeling én gang ugentligt, senere hver 14. dag, og hvis der er tale om en stabil situation, kan tilsynsklienten herefter nøjes med at have kontakt med afdelingen én gang månedligt.

Normalt varer tilsynsperioden ét til to år, men hvis tilsynsklienten har en meget lang reststraf, kan tilsynet blive af længere varighed. For tilsyn med psykisk syge kriminelle fastsættes normalt en længstetid på maksimalt 5 år. Den tilsynsførende er uddannet socialrådgiver.

Bl.a. i lyset af de ovennævnte positive erfaringer med og resultater af mentorordninger i Danmark og i udlandet vurderer kommissionen, at en mentor i forhold til børn og unge, der savner en stabil kontakt til en voksen, som de kan have fuld tillid til, og som kan fungere som en positiv rollemodel for dem, kan være et værdifuldt middel til at fastholde dem i en kriminalitetsfri udvikling. Fordelen ved en mentor i forhold til de øvrige personer, som myndighederne har mulighed for at udpege for børn og unge, er, at en mentor udpeges og fungerer udelukkende i den unges interesse, og at der i kraft af mentorens opgavebeskrivelse er mulighed for at udpege en person, der f.eks. aldersmæssigt og for så vidt angår etnisk og social baggrund matcher den unge godt. Samtidig kan mentoren – i modsætning til f.eks. en koordinator, der er udpeget med en specifik opgave i tilknytning til ungdomssanktionen for øje – være en gennemgående, stabil voksenkontakt for barnet eller den unge, der således ikke forsvinder, fordi den unge afslutter en strafafsoning eller opnår en bestemt alder.

Da der i Kriminalforsorgens regi allerede er mulighed for at udpege en mentor for børn og unge, er det kommissionens opfattelse, at behovet for kunne tilbyde en mentor til børn og unge, der savner stabil voksenkontakt, særligt knytter sig til de sociale myndigheders indsats.

Kommissionen er samtidig opmærksom på, at nogle af de eksisterende ordninger vedrørende personer, der kan udpeges til støtte for barnet eller den unge, herunder ikke mindst ordningen vedrørende en fast kontaktperson, jf. § 52, stk. 3, nr. 7, i den sociale servicelov, i nogle tilfælde vil overlappe et tilbud om en mentor. Der er efter kommissionens vurdering en vis risiko for, at mange forskellige støttepersoner for barnet eller den unge stik imod hensigten vil kunne bidrage til at forvirre barnet eller den unge og skabe tvivl om deres rolle. Efter kommissionens opfattelse bør kommunerne derfor blot forpligtes til at have et tilbud om en mentor til børn og unge, der vurderes i særlig grad at have behov for en stabil, positiv voksenkontakt. Hvorvidt barnet eller den unge i det konkrete tilfælde skal tilbydes en mentor må bero på en konkret vurdering, herunder i lyset af, om der for den pågældende allerede er udpeget en eller flere støttepersoner, der kan yde den fornødne stabile, positive voksenkontakt i forhold til barnet eller den unge.

Det er over for kommissionen blevet oplyst, at lovgivningen vedrørende de sociale myndigheders foranstaltninger på dette område forventes gennemgået og revideret. Det er på den baggrund kommissionens opfattelse, at den af kommissionen foreslåede forpligtelse vedrørende mentortilbud bør gennemføres i forbindelse med den foreståede lovrevision med henblik på at sikre den fornødne sammenhæng med de øvrige typer af støttepersoner.

Med henblik på at undersøge, hvorledes de mange forskellige tilbud om støttepersoner for børn og unge fungerer i praksis, herunder om de reelt blot virker forvirrende på de pågældende børn og unge, foreslår kommissionen desuden, at samspillet mellem mentorer, tilsynspersoner, koordinatorer, faste kontaktpersoner og andre relevante støttepersoner i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede bør og unge evalueres.

Endvidere bør værdien af de forskellige former for støttepersoner efter kommissionens opfattelse belyses nærmere. Dette kan efter kommissionens opfattelse ske ved iværksættelse af et forskningsprojekt vedrørende emnet – eventuelt i tilknytning til den ovennævnte evaluering af samspillet mellem støttepersonerne.

Kommissionen foreslår,

• at det i forbindelse med en foreståede revision af lovgivningen på området pålægges kommunerne at have et tilbud om støtte fra en mentor til kriminelle eller kriminalitetstruede børn og unge, der vurderes i særlig grad at have behov for en stabil, positiv voksenkontakt,
• at samspillet mellem mentorer, tilsynspersoner, koordinatorer, faste kontaktpersoner og andre relevante støttepersoner i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge evalueres, og
• at der – evt. i tilknytning til evalueringen – iværksættes et forskningsprojekt med henblik på at belyse værdien af de nævnte forskellige former for støttepersoner.

2.2.1.14. Styrket indsats over for børn og unge med særlige problemstillinger

Blandt gruppen af alvorligt kriminelle børn og unge, herunder de børn og unge, der anbringes på de sikrede institutioner, findes der flere grupper med særlige problemstillinger og behandlingsbehov, enten som deres primære og overvejende problem, eller som oftest i kombination med andre sociale problemer.

Det er kommissionens generelle vurdering, at det som led i udmøntningen af en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats er vigtigt at se på de særlige behov, der gør sig gældende hos grupper af børn og unge med særlige problemstillinger.

For så vidt angår børn og unge med udviklingsmæssige og psykiatriske problemstillinger er der en voksende erkendelse af, at disse problemstillinger har betydning i forhold til udviklingen af en kriminel adfærd. På de sikrede institutioner er der f.eks. en gruppe af unge med svære psykiske eller psykiatriske problemer, enten som deres primære og overvejende problem eller i kombination med andre sociale problemer. Det fremgår af en dansk undersøgelse, at ud af 100 varetægtsfængslede unge i alderen mellem 15 og 17 år, havde 69 pct. en psykiatrisk lidelse.^[17] En rapport fra Teori og Metodecentret fra 2006 viser, at de unge anbragte på de sikrede institutioner var stærkt overrepræsenterede i psykiatriregistret sammenlignet med resten af befolkningen inden for samme aldersgruppe.^[18]

Samtidig kan det konstateres, at der stort set ikke findes døgninstitutioner, der er målrettede til og kan rumme disse børn og unge, og som har den fornødne psykiatriske sagkundskab.

Efter det for kommissionen oplyste, finder man på døgninstitutioner for børn og unge i dag et bredt spektrum af børn og unge med udviklingsmæssige og psykiatriske problemstillinger af vidt forskellig tyngde. Det kan i nogle tilfælde være svært for institutionerne at vurdere karakteren og omfanget af disse problemstillinger, herunder fordi flere problemstillinger kan optræde i kombination hos nogle børn og unge.

Efter kommissionens opfattelse bør det sikres, at erfaringerne fra projekterne på Egely og i fængslerne indhentes, vurderes og evalueres, og at en eventuel udbredelse og permanentgørelse af psykiatrisk screening overvejes i lyset heraf.

Børne- og ungdomspsykiatrien behandler i stigende grad aggressive og udadreagerende unge, som er svære at rumme inden for psykiatriens eksisterende rammer. Det skyldes bl.a., at disse unge er potentielt voldelige over for øvrige patienter, hvilket skaber utryghed og et uhensigtsmæssigt behandlingsmiljø for begge parter. En anden udfordring er, at de unge varetægtsfængslede eller surrogatanbragte skal opholde sig på en afdeling med lukkede (aflåste) døre og sikringsmuligheder. Det betyder, at også de øvrige ikke-tvangsindlagte patienter har risiko for at komme bag lukkede døre, hvilket kan opfattes som en unødig indgribende foranstaltning.

Ved at samle de unge på særlige ungdomsretspsykiatriske afsnit vil man kunne give en kvalitativ bedre behandling – både til de kriminelle unge med psykisk sygdom og til de øvrige patienter i børne- og ungdomspsykiatrien, fordi behandlingstilbud og fysiske omgivelser kan målrettes og specialiseres efter hver af de to gruppers behov.

Regionerne er opmærksomme på behovet for en yderligere specialisering på dette område og undersøger aktuelt mulighederne for at oprette særlige retspsykiatriske afsnit for udadreagerende unge og unge retspsykiatriske patienter. Der sigtes mod at oprette omkring 12 pladser på landsplan. I Østdanmark planlægges et samarbejde på området mellem Region Hovedstaden og Region Sjælland og i Vestdanmark et samarbejde mellem Region Syddanmark, Region Midtjylland og Region Nordjylland.

I Kriminalforsorgens regi har der indtil nu ikke været foretaget systematisk screening for psykisk sygdom af unge. Det vil derfor være forbundet med stor usikkerhed at vurdere behovet for særlige pladser i Kriminalforsorgens institutioner til unge med psykiatriske problem-stillinger. Kriminalforsorgen forventer at blive i stand til at foretage en mere kvalificeret vurdering på baggrund af det kommende screeningsprojekt, der er beskrevet ovenfor.

For så vidt angår udviklingshæmmede børn og unge skal der efter kommissionens opfattelse være større fokus på den risikofaktor, som dårlig begavelse kombineret med lav impulskontrol udgør.

Udviklingshæmmede børn og unge, der er så mentalt retarderede, at de falder udenfor normalområdet, vil i tilfælde af, at de begår kriminelle handlinger, typisk blive idømt en behandlingsdom i form af dom til tilsyn og/eller ophold i egnet institution. Der findes imidlertid ikke særlige institutioner eller afdelinger, der modtager unge behandlingsdømte, sådan som det er tilfældet for voksne behandlingsdømte.

Erfaringen viser, at når udviklingshæmmede børn og unge anbringes på en sikret døgninstitution for børn og unge sammen med normaltbegavede unge, har de udviklingshæmmede unge vanskeligt ved at begå sig og er nemt udsat for udnyttelse og overgreb fra de normaltbegavede unge med asocial adfærd. Ud over at dette i sig selv er problematisk i forhold til den pædagogiske opgave, ligger der en stor opgave for personalet i at beskytte de udviklingshæmmede børn og unge, hvorved der går ressourcer fra andre opgaver. En almindelig sikret afdeling har desuden typisk ikke medarbejdere med tilstrækkelig indsigt i og erfaring med arbejdet med udviklingshæmmede børn og unge og disses særlige behov, ligesom hverdagen, pædagogikken og rammerne i den sikrede afdeling er tilrettelagt ud fra normaltbegavede børn og unges behov, som ikke er de samme som udviklingshæmmedes behov.

Både for så vidt angår børn og unge med psykiatriske eller psykiatrinære problemstillinger og udviklingshæmmede børn og unge bør der derfor efter et flertal i kommissionens opfattelse, jf. nedenfor, etableres relevante og målrettede tilbud, herunder særlige institutionspladser, til disse grupper, der også omfatter unge, der er idømt særforanstaltninger. I den forbindelse bemærkes, at man ved etableringen af særlige tilbud til udviklingshæmmede børn og unge bør være opmærksom på, at tilbuddene pga. de pågældendes sene udvikling bør omfatte en større aldersgruppe – f.eks. børn og unge op til 23 år – end tilsvarende tilbud til normaltbegavede børn og unge.

Herudover bør kompetencerne til at imødekomme disse særlige målgruppers behov styrkes hos de instanser, der møder de kriminelle unge, herunder de sikrede og åbne institutioner og socialpædagogiske opholdssteder.

Kompetencerne kan sikres bl.a. ved adgang til den fornødne faglige ekspertbistand, f.eks. psykiatrisk ekspertise, misbrugsekspertise og ekspertise i relation til dårligt begavede kriminelle mv., og ved løbende uddannelse af medarbejdere.

En styrkelse af de sikrede institutioners beredskab til at kunne yde en kvalificeret indsats over for sådanne målgrupper kan også ske gennem etableringen af kompetencecentre på de sikrede institutioner. At en institution får rollen som kompetencecenter på et givent område indebærer, at institutionen får en særlig vidensfunktion på området – f.eks. i relation til børn og unge med psykiatriske eller psykiatrinære problemstillinger eller med dårlig begavelse. Det ligger ligeledes i kompetencecenterfunktionen, at institutionen har en forpligtelse til at holde sig ajour med den nyeste viden på området, og at institutionen forpligter sig til at formidle denne viden til de andre sikrede institutioner og derved bidrage til en generel opkvalificering af de sikrede institutioners beredskab og indsats. Efter det for kommissionen oplyste har regionerne allerede besluttet at oprette sådanne kompetencecentre på de sikrede institutioner, men beslutningen er endnu ikke blevet implementeret i praksis.

Kommissionen forslår,

• at erfaringerne fra projekterne på Egely og i fængslerne indhentes, vurderes og evalueres, og at en eventuel udbredelse og permanentgørelse af psykiatrisk screening overvejes i lyset heraf,
• at der oprettes særlige retspsykiatriske pladser i det børne- og ungdomspsykiatriske system til kriminelle børn og unge med psykiatriske problemstillinger, samt
• at kompetencerne til at imødekomme de særlige behov hos børn og unge med psykiatriske eller psykiatrinære problemstillinger og til udviklingshæmmede børn og unge styrkes hos de instanser, der møder de kriminelle børn og unge, herunder sikrede og åbne institutioner og socialpædagogiske opholdssteder, bl.a. ved sikring af adgang til den fornødne faglige ekspertise, ved løbende uddannelse af medarbejdere og/eller ved etablering af kompetencecentre på de sikrede døgninstitutioner for børn og unge.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) foreslår desuden, at der inden for rammeaftalesystemet mellem kommunerne og regionerne oprettes relevante og målrettede tilbud, herunder særlige institutionspladser, til børn og unge med psykiatriske eller psykiatrinære problemstillinger og til udviklingshæmmede børn og unge, herunder unge, der er idømt særforanstaltninger.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) støtter ikke forslaget om, at der skal etableres særlige institutionspladser, da det er i det eksisterende rammeaftalesystem mellem kommunerne og regionerne behovet for institutionspladser vurderes og besluttes.

2.2.1.15. Styrket anvendelse af kognitive behandlingsprogrammer i socialt regi og i Kriminalforsorgens regi

Som anført i afsnit 13.11.1 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, tyder flere undersøgelser på, at kognitive behandlingsprogrammer generelt har en positiv kriminalpræventiv effekt på lovovertræderes recidivrisiko.

Aggression Replacement Training (ART) er ét blandt flere kognitive behandlingsprogrammer, der er særligt udviklet til anvendelse på lovovertrædere. Programmet, der varer 10 uger og omfatter 30 lektioner af hver 3 timers varighed, har fokus på vredeshåndtering. Det anvendes på grupper af 8-12 lovovertrædere. Programmet anvendes i dag på forsøgsbasis over for unge lovovertrædere. Programmet anvendes desuden i flere andre europæiske lande, herunder Sverige og Norge.

Blandt de øvrige kognitive programmer kan nævnes Anger Management, der i øjeblikket anvendes i flere sikrede døgninstitutioner for børn og unge samt i Kriminalforsorgen. Programmet har noget kortere varighed end ART. Det bemærkes, at ART i højere grad end ”Anger Management” synes anvendt på unge lovovertrædere.

Bl.a. i lyset af de ovennævnte positive undersøgelsesresultater samt med henblik på at få den kriminalpræventive effekt bedre belyst er det kommissionens opfattelse, at efterprøvede kognitive behandlingsprogrammer bør anvendes som standardtilbud i de sikrede afdelinger og i de tilknyttede åbne afdelinger.

Det er endvidere kommissionens opfattelse, at de praktiske muligheder for at anvende kognitive behandlingsprogrammer som vilkår i forbindelse med betingede domme, jf. straffelovens § 56, og i tilknytning til ungdomskontrakter, jf. retsplejelovens § 722, stk. 1, nr. 2 og 3, jf. § 723, stk. 1, og § 52 i den sociale servicelov, bør styrkes. I første omgang kan dette f.eks. ske ved at forlænge og evt. udbygge den igangværende forsøgsordning i Kriminalforsorgens regi, jf. ovenfor. Kommissionen skal i den forbindelse pege på, at et større kendskab hos anklagemyndigheden, forsvarerne og domstolene til indholdet og effekten af kognitive behandlingsprogrammer må antages at ville føre til større anvendelse af denne mulighed i forhold til unge lovovertrædere.

Kommissionen foreslår derfor,

• at efterprøvede kognitive behandlingsprogrammer indføres som standardtilbud i sikrede afdelinger i døgninstitutioner for børn og unge og tilknyttede åbne afdelinger, og
• at de praktiske muligheder for at anvende kognitive behandlingsprogrammer som vilkår i forbindelse med betingede domme, jf. straffelovens § 56, og i tilknytning til ungdomskontrakter, jf. retsplejelovens § 722, stk. 1, nr. 2 og 3, jf. § 723, stk. 1, og § 52 i den sociale servicelov, styrkes, f.eks. ved at forlænge og evt. udbygge den igangværende forsøgsordning i Kriminalforsorgens regi.

2.2.1.16. Andre overvejelser og initiativer vedrørende en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats

2.2.1.16.1. Med henblik på at skabe reelt grundlag for en tidlig, helhedsorienteret, tværsektoriel og sammenhængende indsats er det efter kommissionens opfattelse væsentligt at sikre, at de relevante aktører har det fornødne incitament til at yde en sådan kriminalitetsforebyggende indsats.

De ovennævnte aktører har forskellige grunde og incitamenter til at tage del i den tidlige kriminalpræventive indsats. Kommissionen er i den forbindelse naturligvis opmærksom på, at også andre hensyn end de rent økonomiske spiller en rolle, når f.eks. en kommune skal beslutte, hvorledes den kriminalitetsforebyggende indsats skal tilrettelægges. På den anden side det et velkendt problem, at det kan være svært at skaffe opbakning til at afholde udgifter til en indsats, hvis frugterne af indsatsen først kan høstes meget senere, hvilket ofte vil gøre sig gældende i relation til den kriminalitetsforebyggende indsats. Hertil kommer, at den nøjagtige effekt af den tidlige kriminalpræventive indsats kan være meget svær at måle, da det ofte ikke er muligt med sikkerhed at fastslå, om det kan tilskrives denne indsats eller andre faktorer, at nogle børn og unge ikke begår kriminalitet.

Det er desuden blevet anført, at der på nogle områder endda forekommer modsatrettede incitamenter, dvs. regler, der – i det mindste i teorien – kan anspore en kommune til at forsømme den kriminalpræventive indsats i håbet om, at den pågældende unge enten flytter eller begår så alvorlig kriminalitet, at udgiften til den pågældendes strafafsoning som følge af finansieringsreglerne for unges afsoning af ubetingede frihedsstraffe helt eller delvist bæres af andre aktører.

På denne baggrund er det kommissionens generelle opfattelse, at der er grundlag for at foretage en nærmere undersøgelse af de økonomiske incitamenter på dette område, og at der på baggrund af resultatet af denne undersøgelse bør udarbejdes en model med henblik på at sikre, at de relevante aktører også økonomisk har det fornødne incitament til at iværksætte en tidlig ungeindsats.

Det bemærkes i den forbindelse, at et udvalg om sikrede afdelinger med deltagelse af Indenrigs- og Socialministeriet, Justitsministeriet, Finansministeriet, KL og Danske Regioner er blevet nedsat med henblik på at se på brugen og finansieringen af sikrede pladser. Udvalget har i denne sammenhæng blandt andet drøftet mulige ændringer af den objektive finansieringsform med henblik på at skabe en finansieringsstruktur, hvor kommunerne i højere grad betaler på baggrund af det faktiske forbrug af pladser på de sikrede afdelinger med det formål at skabe et øget økonomisk incitament for den enkelte kommune til at forebygge kriminalitet og til at udsluse de unge hurtigere fra de sikrede afdelinger, hvorved kapacitet frigøres.

Det bemærkes desuden, at det indgår som en del af finanslovsaftalen for 2009, at partierne bag forliget skal drøfte konkrete forslag til omlægning af de forskellige finansieringsregler vedrørende anbringelse, afsoning mv. for kriminelle unge med henblik på at understøtte kommunernes indsats. I den forbindelse er der blevet nedsat et udvalg med deltagelse af Indenrigs- og Socialministeriet, Justitsministeriet, Finansministeriet, KL og Danske Regioner. Udvalget skal ifølge kommissoriet

• Kortlægge placeringen af unge kriminelle i forbindelse med varetægtsfængsling eller anbringelse i varetægtssurrogat både før og efter domsafsigelse samt i forbindelse med afsoning af straf. Kortlægningen skal tage udgangspunkt i den samlede placering/fordeling af unge på landsplan, men skal også belyse markante kommunale/regionale forskelle.
• Beskrive nuværende finansieringsregler og ressourceforbrug på området for anbringelse af unge kriminelle.
• Beskrive fordele og ulemper ved de nuværende finansieringsregler og vurdere behovet for ændringer af finansieringsreglerne.

Udgangspunktet for udvalgets arbejde er, at eventuelle ændringer af de nuværende finansieringsregler skal understøtte bedre forebyggelse af ungdomskriminalitet, herunder ved at sikre en hensigtsmæssig incitamentsstruktur og effektiv udnyttelse af ressourcerne.

Udvalget skal på baggrund af ovenstående, og hvor det er relevant, udarbejde konkrete anbefalinger til ændringer af de gældende finansieringsregler.

Udvalget forventes at afslutte sit arbejde sideløbende med kommissionen.

Selv om kommissionen således ikke har haft mulighed for at se og vurdere resultatet af de to ovennævnte udvalgs arbejde, er det kommissionens opfattelse, at der på baggrund af udvalgenes anbefalinger vil blive iværksat initiativer, der vil styrke det økonomiske incitament for de relevante aktører, herunder særligt kommunerne, til at prioritere den kriminalpræventive indsats i forhold til børn og unge højt.

Herudover er det kommissionens vurdering, at udarbejdelse og anvendelse af cost-benefitanalyser som beskrevet og foreslået i afsnit 2.2.3.1 nedenfor også vil kunne bidrage væsentligt til at styrke incitamentet til at yde en tidlig forebyggende indsats.

Kommissionen ser på den baggrund ikke noget behov for at foreslå yderligere initiativer på dette område.

2.2.1.16.2. Kommissionen har desuden overvejet behovet for initiativer vedrørende anvendelsen af anbringelse uden for hjemmet af kriminelle og kriminalitetstruede unge som led i udmøntningen af en tidlig kriminalitetsforebyggende indsats.

Kommissionen skal i den forbindelse henvise til, at der i Indenrigs- og Socialministeriets regi pågår et større arbejde med henblik på at sikre bedre kvalitet i sagsbehandlingen og i indsatsen som helhed på anbringelsesområdet under overskriften ”Barnets Reform”. Dette arbejde vil blandt andet medføre en gennemgang af kriterierne for anbringelse uden for hjemmet, herunder særligt anbringelse uden samtykke, med henblik på at sikre, at kriterierne er entydige og derved opnå en ensartet praksis på tværs af kommunegrænser. Barnets Reform skal efter det for kommissionen oplyste forhandles med satspuljepartierne i forbindelse med forhandlingerne om satspuljen for 2010. I lyset af, at der således i andet regi foretages en samlet gennemgang af anbringelsesområdet finder kommissionen ikke, at der på nuværende tidspunkt er grundlag for at iværksætte initiativer på dette område, jf. dog afsnit 2.3.2.1 nedenfor.

2.2.1.16.3. Det fremgår af kommissoriet, at kommissionens overvejelser først og fremmest skal omfatte unge i aldersgruppen 12-17 år, men at overvejelserne også kan omfatte personer udenfor denne aldersgruppe, hvis kommissionen finder, at der er anledning til det med henblik på at sikre den fornødne sammenhæng i indsatsen mod ungdomskriminalitet.

Kommissionen skal i den forbindelse pege på behovet for at være opmærksom på den negative indflydelse, som personer over 17 år kan have som negative rollemodeller i forhold til børn og unge, der er på vej ind i en kriminel løbebane.

Fra politiets side er man allerede opmærksom på betydningen af disse negative voksne rollemodeller, og der gøres flere steder i landet en indsats for at stresse dem og – i det omfang det er muligt – holde dem væk fra gaden med henblik på at afbryde kontakten til børn og unge i området, der ellers ville kunne lade sig påvirke af deres negative indflydelse, f.eks. i bandesammenhænge. Den politimæssige indsats bygger bl.a. på den såkaldte ”Al Capone-model”.

Det bemærkes, at også andre midler end Al Capone-modellen i dag kan anvendes – og bliver anvendt – i konkrete tilfælde over for f.eks. voksne bandemedlemmer, herunder muligheden for at udelukke disse fra adgang til f.eks. bestemte sportsbegivenheder eller bestemte restaurationer. Et af formålene med denne indsats er at gøre det uattraktivt at være bandemedlem og dermed gøre det sværere for banderne at rekruttere nye, yngre bandemedlemmer.

I lyset af de ovennævnte eksisterende muligheder for at gribe ind over for negative voksne rollemodeller, herunder den netop forstærkede indsats mod disse, finder kommissionen ikke, at der på nuværende tidspunkt er grundlag for at foreslå yderligere initiativer på dette område.

Der henvises i denne forbindelse desuden til kommissionens forslag i afsnit 2.3.2.2 nedenfor vedrørende skærpet straf ved medvirken til kriminalitet begået af børn under den kriminelle lavalder.

2.2.1.16.4. Kommunerne har ansvaret for den forebyggende indsats over for den enkelte unge efter bestemmelserne i den sociale servicelov. Det er således grundlæggende et kommunalt ansvar, at der sættes tilstrækkeligt tidligt ind og med den rette indsats.

Det følger af § 15 og § 16 i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område, jf. lovbekendtgørelse nr. 877 af 3. september 2008 med senere ændringer (herefter retssikkerhedsloven), at kommunalbestyrelsen har ansvaret for, hvordan kommunen planlægger og udfører sin virksomhed på det sociale område, herunder en pligt til at føre tilsyn med, hvordan de kommunale opgaver løses. Tilsynet omfatter både indholdet af tilbuddene og den måde, opgaverne udføres på. Formålet med tilsynet er:

• at påse, at borgerne får den hjælp, de har ret til efter loven og efter de beslutninger, som kommunalbestyrelsen har truffet,
• at hjælpen er tilrettelagt og bliver udført på en faglig og økonomisk forsvarlig måde, samt
• at forebygge ved at gribe ind, før mindre problemer udvikler sig til alvorligere problemer.

De generelle bestemmelser i retssikkerhedsloven om tilsyn suppleres af særlige bestemmelser i den sociale servicelov. Kommunalbestyrelsen har således efter § 146 i den sociale servicelov pligt til at føre tilsyn med de forhold, som børn og unge i kommunen lever under. Tilsynet har en generel karakter og omfatter alle de forhold, der har betydning for børn og unges levevilkår i lokalområdet. Tilsynet skal føres på en sådan måde, at kommunen så tidligt som muligt kan få kendskab til tilfælde, hvor der må antages at være behov for særlig støtte til et barn eller en ung under 18 år.

Der kan være en række specielle forhold, som betyder, at kommunalbestyrelsen skal være særligt opmærksom på et konkret barn eller en konkret ungs forhold. Der kan eksempelvis være tale om børn fra familier, hvor forældrene har særlige problemer eller nedsat fysisk eller psykisk funktionsevne.

Kommunalbestyrelsens forpligtelse til at føre tilsyn omfatter alle børn og unge, der har ophold i kommunen, også selv om deres ophold er af midlertidig karakter. Det betyder, at tilsynet også omfatter børn og unge på samvær, ferieophold, i asylcentre eller på krisecentre mv.

Når der træffes afgørelse om anbringelse af et barn eller en ung efter den sociale servicelov, har kommunalbestyrelsen pligt til at føre løbende tilsyn med den anbragtes forhold under anbringelsen, jf. lovens § 148. Tilsynet skal føres af barnets handlekommune, dvs. den kommune, der har truffet afgørelse om anbringelse. Kommunen skal herunder mindst én gang om året tale med barnet på anbringelsesstedet. Formålet er at få et førstehåndsindtryk af det pågældende barn og af barnets egen vurdering af situationen, samt at sikre, at anbringelsen ophører, når der ikke længere er grundlag for den. Bestemmelsen i lovgivningen er et minimumskrav. Kommunalbestyrelsen skal altid vurdere, hvor ofte og hvordan der skal føres tilsyn. Det vil i hvert enkelt tilfælde bero på det enkelte barns behov.

Desuden har kommunalbestyrelsen pligt til at føre et såkaldt driftsorienteret tilsyn med 1) de tilbud, kommunen selv driver (herunder også tilbud beliggende i andre kommuner), 2) de tilbud, kommunen har indgået driftsaftale med (herunder også tilbud beliggende i andre kommuner) og 3) øvrige anbringelsessteder beliggende i kommunen.

Det driftsorienterede tilsyn har overordnet set til formål at sikre, at anbringelser af børn og unge sker indenfor fysisk, organisatorisk, økonomisk og pædagogisk betryggende rammer. Tilsynet bør bl.a. omfatte det pædagogiske arbejde, hygiejniske forhold, sundhedsmæssige forhold og de fysiske rammer (sikkerhed mv.)

Der er ikke i lovgivningen fastsat et minimum for årlige tilsynsbesøg, ligesom anvendelsen af henholdsvis anmeldte og uanmeldte tilsyn ikke er reguleret. Det er f.eks. tilfældet på ældreområdet, hvor der stilles krav til mindst ét årligt anmeldt tilsyn og mindst ét årligt uanmeldt tilsyn, jf. § 151 i den sociale servicelov.

Godkendelse og tilsyn med private opholdssteder er reguleret særskilt i en bekendtgørelse, der nærmere fastlægger indhold og krav.

Indenrigs- og Socialministeriet har iværksat to undersøgelser af kommuners og regioners tilsynspraksis:

• En kvantitativ spørgeskemaundersøgelse om kommunernes praksis på tilsynsområdet, herunder hyppigheden af tilsynsbesøg. Undersøgelsen udføres af Ankestyrelsen. Undersøgelsen omfatter både det driftsorienterede og det personrelaterede tilsyn på hele det sociale område.
• En kvalitativ undersøgelse af kommuners og regioners tilsynskoncepter, som varetages af Socialt Udviklingscenter SUS. Undersøgelsen vil afdække, hvordan kommunerne opfatter, tilrettelægger og arbejder med tilsynsopgaven.

Undersøgelsernes resultater forventes at foreligge senere i 2009.

Derudover er Servicestyrelsen i færd med at udarbejde vejlednings- og inspirationsmateriale om det driftsorienterede tilsyn på børneområdet. Materialet vil dække hele tilsynsopgaven, men vil have særligt fokus på tilsynet med tilbuddenes pædagogiske indhold. Servicestyrelsens arbejde omfatter også et efteruddannelsesforløb for tilsynsførende medarbejdere i kommunerne samt temadage for kommunale ledere og politikere.

Med henblik på at sikre, at der fra kommunal side sættes ind over for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, er Ankestyrelsen og de sociale nævn tillagt en egendriftskompetence, der giver mulighed for at tage konkrete sager op, uden at der er indgivet klage fra en part i sagen. Ankestyrelsen og de sociale nævn har således mulighed for at træffe afgørelse om, at kommunalbestyrelsen skal:

• iværksætte en undersøgelse af barnets eller den unges og familiens forhold,
• afholde en samtale med barnet eller den unge,
• revidere barnets eller den unges handleplan, og
• gennemføre en samtale med barnet eller den unge på anbringelsesstedet.

Hvis der er behov for at iværksætte sociale foranstaltninger med forældrenes samtykke, f.eks. tilbud om en kontaktperson, behandling af den unges problemer eller anbringelse uden for hjemmet, og kommunen undlader at iværksætte disse i fornødent omfang, kan de sociale nævn og Ankestyrelsen pålægge kommunen at træffe en afgørelse om iværksættelse af foranstaltninger, ligesom kommunen kan pålægges at gennemføre en sådan afgørelse. Derudover kan Ankestyrelsen pålægge kommunen at træffe afgørelser uden forældrenes samtykke og gennemføre disse, herunder afgørelser om anbringelse og undersøgelse af barnets forhold uden forældrenes samtykke.

Egendriftskompetencen blev udvidet i sommeren 2008 til også at omfatte valg af anbringelsessted og ændring af dette, så de sociale nævn og Ankestyrelsen ligeledes har mulighed for at gå ind i disse sager.

Flere undersøgelser har vist, at kommunernes sagsbehandling på området for udsatte børn og unge kan forbedres. Et eksempel er Ankestyrelsens praksisundersøgelse fra januar 2008, hvor der i to ud af tre anbringelsessager blev konstateret sagsbehandlingsfejl af en så alvorlig karakter, at lovgivningen ikke var overholdt.^[23] Undersøgelsen omfattede i alt 143 sager fra 11 forskellige kommuner og blandt de væsentligste af de konstaterede sagsbehandlingsfejl var manglende udarbejdelse af den lovpligtige undersøgelse efter § 50 i den sociale servicelov og/eller af den lovpligtige handleplan efter lovens § 140, inden afgørelse om anbringelse efter loven blev truffet. Ankestyrelsen var dog kun i 3 tilfælde uenige i den afgørelse, kommunen havde truffet.

Et andet eksempel er Ankestyrelsens praksisundersøgelse om efterværn fra marts 2009, hvor der blev konstateret fejl i 93 pct. af de 139 sager, der indgik i undersøgelsen.^[24] I de fleste tilfælde var der tale om mindre fejl. I 30 pct. af sagerne var der imidlertid tale om flere fejl. Ud over usikkerhed om lovgivningen pegede Ankestyrelsen i undersøgelsen på behovet for at starte langt tidligere med overvejelserne om efterværn.

Som nævnt i afsnit 2.2.1.16.4 ovenfor har Indenrigs- og Socialministeriet under overskriften Barnets Reform iværksat et større reformarbejde med henblik på at sikre bedre kvalitet i sagsbehandlingen og i indsatsen som helhed på anbringelsesområdet Reformens indhold skal efter det for kommissionen oplyste forhandles med satspuljepartierne i forbindelse med forhandlingerne om satspuljen for 2010. På den baggrund finder Kommissionen ikke, at der er grundlag for at iværksætte initiativer vedrørende kommunernes tilsyn med børn og unge og sagsbehandling i øvrigt på dette område på nuværende tidspunkt.

2.2.2. Kvalitetssikring af behandlingstiltag og sagsbehandling

Med kvalitetssikring sigter kommissionen til, at man søger at sikre, at den indsats, der iværksættes i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge er den rigtige, og at indsatsen har en høj kvalitet med henblik på at undgå spild af ressourcer og muligheder i forhold til at få de pågældende børn og unge på ret køl.

Kvaliteten i behandlingstiltagene og sagsbehandlingen kan efter kommissionens opfattelse bl.a. sikres ved at specificere kravene til indsatsen, fastlægge fælles standarder for indsatsen, hvor det er relevant, og kontrollere, at de overholdes, samt evaluere effekten af alle iværksatte tiltag løbende.

Behandlingstiltag omfatter i denne sammenhæng såvel indsatsen i forhold til børn og unge, der endnu ikke har begået kriminalitet som tiltag, der iværksættes som reaktion i forhold til børn og unge, der har begået kriminalitet, f.eks. tvangsmæssig anbringelse.

Det bemærkes, at der allerede er iværksat en række initiativer vedrørende ydelsesbeskrivelse, akkreditering og evaluering med henblik på at sikre kvaliteten af behandlingstiltag og sagsbehandling i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge. Der er dog over for kommissionen blevet påpeget en række svagheder ved f.eks. de eksisterende ydelsesbeskrivelser af behandlingstilbud, ligesom effektevaluering og akkreditering endnu er ved at blive implementeret på dette område. Der er derfor efter kommissionens opfattelse grund til at styrke og supplere de eksisterende initiativer med henblik på at sikre en ensartet høj kvalitet i behandlingstiltag og sagsbehandling.

Det er kommissionens opfattelse, at bedre standarder for og en øget professionalisering af behandlingstiltag og sagsbehandling vil kunne medvirke til at højne kvaliteten og sikre den bedste udnyttelse af ressourcerne på området. Det er således kommissionens opfattelse, at dette er et vigtigt middel til at opnå tidlig identifikation af børn og unge, der er i fare for at komme ind i en kriminel løbebane, og til at give bedre muligheder for at vælge det rette tiltag, når de relevante børn og unge er identificeret. Endvidere er det efter kommissionens opfattelse et væsentligt element i myndighedernes muligheder for at udarbejde en sammenhængende og langsigtet planlægning af ungeindsatsen.

På denne baggrund skal kommissionen anbefale, at der for så vidt angår behandlingstiltag og sagsbehandling i tilknytning til ungdomskriminalitet overordnet bør fokuseres på kvalitetssikring gennem ydelsesbeskrivelser (kravspecifikation), akkreditering og effektevaluering.

I det følgende afsnit beskrives flere initiativer, som efter kommissionens vurdering vil kunne bidrage til at sikre en ensartet høj kvalitet af behandlingstiltag og sagsbehandling i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge.

2.2.2.1. Ydelsesbeskrivelse (kravspecifikation), akkreditering og effektevaluering af sagsbehandling og behandlingstiltag

Grundtanken bag dette initiativ er at søge at sikre en ensartet, høj kvalitet af sagsbehandling og behandlingstiltag i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge ved at opstille specifikke ydelsesbeskrivelser af tiltagene og – hvor det er relevant – foretage akkreditering af institutioner og behandlingsmåder ud fra fælles, anerkendte standarder.

Behandlingstiltag omfatter i denne sammenhæng såvel indsatsen i forhold til børn og unge, der endnu ikke har begået kriminalitet, som tiltag der iværksættes som reaktion i forhold til børn og unge, der har begået kriminalitet, f.eks. tvangsmæssig anbringelse.

Ved ydelsesbeskrivelse (kravspecifikation) forstår kommissionen, at indholdet af hvert enkelt tiltag beskrives, så vidt muligt ud fra fælles normer. Ydelsesbeskrivelser af behandlingstilbud eksisterer og anvendes allerede i dag i tilknytning til de tilbud, der findes på Tilbudsportalen,^[25] som administreres af Servicestyrelsen, og som har til formål at styrke overblikket og forbedre planlægningsgrundlaget for tilbud til udsatte børn og unge. Tanken med Tilbudsportalen er, at brugerne, f.eks. kommunale sagsbehandlere, skal kunne benytte oplysningerne på portalen om tilgængelige tilbud til at vælge netop det tilbud, der vil være relevant i den konkrete sag.

I denne forbindelse er der over for kommissionen blevet peget på, at de eksisterende ydelsesbeskrivelser ikke udgør et tilstrækkeligt grundlag til at vurdere bl.a. kvaliteten og lødigheden af tilbuddene, herunder fordi

• sprogbrugen og terminologien i de eksisterende ydelsesbeskrivelser er uklar for brugerne, der f.eks. er sagsbehandlere ved de sociale myndigheder,
• brugerne oplever, at der kan være betydelig forskel mellem beskrivelsen af behandlingstiltagene i deklarationerne og den ”ydelse”, man faktisk får,
• der mangler registrering af, hvad der faktisk sker i forbindelse med behandlingstiltagene, og
• der mangler pålidelige undersøgelser af effekten af mange behandlingstiltag.

Kommissionen finder, at præcise ydelsesbeskrivelser er en vigtig forudsætning for, at det rigtige tilbud kan vælges i en konkret sag, og det er derfor kommissionens vurdering, at der bør arbejdes på at styrke og præcisere ydelsesbeskrivelserne.

For så vidt angår akkreditering anvendes dette på forskellige måder, men fælles for og fordelen ved dem alle er, at det gøres muligt at sikre borgerne og offentligheden indsigt i kvaliteten af en indsats/ydelse samtidig med, at rammerne for en fortsat kvalitetsudvikling af indsatsen/ydelsen sikres gennem den kontinuerlige proces, som en akkreditering er.

Akkreditering kan som metode beskrives både som et ledelsesværktøj og et kvalitetsudviklingsværktøj. Med indførelse af fælles standarder for en given indsats, skabes et fælles beslutnings- og prioriteringsgrundlag, ligesom der skabes ens praksis og ens rutiner. Når man har indført standarderne, skal det løbende vurderes, om man lever op til dem, og om man lærer af de fejl, man begår. Derfor er metoden også med til at skabe en kultur, hvor løbende kvalitetsudvikling bliver en integreret del af det daglige arbejde på alle niveauer.

Kommissionen vurderer, at akkreditering i mange tilfælde kan være et velegnet instrument til at sikre et højere og mere ensartet kvalitetsniveau og hilser derfor de ovennævnte allerede igangværende akkrediteringsinitiativer velkommen. Efter kommissionens opfattelse bør disse initiativer fortsættes og eventuelt følges op med henblik på at sikre, at der gennemføres akkreditering af sagsbehandling og behandlingstiltag ud fra fælles, anerkendte standarder i alle tilfælde, hvor det er relevant.

Med henblik på at sikre den fornødne kvalitet ikke blot i forhold til processen men også i forhold til resultatet af behandlingstiltag, der iværksættes over for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, er det kommissionens opfattelse, at initiativerne vedrørende præcise ydelsesbeskrivelser og akkreditering bør suppleres med systematisk effektevaluering med henblik på at skabe klarhed og overblik over, hvordan behandlingstiltagene virker, herunder på forskellige grupper af børn og unge. Det er efter kommissionens opfattelse vigtigt at opnå bedre evidensbaseret viden om både de umiddelbare resultater og den langsigtede effekt af indsatsen med henblik på at kunne tilrettelægge denne mest hensigtsmæssigt.

Med henblik på at kunne danne grundlag for en reel sammenligning af forskellige behandlingstiltags effekt må effektevalueringerne som udgangspunkt gennemføres på baggrund af fælles overordnede evalueringsstandarder. Kommissionen er dog opmærksom på, at det – bl.a. fordi behandlingstiltagene spænder meget vidt i deres form og indhold – kan være svært at opstille fælles evalueringsstandarder for alle behandlingstiltag. Kommissionen skal derfor anbefale, at der for ensartede typer af tilbud udvikles fælles evalueringsstandarder.

Det bemærkes i den forbindelse, at der findes et implementeret system til dokumentation af resultater og effekter af behandlingsindsatsen på de sikrede døgninstitutioner (Det Sociale Indikatorprogram).

Kommissionen skal imidlertid pege på, at effektevaluering kun vanskeligt kan gennemføres med et brugbart resultat, hvis der ikke på forhånd er gennemført en tilstrækkelig præcis udredning og diagnosticering af de børn og unge, der skal modtage behandlingen. Samtidig risikerer man, at indsatsen for at forbedre behandlingstilbuddene til børn og unge i målgruppen gennem styrket ydelsesbeskrivelse og akkreditering er helt eller delvist spildt, hvis kendskabet til det enkelte barns eller den enkelte unges problemer ikke er tilstrækkeligt præcist.

Derfor er det kommissionens vurdering, at bedre og mere systematisk forudgående udredning og diagnosticering af børn og unge, der er kommet i myndighedernes søgelys, fordi de pågældende er kriminelle eller kriminalitetstruede, er en nødvendig forudsætning for at kunne give de pågældende en relevant behandling og for at kunne måle effekten af behandlingen. Der henvises i denne forbindelse til kommissionens forslag i afsnit 2.2.4 med underafsnit nedenfor.

Med henblik på at udbrede kendskabet til resultaterne fra de ovennævnte effektevalueringer og andre relevante erfaringer om behandlingstiltag og disses effekt udbredt til en større kreds af aktører er det kommissionens opfattelse, at der bør oprettes en national vidensdatabase med henblik på at indsamle evalueringsresultater og andre erfaringer fra ind- og udland og videreformidle disse via en vidensportal, evt. med udgangspunkt i den eksisterende portal ”God Social Praksis”.

For at understøtte processen med implementering af de ovennævnte standarder for akkreditering og effektevaluering er det kommissionens opfattelse, at der for alle de involverede aktører bør skabes let adgang til ekspertise, f.eks. gennem oprettelse af et nationalt ”rejsehold”, der kan yde rådgivning vedrørende akkreditering og effektevaluering.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Geert Jørgensen, Anne Jastrup, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) foreslår på den baggrund,

• at ydelsesbeskrivelserne af sagsbehandling og behandlingstiltag i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge styrkes og præciseres,
• at de igangværende akkrediteringsinitiativer fortsættes og eventuelt følges op med supplerende initiativer med henblik på at sikre, at der gennemføres akkreditering af sagsbehandling og behandlingstiltag ud fra fælles, anerkendte standarder i alle tilfælde, hvor det er relevant,
• at der udvikles ensartede evalueringsværktøjer med henblik på at kunne måle effekten og resultatet af ensartede behandlingstilbud,
• at den enkelte leverandør af et behandlingstiltag tilpligtes at evaluere tiltaget med udgangspunkt i de udviklede evalueringsværktøjer eller værktøjer af tilsvarende kvalitet,
• at der oprettes en fælles national vidensdatabase med henblik på at indsamle evalueringsresultater og andre erfaringer fra ind- og udland om behandlingstiltag og disses effekt i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge og videreformidle resultaterne og erfaringerne via en vidensportal, samt som allerede anført
• at der for alle de involverede aktører skabes let adgang til ekspertise vedrørende akkreditering og effektevaluering, f.eks. gennem oprettelse af et nationalt ”rejsehold” af rådgivere vedrørende dette.

Ministerierepræsentanterne (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) skal dog for så vidt angår de ovennævnte forslag henvise til disse medlemmers generelle udtalelse i afsnit 2.1 ovenfor.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) støtter ikke flertallets forslag, da de bør ses i sammenhæng med de øvrige initiativer i kvalitetsreformen (akkreditering og kvalitetsmodeller).

2.2.3. Ensartet cost-benefitanalyse af tiltag med kriminalpræventivt sigte

Hermed sigter kommissionen til, at den økonomiske effekt af alle eksisterende og nye tiltag med kriminalpræventivt sigte over for børn og unge, vurderes i forhold til de udgifter, der er forbundet med tiltagene, på grundlag af overordnede, ensartede kriterier.

Formålet med konsekvent at gennemføre bredspektrede cost-benefitanalyser af kriminalpræventive tiltag er at skabe et grundlag for at kunne vurdere, om der rent økonomisk vil være en gevinst ved at gennemføre det enkelte tiltag, og hvilke tiltag blandt flere man bl.a. i lyset af økonomiske overvejelser bør prioritere, idet der foretages en samlet analyse af samtlige fordele og ulemper.

Kommissionen skal i den forbindelse understrege, at økonomiske overvejelser aldrig bør stå alene ved den samlede vurdering af, hvilke tiltag der skal prioriteres i forhold til kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, men efter kommissionens opfattelse bør økonomiske overvejelser kunne indgå som ét element blandt flere ved denne vurdering.

Især i USA, men også i Storbritannien, har cost-benefitanalyser af den nævnte type vundet frem i de seneste år. På grund af forskellene i udgiftsniveau og de ofte betydelige strukturelle forskelle er det kun i begrænset omfang muligt at overføre resultaterne fra analyser foretaget i andre lande direkte til danske forhold.

I forbindelse med gennemførelsen af cost-benefitanalyser er kommissionen opmærksom på, at der vil være en vis usikkerhed forbundet med sådanne beregninger, der i sagens natur vil være baseret på de gennemsnitlige udgifter og indtægter, ligesom udfaldet af analyserne vil afhænge af, hvilke poster der medregnes såvel på udgifts- som på indtægtssiden. Hertil kommer, at erfaringerne med cost-benefitanalyser viser, at det er svært at forudsige størrelsen af fremtidige udgifter og indtægter i forbindelse med et tiltag, og at analyserne derfor i praksis må baseres på oplysninger om indtægter og udgifter af allerede iværksatte tiltag.

Trods disse indvendinger, er det kommissionens opfattelse, at man også i Danmark vil kunne drage nytte af at gennemføre cost-benefitanalyser af de kriminalpræventive tiltag, der anvendes over for børn og unge, herunder med henblik på at anskueliggøre den økonomiske gevinst, der – i hvert fald ifølge de undersøgelser, der kendes fra udlandet – kan opnås ved en målrettet, tidlig indsats. Det er kommissionens vurdering, at analyserne kan bidrage til at skabe det fornødne incitament hos relevante myndigheder mv. til at allokere ressourcer til den tidlige indsats, selv om udbyttet i form af sparede udgifter ofte først kan høstes flere år senere.

På denne baggrund anbefaler kommissionen, at det for alle eksisterende og nye tiltag med kriminalpræventivt sigte i forhold til børn og unge bør gælde, at tiltagene skal undergives en cost-benefitanalyse, der fastlægges på det enkelte område efter overordnede, ensartede kriterier.

2.2.3.1. Udvikling og anvendelse af en model til ensartet cost-benefitananlyse

Med henblik på at udmønte kommissionens generelle anbefaling om at undergive alle kriminalpræventive tiltag en cost-benefitanalyse i praksis kræves en ensartet beregningsmodel, der kan anvendes generelt til at vurdere den økonomiske effekt af et konkret tiltag i forhold til de udgifter, der er forbundet med tiltaget.

Som anført i afsnit 2.2.3 ovenfor er kommissionen opmærksom på, at udgifter og indtægter i forhold til ungdomskriminalitet er forbundet med en vis usikkerhed. Hertil kommer, at der kan være gode grunde til at bekæmpe ungdomskriminalitet, selv om disse grunde ikke umiddelbart er mulige at kvantificere i forbindelse med en økonomisk beregningsmodel, herunder ikke mindst hensynet til at undgå lidelser hos potentielle ofre for kriminelle handlinger. Der kan derfor i nogle tilfælde være gode grunde til at gennemføre en given indsats mod ungdomskriminalitet, selv om den pågældende indsats ikke ud fra en cost-benefitanalyse giver et tilfredsstillende ”afkast” i forhold til de investerede midler.

Efter kommissionens opfattelse er nytteværdien af at anvende en cost-benefitanalyse på tiltag i forhold til ungdomskriminalitet dog større end ulemperne, herunder særligt fordi en sådan analyse efter kommissionens vurdering kan medvirke til at anspore til en tidlig indsats, hvis det kan påvises, at en tidlig indsats er økonomisk rentabel.

Kommissionen skal derfor foreslå,

• at man med udgangspunkt i de erfaringer, der findes med brugen af cost-benefitmodeller i Danmark og i udlandet, udvikler en model til ensartet cost-benefitanalyse af tiltag i forhold til børn og unge med fokus på ungdomskriminalitet, og
• at denne model anvendes på alle nye og eksisterende tiltag med henblik på, at analyseresultatet kan indgå som ét blandt flere elementer i vurderingen af, om de enkelte tiltag bør opretholdes.

2.2.4. Risikobaseret systematisk identifikation og udredning af kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge

Med det i overskriften nævnte begreb sigter kommissionen til følgende:

• Risikobaseret: Det vil sige baseret på en række kendte risikofaktorer, der statistisk set optræder oftere hos børn og unge, der kommer ind i en kriminel løbebane, end hos andre børn og unge. Det kunne f.eks. være mange skoleskift, misbrug eller vold i hjemmet, eget misbrug af alkohol eller narkotiske stoffer, forældre eller søskende med kriminel baggrund mv.
• Systematisk: Det vil sige, at der foretages en systematisk gennemgang af en relevant nærmere afgrænset gruppe af børn og unge med henblik på at vurdere, om en eller flere af de kendte risikofaktorer foreligger hos disse.
• Identifikation: Det vil sige, at man på baggrund af den systematiske gennemgang af børn og unge identificerer de børn og unge, der – bedømt ud fra de kendte risikofaktorer – har en stor eller i hvert fald forholdsmæssigt større risiko for at komme ind i en kriminel løbebane.
• Udredning: Det vil sige, at man – når børn og unge i risikozonen identificeres – foretager en grundigere udredning af deres individuelle forhold med henblik på at kunne vælge den rette indsats i forhold til den enkelte.

Det er kommissionens vurdering, at indsatsen for at identificere og udrede de børn og unge, der befinder sig i risikozonen i forhold til at komme ind i en kriminel løbebane, kan forbedres. Kommissionen vurderer, at en del børn og unge, som man allerede i dag ville kunne identificere og placere i risikozonen, ikke modtager den fornødne hjælp eller modtager hjælpen for sent, fordi man savner den fornødne systematiske tilgang til identifikation og udredning.

Kommissionen er derfor af den opfattelse, at det med udgangspunkt i risikobaseret systematisk identifikation og udredning af kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge er muligt at styrke indsatsen mod ungdomskriminalitet, dels gennem mere præcis identifikation af målgruppen for indsatsen, dels ved en bedre udredning af de børn og unge, der identificeres som tilhørende risikogruppen.

Kommissionen er dog samtidig opmærksom på, at der i den forbindelse er en ikke uvæsentlig fare for at komme til at ”stemple” en gruppe af børn og unge, der, på trods af at de på baggrund af de kendte risikofaktorer kan placeres i risikogruppen i forhold til at blive kriminelle, aldrig ville komme ind i en kriminel løbebane. Kommissionen ønsker derfor at understrege vigtigheden af, at man i forbindelse med ethvert initiativ på dette område nøje vurderer nyttevirkningen i forhold til en eventuel potentiel skadevirkning som følge af den nævnte ”stemplingsrisiko”.

Kommissionen vurderer, at en risikobaseret systematisk identifikation og udredning i hvert fald i forhold til børn og unge, der allerede er kendt i det sociale system – evt. fordi de allerede har begået kriminelle handlinger – vil kunne have en betydelig nyttevirkning, og at den ovenfor nævnte risiko for ”stempling” vil spille en mindre betydningsfuld rolle i disse tilfælde, da systemet i forvejen har kontakt med disse børn og unge.

På den baggrund skal kommissionen anbefale, at indsatsen mod ungdomskriminalitet bl.a. baseres på risikobaseret systematisk identifikation og udredning af børn og unge, der befinder sig i risikozonen i forhold til at komme ind i en kriminel løbebane

I det følgende præsenteres en række initiativer til udmøntning af denne anbefaling.

2.2.4.1. Udvikling af et værktøj til systematisk identifikation

Med henblik på at kunne foretage en risikobaseret systematisk identifikation af kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge må der udvikles et værktøj, der på baggrund af på forhånd identificerede risikofaktorer er egnet til at identificere de børn og unge, som er i særlig stor risiko for at komme ind i en kriminel løbebane.

Med ”risikofaktorer” menes i denne forbindelse forhold, der oftere gør sig gældende hos børn og unge, der bliver involveret i kriminalitet, end hos andre børn og unge, uanset om der kan siges at være en årsagssammenhæng mellem risikofaktorerne og kriminaliteten eller ej. Inden for gruppen af risikofaktorer skelner man mellem dynamiske og ikke-dynamiske risikofaktorer, hvor dynamiske risikofaktorer er forhold, det er muligt at påvirke (f.eks. uddannelsesniveau), mens ikke-dynamiske risikofaktorer er forhold, det ikke er muligt at ændre (f.eks. køn).

Tilsvarende anvendes begrebet ”beskyttende faktorer” om forhold, der foreligger oftere hos børn og unge, der ikke bliver involveret i kriminalitet.

Der henvises til afsnit 10 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, hvoraf det fremgår, at forskningsresultater viser, at følgende forhold er blandt de faktorer, der indikerer, om et barn eller en ung har en forhøjet risiko for at komme ind i en kriminel løbebane:

• alder,
• køn,
• etnicitet,
• svag begavelse,
• lav selvkontrol,
• psykiatriske lidelser,
• forældres sociale status,
• opdragelse,
• tidligt moderskab,
• kriminalitet blandt forældre,
• brudte familier,
• familiestørrelser,
• boligforhold,
• gennemførelse af skolegang og uddannelse,
• skolens klima mv.,
• livsstil (fritidsinteresser, kammerater og brug af rusmidler),
• institutionsanbringelse og
• de sociale omgivelser

Det fremgår endvidere af udredningsrapportens afsnit 10.7, at forskningen viser en klar sammenhæng mellem antallet af risikofaktorer og kriminalitetsrisikoen: jo flere risikofaktorer, desto større er sandsynligheden for kriminalitet. Der refereres til udenlandske undersøgelser, der viser, at mere end fire gange så mange dømmes for kriminalitet blandt gruppen, der er karakteriseret ved at have fire eller flere risikofaktorer, sammenlignet med gruppen uden risikofaktorer.

På den baggrund forekommer det umiddelbart tillokkende at opstille en model til systematisk identifikation af børn og unge i risikozonen alene på baggrund af antallet af kendte risikofaktorer, der kan konstateres hos de pågældende. Formålet med at udvikle et sådant værktøj skulle i givet fald ikke være at finde årsagerne til den kriminelle adfærd, men derimod udelukkende at forsøge så tidligt som muligt at identificere de børn og unge, der befinder sig i risikozonen i forhold til at udvikle en kriminel adfærd, med henblik på så tidligt som muligt at kunne gribe ind i forhold til disse børn og unge med en relevant kriminalitetsforebyggende indsats.

Heroverfor står imidlertid, at andre undersøgelser tyder på, at tilstedeværelsen af risikofaktorer kun kan bruges til at forudsige en vis (mindre) del af ungdomskriminaliteten.^[28] Hertil kommer, at en meget systematisk tilgang til identifikation af børn og unge i risikozonen på baggrund af risikofaktorer forøger risikoen for at komme til at ”stemple” en større gruppe børn og unge, der – på trods af tilstedeværelsen hos dem af en række af de kendte risikofaktorer – aldrig ville være kommet ind i en kriminel løbebane.

En risikobaseret kriminalitetsforebyggende indsats kan have det enkelte barn og/eller miljøet (klassen, nabolaget) som fokus. Kommissionen er som udgangspunkt skeptisk over for en individuel tilgang, der indebærer, at myndighederne automatisk skal reagere, hvis man konstaterer, at der foreligger f.eks. fire risikofaktorer hos et barn eller en ung, fordi det statistisk måtte medføre en forhøjet risiko for, at den pågældende bliver involveret i kriminalitet. Det er således kommissionens opfattelse, at en sådan tilgang dels vil medføre unødig stempling af en stor gruppe unge, der aldrig ville være kommet ind i en kriminel løbebane, dels vil føre til spildte ressourcer på en indsats, der ikke bliver tilstrækkeligt målrettet, og som i mange tilfælde rettes mod de forkerte.

Derimod vurderer kommissionen, at en miljøbaseret tilgang indeholder betydelige muligheder for bedre at målrette og effektivisere det kriminalitetsforebyggende arbejde. Den primære idé bag denne tilgang er, at de enkelte børns risikoscore ikke anvendes i sig selv, men bruges til at beregne en samlet risikoscore for de miljøer, børnene befinder sig i, eksempelvis en skoleklasse eller skole. Særligt to miljøer påkalder sig interesse i den forbindelse, nemlig det pædagogiske miljø (vuggestuer, børnehaver, skoler og fritidsordninger) og boligmiljøet (nabolaget).

Den beregnede miljøscore, som enten kan være en præcis talstørrelse eller en bredere opdeling i eksempelvis lav, middel og høj risiko, kan anvendes på to måder. For det første kan den anvendes til ressourceallokering, idet det kriminalpræventive arbejde kan koncentreres til de nabolag, skoler, børnehaver mv., hvor risikoen er størst. For det andet kan scoren anvendes til en form for benchmarking eller evaluering af det kriminalpræventive arbejde. Hvis det eksempelvis viser sig, at børnenes kriminalitet i nabolag A faktisk bliver større end i nabolag B, der ellers har samme risikoscore, er det tegn på, at det præventive arbejde har været mere effektivt i nabolag B end i nabolag A. Denne information kan udnyttes til dels at lære noget om, hvori det mest effektive forebyggende arbejde består (nabolag B som ”modelnabolag”, ”modelskoler” osv.), og dels være vejledende med hensyn til, hvor yderligere kræfter og ressourcer i det forebyggende skal sættes ind (nabolag A).

Bl.a. de ungdomsundersøgelser, der gennemføres med nogle års mellemrum af Det Kriminalpræventive Råd, viser, at der eksisterer meget betydelige forskelle mellem kriminaliteten i forskellige klasser og skoler, og at disse forskelle langt fra kun kan forklares ud fra elevsammensætningen i klasserne og skolerne.^[29] Det direkte og/eller indirekte kriminalitetsforebyggende arbejde i klasserne og skolerne må således være af meget forskellig karakter og effektivitet. En systematisk risikofaktor-baseret tilgang kan bringe disse forskelle frem i lyset og bidrage til en bedre allokering af ressourcer og en større effektivitet i det kriminalitetsforebyggende arbejde.

Kommissionen anerkender dog også mulighederne for at anvende konstateringen af risikofaktorer hos det enkelte barn/den enkelte unge til tidligt at kunne yde en målrettet kriminalitetsforebyggende indsats i forhold til den pågældende. Kommissionen kan derfor støtte, at der på baggrund af de kendte undersøgelser fra ind- og udland gennemføres en systematisk identifikation og vægtning af relevante risikofaktorer, der generelt foreligger oftere hos børn og unge, der befinder sig i risikozonen i forhold til at komme ind i en kriminel løbebane.

Efter § 50 i den sociale servicelov er kommunen forpligtet til at iværksætte en undersøgelse af barnets eller den unges forhold, hvis der er grund til at antage, at barnet eller den unge har behov for særlig støtte. Undersøgelsen skal anlægge en helhedsbetragtning, der skal omfatte barnets eller den unges

1. udvikling og adfærd,
2. familieforhold,
3. skoleforhold,
4. sundhedsforhold,
5. fritidsforhold og venskaber og
6. andre relevante forhold.

Kommunen skal som led i undersøgelsen inddrage de fagfolk, som allerede har viden om barnets eller den unges og familiens forhold. Dette kan ske ved at inddrage sundhedsplejersker, pædagoger, psykologer, lærere eller andre. Hvis det er nødvendigt, skal kommunen lade barnet eller den unge undersøge af en læge eller en autoriseret psykolog. Undersøgelsen skal resultere i en begrundet stillingtagen til, om der er grundlag for at iværksætte foranstaltninger, og i bekræftende fald af hvilken art disse bør være.

Det er kommissionens opfattelse, at der på baggrund af de identificerede relevante risikofaktorer bør udvikles et værktøj til brug ved f.eks. de ovennævnte undersøgelser efter § 50 i den sociale servicelov med henblik på at identificere de individuelle risikofaktorer hos kriminelle eller kriminalitetstruede børn og unge og sætte systematisk ind over for hver enkelt af faktorerne. Det er kommissionens vurdering, at man ved fokus på de enkelte risikofaktorer vil kunne mindske den samlede risiko for, at de pågældende børn og unge kommer ind i en kriminel løbebane betydeligt. Formålet med dette initiativ er altså at kvalificere grundlaget for den vurdering, der allerede foretages af de sociale myndigheder i kommunerne og understøtte en evidensbaseret forebyggende indsats over for de risikofaktorer, der ofte optræder hos kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge.

Kommissionen foreslår således,

• at der gennemføres en identifikation og indbyrdes vægtning af relevante risikofaktorer, der erfaringsmæssigt foreligger oftere hos børn og unge, der bliver involveret i kriminalitet,
• at der på baggrund af de således identificerede relevante risikofaktorer udarbejdes et værktøj til identifikation af disse risikofaktorer hos kriminelle eller kriminalitetstruede børn og unge, der kommer i myndighedernes søgelys,
• at der for hver af de identificerede risikofaktorer opstilles et katalog over relevante reaktionsmuligheder med henblik på så tidligt som muligt at skride ind med en relevant indsats for at fjerne risikofaktorerne, såvel hos det enkelte barn eller den enkelte unge som i et identificeret problemområde, i det omfang det er muligt, og
• at der på baggrund af de identificerede risikofaktorer desuden udarbejdes et værktøj, der gør det muligt at foretage en systematisk vurdering af kriminalitetsrisikoen for centrale pædagogiske miljøer og boligmiljøer, som børn og unge befinder sig i, herunder skoler, større nabolag mv.

2.2.4.2. Styrket indsats over for børn og unge fra traumatiserede familier

Konsekvenserne af at leve i en familie med traumer kan være omfattende. Nyere danske undersøgelser har afdækket, at opvækst blandt psykisk syge forældre kan have alvorlig negativ betydning for børnenes udvikling og trivsel.^[30] Børn kan som følge af deres familiesituation blive ofre for sekundær traumatisering, og forældrene kan være så ressourcesvage, at de ikke kan varetage forældrerollen. Undersøgelser viser endvidere, at børn, der vokser op med traumer og i traumatiserede familier, kan have forringede skolepræstationer, alvorlige problemer med følelsesregulering og evnen til at relatere sig til andre mennesker, problemer med kronisk stofmisbrug og psykiske forstyrrelser mv. Børn af traumatiserede familier kan således beskrives ved mange af de faktorer, der kan medføre øget risiko for at begå kriminalitet. Ikke overraskende har børn, der er vokset op under traumatiske opvækstforhold, derfor også øget risiko for at begå kriminalitet.^[31]

Flygtninge lider i langt højere grad end gennemsnitsbefolkningen af traumer, og børn af flygtningefamilier har således en større risiko for at blive sekundært traumatiserede. En dansk undersøgelse fra 2007 peger på, at 34 pct. af de spontane asylansøgere er traumatiserede,^[32] og det skønnes, at i alt 20-30 pct. af alle flygtninge i Danmark har svære traumer.^[33]

Det er på baggrund heraf kommissionens vurdering, at børn og unge med flygtningebaggrund udgør en særligt udsat gruppe. Dette understøttes af, at denne gruppe også er overrepræsenteret i statistikkerne blandt unge, der bliver kriminelle. Tal fra Danmarks Statistik fra 2007 viser således, at der blandt 20-29-årige flygtninge er 18 pct., der er dømt for kriminalitet, mens det tilsvarende tal for unge med anden etnisk baggrund end dansk med et andet opholdsgrundlag kun er 14 pct.^[34]

En undersøgelse fra 2006 peger endvidere på, at en meget stor del af de unge flygtninge i de sikrede døgninstitutioner for børn og unge er karakteriseret ved at have haft traumatiserede opvækstforhold, og at én ud af syv forældre til de unge i sikrede institutioner for børn og unge lider af nervøse eller stress-relaterede lidelser med posttraumatisk stress som den helt dominerende diagnose.^[35]

Som led i udmøntningen af kommissionens anbefaling om risikobaseret systematisk identifikation og udredning af kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge er det derfor efter kommissionens opfattelse i høj grad relevant at rette fokus mod børn og unge med flygtningebaggrund, der kan have oplevet traumatiske opvækstforhold.

Kommissionen er særligt opmærksom på behovet for at støtte traumatiserede børn og unges udvikling og integration, herunder i form af støtte i hverdagen, fastholdelse i skole og uddannelsesforløb, sociale netværk mv. med henblik på, at de pågældende holdes ude af kriminalitet. Det er derfor kommissionens opfattelse, at der bør iværksættes en tidlig, helhedsorienteret indsats for at identificere børn og unge fra traumatiserede familier, samt at tilbuddene til disse børn og unge og deres familier bør systematiseres og opkvalificeres med henblik på, at børnene og de unge holdes ude af kriminalitet.

I denne sammenhæng er det som anført ovenfor i afsnit 2.2.4 vigtigt nøje at vurdere nyttevirkningen af ethvert initiativ i forhold til ”stemplingsrisikoen”, der er forbundet med at screene en bestemt gruppe af børn og unge. For så vidt angår børn og unge med flygtningebaggrund er der som nævnt ovenfor tale om en gruppe der i helt særlig grad er udsat i forhold til sociale problemer og kriminalitet. Det er på den baggrund kommissionens generelle opfattelse, at der i forhold til denne udsatte gruppe er god grund til at søge at identificere og behandle traumatiserede børn og unge.

Erfaringer viser, at de kommunale familieafdelinger og andre relevante aktører ofte for sent kommer i kontakt med traumatiserede børn og unge og deres familier. Det er kommissionens vurdering, at tidlig screening med henblik på opsporing af personer med høj risiko for at udvikle kronisk traumatisering samt tidlig opsporing af psykisk sygdom og manglende trivsel blandt børn og unge opvokset i traumatiserede flygtningefamilier vil kunne rette op på dette.

Spontane asylansøgere tilbydes helbredsundersøgelse ved ankomst til asylcentret. Helbredsundersøgelsen omfatter et interview med en sygeplejerske, der gennemgår diverse symptomer. Børn tilbydes en forebyggende helbredsundersøgelse ved en læge. Børn, unge og voksne med særligt behov tilbydes endvidere en helhedsorienteret og koordineret indsats på asylcentrene af et psyko-socialt team.

FN-kvoteflygtninge ankommer til Danmark fra tredjelande, hvor de midlertidigt opholder sig, og meddeles opholdstilladelse i Danmark uden et forudgående ophold i asylcentersystemet. Ved ankomst fordeles kvoteflygtningene i kommunerne, hvor de normalt tilbydes en helbredsundersøgelse. Spontane asylansøgere tilbydes i visse tilfælde tillige en helbredsundersøgelse ved efterfølgende modtagelse i den kommune, hvor de – såfremt de meddeles asyl – boligplaceres. Helbredsundersøgelsen inkluderer almindeligvis ikke screening for opsporing af traumer, og der er ikke krav om, at anerkendte flygtninge helbredsundersøges eller screenes systematisk for traumer ved modtagelse i kommunerne. Efter det for kommissionen oplyste, er der ikke nogen klar kommunal praksis på dette område.

Det er kommissionens opfattelse, at systematisk screening for traumer af flygtninge, når de skal påbegynde deres liv i Danmark, kan medvirke til, at traumatiserede flygtninge og børn og unge fra traumeramte familier identificeres tidligere og tilbydes en opfølgende indsats, hvor dette er relevant.

Kommissionen foreslår på den baggrund, at kommunerne pålægges at tilbyde screening for traumer i forbindelse med modtagelsen af boligplacerede flygtninge i medfør af integrationsloven. Der indgås aftale med Praktiserende Lægers Organisation om udførelse af screeningerne. På baggrund af screeningen skal der foretages en faglig vurdering af behovet for, at der henvises til yderligere udredning eller behandling. Kommuner bør i forbindelse hermed ligeledes pålægges en pligt til at udarbejde en plan for, hvilken behandling og andre tilbud der skal gives familien til den screenede som følge af de forhold, som screeningen måtte have vist.

Screeningen bør gælde FN-kvoteflygtninge og personer, der meddeles asyl efter et forudgående ophold på asylcenter som asylansøgere, herunder uledsagede mindreårige asylansøgere, der meddeles asyl eller opholdstilladelse på andet grundlag. Tilbuddet skal endvidere gælde familiesammenførte til flygtninge, hvis familiesammenføringen sker i umiddelbar forlængelse af asylsagen, eller hvor der i øvrigt vurderes at være anledning hertil.

Der kan eventuelt i sammenhæng med forslaget om systematisk screening af flygtninge ved modtagelse i kommunerne ses nærmere på, om der er behov for at sikre nemmere adgang til videregivelse af sundhedsinformationer fra asylcenteroperatørerne til kommunerne.

En undersøgelse af behandling og rehabilitering af post traumatisk stress syndrom fra 2008 tyder på, at ventetiden på behandling af traumatiserede personer har store konsekvenser for de traumatiseredes familier, og at mange asyl- og flygtningebørn på baggrund af den syges problematiske adfærd, f.eks. i form af trusler, vold eller mangel på omsorg, bliver sekundært traumatiserede.^[36] Der er ifølge undersøgelsen mellem ½ - 2½ års ventetid på behandlingstilbud for traumatiserede personer.

Undersøgelsen peger endvidere på, at der er evidens for, at psykoedukationsprogrammer,^[37] som indeholder viden om post traumatisk stress syndrom, dets symptomer, forløb, påvirkning af familier mv., har en positiv virkning på de traumatiserede og deres familier. Undersøgelsen anbefaler på baggrund heraf, at børn og unge fra traumeramte familier tilbydes psykoedukative programmer med henblik på, at børnene opbygger ressourcer til at indgå i sociale relationer.

Kommissionen finder, at kommunen, hvor der vurderes at være anledning hertil i forlængelse af den ovennævnte udarbejdede plan om behandling og andre tilbud på baggrund af den systematiske screening af boligplacerede flygtninge, bør tilpligtes at sikre, at alle børn og unge af traumeramte familier får tilbud om systematiske støtte- og undervisningsforløb med henblik på at styrke hverdagstrivslen for disse børn og unge. Forslaget retter sig mod sekundært traumatiserede børn og unge eller børn og unge, der er i risikogruppen for at blive sekundært traumatiserede, idet deres forældre er i behandling eller på venteliste til behandling for traumer.

Tilbuddene til børnene og de unge kan f.eks. indbefatte en støtteperson i hjemmet, sorggrupper og psykoedukative forløb, der kan bidrage til at skabe systematiske og trygge rammer i de pågældendes liv.

Med henblik på at støtte og vejlede kommunerne i den styrkede indsats vedrørende screening og behandling af traumatiserede flygtningefamilier bør disse opgaver være ét af de områder, hvor kommunerne efter behov kan modtage rådgivning fra den nationale videns- og specialrådgivningsorganisation – VISO.^[38]

En undersøgelse fra 2006 peger på, at de sikrede døgninstitutioner for børn og unge ikke har de fornødne socialpædagogiske redskaber til at tage hånd om traumatiserede flygtninge under 18 år.^[39] I undersøgelsen anbefales, at de eksisterende sikrede døgninstitutioner oprustes og kvalificeres til at tage hånd om de traumatiserede unge, samt at der på længere sigt udvikles et særligt behandlingstilbud for de traumatiserede flygtninge under 18 år. Dette støttes af en undersøgelse af behandling og rehabilitering af post traumatisk stress syndrom fra 2008, der peger på behovet for efteruddannelse af personale, der arbejder med gruppen af traumatiserede flygtninge.^[40]

De sikrede institutioner modtager en lang række børn og unge med mistanke om psykiske lidelser, herunder traumatiserede unge med flygtningebaggrund. Som anført i afsnit 2.3.4.1 nedenfor foreslår Kommissionen derfor, at psykiatrisk screening af unge, i det omfang det besluttes at permanentgøre og udbrede dette, så vidt muligt gennemføres allerede, mens den unge er varetægtsfængslet eller anbragt i varetægtssurrogat. En sådan ordning vil sikre, at traumatiserede unge, der anbringes i varetægtssurrogat i sikrede afdelinger, vil blive identificeret som sådanne og sikres bedre muligheder for en relevant behandlingsmæssig indsats.

Generelt er næsten al behandlingsmæssig indsats (både den hospitalsbaserede og den sociale) i forhold til traumatiserede flygtninge primært rettet mod voksne. De eksisterende tilbud, bl.a. fra Rehabiliteringscentret for Torturofre (RCT) i København og Center for Traume- og Torturoverlevere (CETT) i Vejle, der organisatorisk er placeret i Psykiatrien, Region Syddanmark, har dog også børn og unge som målgrupper, men begge tilbud er præget af meget lange ventelister.

Disse og lignende tilbud bør kunne tilbyde opkvalificering af medarbejdere på sikrede afdelinger i de fornødne socialpædagogiske redskaber til at tage hånd om anbragte unge, der er traumatiserede eller kommer fra traumatiserede familier, gennem kursusforløb mv.

Det er således kommissionens vurdering, at den pædagogiske håndtering af traumatiserede flygtninge bør styrkes, herunder ved, at de relevante regioner og andre med driftsansvar for de sikrede døgninstitutioner for børn og unge efteruddanner personale i døgninstitutionerne til at kunne identificere traumatiserede børn og unge og sikrer, at personale i døgninstitutionerne opkvalificeres i de fornødne socialpædagogiske redskaber til at tage hånd om anbragte børn og unge, der er traumatiserede eller kommer fra traumatiserede familier. Opkvalificeringen skal sikre, at der sker en tidlig systematisk udredning og behandling af de traumatiserede børn og unge med henblik på, at de så hurtigt som muligt kan tilbydes den relevante behandling.

Kommissionen har overvejet muligheden for at foreslå etablering af et særligt behandlingstilbud for de traumatiserede flygtninge under 18 år i sikret socialt regi, men vurderer, at dette ikke vil være hensigtsmæssigt, idet et sådant tilbud vil betyde, at en del af disse børn og unge vil få stor geografisk afstand til deres familie. I stedet har kommissionen noteret sig, at Danske Regioner i forbindelse med en analyse af det fremtidige behov for sikrede pladser fra juni 2008 peget på, at én af de sikrede institutioner bør udpeges som et særligt kompetencecenter vedrørende etniske unge.^[41] Dette vil i givet fald indebære, at den pågældende sikrede institution får en særlig vidensfunktion på området. Det ligger ligeledes i kompetencecenterfunktionen, at institutionen har en forpligtelse til at holde sig ajour med den nyeste viden på området, samt at institutionen forpligter sig til at formidle denne viden til de andre sikrede institutioner og derved bidrage til en opkvalificering af de sikrede institutioners generelle beredskab og indsats på dette område. Regionerne har efter det for kommissionen oplyste besluttet at etablere et sådant kompetencecenter, men beslutningen er endnu ikke implementeret i praksis.

Kommissionen foreslår på den baggrund,

• at kommunerne pålægges at tilbyde screening for traumer i forbindelse med modtagelsen af boligplacerede flygtninge mv. i medfør af integrationsloven,
• at kommunerne på baggrund af screeningen pålægges at foretage en faglig vurdering af behovet for, at der henvises til yderligere udredning eller behandling, samt at udarbejde en plan for, hvilken behandling og andre tilbud, der skal gives familien som følge af de forhold, som screeningen måtte have vist,
• at det sikres, at kommunerne efter behov kan modtage rådgivning om screening og behandling af traumatiserede flygtninge hos den nationale videns- og specialrådgivningsorganisation – VISO,
• at de relevante regioner og andre med driftsansvar for sikrede døgninstitutioner for børn og unge tilpligtes at sikre, at personale på institutionerne efteruddannes i at identificere traumatiserede børn og unge og opkvalificeres i de fornødne socialpædagogiske redskaber til at tage hånd om anbragte børn og unge, der er traumatiserede eller kommer fra traumatiserede familier, og
• at der blandt de sikrede døgninstitutioner for børn og unge udpeges mindst én institution med rollen som kompetencecenter vedrørende traumatiserede børn og unge under 18 år.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) foreslår desuden, at kommunerne – hvor der vurderes at være anledning hertil i forlængelse af den udarbejdede plan om behandling og andre tilbud på baggrund af den systematiske screening af boligplacerede flygtninge – skal tilbyde alle børn og unge af traumeramte familier systematiske støtte- og undervisningsforløb med henblik på at styrke hverdagstrivslen for disse børn og unge.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) støtter ikke forslaget om, at kommunerne skal tilbyde børn og unge af traumatiserede familier et støtte- og undervisningsforløb, da det bør være op til kommunerne, hvad der er det rigtigste i forhold til forskellige grupper af børn og unge med særlige behov.

2.2.5. Fastholdende reaktioner over for børn og unge med sikring af retssikkerheden

Indledningsvis bemærkes, at det er kommissionens klare opfattelse, at man til enhver tid bør arbejde ud fra en overordnet målsætning om at begrænse magtanvendelsen over for børn og unge til tilfælde, hvor det må anses for absolut nødvendigt. Samtidig bør magtanvendelse, når det i et konkret tilfælde må anses for nødvendigt, ske efter klare, ensartede retningslinjer.

Kommissionen anerkender, at der inden for nærmere afgrænsede rammer bør være mulighed for at kunne anvende visse magtmidler som f.eks. fast- og tilbageholdelse over for børn og unge – ikke mindst i tilfælde, hvor der er nærliggende risiko for, at de pågældende ellers vil begå kriminelle handlinger, der kan få vidtrækkende konsekvenser bl.a. for dem selv og for ofrene. Dette behov kan naturligvis gøre sig gældende i forbindelse med børn og unge, der er anbragt i lukket regi – enten i en sikret afdeling for børn og unge eller – undtagelsesvis – i et fængsel. Kommissionen skal dog pege på, at behovet også i konkrete situationer kan gøre sig gældende i forhold til børn og unge, der er anbragt i åbent regi, og at det i forhold til de gældende regler om magtanvendelse måske særligt er i forhold til denne sidstnævnte gruppe af børn og unge, at der kan være behov for at se på mulighederne for magtanvendelse i konkrete tilfælde.

Som modvægt til muligheden for at kunne anvende magtbeføjelser over for børn og unge er det væsentligt at have regler, der giver den fornødne retssikkerhed for de pågældende børn og unge med henblik på at sikre, at enhver magtanvendelse som udgangspunkt sker inden for de vedtagne rammer, og at der i tilfælde af eventuelle overskridelser af de tilladte beføjelser er reelle og effektive muligheder for at forfølge dette med henblik på at undgå gentagelser.

Reglerne om magtanvendelse, herunder de retssikkerhedsgarantier der knytter sig til magtanvendelsesreglerne, er nærmere beskrevet i afsnit 2.2.5.1 nedenfor.

Kommissionen skal anbefale, at alle initiativer vedrørende magtanvendelse i forhold til børn og unge, som man frygter, vil begå kriminelle handlinger, gennemføres med behørig inddragelse af hensynet til retssikkerheden for de børn og unge, der bliver genstand for magtanvendelsen.

I det følgende beskrives konkrete initiativer til udmøntning af denne afvejning mellem muligheden for fastholdelse og retssikkerheden for børn og unge, der udsættes for magtanvendelse.

2.2.5.1. Styrket vejledning om og anvendelse af magtmidler over for anbragte børn og unge

Fra praktikerside er det over for kommissionen blevet påpeget, dels at der savnes tilstrækkelig vejledning i rammerne for magtanvendelse i forhold til børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet i institutioner i socialt regi, dels at der særligt i forhold til børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet i åbent socialt regi, savnes mulighed for at kunne fast- og tilbageholde disse i særlige situationer, hvor det konkret vurderes, at der er fare for, at de f.eks. vil begå kriminalitet, hvis de forlader institutionen.

Indledningsvis bemærkes, at det er kommissionens generelle opfattelse, at magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, som udgangspunkt bør begrænses til de tilfælde, hvor det er absolut påkrævet, og hvor mindre indgribende midler ikke er tilstrækkelige.

For så vidt angår problemet med fortolkningen af rammerne for magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet i socialt regi, fortolkes og anvendes de gældende regler om magtanvendelse efter det for kommissionen oplyste vidt forskelligt på forskellige sociale døgninstitutioner og opholdssteder for børn og unge.

I magtanvendelsesbekendtgørelsen, jf. bekendtgørelse nr. 893 af 9. juli 2007, er der i henhold til den sociale servicelov opstillet specifikke regler for magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet.

For så vidt angår børn og unge, som er anbragt i sikrede afdelinger i døgninstitutioner for børn og unge, er der mulighed for fysisk magtanvendelse, hvis den pågældende udviser en sådan adfærd, at fortsat ophold i fællesskabet er uforsvarlig, eller den pågældende derved forhindres i at skade sig selv eller andre. I sikrede afdelinger er der desuden mulighed for at have yderdøre og vinduer konstant aflåst. Der vil ligeledes undtagelsesvis kunne ske magtanvendelse i form af isolation i højst 2 timer i dertil indrettede rum, når der er overhængende fare for, at barnet eller den unge skader sig selv eller andre.

På sikrede afdelinger er der adgang til at foretage undersøgelse af barnets eller den unges værelse i forbindelse med anbringelse, besøg og fravær, hvis en sådan undersøgelse er nødvendig for at sikre, at ordensbestemmelser overholdes eller sikkerhedshensyn iagttages. Der er endvidere adgang til at undersøge barnets eller den unges person eller værelse, hvis der er bestemte grunde til at antage, at den pågældende er i besiddelse af effekter, hvor besiddelsen medfører, at ordensbestemmelser ikke kan overholdes, eller at sikkerhedshensyn ikke kan iagttages. Ovennævnte undersøgelser skal foretages så skånsomt som muligt og må ikke gennemføres, hvis undersøgelsen efter indgrebets formål og den krænkelse og ubehag, som indgrebet må antages at forvolde, vil være et uforholdsmæssigt indgreb.

Endvidere er der på sikrede afdelinger adgang til at føre kontrol med barnets eller den unges brevveksling, telefonsamtaler og anden kommunikation, såfremt det er nødvendigt af hensyn til den pågældendes sundhed eller udvikling. Kontrollen forudsætter afgørelse fra kommunens børn og unge-udvalg og omfatter ikke kommunikation med barnets eller den unges forsvarer, de sociale myndigheder og en række offentlige myndigheder.

For så vidt angår børn og unge, der er anbragt i socialpædagogiske opholdssteder eller ikke-sikrede døgninstitutioner, er fysisk magtanvendelse i form af, at den pågældende fastholdes eller føres til et andet opholdssted, tilladt, hvis den pågældende udviser en sådan adfærd, at fortsat ophold i fællesskabet er uforsvarlig, eller den pågældende derved forhindres i at skade sig selv eller andre. I øvrigt fremgår det, at der i ikke-sikrede døgninstitutioner – men ikke i socialpædagogiske opholdssteder – kan ske aflåsning af afdelingen om natten og undtagelsesvis i kortere perioder om dagen. I øvrige anbringelsessteder for børn og unge (plejefamilier, netværksplejefamilier, egne værelser mv.) er magtanvendelse ikke tilladt.

Fiksering i form af mekanisk fastspænding af børn og unge er ikke tilladt som magtmiddel uanset typen af anbringelsessted.

Barnet eller den unge kan klage over overtrædelse af bestemmelserne i magtanvendelsesbekendtgørelsen til kommunalbestyrelsen i den anbringende kommune. Inden klagen besvares, anmoder kommunalbestyrelsen i den anbringende kommune den kommunalbestyrelse eller det regionsråd, der fører tilsyn med det pågældende tilbud, om en udtalelse. Med udtalelsen indsendes en redegørelse fra den medarbejder, der har kendskab til de forhold, der klages over. Tilbuddets leder eller dennes stedfortræder, skal herudover hurtigst muligt foretage en undersøgelse, der omfatter samtale med barnet eller den unge, de medarbejdere, der har kendskab til de forhold, der klages over, og mulige vidner til episoden. Der skal udfærdiges rapport om de pågældende samtaler, og rapporten indsendes med lederens indstilling til kommunalbestyrelsen eller regionsrådet, der fører tilsyn med tilbuddet.

Klager over afgørelser truffet af kommunalbestyrelsen i den anbringende kommune i medfør af magtanvendelsesbekendtgørelsen kan indbringes for det sociale nævn. Afgørelser truffet af børn og unge-udvalget om anbringelse og om kontrol med breve, telefonsamtaler og anden kommunikation kan indbringes for Ankestyrelsen inden 4 uger efter, at klageren har fået meddelelse om afgørelsen.

Tilbuddets leder skal sikre sig, at såvel anbragte børn og unge som forældremyndighedens indehaver bliver gjort bekendt med reglerne i magtanvendelsesbekendtgørelsen, herunder klagemulighederne. Der skal endvidere gives underretning om adgangen til at rette henvendelse til det tilsyn, der i henhold til grundlovens § 71, stk. 7, er oprettet i forhold til personer, der er underkastet administrativ frihedsberøvelse.

Efter kommissionens opfattelse er det vigtigt, at der i videst muligt omfang er klarhed omkring reglerne for magtanvendelse over for anbragte børn og unge, herunder med henblik på at undgå misbrug af reglerne. På baggrund af de oplysninger, som kommissionen har modtaget vedrørende problemer med fortolkningen af de gældende regler i praksis er det derfor kommissionens vurdering, at der er behov for at udarbejde en vejledning om de gældende regler for magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, og at vejledningen om muligt bør suppleres med praktiske eksempler, der gøres lettilgængelige for institutionsmedarbejdere og andre relevante modtagere, f.eks. i dvd-format.

For så vidt angår spørgsmålet om fast- og tilbageholdelse af børn og unge, der er anbragt i åbent socialt regi, har flere kommuner og sociale anbringelsessteder peget på, at det er et problem, at det i mange tilfælde efter de gældende magtanvendelsesregler ikke er muligt at tilbage- eller fastholde børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet på et socialpædagogisk opholdssted eller i en åben institution i socialt regi, selv om det konkret vurderes at være bedst for barnet eller den unge selv at blive på opholdsstedet eller i institutionen, f.eks. fordi den pågældende er stærkt ophidset eller konkret frygtes at ville begå kriminalitet. Det sker efter det oplyste ikke sjældent, at behandlingsforløb på opholdssteder og i ikke-sikrede døgninstitutioner for børn og unge må afbrydes, fordi barnet eller den unge forlader stedet. Som det fremgår af beskrivelsen af de gældende magtanvendelsesregler i åbne døgninstitutioner og socialpædagogiske opholdssteder er mulighederne for fast- og tilbageholdelse af børn og unge i disse typer af anbringelsessteder begrænsede.

Kommissionen skal pege på, at der inden for de gældende lovgivningsmæssige rammer synes at være mulighed for at opnå mere fleksible løsninger i forhold til fast- og tilbageholdelse af børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet. Der ses f.eks. ikke at være noget retligt til hinder for at indrette institutioner, der som udgangspunkt er lukkede, med de muligheder for begrænsning af de anbragte børn og unges bevægelighedsfrihed, som følger med denne institutionstype, men som samtidig har en højere grad af frihed for de anbragte børn og unge end de eksisterende lukkede institutioner.

Kommissionen skal desuden pege på muligheden for bedre og mere fleksibel overførsel af børn og unge, der som udgangspunkt er anbragt på en åben døgninstitution for børn og unge, til en lukket institution, hvis der viser sig at være et konkret behov for fast- og tilbageholdelse af de pågældende. Det kunne i praksis f.eks. ske ved at indrette åbne og lukkede afdelinger på samme institution, hvorved overførslen ville kunne foregå uden institutionsskift.

Kommissionen kan dog ikke afvise, at der – selvom de gældende retlige rammer udnyttes bedre som anført umiddelbart ovenfor – fortsat vil være behov for at give bedre muligheder for fast- og tilbageholdelse af børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet på socialpædagogiske opholdssteder eller i ikke-lukkede døgninstitutioner. Kommissionen har på den baggrund overvejet flere modeller for en udvidelse af mulighederne for fast- og tilbageholdelse i åbent regi.

Kommissionen har for det første overvejet en model med øget anvendelse af overførsel fra åbent til lukket regi af børn og unge, som ikke frivilligt vil medvirke til den behandling, der foregår i åbent regi og f.eks. rømmer fra institutionen. Efter det for kommissionen oplyste er behovet for fast- og tilbageholdelse imidlertid ofte af relativt kort varighed, og set i forhold til det væsentlige indgreb, som en anbringelse af et barn eller en ung i en lukket døgninstitution må anses for at være, finder kommissionen derfor, at det vil være uproportionalt at anbringe flere børn og unge i lukket regi for at håndtere det foreliggende problem, hvis der kan findes et mindre indgribende middel, der samtidig er tilstrækkeligt.

Kommissionen har for det andet overvejet muligheden for at oprette institutioner, der inden for de samme fysiske rammer, dvs. inden for samme afdeling, rummer både lukkede og ikke-lukkede pladser. Det er i den forbindelse blevet påpeget, at det af hensyn til at kunne opretholde et hensigtsmæssigt pædagogisk miljø er vigtigt, at der gælder samme vilkår for alle børn og unge, der er anbragt på samme afdeling. Hertil kommer, at der som nævnt ovenfor intet er til hinder for at gennemføre en overførsel mellem to forskellige afdelinger på samme institution. En institutionsleder på en institution, hvor der både er åbne og sikrede afdelinger, kan således, hvis betingelserne for placering i sikret afdeling i øvrigt er opfyldt, træffe beslutning om overførsel til sikret afdeling uanset anbringelsesgrundlaget og effektuere beslutningen straks, jf. magtanvendelsesbekendtgørelsens § 15, stk. 3. Beslutningen skal dog straks forelægges kommunalbestyrelsen til afgørelse. Kommissionen har derfor afvist forslaget om sådanne ”sammenblandede” afdelinger..

Som en tredje mulighed har kommissionen overvejet en model, hvor ikke-lukkede døgninstitutioner og socialpædagogiske opholdssteder for børn og unge gives mulighed for kortvarig fast- og tilbageholdelse af anbragte børn og unge med henblik på at kunne motivere de pågældende til at deltage frivilligt i behandlingen i åbent regi og forhindre, at de forlader institutionen for f.eks. at begå ny kriminalitet. Der vil typisk være tale om et indgreb af få timers varighed. Det skal understreges, at det naturligvis vil være op til den enkelte døgninstitution eller opholdsstedet, om man i praksis ønsker at benytte sig af et sådant redskab, ligesom magtanvendelsen naturligvis i alle tilfælde må bero på en konkret vurdering, herunder vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt et sådant indgreb i barnets eller den unges bevægelsesfrihed kan anses for proportionalt i forhold til formålet med indgrebet.

Hvis denne model vælges, bør det overvejes, hvorvidt man i praksis vil gennemføre indgrebet ved, at medlemmer af personalet kortvarigt låser sig inde sammen med barnet eller den unge, eller ved at lade barnet eller den unge ”mandsopdække” af personale med beføjelse til om nødvendigt som en sidste udvej fysisk at fastholde barnet eller den unge i en periode af kort varighed. Måtte man vælge den førstnævnte model med aflåsning af døre mv. skal man naturligvis være opmærksom på de praktiske problemer, som dette kan give anledning til, hvis indskrænkningen af bevægelsesfriheden for det konkrete barn eller den konkrete unge ikke må påvirke bevægelsesfriheden for de øvrige børn og unge på institutionen eller opholdsstedet. Aflåsningsmodellen bør som nævnt ovenfor i givet fald gennemføres ved, at et eller flere medlemmer af personalet låser sig inde sammen med barnet eller den unge med henblik på at tale med den pågældende og arbejde med dennes motivation til frivilligt at blive på stedet, så aflåsningen hurtigst muligt kan ophøre igen.

Det er kommissionens vurdering, at modellen med mulighed for kortvarig fast- og tilbageholdelse af børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet i åbne døgninstitutioner eller socialpædagogiske opholdssteder for børn og unge, er det mest præcise og mindst indgribende svar på de problemstillinger, der i denne forbindelse er blevet fremhævet over for kommissionen i relation til de gældende magtanvendelsesregler. Som nævnt ovenfor er det dog kommissionens opfattelse, at en sådan udvidelse af magtanvendelsesreglerne kun bør gennemføres efter en grundig gennemgang af de gældende regler med henblik på at vurdere, om der efter disse regler, og den måde hvorpå de fortolkes, allerede findes de fornødne redskaber til at løse de ovennævnte problemer.

Det er kommissionens opfattelse, at en eventuel udvidelse af magtanvendelsesreglerne med henblik på at foretage kortvarig fast- og tilbageholdelse bør omfatte både åbne døgninstitutioner og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder, idet disse typer af anbringelsessteder på i øvrigt sammenlignelige vilkår arbejder med målgruppen af kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge.

Kommissionen skal i den forbindelse understrege, at en eventuel udvidelse af magtanvendelsesbeføjelserne i forhold til børn og unge, der er anbragt på et opholdssted eller i en åben social institution bør være omfattet af den gældende ordning vedrørende indberetning af fysisk magtanvendelse.

Uanset om magtanvendelsesreglerne udvides eller ej, er det efter kommissionens opfattelse en helt afgørende forudsætning for et klagesystems funktion i praksis, at de potentielle klagere har reelt kendskab til og mulighed for at udnytte systemet. Det bør derfor sikres, at børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, i alle tilfælde modtager vejledning i en form og et sprog, som er tilpasset dem, vedrørende klagemulighederne i forbindelse med magtanvendelse.

Over for kommissionen er der også blevet peget på, at én af årsagerne til usikkerheden om fortolkningen af de gældende magtanvendelsesregler er den forskellige forståelse af reglerne, der findes hos de tilsynsførende i kommunerne. Kommissionen skal på den baggrund opfordre til, at uddannelsen i magtanvendelsesreglerne i forhold til de kommunale tilsynsførende styrkes, således at der kan skabes bedre indbyrdes overensstemmelse mellem forskellige tilsynsførendes fortolkning af reglerne, både af hensyn til de anbragte børn og unge og af hensyn til de ansatte på døgninstitutioner og socialpædagogiske opholdssteder for børn og unge.

På den baggrund foreslår kommissionen,

• at der udarbejdes en vejledning om de gældende regler for magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet,
• at vejledningen om muligt suppleres med praktiske eksempler, der gøres tilgængelige i elektronisk format for medarbejdere i institutioner mv. og andre relevante modtagere, f.eks. i dvd-format,
• at der om nødvendigt skabes retlig mulighed for kortvarig fast- og tilbageholdelse af børn og unge i åbne døgninstitutioner og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder, når et sådant indgreb efter en konkret vurdering skønnes at være proportionalt og sagligt begrundet i hensynet til den unge selv eller andre,
• at børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, i alle tilfælde modtager vejledning i en form og et sprog, som er tilpasset dem, vedrørende klagemulighederne i forbindelse med magtanvendelse, og
• at uddannelsen af de kommunale tilsynsførende med institutioner og opholdssteder for børn og unge styrkes med henblik på at understøtte en indbyrdes mere ensartet fortolkning af magtanvendelsesreglerne blandt de tilsynsførende.

2.2.5.2. Brug af udgangsforbud over for børn og unge

Med udgangsforbud menes i denne sammenhæng en ordning, hvor børn og unge kan pålægges et forbud mod at opholde sig på offentlige steder på nærmere bestemte tidspunkter med trussel om en reaktion i forhold til de pågældende og/eller for deres forældre, hvis forbuddet overtrædes. Formålet med udgangsforbuddet skulle være at forhindre, at børn og unge begår kriminalitet eller udsættes for kriminalitet. Et udgangsforbud kan f.eks. gælde for aften- og nattetimerne.

Udgangsforbud er især kendt fra USA (”curfew orders”) og for så vidt angår de amerikanske erfaringer henvises til afsnit 13.5 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3. Som det fremgår heraf, viser effektevalueringerne, at de hidtidige forsøg med udgangsforbud ikke har haft nogen eller kun ringe kriminalpræventiv effekt. Problemet er bl.a., at kriminaliteten tilsyneladende forskydes til de tidspunkter på døgnet, hvor udgangsforbuddet ikke gælder. I udredningsrapporten refereres desuden diskussionerne i en række artikler om baggrunden for udgangsforbuddenes ringe eller manglende kriminalpræventiv effekt. Følgende forklaringer refereres:

• udgangsforbuddet angår ikke alle unge, men typisk kun de yngre aldersgrupper,
• udgangsforbuddet gælder ikke om eftermiddagen eller tidlig aften, hvor en stor andel af ungdomskriminaliteten ifølge amerikanske undersøgelser bliver begået,
• politiet håndhæver ikke udgangsforbuddet konsekvent, men udøver et skøn, hvilket sender et forkert signal til de unge, og
• tidligere forskning har vist, at ”police crackdown”, dvs. en kraftig øgning i politiets aktivitet, ikke har nogen eller kun en midlertidig kriminalpræventiv effekt. Øget politiaktivitet eller synlighed kan også resultere i, at kriminaliteten flytter til andre områder eller tidspunkter.

I Danmark er det i forhold til barnet eller den unge selv efter de gældende regler kun muligt at henstille til barnet eller den unge, at den pågældende f.eks. ikke opholder sig uden for hjemmet i aften- og nattetimerne. Med indførelsen af ungepålæg, jf. § 57 b i den sociale servicelov, er det dog blevet muligt at pålægge børn og unge at udføre en eller flere konkrete handlepligter, som skal være egnede til at bidrage til en løsning af den unges problemer, og som står i rimeligt forhold til formålet. Det kan herunder bl.a. fastsættes, at den unge skal være hjemme på et nærmere fastsat tidspunkt. Ungepålægget kan bl.a. meddeles i situationer, hvor der foreligger oplysninger om, at den unge har begået kriminalitet af et vist omfang eller en vis grovhed, eller at den unge har alvorlige adfærds- eller tilpasningsproblemer. Der er ikke nogen sanktioner knyttet til en eventuel overtrædelse af ungepålægget.

Efter de gældende regler i § 57 a i den sociale servicelov er det muligt at meddele forældremyndighedsindehaveren til barnet eller den unge et såkaldt forældrepålæg, der f.eks. kan gå ud på, at forældremyndighedsindehaveren pålægges at sikre, at barnet eller den unge opholder sig på bopælen i aften- og nattetimerne eller sikre barnets fremmøde i skolen ved personligt at følge barnet eller den unge i skole. Overtrædelse af et forældrepålæg kan sanktioneres med fradrag i børnefamilieydelsen.

I forbindelse med gennemførelsen af regeringens såkaldte ”bandepakke” er der ved en ændring i juni 2009 af ordensbekendtgørelsen, jf. bekendtgørelse nr. 511 af 20. juni 2005 med senere ændringer, blevet indsat en bestemmelse om et såkaldt zoneforbud, der i et vist omfang kan anses for at overlappe med idéen om et udgangsforbud.

I medfør af ordensbekendtgørelsens § 6, stk. 2, kan politiet – når en person flere gange har overtrådt bekendtgørelsens § 3 om visse former for forstyrrelse af den offentlige orden – meddele personen forbud mod at færdes frem og tilbage eller tage ophold inden for en afstand af 100 meter fra det sted, hvor den seneste overtrædelse er begået.

Med indførelsen af zoneforbuddet, jf. ordensbekendtgørelsens § 6, stk. 4, har politiet derudover fået hjemmel til at meddele en person, der har udvist en særligt utryghedsskabende adfærd, forbud imod at færdes frem og tilbage eller tage ophold inden for en radius af 500 meter fra det sted, hvor adfærden har fundet sted. Det er en betingelse for meddelelse af forbud, at der er grund til at tro, at den pågældende ellers vil gentage den særligt utryghedsskabende adfærd inden for det område, som forbuddet vil omfatte Ved den konkrete vurdering af, om en person har udvist en særligt utryghedsskabende adfærd, forudsættes den generelle situation i området således inddraget – herunder navnlig om adfærden formodes at have tilknytning til et verserende opgør mellem kriminelle grupper eller til en aktuel kriminalitetsbølge i området.

Med en særligt utryghedsskabende adfærd tænkes navnlig på såkaldte bandevagter, der ved deres tilstedeværelse og adfærd optræder intimiderende over for beboere og forbipasserende – f.eks. ved at tage opstilling iført skudsikre veste og medbringende metalscannere eller ved at udspørge, kontrollere og visitere andre personer, der færdes i området. Bestemmelsen vil imidlertid også kunne anvendes i andre særlige tilfælde, hvor enkeltpersoner eller grupper udviser en særligt utryghedsskabende adfærd i et lokalområde.

Zoneforbuddet omfatter veje eller andre steder, hvortil der er almindelig adgang, jf. ordensbekendtgørelsens § 2. Et zoneforbud vil skulle have så kort tidsmæssig udstrækning som muligt og maksimalt 3 måneder, jf. ordensbekendtgørelsens § 6, stk. 6. Et zoneforbud vil dog kunne forlænges i op til 3 måneder ad gangen, hvis der er grundlag for at tro, at den pågældende ellers vil gentage den særligt utryghedsskabende adfærd. Hvis en person bor eller arbejder inden for det område, som er omfattet af zoneforbuddet, vil den pågældende naturligvis kunne bevæge sig frit til og fra sin bopæl eller arbejdsplads og ud i sit lokalområde, men vil ikke ellers kunne opholde sig i området.

Efter kommissionens opfattelse er der imidlertid fortsat grund til at overveje, om et udgangsforbud efter en konkret vurdering kan have nytteværdi i særlige situationer som supplement til de gældende regler om ungepålæg, forældrepålæg og zoneforbud. Det kunne f.eks. tænkes at være relevant i forhold til situationer med længevarende gadeuroligheder i et nærmere afgrænset område, hvor man med et udgangsforbud vil have mulighed for at pålægge konkrete børn og unge at opholde sig inden døre eller i hvert fald ikke i det område, hvor urolighederne foregår. En anden mulig model ville være at skabe mulighed for et generelt udgangsforbud for alle børn og unge i et bestemt geografisk område i et nærmere angivet tidsrum. For begge disse modeller bør det samtidig overvejes nærmere, om det vil være relevant og muligt at sanktionere overtrædelser af forbuddet i forhold til barnet eller den unge selv og/eller i forhold til den pågældendes forældre, enten i form af strafferetlige sanktioner eller i form af pålæggelse af sociale foranstaltninger.

Inden modellerne for udgangsforbud drøftes, ønsker kommissionen dog at pege på, at man også uden muligheden for et udgangsforbud i praksis har været i stand til at forebygge optøjer og ballade, f.eks. ved at holde fritidstilbud åbne i ferieperioder med det formål at forebygge, at børn og unge i udsatte boligområder kommer til at ”drive rundt” uden andet at foretage sig end kriminalitet.

For så vidt angår modellen med et generelt udgangsforbud for alle børn og unge i et bestemt geografisk område i et nærmere angivet tidsrum skal kommissionen parallelt til bemærkningerne i afsnit 7.4.4 i kommissionens deludtalelse om forældreansvar, jf. bilag 4, bemærke, at en sådan model vil være egnet, hvis det på forhånd er klart, i hvilket geografisk område og i hvilket tidsrum der er risiko for, at der vil blive begået kriminalitet. En sådan model vil endvidere navnlig kunne være et hensigtsmæssigt redskab, hvis der på forhånd uden videre er klarhed over, hvilke børn eller unge der potentielt vil begå kriminalitet, og dermed hvilke børn eller unge forbuddet skal rettes imod.

I langt de fleste tilfælde vil det imidlertid være således, at det ikke på forhånd er kendt, hvor og hvornår der er risiko for, at børn og unge begår kriminalitet. Et udgangsforbud, der bygger på en forudgående annonce om ikke at indfinde sig på et givent sted på et givent tidspunkt, vil derfor efter kommissionens opfattelse sjældent være relevant at anvende med henblik på at forebygge kriminalitet. Selv i en situation, hvor der på forhånd er konkret viden om risiko for kriminelle handlinger, vil der formentlig sjældent være et så præcist kendskab til de potentielle gerningsmænd, at det er muligt på forhånd at rette udgangsforbuddet mod de relevante personer. I en sådan situation vil forbuddet for at være effektivt derfor skulle rettes mod ethvert barn eller enhver ung, der måtte befrygtes at kunne finde på at deltage i kriminelle handlinger på det pågældende sted, og der er derfor ikke tale om en målrettet indsats.

Hertil kommer, at de udenlandske erfaringer med udgangsforbud (”curfew orders”) som nævnt ovenfor viser, at en sådan indsats i bedste fald har en ringe kriminalpræventiv effekt.

Endvidere må det frygtes, at et generelt udgangsforbud, der uvægerligt også vil ramme børn og unge, der ikke ville have deltaget i kriminelle handlinger, risikerer at skabe vrede og irritation hos disse og dermed stik imod hensigten øge risikoen for, at de begår kriminelle handlinger.

På den baggrund finder kommissionen, at et generelt udgangsforbud for alle børn og unge i et bestemt geografisk område i et nærmere angivet tidsrum næppe vil være et effektivt middel til at forebygge ungdomskriminalitet.

For så vidt angår modellen med et udgangsforbud meddelt til et konkret barn eller en konkret ung er det kommissionens opfattelse, at en sådan model i visse situationer formentlig vil kunne være et effektivt middel til at forebygge gadeuroligheder, fordi de pågældende børn og unge uden videre vil kunne fjernes fra gaden, hvis de overtræder forbuddet. Et sådant forbud vil enten kunne udformes som et påbud om at opholde sig på et bestemt sted, f.eks. et værelse eller bopælen, eller som et forbud mod at komme et bestemt sted, f.eks. i et konkret butikscenter, eller kontakte bestemte personer, f.eks. som følge af et meddelt tilhold.

Kommissionen skal bemærke, at det allerede i dag i kraft af den nyetablerede mulighed for at meddele ungdomspålæg, evt. kombineret med muligheden for at meddele et forældrepålæg, er muligt i et vist omfang at påbyde børn og unge f.eks. at opholde sig på deres bopæl i aften- og nattetimerne. Ved en overtrædelse af forældrepålægget vil de sociale myndigheder have mulighed for at trække i de pågældende forældres børnefamilieydelse.

Det ovennævnte zoneforbud ses også i et vist omfang at imødekomme behovet for at kunne håndhæve et forbud mod at opholde sig på bestemte steder.

Kommissionen skal desuden pege på, at det kræver ganske mange ressourcer at håndhæve denne type forbud effektivt, idet det kræver, at den enkelte unge i et eller andet omfang overvåges, og at eventuelle overtrædelser af forbuddet konstateres og forfølges. I den forbindelse er muligheden for at anvende elektronisk fodlænke til at overvåge de pågældende blevet nævnt. Som beskrevet i afsnit 2.3.6.2.2 nedenfor er det efter de gældende danske regler kun tilladt at anvende elektronisk fodlænke i forbindelse med afsoning af en ubetinget fængselsstraf, jf. straffuldbyrdelseslovens § 78 a. Det er derfor ikke inden for de gældende lovgivningsmæssige rammer muligt at pålægge personer – herunder unge – at bære elektronisk fodlænke, f.eks. i form af GPS-overvågningsudstyr, med henblik på at håndhæve et konkret udgangsforbud.

I flere andre lande, herunder Holland, Spanien, Storbritannien og USA har der været gennemført forsøg med at pålægge personer at bære GPS-overvågningsudstyr, f.eks. i forbindelse med kontrol af de pågældendes overholdelse af forbud mod at nærme sig bestemte steder eller bestemte personer. Der foreligger ikke nærmere oplysninger om erfaringerne med disse forsøg.

I Norge er man i færd med at etablere et forsøg med GPS-overvågning i forbindelse med tilhold, der idømmes af domstolene ved siden af eller i stedet for anden straf (kontaktforbud). Formålet er primært at sikre en bedre beskyttelse af personer, som udsættes for vold og trusler om vold fra nuværende eller tidligere samlivspartnere. I forbindelse med overvågningen kan der etableres såkaldte ”fredede zoner”, som den overvågede ikke må bevæge sig ind i, f.eks. i nærheden af den truedes bopæl, arbejdsplads eller lignende.

I Sverige overvejer man at etablere en ordning med kontaktforbud kombineret med muligheden for elektronisk overvågning.

Kommissionen har på den baggrund drøftet, om der bør skabes videre rammer for elektronisk overvågning i forhold til unge lovovertrædere, f.eks. gennem anvendelse af overvågningsudstyr baseret på GPS-teknologi, med henblik på at håndhæve et forbud mod at forlade sin bopæl eller et forbud mod at opholde sig et eller flere bestemte steder eller kontakte bestemte personer.

Det bemærkes, at der efter det for kommissionen oplyste i praksis er betydelig forskel på at skulle kontrollere, om en person befinder sig på et på forhånd angivet sted, f.eks. sin bopæl, eller om en person ikke befinder sig på et eller flere bestemte steder eller i nærheden af bestemte personer, f.eks. med henblik på at håndhæve et forbud eller tilhold. For så vidt angår den førstnævnte model kan overholdelsen – som det sker inden for rammerne af den eksisterende fodlænkeordning – kontrolleres ved hjælp af en elektronisk registrering kombineret med enkelte kontrolbesøg. Derimod kræver det – med de eksisterende tekniske løsninger – langt flere ressourcer at håndhæve et forbud mod at opholde sig bestemte steder eller nærme sig bestemte personer, da det i praksis kræver, at den pågældende konstant overvåges.

Hertil kommer, at den eksisterende GPS-teknologi efter det for kommissionen oplyste er forholdsvis let at omgå.

De betydelige ressourcer, der som nævnt kræves til effektiv håndhævelse af et udgangsforbud meddelt til konkrete unge, taler efter kommissionens opfattelse imod generel anvendelse af en sådan ordning. I den forbindelse skal det nævnes, at den på nuværende tidspunkt tilgængelige GPS-teknologi efter kommissionens opfattelse ikke ses at kunne bidrage til at gøre håndhævelsesopgaven mere enkel eller effektiv.

For så vidt angår forbud mod at forlade et nærmere angivet sted (typisk bopælen) uden for de tilfælde, hvor der tale om straffuldbyrdelse, og evt. kombineret med overvågningsudstyr i form af en traditionel elektronisk fodlænke eller GPS-baseret udstyr skal kommissionen bemærke, at en sådan ordning også vil kræve overvågning og behørig reaktion, hvis barnet eller den unge forlader stedet, hvor den pågældende forudsættes at opholde sig. Kommissionen finder ikke, at de eventuelle fordele, der måtte knytte sig til et sådant forbud står i rimeligt forhold til de ressourcer, som i givet fald skulle afsættes til at håndhæve forbuddet. Herudover er det som nævnt ovenfor efter kommissionens opfattelse ikke udelukket, at et udgangsforbud udstedt på forhånd til børn eller unge, der forventes at ville medvirke i gadeuroligheder, i nogle situationer modsat hensigten vil kunne medvirke til at optrappe konflikten i området yderligere. Kommissionen kan derfor heller ikke umiddelbart tilslutte sig en sådan model.

Samlet set er det kommissionens opfattelse, at de problemer og udfordringer, der på nuværende tidspunkt er forbundet med at anvende udgangsforbud over for konkrete børn og unge med henblik på at forebygge kriminelle handlinger, tilsiger, at erfaringerne med de netop etablerede ordninger vedrørende henholdsvis zoneforbud og ungepålæg indhentes og evalueres, inden der arbejdes videre med yderligere initiativer i denne retning.

For så vidt angår muligheden for at udvide den eksisterende ordning vedrørende straffuldbyrdelse på bopælen i elektronisk fodlænke i forhold til unge lovovertrædere henvises til afsnit 2.3.6.2.2 nedenfor.

På den baggrund foreslår kommissionen, at erfaringerne med det netop etablerede zoneforbud og ungepålægget indhentes og evalueres, med henblik på at vurdere, om der er behov og grundlag for at udbygge de eksisterende muligheder for at udstede påbud eller forbud til konkrete børn og unge, herunder særligt om de af kommissionen påpegede håndhævelsesmæssige udfordringer, der umiddelbart taler imod en udvidelse af adgangen til at udstede sådanne påbud og forbud, kan løses i praksis.

2.2.6. Afvejning af muligheden for informationsudveksling mellem myndigheder og andre aktører over for beskyttelsen af privatlivet

Som det fremgår af afsnit 2.2.1 ovenfor, anser kommissionen en tværsektoriel indsats – defineret som en indsats, der går på tværs af sædvanlige skel, ikke blot mellem myndigheder og andre aktører, men også i det indbyrdes forhold mellem forskellige myndigheder – for at være et væsentligt led i den kriminalpræventive indsats over for børn og unge. Kommissionen anerkender, at en afgørende forudsætning for den tværsektorielle kriminalpræventive indsats over for børn og unge er muligheden for enkelt og gnidningsfrit at kunne udveksle relevante oplysninger om de pågældende børn og unge med henblik på at kunne stykke et samlet billede sammen af de individuelle problemer og behov.

Heroverfor står imidlertid behovet for beskyttelse af de pågældende børn og unges personfølsomme oplysninger mod misbrug, og mod, at informationsudvekslingen reelt fører til, at de pågældende uretmæssigt ”stemples” som potentielt kriminelle.

For en nærmere beskrivelse af de gældende regler om informationsudveksling mellem myndigheder og andre aktører i forbindelse med det kriminalpræventive arbejde henvises til afsnit 2.2.6.1 nedenfor.

Kommissionen skal generelt anbefale, at det sikres, at myndigheder og andre relevante aktører har mulighed for at udveksle oplysninger med henblik på at bidrage til en tværsektoriel, kriminalpræventiv indsats over for børn og unge. Kommissionen skal dog samtidig pege på behovet for at sikre, at der som modvægt til mulighederne for informationsudveksling er den fornødne beskyttelse af personfølsomme oplysninger med henblik på at undgå misbrug og unødig ”stempling” af børn og unge som potentielt kriminelle.

2.2.6.1. Vejledning om mulighederne for behandling og videregivelse af oplysninger om unge i forbindelse med den kriminalitetsforebyggende indsats

Fra kommunal side er det blevet påpeget, at det er et problem, at de gældende retlige rammer for informationsudveksling mellem forskellige aktører, herunder mellem forskellige forvaltningsgrene inden for samme myndighed, stiller for strenge krav til informationsudvekslingen om børn og unge, der endnu ikke har begået kriminelle handlinger, men som f.eks. blot har udvist en bekymrende adfærd, eller som har problemer (risikofaktorer), der tyder på en forhøjet risiko for, at de pågældende er på vej ind i en kriminel løbebane. Konkret er der udtrykt ønske om at kunne føre såkaldte ”bekymringslister” over børn og unge, der vurderes at befinde sig i farezonen i forhold til at blive involveret i kriminalitet, på baggrund af koordinering af oplysninger med andre myndigheder og evt. også andre aktører, f.eks. boligselskaber.

Spørgsmålet om behandling og videregivelse af oplysninger omkring personlige forhold er i øvrigt reguleret i persondataloven og forvaltningsloven.

Spørgsmålet om behandling af personoplysninger er reguleret i persondatalovens § 8, stk. 1:

”For den offentlige forvaltning må der ikke behandles oplysninger om strafbare forhold, væsentlige sociale problemer og andre rent private forhold end de i § 7, stk. 1, nævnte, medmindre det er nødvendigt for varetagelsen af myndighedens opgaver.”

I praksis har den offentlige forvaltning ganske vide rammer for behandlingen af oplysninger, der er omfattet af persondatalovens § 8, stk. 1.

For så vidt angår videregivelse af oplysninger om enkeltpersoners – herunder børns og unges – rent private forhold mellem politiet og andre myndigheder samt selvejende institutioner, der indgår i det kriminalitetsforebyggende arbejde, fremgår det af retsplejelovens § 115, at sådanne oplysninger kan videregives, hvis videregivelsen må anses for nødvendig af hensyn til det kriminalitetsforebyggende arbejde. Oplysningerne må i forbindelse med det kriminalitetsforebyggende arbejde ikke videregives med henblik på efterforskning af straffesager.

Videregivelse af personoplysninger er i øvrigt generelt reguleret af persondatalovens kapitel 4, medmindre behandlingen og videregivelsen af oplysningerne sker uden anvendelse af edb. Om videregivelse af de oplysninger, der er omfattet af persondatalovens § 8, stk. 1, fremgår følgende af persondatalovens § 8, stk. 2 og 3:

”Stk. 2. De i stk. 1 nævnte oplysninger må ikke videregives. Videregivelse kan dog ske, hvis

1. den registrerede har givet sit udtrykkelige samtykke til videregivelsen,
2. videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår,
3. videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en myndigheds virksomhed eller påkrævet for en afgørelse, som myndigheden skal træffe, eller
4. videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en persons eller virksomheds opgaver for det offentlige.

Stk. 3. Forvaltningsmyndigheder, der udfører opgaver inden for det sociale område, må kun videregive de i stk. 1 nævnte oplysninger og de oplysninger, der er nævnt i § 7, stk. 1, hvis betingelserne i stk. 2, nr. 1 eller 2, er opfyldt, eller hvis videregivelsen er et nødvendigt led i sagens behandling eller nødvendig for, at en myndighed kan gennemføre tilsyns- eller kontrolopgaver.”

Persondatalovens videregivelsesregler omfatter både videregivelse til private og til andre offentlige myndigheder. Intern anvendelse af indsamlede oplysninger skal ligeledes ske inden for rammerne af persondatalovens regler. Udveksling af oplysninger mellem forskellige forvaltningsgrene i f.eks. en kommune kan således ikke ske alene med henvisning til princippet om den kommunale enhedsforvaltning.

Særligt for så vidt angår persondatalovens § 8, stk. 3, bemærkes, at de i bestemmelsen nævnte forvaltningsmyndigheder, der udfører opgaver inden for det sociale område, ifølge bemærkningerne til bestemmelsen bl.a. omfatter de kommunale socialforvaltninger og de statslige myndigheder, der udfører opgaver på det sociale område som f.eks. de sociale nævn, Sikringsstyrelsen og Ankestyrelsen.

Efter retssikkerhedslovens § 11 c har de sociale myndigheder ligeledes adgang til at indhente oplysninger til brug for behandlingen af en social sag uden samtykke fra borgeren i en række kategorier af sager. En af disse er sager om særlig støtte til børn og unge efter kapitel 11 i den sociale servicelov, der kan gennemføres uden forældrenes samtykke. I disse sager samt i forbindelse med undersøgelser efter lovens § 50 vil det i nogle tilfælde være nødvendigt at fravige kravet om samtykke ud fra et omsorgshensyn til barnet eller den unge. Myndigheden skal altid forsøge at indhente samtykke fra borgeren til, at oplysningerne kan indhentes, jf. retssikkerhedslovens § 11 c, stk. 4.

Forsøg på at indhente samtykke kan dog efter en konkret vurdering undlades, hvis myndigheden allerede på et tidligere tidspunkt i sagsforløbet forgæves har forsøgt at indhente samtykke, og myndigheden derfor har en formodning om, at samtykke igen vil blive nægtet, eller hvis borgeren allerede fra sagens begyndelse generelt har vist en stærk modvilje mod at medvirke i sagen.

Det skal bemærkes, at myndigheden i de tilfælde, hvor myndigheden indhenter oplysninger uden samtykke efter retssikkerhedslovens § 11 c, efterfølgende skal foretage partshøring af borgeren i overensstemmelse med forvaltningslovens regler. I det omfang persondataloven finder anvendelse, skal der som udgangspunkt desuden gives meddelelse om databehandlingen.

Retssikkerhedslovens § 11 c, stk. 2, udvider den kreds af personer, som myndigheden kan indhente oplysninger fra, til også at omfatte private i de børnesager, der er nævnt i lovens § 11 c, stk. 1, nr. 1, og oplysningerne kan indhentes uden samtykke, jf. lovens § 11 c, stk. 3, 2. led. Myndigheden skal dog først forsøge at indhente samtykke. Det tilføjes i bestemmelsen, at myndigheden i disse sager kan anmode private, f.eks. naboer, om at komme med oplysninger, hvis det skønnes nødvendigt for sagens behandling. Det skyldes, at hensynet til barnet eller den unges tarv er det vigtigste i disse sager, og at det derfor kan være nødvendigt, at myndighederne kan gå meget langt i forhold til at få oplyst sagen bedst muligt. Myndigheden kan efter bestemmelsen anmode en privat om at bidrage til sagens oplysning, men vedkommende er ikke forpligtet til at svare. Der kan således ikke gennemføres retsligt forhør over for private. Myndigheden skal ved anmodningen til private om at bidrage til sagens oplysning, gøre opmærksom på, at vedkommende ikke er forpligtet til at svare. Myndigheden skal desuden give den, som oplysningerne vedrører, meddelelse om databehandlingen, jf. persondataloven.

Det bemærkes for en god ordens skyld, at der også i udlændingeloven findes en række bestemmelser om videregivelse af oplysninger vedrørende personlige forhold. Da der her primært er tale om videregivelse af oplysninger til brug for afgørelser i medfør af udlændingeloven eller udførelse af opgaver i medfør af udlændingeloven eller integrationsloven, vil disse bestemmelser ikke blive omtalt nærmere her.

Efter kommissionens umiddelbare vurdering er de ovenfor beskrevne retlige rammer for behandling og videregivelse af oplysninger om børn og unge, der er i risikozonen i forhold til at komme ind i en kriminel løbebane, formentlig tilstrækkeligt smidige til at tilgodese det reelle behov hos myndigheder og andre aktører, der er involveret i den kriminalitetsforebyggende indsats. Kommissionen kan dog ikke udelukke, at der inden for rammerne af databeskyttelsesdirektivet, jf. direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995, som Danmark er retligt bundet af, er mulighed for at skabe mere smidige rammer for informationsudvekslingen mellem myndigheder indbyrdes og mellem myndigheder og andre aktører. Kommissionen skal i den forbindelse pege på, at en eventuel udvidelse af mulighederne for informationsudveksling må overvejes nøje i lyset af det modsatrettede hensyn til hemmeligholdelse af oplysningerne.

Uanset om mulighederne for informationsudveksling udvides eller ej, er det kommissionens opfattelse, at der er grund til at udarbejde en vejledning i mulighederne for informationsudveksling til brug for de myndigheder og andre aktører, der til daglig beskæftiger sig med børn og unge, som befinder sig i risikozonen i forhold til at komme ind i en kriminel løbebane.

På den baggrund foreslår kommissionen,

• at der iværksættes en grundig gennemgang af de gældende regler for informationsudveksling mellem myndigheder indbyrdes og mellem myndigheder og andre relevante aktører vedrørende kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, med henblik på at vurdere, om der – i lyset af de hensyn, der taler henholdsvis for og imod en udvidet adgang til informationsudveksling – er behov og retlig mulighed for at udvide mulighederne for udveksling af oplysninger, og
• at der – uanset om de gældende regler ændres eller ej – på baggrund af den ovennævnte gennemgang af reglerne udarbejdes en vejledning om mulighederne for informationsudveksling til brug for de myndigheder og andre aktører, der er involveret i arbejdet med kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge.

2.2.7. Hurtigt sagsbehandlingsforløb

Kommissionen sigter med hurtig sagsbehandling i sager vedrørende børn og unge til, at lang sagsbehandlingstid i sager vedrørende kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge efter kommissionens opfattelse i sig selv kan have en negativ indflydelse på effekten af indsatsen. Kommissionen skal i den forbindelse pege på behovet for at søge at undgå, at der bruges for lang tid, både på sagsbehandlingsskridt internt i den enkelte myndighed og i forbindelse med overdragelsen af en sag fra én myndighed til en anden.

Kommissionen finder dog i denne forbindelse anledning til at understrege, at effektivisering af sagsbehandlingen og afkortning af sagsbehandlingstiden ikke må ske på bekostning af grundigheden i sagsbehandlingen.

Kommissionen skal derfor generelt anbefale, at der tages skridt til at sikre, at sager vedrørende kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge behandles hurtigst muligt i alle led, idet der dog samtidig må tages behørigt hensyn til behovet for at bevare grundigheden i sagsbehandlingen.

I det følgende beskrives de initiativer, som kommissionen foreslår med henblik på udmøntning af denne generelle anbefaling.

2.2.7.1. Landsdækkende udbredelse af ungesamråd

Ungesamråd er et tværsektorielt samarbejdsorgan, der har som målsætning at sikre samarbejdet mellem retssystemet, uddannelsessystemet og det sociale system. Der findes flere steder i landet, herunder på Fyn, allerede sådanne ungesamråd, der har fungeret i en årrække.

Efter det over for kommissionen oplyste, er erfaringerne fra samrådet på Fyn gode. De ressourcer, der bruges på forberedelse af sagen, kommer alle til gode, når den unge har fået dom. Således er der ofte udarbejdet en plan med flere scenarier alt efter hvilken foranstaltning, den unge idømmes. Samtidig er udgifterne forbundet med sekretariatsfunktionen og afviklingen af samrådsmøder efter det oplyste forholdsvis beskedne.

Ungesamrådet er med andre ord en samarbejdsform, der nu i en årrække har bevist sit værd, bl.a. på Fyn, og som indebærer en lang række fordele og kun beskedne økonomiske og administrative omkostninger for de involverede myndigheder. Samarbejdsformen anvendes som nævnt ovenfor også andre steder end på Fyn, men er endnu ikke udbredt til hele landet.

Blandt de nævnte fordele ved ungesamråd ønsker kommissionen særligt at pege på, at ungesamråd vil kunne betyde

• at alle involverede myndigheder tidligt informeres om sagen og derved har mulighed for tidligt at forberede sagen med udgangspunkt i deres respektive ansvarsområde,
• at der skabes en mere uformel kontakt og koordinering mellem de involverede myndigheder om sagen,
• at det må have formodningen for sig, at flere myndigheder sammen bedre kan belyse sagen fra alle relevante synsvinkler og dermed være med til at skabe grundlag for en helhedsorienteret indsats i forhold til den unge sigtede, samt
• at risikoen for, at sagen ”tabes” mellem to myndigheder, minimeres.

Ud over en hurtigere sagsbehandling kan de nævnte fordele ved ungesamrådene også være med at til at sikre en mere kvalificeret indsats i forhold til den unge. Hertil kommer, at den beskrevne model for ungesamråd kun lægger beslag på meget begrænsede ressourcer hos de involverede myndigheder, og at tilsvarende ressourcer efter kommissionens vurdering ofte vil kunne spares senere i sagsforløbet.

Det er desuden kommissionens forventning, at gennemførelsen af ungesamråd vil kunne medvirke positivt til de sociale myndigheders opfyldelse af forpligtelserne i den sociale servicelov, f.eks. i forhold til udarbejdelse af undersøgelser og handleplaner. Som det fremgår af tabel 2.1 og 2.2 nedenfor, viser en optælling foretaget på de sikrede institutioner således, at institutionen i forbindelse med anbringelsen af en betydelig andel af de unge ikke modtog de lovpligtige foreløbige og endelige handleplaner fra de sociale myndigheder.

Tabel 2.1. Antal indskrivninger på seks sikrede institutioner i 2008 fordelt på sager med og uden foreløbige handleplaner, hvor der er lovkrav herom (varetægt).

Kilde: Danske Regioner.

Note 1: Nogle unge har været indskrevet to gange med samme handleplan. En sammenlægning af antallet af sager, hvor institutionen har modtaget foreløbig handleplan, og antallet af sager, hvor institutionen ikke har modtaget foreløbig handleplan, svarer derfor ikke nødvendigvis til antallet af indskrivninger i alt.
Note 2: Der foreligger ingen opgørelse fra døgninstitutionen Bakkegården.
Note 3: Tallene er baseret på indberetninger til Danske Regioner fra de nævnte sikrede institutioner. Det skal understreges, at det forhold, at institutionen ikke har modtaget en foreløbig handleplan ikke nødvendigvis er udtryk for, at kommunen ikke har udarbejdet en foreløbig handleplan.

Tabel 2.2. Antal indskrivninger på fire sikrede institutioner i 2008 fordelt på sager med og uden ”endelige handleplaner”, hvor der er lovkrav herom (ungdomssanktion fase 1 og tilbageførsel, afsoning, farlighed, pædagogisk observation og længerevarende behandling).

Kilde: Danske Regioner.

Note 1: Der foreligger ingen opgørelse fra døgninstitutionerne Bakkegården, Sølager og Sønderbro.
Note 2: Tallene er baseret på indberetninger til Danske Regioner fra de nævnte sikrede institutioner. Det skal understreges, at det forhold, at institutionen ikke har modtaget en handleplan, ikke nødvendigvis er udtryk for, at kommunen ikke har udarbejdet en handleplan.

Det bemærkes, at de ovennævnte fordele ved ungesamråd har udmøntet sig i en generel anbefaling fra Rigsadvokaten til anklagemyndigheden om at udnytte muligheden for at oprette ungesamråd i politikredsene med henblik på at opnå en hurtigere og mere effektiv sagsbehandling,^[42] uden at dette dog foreløbig har ført til en landsdækkende udbredelse af ungesamrådene.

På den baggrund er det kommissionens klare opfattelse, at der bør gennemføres en landsdækkende udbredelse af ungesamråd vedrørende unge, der sigtes for kriminelle handlinger. Ungesamrådene bør efter kommissionens opfattelse have udgangspunkt i hver enkelt politikreds, og det bør være anklagemyndigheden, der som udgangspunkt tager initiativ til gennemførelsen af ungesamråd i alle relevante sager.

Ungesamrådene bør endvidere etableres i overensstemmelse med de principper, der anvendes ved ungesamrådet på Fyn, men dog således, at den konkrete tilrettelæggelse af ungesamrådets aktiviteter besluttes lokalt.

Foruden ungesamråd, har kommissionen overvejet oprettelsen af såkaldte administrative centre, hvormed menes egentlige fysiske lokaliteter, hvor repræsentanter for flere myndigheder arbejder under samme tag, og hvor myndighederne tager sig af alle situationer, hvor børn og unge bliver involveret i kriminelle handlinger.

Det er kommissionens vurdering, at en ordning med administrative centre indebærer en række åbenlyse fordele, der i vidt omfang svarer til fordelene ved ungesamråd, men også en række administrative og økonomiske ulemper. For at sikre en effektiv sagsbehandling må medarbejderne i et sådant center f.eks. være udstyret med den fornødne beslutningskompetence, og det forudses desuden at være svært at ramme nøjagtig det rette bemandingsmæssige niveau, der til enhver tid kræves for at kunne løse centrets opgaver, uden at centret overbemandes. Dertil kommer, at etableringen af administrative centre vil være forbundet med ikke uvæsentlige økonomiske omkostninger, allerede på grund af kravene til de fysiske rammer. Kommissionen vil derfor begrænse sig til at anbefale, at erfaringerne med administrative centre, i f.eks. Sverige, følges nøje af de danske myndigheder.

Kommissionen skal desuden i denne sammenhæng henvise til kredsråd, lokalråd, SSP-samarbejdet og banderåd, jf. beskrivelsen i afsnit 2.2.1.2 ovenfor, idet der også i disse fora foregår en væsentlig udveksling af oplysninger og erfaringer mellem myndigheder og andre relevante aktører med henblik på at forebygge og bekæmpe ungdomskriminalitet.

Kommissionen foreslår,

• at anklagemyndigheden tager initiativ til at etablere samråd vedrørende unge kriminelle efter de principper, der bl.a. gælder for Samrådet vedrørende unge kriminelle på Fyn, i alle politikredse og sikrer, at alle relevante sager vedrørende unge lovovertrædere behandles i samrådet, og
• at de udenlandske erfaringer med oprettelse og drift af egentlige administrative centre følges nøje med henblik på at vurdere, om eventuelle positive resultater giver anledning til at overveje oprettelse af administrative centre i Danmark.

2.2.7.2. Hurtig sagsbehandling i forbindelse med sager vedrørende kriminalitet begået af børn og unge

Som anført i afsnit 2.2.7 ovenfor er det kommissionens generelle opfattelse, at (for) lang sagsbehandlingstid i sager vedrørende børn og unge, der har begået kriminalitet, i sig selv kan have en negativ indflydelse på effekten af de tiltag, man måtte iværksætte i forhold til de pågældende. Hertil kommer dog, at det også i disse sager gælder, at hurtighed ikke må gennemføres på bekostning af grundighed i sagsbehandlingen.

For så vidt angår de sociale myndigheders behandling af sager vedrørende børn eller unge under 18 år, der mistænkes for at have begået voldskriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet, bemærkes, at kommunalbestyrelsen er forpligtet til at udarbejde en foreløbig handleplan senest 7 dage efter, at kommunen har modtaget dokumentation fra politiet om den begåede kriminalitet, jf. § 140, stk. 4, i den sociale servicelov. Det er ikke et krav i denne sammenhæng, at den unge er dømt, eller at det på anden måde er bevist, at den unge faktisk har begået den omfattende kriminalitet. Formålet med handleplanen er at modvirke fremtidig kriminalitet og yde den nødvendige støtte til den unge. Handleplanen skal udarbejdes i samarbejde med den unge og dennes familie. Hvis en efterfølgende undersøgelse viser, at den unge har behov for yderligere støtte, skal handleplanen justeres i overensstemmelse hermed.

Kommunernes praksis omkring de foreløbige handleplaner blev kortlagt i en rapport fra Den Sociale Ankestyrelse i 2002.^[43] Det skal bemærkes, at rapporten kun omfattede 50 kommuner og blev foretaget relativt kort tid efter bestemmelsens ikrafttræden. Kravet om foreløbige handleplaner trådte således i kraft 1. juli 2001. Rapporten viste bl.a., at den unge i 38 pct. af sagerne først blev indkaldt til samtale mere end 7 dage efter, at kommunerne modtog dokumentation fra politiet om den begåede kriminalitet. Samtidig havde kun enkelte kommuner skabeloner for de foreløbige handleplaner, hvorfor detaljeringsgraden i disse var meget varierende. Undersøgelsen viste desuden, at kommunen kendte den unge i forvejen i 62 pct. af sagerne. Endelig pegede 20 pct. af kommunerne i undersøgelsen på barrierer i samarbejdet med politiet. Ifølge kommunerne var den typiske problemstilling, at politiet ikke orienterede kommunerne i forlængelse af den begåede kriminalitet, men ofte først i forbindelse med domsafsigelsen.

Når det må antages, at et barn eller en ung har behov for særlig støtte, skal kommunen undersøge barnets eller den unges forhold, jf. § 50 i den sociale servicelov. Denne undersøgelse skal afsluttes senest 4 måneder efter, at kommunen er blevet opmærksom på, at barnet eller den unge kan have behov for særlig støtte. Inden der iværksættes støtte, skal der ligeledes udarbejdes en handleplan for indsatsen, der angiver mål og delmål for denne. Hvis indsatsen af hensyn til barnet eller den unge ikke kan afvente udarbejdelsen af en handleplan, skal kommunen snarest muligt og senest inden fire måneder udarbejde en handleplan.

Der kan i denne forbindelse henvises til tabel 2.1 og 2.2, der, baseret på tal fra de sikrede institutioner, viser, at kommunerne i forhold til en betydelig andel af de anbragte unge i 2008 ikke udleverede de lovpligtige handleplaner til institutionen.

For så vidt angår retsvæsenets behandling af straffesager mod 15-17-årige bemærkes, at der for så vidt angår unge, der varetægtsfængsles eller anbringes i varetægtssurrogat under straffesagen, gælder en frist for varetægtsfængslingen, der i sig selv må formodes at medvirke til at fremskynde sagsbehandlingen i disse sager. Det fremgår af retsplejelovens § 767, stk. 1, at i kendelser om varetægtsfængsling eller foranstaltninger, der træder i stedet for varetægtsfængsling (varetægtssurrogat), skal der som udgangspunkt fastsættes en frist, der skal være så kort som mulig og ikke må overstige 4 uger. Fristen kan forlænges, men højst med 4 uger ad gangen. Det fremgår desuden af retsplejelovens § 768 a, stk. 2, at medmindre retten finder, at der foreligger helt særlige omstændigheder, må varetægtsfængsling, når arrestanten er under 18 år, ikke finde sted i et sammenhængende tidsrum, der overstiger 4 måneder, når sigtelsen angår en lovovertrædelse, som efter loven ikke kan medføre fængsel i 6 år, eller 8 måneder, når sigtelsen angår en lovovertrædelse, som efter loven kan medføre fængsel i 6 år eller derover.

I de straffesager, hvor der ikke sker varetægtsfængsling eller anbringelse i varetægtssurrogat, gælder der ikke særlige frister for retsvæsenets sagsbehandling. I visse sagstyper er der dog fastsat særlige sagsbehandlingsfrister for anklagemyndighedens og domstolenes behandling af straffesagen. Disse frister gælder uafhængigt af gerningsmandens alder, når denne kan straffes.

Med henblik på at sikre, at straffesager vedrørende unge lovovertrædere behandles så hurtigt som muligt, uden at gå på kompromis med retssikkerheden eller kvaliteten af sagsbehandlingen i øvrigt, har kommissionen overvejet muligheden for at indføre målsætninger for sagsbehandlingstiden i straffesager vedrørende unge lovovertrædere.

Kommissionen har i sine drøftelser om eventuelle frister for sagsbehandlingstiden i sager vedrørende unge lovovertrædere taget udgangspunkt i udvalgets anbefalinger og skal i den forbindelse bemærke, at det efter kommissionens opfattelse har særligt stor betydning for sanktionernes effekt i forhold til unge lovovertrædere, at sagsbehandlingstiden er så kort som mulig. Hensynet til den unge selv vil også i mange tilfælde tale for at gennemføre sagerne hurtigst muligt, og en hurtig sagsbehandling må desuden formodes at kunne frigøre ressourcer hos f.eks. de sikrede afdelinger i døgninstitutioner for børn og unge, der i dag i vidt omfang benyttes til anbringelse af unge i varetægtssurrogat.

Det er på den baggrund kommissionens vurdering, at en gennemførelse af anbefalingerne fra Udvalget om sagsbehandlingstider i sager vedrørende unge lovovertrædere vil kunne bidrage til, at straffesager mod unge lovovertrædere generelt opprioriteres og dermed til en hurtigere sagsbehandling i disse sager. Kommissionen foreslår derfor, at udvalgets anbefalinger gennemføres.

Med henblik på at styrke informationen til de sociale myndigheder om, at en ung bosat i kommunen er mistænkt for at have begået kriminalitet, er det – bl.a. i lyset af erfaringerne med en sådan ordning i København – blevet foreslået at indføre en såkaldt ”dommervagtordning”, hvor kommunen automatisk har en medarbejder repræsenteret ved alle fremstillinger i dommervagten. Det er imidlertid kommissionens opfattelse, at en sådan ordning vil være for tung og omkostningskrævende at gennemføre i retskredse, der omfatter flere kommuner og derfor næppe er praktisk anvendelig uden for hovedstadsområdet.

I Kriminalforsorgens regi har man etableret en forsøgsordning med henblik på at styrke retsstillingen for unge, der er dømt for en lovovertrædelse, og som er varetægtsfængslet, mens de venter på at blive indsat til afsoning.

Fuldbyrdelse af en strafferetlig dom kan ske i det øjeblik, at den dømte enten har meddelt afkald på anke, eller når fristen for anke er udløbet, jf. retsplejelovens § 999, og der foreligger en fuldbyrdelsesordre fra anklagemyndigheden. Herefter iværksættes fuldbyrdelsen, når Kriminalforsorgen giver den dømte besked herom, jf. straffuldbyrdelsesloven § 8, stk. 3. På dette tidspunkt overgår den dømte fra at være varetægtsarrestant omfattet af retsplejelovens regler til at være afsoner og omfattet af straffuldbyrdelsesloven.

Fuldbyrdelsen af en ubetinget fængselsstraf skal iværksættes hurtigst muligt efter, at dommen er blevet endelig, jf. straffuldbyrdelseslovens § 8, stk. 1, således at vedkommende omfattes af de krav og rettigheder, der gør sig gældende efter straffuldbyrdelseslovens regler. Dømte, der er blevet varetægtsfængslet i forbindelse med domfældelsen, har ligeledes, jf. retsplejelovens § 999, stk. 2, krav på, at straffuldbyrdelsen påbegyndes umiddelbart efter, at iværksættelse er mulig.

En afsoners og en varetægtsarrestants rettigheder og pligter adskiller sig fra hinanden, og rettighederne for en varetægtsarrestant omfattet af retsplejeloven er generelt mere begrænsede end rettighederne for en afsoner. Blandt andet adskiller reglerne vedrørende udgangstilladelse sig fra hinanden. En varetægtsarrestant kan kun få tilladelse til udgang, hvis politiet samtykker heri. Derudover kan udgang kun ske for et kortere tidsrum, ligesom det altid skal ske med ledsagelse. Indsatte, der udstår fængselsstraf, kan derimod tillades regelmæssig udgang af institutionens leder eller den, der bemyndiges dertil, dvs. uden at politiet skal involveres i sagen. I enkelte situationer skal Direktoratet for Kriminalforsorgen dog tillade udgangen, og såfremt betingelserne i straffuldbyrdelseslovens § 15 er opfyldt, skal politiet også høres. Som overvejende hovedregel er det imidlertid institutionen selv, der meddeler tilladelse, og den indsatte har i modsætning til varetægtsarrestanter mulighed for uledsaget udgang samt for at opspare og sammenlægge udgange, således at der opnås et længerevarende ophold uden for institutionen. Endvidere kan ophold ske på en selvvalgt udgangsadresse, og eventuel overnatning behøver således ikke at ske i et arresthus.

Et andet væsentligt punkt er, at når fuldbyrdelsen iværksættes, og den dømte dermed bliver omfattet af straffuldbyrdelseslovens regler, skal der, jf. straffuldbyrdelseslovens § 14, foretages en beregning af straffetiden. Det indebærer, at det skal fastlægges, hvornår straffen er udstået, samt hvornår der kan blive mulighed for eventuel prøveløsladelse. Denne straffetidsberegning skal forelægges den dømte snarest muligt efter, at straffuldbyrdelsen er iværksat, jf. straffuldbyrdelseslovens § 15.

For så vidt angår straffesager vedrørende lovovertrædere i alderen 15-17 år gælder det, at de pågældende, hvis betingelserne for varetægtsfængsling under straffesagen og/eller efter domfældelse er opfyldt, som udgangspunkt anbringes i varetægtssurrogat i en sikret døgninstitution for børn og unge, jf. retsplejelovens § 765, stk. 2.^[45] For denne gruppe af unge, der sidder i varetægtssurrogat på en sikret institution efter dom, er der imidlertid en række problemstillinger forbundet med at skulle iværksætte fuldbyrdelsen hurtigt som foreskrevet i retsplejeloven og straffuldbyrdelsesloven.

Når der er afgivet fuldbyrdelsesordre fra anklagemyndigheden, og fuldbyrdelsen således skal iværksættes, sender politiet sagen til Direktoratet for Kriminalforsorgen, som herefter kan anmelde den dømte til afsoning. Herefter vil vedkommende, såfremt han er over 17 år, almindeligvis blive overført fra arresthuset til det fængsel, hvor det er bestemt, at han skal afsone. I forhold til de dømte 15-17-årige skal afsoningen dog ske i en institution, medmindre der er afgørende hensyn, som taler imod en sådan anbringelse uden for et fængsel eller arresthus, jf. straffuldbyrdelseslovens § 78, stk. 2. Det betyder, at Kriminalforsorgen som udgangspunkt ikke kan anmelde den dømte til afsoning i et fængsel eller et arresthus, men at der i stedet må iværksættes sagsbehandling omkring en eventuel anbringelse af den unge. Sagsbehandlingen indebærer, at den relevante afdeling under Kriminalforsorgen i Frihed (KiF) udfærdiger en indstilling til Direktoratet for Kriminalforsorgen om anbringelse i en af Kriminalforsorgens pensioner eller alternativt i en institution uden for Kriminalforsorgen. I forbindelse med indstillingen skal der ligeledes foreligge betalingstilsagn fra den kommune, som den dømte unge hører under. Herefter skal Direktoratet for Kriminalforsorgen tage stilling til, hvor den pågældende skal anbringes. Mens denne sagsbehandling pågår, vil den unge fortsat være anbragt i varetægtssurrogat og dermed omfattet af reglerne i retsplejeloven. Iværksættelsen af straffuldbyrdelsen bliver derved forsinket med den konsekvens, at den unge ikke bliver omfattet af de mere lempelige regler vedrørende eksempelvis udgangstilladelse i straffuldbyrdelsesloven. Endvidere foretages der som nævnt ikke straffetidsberegning, hvilket kan betyde, at de unge bliver frihedsberøvet ud over det tidspunkt, hvor de reelt burde være løsladt eller prøveløsladt.

Det er kommissionens vurdering, at det vil være et væsentligt led i indsatsen for at nedbringe sagsbehandlingstiden og øge retssikkerheden i sager vedrørende unge lovovertrædere, hvis det er muligt at skabe en mere smidig overgang til fuldbyrdelse. Kommissionen ser derfor med stor interesse på det iværksatte projekt i Kriminalforsorgens regi (Bakkegårdsmodellen) og foreslår, at projektet udbredes til som forsøg at omfatte mindst ét yderligere fængsel. Resultaterne af projektet bør evalueres samlet efter to år.

Kommissionen foreslår på den baggrund,

• at anbefalingerne vedrørende målsætninger for sagsbehandlingstiderne i straffesager fra Udvalget om sagsbehandlingstider i sager vedrørende unge lovovertrædere gennemføres, herunder målsætningen på 60 dage for sagsbehandlingstiden fra der er rejst sigtelse, og indtil sagen er fremsendt til retten, eller anklagemyndigheden har truffet anden afgørelse i sagen, og
• at det igangværende projekt i Kriminalforsorgens regi vedrørende iværksættelse af straffuldbyrdelse (Bakkegårdsmodellen) udvides til som forsøg at omfatte mindst ét yderligere fængsel, og at resultaterne af projektet evalueres samlet efter to år.

2.3. Overvejelser og forslag vedrørende reaktionen på ungdomskriminalitet

2.3.1. Bedre anvendelse af straffeattest i forhold til unge under 18 år

Udlevering af oplysninger fra Kriminalregistret, herunder via udstedelse af straffeattester, er reguleret i bekendtgørelse nr. 218 af 27. marts 2001 om behandling af personoplysninger i Det Centrale Kriminalregister (Kriminalregistret) med senere ændringer (herefter kriminalregisterbekendtgørelsen). I medfør af bekendtgørelsen kan der udstedes straffeattester til flere formål, herunder til såkaldt privat brug på begæring af den pågældende person, hvilket i praksis jævnligt benyttes f.eks. i tilknytning til ansættelse hos en arbejdsgiver. Reglerne om udstedelse af straffeattester og indholdet af disse er nærmere beskrevet i afsnit 2.3.1.1 nedenfor.

Kommissionen skal i denne forbindelse pege på, at straffeattesten, der oprindeligt var tænkt som et oplysningsværktøj, der skulle anvendes til, at andre kunne indrette sig efter, at den pågældende havde begået et strafbart forhold, i mange tilfælde reelt fungerer og opleves som en ”ekstrastraf” for den straffede unge. En plettet straffeattest kan således f.eks. begrænse den unges muligheder for at få arbejde eller for at udøve en bestemt funktion i det frivillige foreningsliv. Erfaringsmæssigt er tilknytning til arbejdsmarkedet og deltagelse i frivilligt foreningsarbejde nogle af de faktorer, der kan være positivt medvirkende til at holde børn og unge ude af en kriminel løbebane, og set ud fra en kriminalpræventiv synsvinkel kan man derfor frygte, at straffeattesten i nogle tilfælde – utilsigtet – medvirker til at fastholde børn og unge i en kriminel løbebane.

Spørger man de unge selv, er der imidlertid noget, der tyder på, at netop frygten for effekten af en ”plettet” straffeattest er en af de faktorer, der – ifølge de unges eget udsagn – er medvirkende til at afholde i hvert fald nogle unge fra at begå kriminelle handlinger^[46]. Det kan i den forbindelse nævnes, at selvrapporteringsundersøgelser som anført i afsnit 2.1.1 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3, viser, at en stor – og stigende – andel af de unge i Danmark tilhører gruppen af ”lovlydige”, dvs. unge, der aldrig begår kriminelle handlinger, idet det dog skal understreges, at det er uvist, hvor stor indflydelse frygten for en ”plettet” straffeattest har på dette forhold.

Kommissionen har overvejet, om den eventuelle kriminalpræventive effekt af straffeattesten kan udnyttes bedre, end det sker i dag. Efter kommissionens vurdering bør man samtidig overveje mulighederne for at begrænse de negative effekter af straffeattesten for unge, herunder ikke mindst den gruppe af unge, der har begået en kriminel handling, men som endnu ikke er stærkt belastede kriminelle, og som har gavn af at opleve, at der findes attraktive alternativer til kriminalitet, herunder f.eks. erhvervsarbejde.

Kommissionen skal på den baggrund anbefale, at der tages skridt til at sikre en bedre anvendelse af straffeattesten over for unge under 18 år. Kommissionen sigter hermed til en anvendelse, der på den ene side udnytter den eventuelle kriminalpræventive effekt, som straffeattesten måtte have, samtidig med, at de skadelige effekter af straffeattesten i form af den ”ekstrastraf”, som den i visse tilfælde reelt pålægger unge, begrænses.

2.3.1.1. ”Betinget” notering af første strafferetlige afgørelse på unges straffeattest

Med henblik på at udmønte kommissionens generelle anbefaling om bedre anvendelse af straffeattesten i forhold til unge under 18 år har kommissionen taget udgangspunkt i de gældende regler om straffeattester.

Ifølge kriminalregisterbekendtgørelsens § 11 udstedes straffeattester på begæring af den pågældende person, idet straffeattester til unge under 18 år dog kun udstedes med forældremyndighedsindehaverens eller værgens accept. I sådanne straffeattester medtages kun oplysninger om strafferetlige afgørelser vedrørende overtrædelse af straffeloven eller lov om euforiserende stoffer samt udenlandske afgørelser. Det fremgår desuden af bestemmelsen, at tiltalefrafald ikke medtages, hvis der er forløbet 2 år fra datoen for tiltalefrafaldets godkendelse i retten, at bødestraffe ikke medtages, hvis der er forløbet 2 år fra datoen for den endelige afgørelse, og at andre afgørelser ikke medtages, hvis der er forløbet 3 år fra datoen for den endelige afgørelse. I sidstnævnte tilfælde gælder dog, at hvis den, som afgørelsen vedrører, har været indsat til afsoning, medtages afgørelsen, hvis der ikke er forløbet 5 år fra den endelige løsladelse. Endvidere medtages retsfølger efter straffelovens §§ 68-70 ikke, hvis der er forløbet 5 år fra retsfølgens endelige ophævelse.

Særligt for overtrædelser begået af unge mellem 15 og 18 år, gælder endvidere, at tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt ikke medtages, hvis det er første gang, den pågældende modtager en afgørelse, der omfatter overtrædelse af straffeloven eller lovgivningen om euforiserende stoffer, og der er forløbet 1 år fra datoen for tiltalefrafaldets godkendelse i retten, samt at bødestraffe ikke medtages, hvis det er første gang, den pågældende modtager en afgørelse, der omfatter overtrædelse af straffeloven, og der er forløbet 1 år fra datoen for den endelige afgørelse.

Oplysninger omfattet af kriminalregisterbekendtgørelsens § 11 kan med den pågældendes samtykke videregives af politiet til private personer eller virksomheder mv., jf. bekendtgørelsens § 16 Herudover kan politiet kun videregive enkeltstående oplysninger fra Kriminalregisteret til private personer eller virksomheder på begæring, hvis videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningerne angår, eller videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en persons eller virksomheds opgaver for det offentlige, jf. bekendtgørelsens § 17.

Efter kriminalregisterbekendtgørelsens § 20 må oplysninger omfattet af bekendtgørelsens § 11 ligeledes videregives til andre offentlige myndigheder på samme vilkår som i forhold til private personer og virksomheder.

Rigspolitichefen kan desuden efter begæring udstede straffeattester til offentlig brug, som indeholder oplysninger om afgørelser optaget i Kriminalregisterets afgørelsesdel, jf. kriminalregisterbekendtgørelsens § 22, jf. bilag 1. I Kriminalregisterets afgørelsesdel optages bl.a. domme og bødevedtagelser, herunder vedtagne udenretlige bødeforelæg, som omfatter overtrædelser af straffeloven, domme for overtrædelse af anden lovgivning, hvis der, betinget eller ubetinget, idømmes frihedsstraf, eller straffastsættelsen udsættes, eller hvis der frakendes rettigheder eller meddeles pålæg vedrørende den dømte person eller fastsættes retsfølger i medfør af straffelovens §§ 68-70, samt tiltalefrafald medmindre disse er meddelt uden vilkår. Oplysninger i afgørelsesdelen slettes efter kriminalregisterbekendtgørelsens bilag 3 først, når der er forløbet 10 år fra det seneste af følgende tidspunkter:

1. Endelig løsladelse fra afsoning af frihedsstraf.
2. Udløb af prøvetid efter prøveløsladelse.
3. Endelig ophævelse af retsfølge efter straffelovens §§ 68-70.
4. Ophør af frakendelse af rettigheder eller pålæg.
5. Endelig afgørelse, der ikke omfattes af de under nr. 1-4 nævnte tilfælde.

Oplysninger om personer, der er fyldt 80 år, slettes i afgørelsesdelen. For personer, der er fyldt 70 men ikke 80 år, nedsættes fristen til 5 år.

Straffeattester efter kriminalregisterbekendtgørelsens § 22 kan videregives til en lang række offentlige myndigheder, herunder kommuner og regioner, bl.a. til brug for en række nærmere specificerede formål, herunder ansættelse ved dagtilbud, døgntilbud og rådgivningstilbud for børn og unge, ansættelse ved dagtilbud og botilbud for voksne, ansættelse ved regionernes rådgivning og konsulentstøtte samt revalideringsindsats, ansættelse ved psykiatriske institutioner, ansættelse i folkeskolen med direkte kontakt til elever, ansættelse som fiskeribetjente, ansættelse ved forsvaret eller udnævnelse til befalingsmænd, ansættelse i det statslige redningsberedskab eller optagelse på skoler under samme, ansættelse som embedslæge, ansættelse ved museer og samlinger, ansættelse ved Den Kongelige Mønt samt beskæftigelse med udstedelse af pas og kørekort.

Efter kriminalregisterbekendtgørelsens § 21 udsteder Rigspolitichefen desuden efter begæring fuldstændige udskrifter af Kriminalregisteret og straffeattester som nævnt i § 22 til bl.a. politiet, anklagemyndigheden, Justitsministeriet, herunder Direktoratet for Kriminalforsorgen, Forsvarets Auditørkorps, Domstolsstyrelsen, Udlændingestyrelsen, anstalter under Direktoratet for Kriminalforsorgen (for personer, som søger ansættelse ved anstalten), dommerembederne (for personer, som søger ansættelse ved embedet) og Folketingets Ombudsmand.

Til brug i strafferetsplejen udsteder Rigspolitichefen efter begæring en særlig straffeattest, som indeholder oplysninger fra Kriminalregisterets afgørelsesdel samt afgørelser fra efterforskningsdelen vedrørende overtrædelse af de i færdselslovens § 125, stk. 2, nr. 1-5, nævnte bestemmelser og bødeafgørelser fra efterforskningsdelen vedrørende overtrædelse af lov om euforiserende stoffer, jf. kriminalregisterbekendtgørelsens § 22 a.

Endvidere kan Rigspolitichefen efter begæring til brug for ansættelse eller beskæftigelse af personer, der som led i ansættelsen eller beskæftigelsen har direkte kontakt med børn under 15 år, videregive oplysninger fra efterforskningsdelen om afgørelser, som er eller har været optaget i afgørelsesdelen, og som omfatter overtrædelse af straffelovens § 222, § 222, jf. §§ 224 og 225, og § 235 samt om overtrædelse af §§ 210 og 232, hvis forholdet er begået mod et barn under 15 år (en såkaldt ”børneattest”), jf. kriminalregisterbekendtgørelsens § 36. Videregivelse af oplysninger kan i disse tilfælde kun ske efter samtykke fra den, oplysningerne angår.

Kommissionen er som anført i afsnit 2.3.1 ovenfor opmærksom på, at undersøgelser viser, at risikoen for at få en ”plettet” straffeattest – i hvert fald hvis man spørger de unge selv – har en kriminalpræventiv effekt.^[47] Samtidig skal kommissionen dog henvise til risikoen for, at unge kan blive fastholdt i en kriminel løbebane, fordi en ”plettet” straffeattest i praksis afskærer den dømte unge fra mange stillinger og dermed fra et af de væsentlige alternativer til en kriminel løbebane.

Kommissionen har på den baggrund overvejet flere modeller for en ændret benyttelse af straffeattesten, der på den ene side tager hensyn til, at unge ikke stemples som kriminelle i videre omfang end nødvendigt, og på den anden side udnytter den eventuelle kriminalpræventive effekt af truslen om en ”plettet” straffeattest mere aktivt end den nuværende model. Det skal i den forbindelse understreges, at kommissionen ikke har fundet anledning til at foreslå en ændring af reglerne om ”børneattester”, jf. kriminalregisterbekendtgørelsens § 36.

Kommissionen har bl.a. overvejet en model, hvorefter den almindelige straffeattest helt afskaffes for børn og unge under 18 år, således at det ikke vil være muligt for offentligheden at få adgang til oplysninger om domfældelser mv., hvis forholdet er begået af en gerningsmand, der var under 18 år på gerningstidspunktet. Formålet med en sådan model skulle være at give den unge gerningsmand bedre muligheder for at komme ud af den kriminelle løbebane gennem f.eks. et almindeligt job. Dette forslag har kommissionen forkastet, dels under henvisning til, at nogle forbrydelser er så grove, at det vil forekomme krænkende for retsbevidstheden, hvis det ikke er muligt for f.eks. en arbejdsgiver at få adgang til disse oplysninger ved at kræve, at den unge fremskaffer en straffeattest. Efter kommissionens opfattelse er der desuden en nærliggende fare for, at arbejdsgivere mv. vil søge at skaffe sig oplysninger om de unges eventuelle kriminelle fortid ad anden vej, herunder f.eks. ved at afkræve de unge tro-og-love-erklæringer eller lignende som vilkår for ansættelse. En anden nærliggende fare er, at arbejdsgivere helt vil undlade at ansætte unge generelt eller i hvert fald unge, der tilhører grupper, som de opfatter som særligt kriminelle, herunder f.eks. unge fra et bestemt boligområde eller af bestemt etnisk herkomst.

Kommissionen har desuden overvejet en model, hvorefter det overlades til dommeren i den konkrete straffesag at vurdere, om straffen skal påføres den unges straffeattest eller ej ud fra en vurdering af, om det i den konkrete sag skønnes at være påkrævet. Kommissionen har imidlertid også forkastet denne model, herunder fordi et meget frit skøn for domstolene på dette område efter kommissionens opfattelse vil kunne føre til uensartede resultater. Efter kommissionens opfattelse må det i øvrigt forventes, at domstolene vil tilstræbe en ensartet praksis for, hvornår et kriminelt forhold noteres på straffeattesten, og dermed vil grundlaget for en ordning med et frit skøn for domstolene reelt være fjernet.

Det er kommissionens opfattelse, at en ændret model for anvendelse straffeattester i forhold til unge må baseres på faste kriterier med henblik på at opnå en ensartet og gennemsigtig brug af reglerne.

Efter et flertal i kommissionens (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith) opfattelse vil straffeattesten kunne udnyttes mere hensigtsmæssigt, hvis reglerne om notering af strafferetlige afgørelser på straffeattesten ændres, så den første strafferetlige afgørelse, som en ung modtager for forhold begået, mens den pågældende var under 18 år, ikke påføres straffeattesten, medmindre afgørelsen lyder på ubetinget frihedsstraf, eller medmindre den pågældende inden for en periode på tre år fra tidspunktet for afgørelsen begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til det nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84. Modtager den unge en ny afgørelse, der har gentagelsesvirkning i forhold til den første afgørelse, vil det i givet fald betyde, at både den nye og den tidligere strafferetlige afgørelse noteres på straffeattesten. Der er med andre ord tale om en ordning, hvorefter den første strafferetlige afgørelse modtaget af en ung for forhold begået, mens den pågældende var under 18 år, ”betinget” noteres på den pågældendes straffeattest.

Det bemærkes, at flertallet ikke foreslår ændringer i de tidsmæssige begrænsninger for, hvor længe en strafferetlig afgørelse optræder på straffeattesten, jf. beskrivelsen af de gældende regler herom ovenfor. I nogle tilfælde vil disse regler føre til, at den første strafferetlige afgørelse ikke kommer til at optræde på straffeattesten, selvom den unge inden for en periode på tre år begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til det nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84. I sådanne tilfælde vil den nye strafferetlige afgørelse komme til at optræde alene på straffeattesten.

Flertallet skal pege på, at fordelen ved den foreslåede ordning er, at den unge som udgangspunkt ikke ”stemples” som kriminel allerede fra modtagelsen af den første strafferetlige afgørelse, hvilket må antages at medføre, at den unge har bedre chancer for f.eks. at finde et job og dermed holde sig fri af den kriminelle løbebane. Samtidig understreger ordningen den kriminalpræventive effekt af straffeattesten, idet den unge efter at have modtaget den første strafferetlige afgørelse får yderligere incitament til at holde sig ude af kriminalitet.

Hertil kommer efter flertallets opfattelse, at straffeattestens værdi som oplysningsværktøj i forhold til arbejdsgivere mv. styrkes, fordi de pågældende kan regne med, at et forhold, der er optaget på straffeattesten enten er et forholdsvis groft forhold, eller at der er tale om et gentagelsestilfælde. Med andre ord vil en ”plettet” straffeattest efter denne ordning være et klart signal om, at den unge har et kriminalitetsproblem – der er ikke blot tale om et enkeltstående mindre fejltrin.

Det skal understreges, at flertallets forslag kun omfatter strafferetlige afgørelser, der efter gældende ret ville fremgå af den unges straffeattest. Såfremt de gældende regler ville føre til, at forholdet ikke ville blive medtaget på straffeattesten, bliver den af flertallet foreslåede ordning ikke relevant.

Det bemærkes, at der allerede i kraft af de nugældende regler findes en særligt lempelig mulighed for unge for at få slettet kriminelle forhold af straffeattesten, nemlig i kraft af muligheden for at afgøre en straffesag med tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt, jf. retsplejelovens § 722, stk. 1, nr. 2 og 3, jf. § 723, stk. 1, og § 52 i den sociale servicelov. Tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt anvendes i tilfælde, hvor sagen ikke kan afgøres med bøde eller tiltalefrafald uden vilkår. Ungdomskontrakten er en aftale, hvorved den unge med samtykke fra indehaveren af forældremyndigheden forpligter sig til at deltage i nærmere opregnede aktiviteter mv., mod at anklagemyndigheden afstår fra yderligere retsforfølgning. Den unge kan herved opnå, at lovovertrædelsen kun anføres på straffeattesten i 1 år, hvis det er første gang den unge modtager en afgørelse for overtrædelse af straffeloven eller lov om euforiserende stoffer, jf. kriminalregisterbekendtgørelsens § 11, stk. 3, nr. 1, ligesom den unge normalt ikke vil blive pålagt vilkår om bøde. Som anført ovenfor slettes tiltalefrafald normalt først fra straffeattesten efter 2 år, jf. kriminalregisterbekendtgørelsens § 11, stk. 2, nr. 1.

Ungdomskontrakten kan især tilbydes 15-17-årige, der ikke er kommet ind i et mere fast kriminalitetsmønster. Det er unge, som før ordningen med ungdomskontrakter skulle have tiltalefrafald med vilkår om tilsyn af de sociale myndigheder mv. eller eventuelt den første betingede dom. Der vil således typisk være tale om unge, der har begået berigelseskriminalitet, herunder f.eks. indbrudstyveri eller andet tyveri og visse grovere hærværksforhold. Det er udelukket at anvende ungdomskontrakt ved vold eller såfremt vold indgår i kriminaliteten. Det er ligeledes udelukket at anvende ungdomskontrakt ved røveri, groft hærværk og narkotikakriminalitet, der ikke isoleret set kan afgøres med advarsel eller bøde. Ungdomskontrakt kan heller ikke anvendes ved brugstyveri af bil eller motorcykel.

Ifølge retsplejelovens § 723, stk. 2, kan vilkår i tiltalefrafald kun fastsættes, såfremt den sigtede i retten har afgivet en uforbeholden tilståelse, hvis rigtighed bestyrkes ved de i øvrigt foreliggende omstændigheder. Foreligger der en sådan tilståelse fra den unge, vurderer politiet, om sagen egner sig til at blive afgjort med et tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt. Politiet underretter i givet fald snarest muligt de sociale myndigheder i den unges opholdskommune. Kommunen iværksætter en undersøgelse af den unges forhold og af mulighederne for at anvende en ungdomskontrakt eller eventuelt hjælpeforanstaltninger uden ungdomskontrakt. Såfremt de sociale myndigheder skønner, at en ungdomskontrakt kan anvendes, udarbejdes der i fællesskab med den unge og dennes forældre et udkast til de sociale vilkår i en ungdomskontrakt.

Et tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt skal i alle tilfælde indeholde

• vilkår om sociale foranstaltninger,
• tilsyn med overholdelse af disse foranstaltninger,
• vilkår om straffri vandel i en prøvetid, og
• oplysning om virkningen af, at kontrakten ikke overholdes.

Der kan fastsættes yderligere vilkår, jf. nedenfor. Kontrakten skal udarbejdes således, at den afspejler den unges situation og den begåede kriminalitet. Kontrakten skal indeholde en målrettet plan, der specifikt fastlægger de initiativer, som inden for et bestemt tidsrum skal udgøre en samlet indsats over for den unge og udgøre en konkret forpligtelse for den unge. Der skal også fastsættes bestemmelser om tilsynet med overholdelsen af disse vilkår, f.eks. ved jævnlige samtaler med en sagsbehandler. Vilkårene i ungdomskontrakten skal være konkrete og specifikke, og den sproglige formulering skal være klar, således at der ikke kan opstå misforståelser eller tvivl om, hvorvidt vilkårene er overtrådt. Kontrakten kan f.eks. indeholde en forpligtelse for den unge til at søge skole eller andet uddannelsessted, en ungdomsklub eller andre foreningsaktiviteter, f.eks. sportsforeninger. Herudover kan kontrakten indeholde en forpligtelse til at passe et fritidsjob. Kontrakten kan desuden indeholde vilkår om, hvor den unge skal bo, herunder hos familie eller på et sted, der er anvist af de sociale myndigheder, eventuelt i forbindelse med anbringelse uden for hjemmet. Der kan også i særlige tilfælde fastsættes vilkår om behandling mod alkohol- eller narkotikamisbrug. Endvidere kan kontrakten indeholde vilkår om sociale foranstaltninger efter § 52, stk. 3, i den sociale servicelov. Ved vilkårsfastsættelsen bør der især fokuseres på de områder, hvor der er behov for at få den unge til at arbejde med at ændre holdning og adfærd, og hvor der er behov for at støtte den unge i udvikling af et positivt forløb. Den sociale indsats bør derfor være fremadrettet og behøver ikke at relatere sig til den begåede kriminalitet. Ungdomskontraktens vilkår om hjælpeforanstaltninger bør normalt ikke løbe i mere end et år og ikke i kortere tid end tre måneder. Det obligatoriske vilkår om straffri vandel fastsættes i reglen med en prøvetid på 1 år. Ungdomskontrakten og dermed de fastsatte hjælpeforanstaltninger kan normalt ikke forlænges ud over det fyldte 18. år.

Når politiet har godkendt det udkast, der er udarbejdet af de sociale myndigheder sammen med den unge og dennes forældre, og tilføjet vilkår om straffri vandel mv., underskrives kontrakten af de sociale myndigheder, den unge, indehaveren af forældremyndigheden og af politidirektøren eller en repræsentant for denne. Underskrivelsen tilstræbes at ske på et møde med deltagelse af de nævnte personer og myndigheder, hvor indholdet af kontrakten og betydningen af dens overholdelse gennemgås.

Vilkåret om ungdomskontrakt og dermed selve indholdet af kontrakten skal godkendes af retten, jf. retsplejelovens § 723, stk. 3. Det samme gælder andre vilkår.

Straks efter rettens godkendelse underretter politiet de sociale myndigheder, således at de initiativer, som er fastsat i kontrakten, kan iværksættes snarest muligt. De sociale myndigheder fører tilsyn med, at de aktiviteter, der er fastsat i kontrakten, overholdes og underretter politiet om enhver tilsidesættelse af vilkår i kontrakten samt om eventuelle behov for ændringer i kontrakten. Politiet afgør, om sagen i tilfælde af en vilkårsovertrædelse skal indbringes for retten. Det er endvidere politiet, der påser overholdelsen af vilkåret om straffri vandel.

Flertallets forslag om ”betinget” notering af det første strafferetlige forhold på straffeattesten, vil – for de kriminelle forhold, der er omfattet af forslaget – indebære, at de pågældende forhold slet ikke noteres på straffeattesten, medmindre den unge inden for en periode på tre år fra tidspunktet for den første afgørelse begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til det nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84. Idet flertallets forslag omfatter den første strafferetlige afgørelse i alle tilfælde, medmindre afgørelsen lyder på ubetinget frihedsstraf, vil forslaget omfatte i det mindste en meget betydelig del af de kriminelle handlinger, der efter de nugældende regler vil blive afgjort med tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt. Da flertallets forslag således i disse sager vil indebære en mere fordelagtig situation for den dømte, må det forventes, at forslaget – hvis reglerne om ungdomskontrakter bevares i uændret form – vil føre til, at det praktiske anvendelsesområde for tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt vil blive betydeligt beskåret, idet incitamentet for unge til at acceptere et tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt vil mangle, hvis den unge i stedet kan opnå, at forholdet som udgangspunkt slet ikke kommer til at optræde på straffeattesten.

Efter kommissionens vurdering er ungdomskontrakten et velegnet redskab til at understøtte incitamentet hos unge, der endnu ikke er kommet ind i et fast kriminalitetsmønster, til at holde sig ude af en egentlig kriminel løbebane. Flertallet har derfor overvejet, om og i givet fald hvordan betingelserne for at anvende tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt kan ændres, således at der også efter en ændring af reglerne for straffeattester for unge lovovertrædere som foreslået af flertallet vil være et incitament til at anvende et tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt i sager vedrørende mindre alvorlige lovovertrædelser.

Kommissionen er af den opfattelse, at anvendelsesområdet for tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt er passende afgrænset efter de nugældende regler, jf. beskrivelsen af anvendelsesområdet ovenfor i dette afsnit. Som nævnt ovenfor indebærer de nugældende regler, at lovovertrædelsen kun anføres på straffeattesten i 1 år, hvis det er første gang den unge modtager en afgørelse for overtrædelse af straffeloven eller lov om euforiserende stoffer, ligesom den unge normalt ikke vil blive pålagt vilkår om bøde. Betingelsen er, at den unge overholder vilkårene for ungdomskontrakten.

Efter flertallets opfattelse er der i de mindre alvorlige sager vedrørende unge lovovertrædere, der endnu ikke er kommet ind i et fast kriminalitetsmønster, hvor tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt kan komme på tale, ikke afgørende hensyn, der taler for, at forholdet overhovedet skal optræde på den unges straffeattest, hvis den unge overholder vilkårene for ungdomskontrakten.

Tværtimod er det flertallets opfattelse, at kriminalpræventive hensyn i disse tilfælde taler for at forsøge at undgå de skadevirkninger, som en ”plettet” straffeattest kan have for den unge. Det er derfor flertallets opfattelse, at reglerne om ungdomskontrakter bør ændres, således at tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt, ”ubetinget” ikke optages på den unges straffeattest, hvis den unge overholder vilkårene for ungdomskontrakten. Det indebærer, at et tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt heller ikke kommer til at optræde på straffeattesten, selv om den unge inden for en periode på tre år fra tidspunktet for afgørelsen begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til det nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84. Incitamentet for den unge til at gennemføre en ungdomskontrakt vil således ligge i, at ”tavlen kan vaskes ren” i forhold til det pågældende forhold på blot 1 år, hvis den unge overholder vilkårene for ungdomskontrakten.

Som ovenfor nævnt er et af de centrale formål med flertallets forslag at begrænse den skadelige effekt af straffeattesten ved at sikre, at unge, der er dømt for kriminalitet, kan få adgang til f.eks. erhvervsarbejde på trods af deres fortid. Flertallets forslag retter sig derfor primært mod de oplysninger, der er anført i kriminalregisterbekendtgørelsens § 11, og som videregives til enten private personer eller virksomheder eller offentlige myndigheder ved, at den unge selv indhenter en straffeattest, jf. bekendtgørelsens § 11, stk. 1, eller ved, at oplysningerne med den unges samtykke videregives til private personer eller virksomheder, jf. bekendtgørelsens § 16, eller til offentlige myndigheder, jf. bekendtgørelsens § 20.

I lyset af det ovennævnte formål med forslaget mener flertallet dog også, at forslaget bør omfatte de straffeattester, der udstedes af Rigspolitichefen til offentlig brug i medfør af kriminalregisterbekendtgørelsens § 22.

På grund af de særlige hensyn, der knytter sig til videregivelse af oplysninger fra Kriminalregisteret efter de øvrige bestemmelser i kriminalregisterbekendtgørelsen, finder flertallet derimod ikke grundlag for at lade forslaget omfatte videregivelse til offentlige myndigheder i øvrigt eller videregivelse af særlige oplysninger efter bekendtgørelsens § 36 om ”børneattester”.

På den baggrund foreslår et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne og Eva Smith),

• at oplysninger om den første strafferetlige afgørelse, som en ung modtager for et eller flere kriminelle forhold begået i alderen 15-17 år, ikke noteres på den pågældendes straffeattest, jf. § 11 i kriminalregisterbekendtgørelsen, videregives til private personer eller virksomheder, jf. bekendtgørelsens 16, eller til offentlige myndigheder, jf. bekendtgørelsens § 20, eller videregives til offentlige myndigheder i forbindelse med udstedelse af en straffeattest til offentlig brug, jf. bekendtgørelsens § 22, medmindre afgørelsen lyder på ubetinget frihedsstraf, eller medmindre den pågældende inden for en periode på tre år fra tidspunktet for afgørelsen begår et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til det nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84, og
• at reglerne for ungdomskontrakter samtidig ændres, således at tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt, ”ubetinget” ikke optages på den unges straffeattest, hvis den unge overholder vilkårene for ungdomskontrakten, dvs. at et tiltalefrafald med vilkår om ungdomskontrakt heller ikke kommer til at optræde på straffeattesten, selv om den unge inden for en periode på tre år fra tidspunktet for afgørelsen måtte begå et nyt kriminelt forhold, der har gentagelsesvirkning i forhold til det nu begåede kriminelle forhold efter de almindelige regler herom, jf. straffelovens § 84.

Et mindretal i kommissionen (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Henrik Thomassen) kan ikke umiddelbart tilslutte sig disse forslag. Vurderingen af, om de bør gennemføres, må i høj grad bero på en politisk vurdering af, om hensynet til at sende et potentielt afskrækkende ”signal” til de unge om, at det kan have betydning for deres fremtidsudsigter, hvis de begiver sig ind på en kriminel løbebane, bør veje tungere end hensynet til at give de unge, der har begået enkeltstående mindre alvorlig kriminalitet, en ekstra motivation til ikke at gentage kriminaliteten. I givet fald kan der desuden være anledning til at søge erhvervsvirksomhedernes behov på dette område nærmere belyst.

Et andet mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker ikke at forholde sig til de forslag, der vedrører strafudmåling/reaktion i forhold til kriminelle unge, og som ikke påvirker kommunernes opgaver, herunder brugen af straffeattest.

2.3.2. Styrkede reaktionsmuligheder og indsats i forhold til børn under 15 år, der begår kriminalitet

I dette afsnit og afsnit 2.3.2.1 gengives de væsentligste af kommissionens overvejelser og forslag vedrørende styrkelse af reaktionsmulighederne og indsatsen i forhold til børn under 15 år, der begår kriminalitet. For en nærmere beskrivelse af reaktionsmulighederne i disse sager i Danmark og i udlandet, kriminalitetsudviklingen hos denne målgruppe i Danmark og i udlandet, forskningsresultater samt Danmarks internationale forpligtelser og internationale forhold i øvrigt henvises til bilag 5.

I forhold til børn under 15 år, der mistænkes for at have begået kriminalitet, finder almindelige strafferetlige og straffeprocessuelle regler ikke anvendelse, jf. straffelovens § 15. Den kriminelle lavalder på 15 år har gjaldt uændret siden vedtagelsen af straffeloven i 1930 og svarer i øvrigt til niveauet for den kriminelle lavalder i de øvrige nordiske lande.

Politiet har dog mulighed for at efterforske sager vedrørende børn under 15 år og kan i den forbindelse foretage visse straffeprocessuelle indgreb over for de pågældende. I forbindelse med politiets efterforskning vil de sociale myndigheder ofte modtage en underretning, og oplysningerne kan dermed indgå i de sociale myndigheders overvejelser vedrørende eventuel iværksættelse af sociale hjælpeforanstaltninger efter den sociale servicelov.

Som nævnt i bilag 5 er det kommissionens generelle opfattelse, at det afgørende i forhold til et kriminalpræventivt sigte er, at man har relevante og tilstrækkelige reaktionsmuligheder over for børn og unge, der begår kriminalitet, og ikke at disse reaktionsmuligheder formelt har karakter af straf.

I bilaget gennemgås en række modeller for tiltag af både strafferetlig og ikke-strafferetlig karakter, som kommissionen har vurderet i forhold til at styrke reaktionsmulighederne og indsatsen over for børn under 15 år, der begår kriminalitet. I det følgende opsummeres de væsentligste punkter fra denne gennemgang.

2.3.2.1. Styrkelse af ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder

Over for kommissionen er flere og til dels modsatrettede synspunkter blevet gjort gældende vedrørende reaktionsmulighederne i forhold til børn under 15 år, der begår kriminelle handlinger. På baggrund af disse synspunkter, Danmarks internationale forpligtelser og internationale forhold i øvrigt, erfaringerne fra udlandet og resultaterne af forskningen på området har kommissionen drøftet og vurderet en række modeller for tiltag over for børn under 15 år, der begår kriminalitet. Blandt modellerne er der både tiltag, der er baseret på en strafferetlig reaktion (model 2 og til dels model 1) og tiltag, der er baseret på ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder (model 3). Alle de beskrevne modeller rummer fordele og ulemper, jf. bemærkningerne til de enkelte modeller ovenfor.

Som ovenfor nævnt er det kommissionens generelle opfattelse, at det afgørende i forhold til et kriminalpræventivt sigte er, at man har relevante og tilstrækkelige reaktionsmuligheder over for børn og unge, der begår kriminalitet, og ikke at disse reaktionsmuligheder formelt har karakter af straf.

For så vidt angår tiltag, der indebærer en strafferetlig reaktion på kriminelle handlinger begået af børn under 15 år i form af en sænkelse af den kriminelle lavalder (model 2 og til dels model 1) har kommissionen noteret sig, at der i lande, der har en lavere kriminel lavalder end Danmark, anvendes andre sanktioner end traditionel straf over for denne aldersgruppe. Der er tale om sanktioner, der i vidt omfang svarer til de reaktionsmuligheder, der allerede forefindes i det sociale system i Danmark, hvorfor spørgsmålet i virkeligheden er, om disse tiltag bør administreres af de sociale myndigheder eller af domstolene. Vælger man at nedsætte den kriminelle lavalder vil der således primært være tale om en tidligere ”retliggørelse” af barnets problemer, hvilket i henhold til undersøgelser i sig selv kan medføre en negativ kriminalpræventiv effekt, uden at der herved ses at kunne opnås tilsvarende fordele i forhold til et system baseret på ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder. Man risikerer således herved, at barnet tidligere ”stemples” som kriminelt, og at der er en betydelig risiko for, at barnet til skade for behandlingsmulighederne ikke ønsker at medvirke til opklaringen af det kriminelle forhold. Dertil kommer, at de sociale myndigheder har langt større muligheder for at inddrage alle aktører (herunder barnets forældre) i en vurdering af, hvilke tiltag, der vil være mest effektive i det konkrete tilfælde, mens denne rolle er fremmed for domstolene.

Det nye, som en sænkelse af den kriminelle lavalder især bibringer, er, at det i modsætning til i dag bliver muligt at knytte straffende sanktioner direkte til en kriminel handling begået af et barn under 15 år. Herudover vil muligheden for tvangsgennemførelse af foranstaltninger øges.

Af de ovennævnte grunde, herunder særligt det forhold, at en sænkelse af den kriminelle lavalder kan forventes at have en negativ kriminalpræventiv effekt i forhold til målgruppen, skal et flertal i kommissionen generelt anbefale, at indsatsen i forhold til børn under den kriminelle lavalder, der begår kriminalitet, gøres mere effektiv og virkningsfuld gennem en styrkelse af de ikke-strafferetlige reaktionsmuligheder frem for ved sænkelse af den kriminelle lavalder. Det bemærkes dog, at ét medlem af kommissionen (Ane Kristine Christensen) ikke har ønsket at tage stilling til spørgsmålet om nedsættelse af den kriminelle lavalder, så længe alle muligheder i den eksisterende lovgivning ikke er udtømt. For så vidt angår ministerierepræsentanternes (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) votum, henvises til udtalelsen i afsnit 2.1 ovenfor.

Kommissionen skal i øvrigt pege på, at de ovennævnte forslag til forslaginitiativer skal ses i sammenhæng med en række af kommissionens øvrige forslag, der også vil have betydning for børn under 15 år, som mistænkes for at have begået kriminelle handlinger. Kommissionen kan således pege på forslaget om at skærpe straffen for medvirken til kriminelle handlinger begået af børn under den kriminelle lavalder, jf. betænkningens afsnit 2.3.2.2. Efter kommissionens opfattelse vil dette forslag gavne indsatsen mod kriminalitet begået af børn under den kriminelle lavalder, fordi incitamentet for personer over den kriminelle lavalder til at udnytte denne målgruppe til at begå kriminalitet bliver mindre.

Herudover tager en lang række af kommissionens anbefalinger og forslag sigte på at styrke den tidlige forebyggende indsats, der i vidt omfang retter sig mod netop denne målgruppe. Der kan bl.a. peges på kommissionens forslag vedrørende obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved kriminalitet begået af unge, jf. betænkningens afsnit 2.2.1.7, obligatorisk underretning af de sociale myndigheder ved vold i hjemmet, jf. betænkningens afsnit 2.2.1.8, og kommissionens anbefaling vedrørende styrkelse af det økonomiske incitament til at yde en tidlig forebyggende indsats, jf. betænkningens afsnit 2.2.1.16.1.

Der kan endvidere peges på kommissionens forslag om at indhente og evaluere erfaringerne med det netop etablerede zoneforbud og ungepålægget med henblik på at vurdere, om der er behov og grundlag for at udbygge de eksisterende muligheder for at udstede påbud eller forbud til konkrete børn og unge, herunder særligt om de af kommissionen påpegede håndhævelsesmæssige udfordringer, der umiddelbart taler imod en udvidelse af adgangen til at udstede sådanne påbud og forbud, kan løses i praksis, jf. betænkningens afsnit 2.2.5.2.

Som det fremgår af bilag 5 foreslår kommissionen i tilknytning til model 3,

• at der i alle sager vedrørende børn og unge, der mistænkes for ikke-bagatelagtig kriminalitet gennemføres en obligatorisk § 50-undersøgelse,
• at der udarbejdes en vejledning om de gældende regler for magtanvendelse over for børn og unge, der er anbragt uden for hjemmet, herunder i åbne døgninstitutioner eller socialpædagogiske opholdssteder og om nødvendigt skabelse af retlig mulighed for kortvarig fast- og tilbageholdelse af børn og unge i åbne døgninstitutioner og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder, når et sådant indgreb efter en konkret vurdering skønnes at være proportionalt og sagligt begrundet i hensynet til den unge selv eller andre, jf. betænkningens afsnit 2.2.5.1, og
• at der gennemføres en nærmere kortlægning af området vedrørende anbringelse af børn under 15 år i sikret regi, herunder med henblik på at søge at afklare, om de gældende muligheder for anbringelse i sikret regi er tilstrækkelige, og om der kan være behov for at vejlede og informere bedre om mulighederne.

Herudover foreslår et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Michael Højer, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen), at der skabes retlig mulighed for, at åbne døgninstitutioner og – medmindre der er retlige hindringer herfor – socialpædagogiske opholdssteder efter en beslutning truffet af kommunalbestyrelsen i den anbringende kommune kan tilbageholde et barn eller en ung i op til 14 dage efter den pågældendes anbringelse på døgninstitutionen eller evt. opholdsstedet.

Et mindretal af kommissionen (Flemming Balvig, Jens Bay, Gunnar Homann, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen og Birgitte Holmberg Pedersen) kan ikke støtte dette forslag, jf. disse medlemmers udtalelse herom i bilag 5.

Endvidere foreslår otte medlemmer af kommissionen (Johan Reimann, Ane Kristine Christensen, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Michael Højer, Eva Rønne og Henrik Thomassen),

• at der skabes retlig mulighed for anbringelse af et barn under 15 år på en sikret afdeling i op til tre måneder, med mulighed for at dispensere for en periode på yderligere tre måneder. Anbringelsen skal endvidere kunne forlænges med yderligere tre måneder, hvis anbringelsesgrundlaget ændres, og
• at det overvejes at lempekriteriet for anbringelse i sikret døgninstitution for børn og unge fra ”absolut påkrævet” til ”påkrævet”, hvis den ovennævnte foreslåede kortlægning af området måtte vise, at der er behov for og ønske om at udvide mulighederne for anbringelse i sikret regi.

Otte medlemmer af kommissionen (Flemming Balvig, Jens Bay, Gunnar Homann, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen og Eva Smith) kan ikke støtte disse forslag, jf. disse medlemmers udtalelser vedrørende forslagene i bilag 5.

Kommissionens medlemmer er enige om, at de initiativer, der indgår i model 3, hver for sig eller tilsammen vil kunne udgøre et alternativ til en nedsættelse af den kriminelle lavalder, hvis de initiativer, som det enkelte medlem kan tiltræde, gennemføres. Det bemærkes dog, at ét medlem af kommissionen (Ane Kristine Christensen) som nævnt ovenfor ikke har ønsket at tage stilling til spørgsmålet om nedsættelse af den kriminelle lavalder, så længe alle muligheder i den eksisterende lovgivning ikke er udtømt. For så vidt angår ministerierepræsentanternes (Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs og Henrik Thomassen) votum, henvises til udtalelsen i afsnit 2.1 ovenfor.

2.3.2.2. Skærpet straf ved medvirken til kriminalitet begået af børn under den kriminelle lavalder

I forbindelse med kommissionens drøftelser er der blevet peget på risikoen for, at personer over den kriminelle lavalder søger selv at undgå strafansvar for kriminelle handlinger ved at overtale børn under den kriminelle lavalder til at udføre dem. Problemstillingen – der i princippet er uafhængig af niveauet af den kriminelle lavalder – knytter sig særligt til banderelateret kriminalitet.

Den nævnte problemstilling imødegås i hvert fald i et vist omfang af de gældende regler om medvirken, jf. straffelovens § 23 og § 24:

”§ 23. Den for en lovovertrædelse givne straffebestemmelse omfatter alle, der ved tilskyndelse, råd eller dåd har medvirket til gerningen. Straffen kan nedsættes for den, der kun har villet yde en mindre væsentlig bistand eller styrke et allerede fattet forsæt, samt når forbrydelsen ikke er fuldbyrdet eller en tilsigtet medvirken er mislykkedes.

Stk. 2. Straffen kan ligeledes nedsættes for den, der medvirker til krænkelse af et særligt pligtforhold, men selv står uden for dette.

Stk. 3. For så vidt ikke andet er bestemt, kan straf for medvirken ved lovovertrædelser, der ikke straffes med højere straf end fængsel i 4 måneder, bortfalde, når den medvirkende kun har villet yde en mindre væsentlig bistand eller styrke et allerede fattet forsæt, samt når hans medvirken skyldes uagtsomhed.

§ 24. Den medvirkende straffes ikke, hvis han under de i § 22 angivne betingelser hindrer fuldbyrdelsen eller foretager handlinger, som ville have hindret fuldbyrdelsen, hvis denne ikke, ham uafvidende, var mislykkedes eller ad anden vej var afværget.”

Som det fremgår af ovennævnte bestemmelser, kan en person dømmes for medvirken ved råd, dåd eller tilskyndelse til kriminelle handlinger. Udgangspunktet for medvirkensansvaret er, at alle, der samvirker om en forbrydelse, pådrager sig strafansvar. I forhold til spørgsmålet om pålæggelse af strafansvar skelnes der således efter dansk ret ikke mellem centralt placerede gerningsmænd eller hovedmænd og mere yderligt placerede medvirkende og bipersoner. Den eneste grænse, der efter gældende ret har betydning i forhold til strafansvaret, er grænsen mellem den strafbare og den straffri medvirken.

Som anført omfatter strafansvaret alle, der medvirker til den kriminelle handling ved ”råd, dåd eller tilskyndelse”. Herunder hører både bistand, som skal forøge muligheden for at gennemføre lovovertrædelsen (”fysisk meddelagtighed”), og bistand, som skal øge viljen dertil (”psykisk meddelagtighed”, herunder ”anstiftelse”). Det er uden betydning for strafansvaret, om en eller flere af de øvrige medgerningsmænd er omfattet af en subjektiv straffrihedsgrund, f.eks. at den eller de pågældende er under den kriminelle lavalder.

Det er på den baggrund kommissionens vurdering, at personer over den kriminelle lavalder, der som ovenfor anført tilskynder til kriminelle handlinger, som begås af mindreårige, med henblik på at undgå selv at udsætte sig for et strafansvar, vil være omfattet af medvirkensansvaret, jf. straffelovens § 23.

Et væsentligt led i forebyggelsen og bekæmpelsen af kriminalitet blandt børn og unge er at søge at forebygge den kriminalitet, der begås af børn under den kriminelle lavalder. Efter kommissionens opfattelse er det i den forbindelse vigtigt at forsøge at fjerne incitamentet for personer over den kriminelle lavalder til at ”spekulere i”, at lade børn under den kriminelle lavalder udføre kriminelle handlinger med henblik på selv at undgå at pådrage sig et strafansvar. Kommissionen har på den baggrund overvejet muligheden for at skærpe strafansvaret for personer over den kriminelle lavalder i disse tilfælde.

Kommissionen er i den forbindelse opmærksom på, at det efter gældende ret i almindelighed skal indgå som en skærpende omstændighed ved strafudmålingen for en strafbar gerning, at gerningsmanden har fået en anden til at medvirke til gerningen ved tvang, svig eller udnyttelse af dennes unge alder eller betydelige økonomiske eller personlige vanskeligheder, manglende indsigt, letsind eller et bestående afhængighedsforhold, jf. straffelovens § 81, nr. 9. I denne sammenhæng er det særligt spørgsmålet om at få en anden person til at medvirke til gerningen ved udnyttelse af den pågældendes unge alder, der er relevant. Ifølge forarbejderne til bestemmelsen, der blev indsat ved lov nr. 218 af 31. marts 2004 om ændring af straffeloven og retsplejeloven (Ændring af strafferammer og bestemmelser om straffastsættelse mv.), sigtes med ”ung alder” til personer, som ikke var fyldt 18 år, da gerningen blev udført. Det anføres desuden, at der i kravet om ”udnyttelse” ligger, at der skal være årsagssammenhæng mellem den unge alder hos den anden person og dennes medvirken til at begå den strafbare handling. Kravet om udnyttelse skal i øvrigt ses i lyset af bestemmelsens formål om gennem strafudmålingen at markere den øgede strafværdighed, som følger af, at gerningen er udvirket ved gerningsmandens misbrug af andres underlegenhed.

Efter kommissionens vurdering vil betingelserne for at skærpe straffen i medfør af straffelovens § 81, nr. 9, ikke være opfyldt i en del af de tilfælde, hvor en person over den kriminelle lavalder tilskynder til en kriminel handling, der begås af et barn under den kriminelle lavalder. Som eksempel kan nævnes et tilfælde, hvor en 14-årig og en 16-årig sammen planlægger en kriminel handling, der i praksis skal udføres af den 14-årige, som på grund af sin alder ikke kan straffes, hvis det måtte lykkes at opspore gerningsmanden. I en sådan situation vil der sjældent være tale om, at den ældre medgerningsmand udnytter den yngres alder, jf. straffelovens § 81, nr. 9, og der vil derfor ikke være grundlag for at skærpe straffen for den ældre medgerningsmand.

Hertil kommer dog, at det efter straffelovens § 81, nr. 2, også i almindelighed skal indgå som en skærpende omstændighed ved straffens fastsættelse, at gerningen er udført af flere i forening. Bestemmelsen gælder uanset medgerningsmandens eller –mændenes alder, og man vil derfor allerede under henvisning til denne bestemmelse kunne skærpe straffen, hvis flere – herunder en eller flere personer under den kriminelle lavalder – samvirker om en kriminel handling.

Efter kommissionens opfattelse er der herudover – med henblik på at forebygge, at børn under den kriminelle lavalder reelt bliver presset ud i kriminalitet – grund til at sende et klart signal om, at det er uacceptabelt, at personer over den kriminelle lavalder ”spekulerer i” at lade børn under den kriminelle lavalder udføre kriminelle handlinger med henblik på selv at undgå at pådrage sig et strafansvar. Dette vil efter kommissionens opfattelse kunne ske ved at supplere de eksisterende strafskærpelsesgrunde med en bestemmelse, hvorefter det ved straffens fastsættelse i almindelighed skal indgå som en skærpende omstændighed, at gerningsmanden har medvirket til en kriminel handling begået af et barn under den kriminelle lavalder. Som eksempler på de tilfælde, der bør være omfattet af en strafskærpelse, er situationer, hvor gerningsmanden ved trusler, løfter om belønning, opfordring, rådgivning eller ved at stille redskaber til rådighed har medvirket til en kriminel handling foretaget af et barn under den kriminelle lavalder.

På den baggrund foreslår et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen), at det ved udmålingen af straffen for en kriminel handling i almindelighed skal indgå som en skærpende omstændighed, at gerningsmanden har medvirket til en kriminel handling begået af et barn under den kriminelle lavalder.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker ikke at forholde sig til de forslag, der vedrører strafudmåling/reaktion i forhold til kriminelle unge, og som ikke påvirker kommunernes opgaver, herunder skærpet straf.

2.3.3. Hensyntagen til ung alder ved strafudmålingen

Allerede i forbindelse med vedtagelsen af den nugældende straffelov af 1930 var det den almindelige opfattelse, at det var særligt betænkeligt at anvende langvarige frihedsstraffe over for unge under 18 år pga. hensynet til disses fremtidige udvikling. Dette princip er bl.a. udmøntet i straffelovens § 33, stk. 3, som kommissionen forventes at inddrage i sine overvejelser, og hvorefter straffen ikke kan overstige 8 års fængsel for en gerningsmand, der ikke var fyldt 18 år, da gerningen blev udført. For en nærmere beskrivelse af baggrunden for og indholdet af straffelovens § 33, stk. 3, henvises til afsnit 2.3.3.1 nedenfor. Princippet er desuden udmøntet i straffelovens § 82, nr. 1, hvorefter det i almindelighed skal indgå som en formildende omstændighed ved straffastsættelsen for en kriminel handling, at gerningsmanden ikke var fyldt 18 år, da gerningen blev udført. Fra retspraksis er det imidlertid også et kendt fænomen, at domstolene i visse sager udmåler en lavere straf til unge over 18 år pga. manglende modenhed hos de pågældende.

Kommissionen skal i den forbindelse pege på, at langvarige frihedsstraffe i mange tilfælde vil være mere ”følelige” for unge end for voksne, fordi de fleste unge pga. deres hastige personlighedsmæssige udvikling vil opleve en frihedsstraf i ungdomsårene som meget indgribende. Det er den almindelige opfattelse, at en væsentlig del af en persons karakterdannelse finder sted i ungdomsårene og derfor må samspillet med familie og venner og adgangen til sunde fritidsinteresser antages at være særligt vigtigt netop i denne periode.

Hertil kommer, at en langvarig frihedsstraf i ungdomsårene f.eks. ofte vil gøre det betydeligt vanskeligere for unge at tage en uddannelse. Uddannelse er en væsentlig – og i mange tilfælde afgørende – forudsætning for at få et erhvervsarbejde, der normalt antages at være en af de vægtige faktorer, som kan medvirke til at fastholde unge i en positiv, kriminalitetsfri udvikling.

Det taler desuden for hensyntagen til ung alder ved strafudmålingen, at unge under 18 år efter kommissionens vurdering har vanskeligere ved at overskue konsekvenserne af deres handlinger end voksne.

Endvidere kan der peges på, at unge generelt er mere påvirkelige end voksne, og at de derfor må antages at være mere modtagelige for de skadelige effekter af frihedsstraf, herunder negativ påvirkning fra ældre, mere hærdede afsonere. De negative effekter af anbringelse af unge på institutioner og i fængsler er dokumenteret i såvel danske som udenlandske undersøgelser, jf. afsnit 10.5 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3. Undersøgelserne viser således, at risikoen for recidiv er betydeligt forhøjet for unge, der har været anbragt i institutioner med andre kriminelle unge eller i fængsler.

Samlet set er der efter kommissionens opfattelse vægtige argumenter for at reservere brugen af langvarige frihedsstraffe til de heldigvis forholdsvis få tilfælde, hvor mindre indgribende sanktioner må anses for utilstrækkelige.

En opgørelse af den faktiske anvendelse af sanktioner for straffelovs- og særlovsovertrædelser for 15-17-årige i de nordiske lande viser, at ubetingede sanktioner (inkl. ungdomssanktioner) anvendes ca. 10 gange så ofte i Danmark sammenlignet med Sverige, Island og Finland og ca. 4 gange så ofte i Danmark sammenlignet med Norge, jf. afsnit 8.3 i kommissionens udredningsrapport, jf. bilag 3.

Også målt på anbringelser efter den sociale lovgivning ligger Danmark højere end de øvrige nordiske lande. I en undersøgelse fra 2009 af andelen af anbragte børn og unge efter den sociale lovgivning i de nordiske lande konkluderes det således bl.a., at Danmark og Finland målt på den samlede population af anbragte børn og unge har en noget større andel anbragte end både Norge og Sverige.^[48] Dette mønster er endnu tydeligere, når man ser særskilt på andelen af anbragte 13-17-årige. Af de fire lande har Danmark den højeste anbringelsesfrekvens, både i forhold til ungegruppen og i forhold til den samlede population af børn og unge, som er placeret uden for hjemmet, mens Sverige har de laveste anbringelsesrater på begge parametre. I alle fire lande er andelen af anbragte unge højere end andelen af samtlige anbragte (0-17 år), og anbringelse af de 13-17-årige udgør mere end halvdelen af alle anbragte. For så vidt angår spørgsmålet om, hvor børn og unge anbringes, konkluderes det i undersøgelsen, at mens Danmark og Finland placerer mere end 60 pct. af de unge på en form for institution, gælder dette kun for 31 pct. i Norge og 26 pct. i Sverige.

Med baggrund i denne sammenligning af brugen af ubetingede sanktioner og anbringelser uden for hjemmet efter den sociale lovgivning i forhold til de lande, vi normalt sammenligner os med, synes der derfor som udgangspunkt heller ikke at være behov for at anvende ubetingede frihedsstraffe i større omfang, end det allerede sker i dag.

Heroverfor skal kommissionen bemærke, at det har været anført, at hensynet til retsbevidstheden hos ofrene for ungdomskriminalitet og i samfundet generelt tilsiger, at der i hvert fald i sager om særligt grov kriminalitet begået af unge under 18 år bør være mulighed for at idømme strenge sanktioner, herunder langvarige frihedsstraffe.

Kommissionen bemærker, at det som anført i afsnit 2.1.1 ovenfor fremgår af artikel 37, litra b, i FN’s Børnekonvention, som Danmark har ratificeret, at intet barn under 18 år ulovligt eller vilkårligt må berøves sin frihed, og at anholdelse, tilbageholdelse eller fængsling af et barn skal følge lovens forskrifter og kun må anvendes som en sidste udvej og for det kortest mulige passende tidsrum. Af konventionens artikel 37, litra a, fremgår desuden bl.a., at børn under 18 år ikke skal kunne idømmes livstidsstraf uden mulighed for prøveløsladelse for forbrydelser, de har begået.

FN’s børnekomité har supplerende i sin generelle udtalelse nr. 10 af 25. april 2007 om børns rettigheder i retssystemet anbefalet, at de deltagende lande helt undlader at benytte livstidsstraf over for børn og unge under 18 år under henvisning til, at livstidsstraf uanset muligheden for prøveløsladelse strider mod det rehabiliterende sigte, der bør være i fokus ved fastsættelsen af sanktioner i forhold til den målgruppe.

Et flertal i kommissionen (Johan Reimann, Flemming Balvig, Jens Bay, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Gunnar Homann, Michael Højer, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen, Eva Rønne, Eva Smith og Henrik Thomassen) skal på den baggrund anbefale, at man fastholder det generelle udgangspunkt, hvorefter det ved strafudmålingen taler for en lavere straf, at gerningsmanden ikke var fyldt 18 år, da gerningen blev udført.

Et mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker ikke at forholde sig til anbefalinger, der vedrører strafudmåling/reaktion i forhold til kriminelle unge, og som ikke påvirker kommunernes opgaver, herunder anbefalinger vedrørende hensyntagen til ung alder ved strafudmålingen.

2.3.3.1. Mulighed for fravigelse af strafmaksimum under særdeles skærpende omstændigheder

Som anført i afsnit 2.3.3 ovenfor må straffen for en kriminel handling ikke overstige 8 år for en gerningsmand, der ikke var fyldt 18 år, da den kriminelle handling blev udført, jf. straffelovens § 33, stk. 3.

Bestemmelsen stammer fra straffeloven af 1866, hvoraf det fremgår, at der for en forbrydelse begået af personer mellem 15 og 18 år i intet tilfælde må idømmes en højere straf end strafarbejde i 8 år. I forarbejderne til straffeloven af 1930 henvises til, at den absolutte grænse for straffens varighed på 8 år er opstillet, ”da det af hensyn til den pågældendes fremtidige udvikling vil være særlig betænkeligt at anvende meget langvarige fængselsstraffe over for så unge personer”.

Bestemmelsen indebærer, at der gælder en absolut grænse på 8 års fængsel for lovovertrædelser begået af unge under 18 år. Der kan således f.eks. ikke idømmes en strengere straf under henvisning til straffelovens § 88, stk. 1, 2. pkt., om strafforhøjelse med indtil det halve i tilfælde, hvor en person under særdeles skærpende omstændigheder har begået flere lovovertrædelser ved en eller flere handlinger. Bestemmelsen er dog ifølge retspraksis ikke til hinder for, at der fastsættes en samlet fængselsstraf, som overstiger 8 år, når den pågældende straffesag tillige omfatter lovovertrædelser, begået efter at gerningsmanden er fyldt 18 år.

Bestemmelsen er anvendt flere gange i retspraksis, herunder i sager vedrørende manddrab begået af unge under 18 år.

Det bemærkes desuden, at det efter straffelovens § 82, nr. 1, i almindelighed skal indgå som en formildende omstændighed ved straffastsættelsen for en kriminel handling, at gerningsmanden ikke var fyldt 18 år, da gerningen blev udført.

Det bemærkes, at bestemmelsen i straffelovens § 33, stk. 3, på grund af det relativt høje strafmaksimum på 8 års fængsel og på grund af bestemmelsen i straffelovens § 82, nr. 1, kun vil have betydning i sager om meget alvorlig kriminalitet, herunder manddrab, jf. straffelovens § 237. I praksis har bestemmelsen derfor kun betydning for strafudmålingen i ganske få sager.

Kommissionen har overvejet, om der i forbindelse med disse relativt få sager kan være behov for at fravige strafmaksimum i særlige tilfælde. Kommissionen bemærker i den forbindelse, at der som nævnt er tale om sager vedrørende meget alvorlig kriminalitet, og at der derfor kan være særlig grund til at inddrage hensynet til retsbevidstheden hos ofrene for de pågældende kriminelle handlinger og hos befolkningen generelt i overvejelserne.

Efter kommissionens opfattelse vejer hensynet til retsbevidstheden selv ikke i sager vedrørende meget alvorlig kriminalitet så tungt, at det – stillet over for hensynet til, at unge af hensyn til deres fremtidige udvikling ikke bør idømmes meget langvarige fængselsstraffe – bør føre til en generel forhøjelse af strafmaksimum i straffelovens § 33, stk. 3.

Kommissionen har dog overvejet, om der i tilfælde af særligt grov kriminalitet undtagelsesvis skal være mulighed for at forhøje strafmaksimum. En sådan model kendes f.eks. fra straffelovens § 88, stk. 1, 2. pkt., hvorefter straffen for flere lovovertrædelser begået ved en eller flere handlinger under særdeles skærpende omstændigheder kan overstige den højeste for nogen af lovovertrædelserne foreskrevne straf.

Kommissionen skal i den forbindelse henvise til anbefalingen fra FN’s Børnekomité om aldrig at anvende livstidsstraf over for unge under 18 år, uanset muligheden for prøveløsladelse, jf. afsnit 2.3.3 ovenfor.

Et flertal i kommissionen (Flemming Balvig, Jens Bay, Gunnar Homann, Anne Jastrup, Geert Jørgensen, Linda Lauritsen, Birgitte Holmberg Pedersen og Eva Smith) finder, at det gældende strafmaksimum på 8 års fængsel er tilstrækkeligt til at tilgodese hensynet til retsbevidstheden, også i sager vedrørende alvorlig kriminalitet.

Udgangspunktet for dette flertal er, at de 15-17-årige for de samme handlinger generelt må tillægges et klart mere begrænset personligt ansvar for deres handlinger end voksne, og at specialpræventive hensyn bør vægtes relativt betydeligt højere ved såvel de mulige som de faktiske sanktionsvalg end for voksne. Heraf følger, at det er rimeligt og rigtigt, at den mulige maksimumstraf er betydeligt mindre for de 15-17-årige end for voksne. Flertallet påpeger, at mindretallets nedenstående forslag indebærer, at der kan idømmes fængsel indtil livstid, hvilket vil være i strid med den ovennævnte anbefaling fra FN’s Børnekomité.

Flertallet finder ikke, der vil være generalpræventive fordele forbundet med øgning af strafmaksimum. Det vurderes som lidet sandsynligt, at unge potentielle seriemordere eller lignende i højere grad skulle lade sig afskrække af, om de maksimalt kan få 8 års fængsel eller mere.

Specialpræventivt vurderer flertallet, at det ville være direkte skadeligt at give mulighed for længere fængselsstraffe. Det vides med rimelig sikkerhed, at tilbagefaldsrisikoen for unge alt andet lige ikke mindskes med fængselsstraffens længde, snarere tværtimod. Der er samtidig grund til at antage, at de unge, hvor en forlængelse ud over 8 år kunne komme på tale, i særlig grad vil være afvigende unge med voldsomme personlighedsmæssige problemer, som fængslets rammer kun i meget begrænset omfang rummer mulighed for at gøre noget ved, og hvor den daglige nærhed og tæthed til andre unge kriminelle er særligt risikabel. Det er flertallets forventning, at i hvert fald en del af disse unge, hvis det af kommissionen foreslåede initiativ til identifikation og udredning gennemføres, skal tilbydes relevant behandling i forbindelse med afsoningen (eventuelt uden for fængslets regi). Dette vurderes i modsætning til en øgning af strafmaksimum at ville have en positiv effekt på tilbagefaldsrisikoen.

En eventuel udvidelse af maksimumgrænsen må altså i givet fald alene begrundes repressivt. På den ene side kan man sige, at forbrydelser som seriemord eller massemord næppe i befolkningens øjne vil kunne straffes hårdt nok. Også 10 eller 12 år vil umiddelbart opleves som (alt) for lidt. Man er altså – af de indledningsvist nævnte grunde – henvist til at beslutte sig for en forholdsvis arbitrær grænse, dvs. et maksimum der er betydeligt mindre end livstid, Man kan efter flertallets opfattelse sige, at en fængselsstraf på 8 år for en ung på 15, 16 eller 17 år (hvor man ikke engang eller kun lige har afsluttet sin folkeskoleuddannelse) betyder, at man fratages hele sin ungdom i samfundet (frem til man er 23, 24 eller 25 år), og at det, med den tidshorisont unge har, sikkert vil blive opfattet og oplevet som en livstidsstraf – en helt uoverskuelig del af ens liv, der forsvinder.

Uanset forbrydelsens grovhed og karakter finder flertallet således, at det må kunne række med muligheden for at sætte unge uden for samfundet i hele deres ungdom – eller de mest betydende år af deres ungdom, om man vil – dvs. en fastholdelse af en maksimumstraf på 8 års fængsel.

Et mindretal i kommissionen (Johan Reimann, Ina Eliasen, Nina Eg Hansen, Lars Hjortnæs, Michael Højer, Eva Rønne og Henrik Thomassen) finder, at retshåndhævelseshensyn ved de allergroveste forbrydelser bør veje tungere end det hensyn, der begrunder den nuværende regel (nemlig at en fængselsstraf på mere end 8 år indebærer en form for ”dobbeltstraf” i forhold til helt unge lovovertrædere, som ”mister” deres ungdom og muligheder på arbejdsmarkedet osv.). Mindretallet foreslår således, at reglen i straffeloven § 33, stk. 3, ikke skal gælde ved de allergroveste forbrydelser, men det bør i disse tilfælde være op til retten at fastsætte straffen i den enkelte sag under inddragelse af bl.a. straffelovens generelle regel om, at ung alder i almindelighed skal tale for en lavere straf.

Et andet mindretal i kommissionen (Ane Kristine Christensen) ønsker ikke at forholde sig til de forslag, der vedrører strafudmåling/reaktion i forhold til kriminelle unge, og som ikke påvirker kommunernes opgaver, herunder mulighed for fravigelse af strafmaksimum.

2.3.4. Tilstrækkelig kapacitet af institutioner for børn og unge samt plejefamilier

Kommissionen ønsker at påpege vigtigheden af, at der løbende sikres en tilstrækkelig kapacitet i forhold til anbringelsestilbud for kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge, herunder ikke mindst sikrede afdelinger i døgninstitutioner for børn og unge, som i vidt omfang anvendes til varetægtsfængsling af unge under 18 år samt til afsoning af idømt ungdomssanktion eller ubetinget fængselsstraf. Det er dog også væsentligt at sikre den fornødne kapacitet i forhold til antallet af åbne døgninstitutioner, socialpædagogiske opholdssteder og plejefamilier, hvor børn og unge kan anbringes.

Det er kommissionens generelle opfattelse, at der ud fra en kriminalpræventiv synsvinkel er al mulig grund til at søge at sikre, at kriminelle eller kriminalitetstruede børn og unge i de tilfælde, hvor anbringelse uden for hjemmet kommer på tale, i videst muligt omfang kan anbringes i institutioner, socialpædagogiske opholdssteder eller hos plejefamilier, der kan håndtere netop denne målgruppes særlige problemstillinger. I den forbindelse skal kommissionen desuden pege på behovet for at sikre, at der er den fornødne kapacitet af anbringelsessteder, der kan håndtere børn og unge med anden etnisk baggrund end dansk.

Det er kommissionens opfattelse, at det vil have en betydelig kriminalpræventiv effekt, hvis børn og unge hurtigt kan tilbydes det rette anbringelsestilbud frem for at tilbringe lang ventetid i andre institutioner – for unges vedkommende i nogle tilfælde i fængsler, pensioner eller arresthuse.

Kommissionen skal derfor generelt anbefale, at det sikres, at der er tilstrækkelig kapacitet af sikrede og åbne institutioner for børn og unge, socialpædagogiske opholdssteder og plejefamilier med en passende geografisk placering med henblik på i videst muligt omfang at undgå, at kriminelle og kriminalitetstruede børn og unge kort- eller langvarigt må anbringes i andre tilbud eller i f.eks. fængsler, pensioner og arresthuse alene pga. pladsmangel.

I det følgende redegøres for flere initiativer, som kommissionen har overvejet med henblik på udmøntning af denne generelle anbefaling.

2.3.4.1. Undersøgelse og visitering af unge under varetægtsfængsling og anbringelse i varetægtssurrogat

I forbindelse med spørgsmålet om pladskapaciteten på døgninstitutioner for børn og unge er det over for kommissionen blevet påpeget, at perioden, hvor unge sidder anbragt i varetægtssurrogat i disse institutioner, ikke udnyttes tilstrækkeligt effektivt med henblik på f.eks. at undersøge den unges forhold. Det er i den forbindelse blevet anført, at denne periode kan og bør anvendes mere systematisk og konstruktivt til f.eks. en udredning af den unge både hvad angår kognitive og personlighedsmæssige forhold, afklaring af skolestandpunkt, netværk (familie og venner) mv. med fokus på den unges hjælpebehov og ressourcer.

Efter § 50 i den sociale servicelov skal de sociale myndigheder undersøge et barns eller en ungs forhold, hvis det må antages, at barnet eller den unge trænger til særlig støtte. Undersøgelsen skal anlægge en helhedsbetragtning, der skal omfatte barnets eller den unges udvikling og adfærd, familieforhold, skoleforhold, sundhedsforhold, fritidsforhold og venskaber samt andre relevante forhold. Undersøgelsen skal afsluttes senest 4 måneder efter, at de sociale myndigheder bliver opmærksomme på, at barnet eller den unge kan have behov for særlig støtte.

Herudover er de sociale myndigheder forpligtet til at udarbejde en handleplan, inden der træffes afgørelse om foranstaltninger efter den sociale servicelovs § 52, § 58 eller § 76, jf. lovens § 140, stk. 1. Særligt i forhold til unge under 18 år, der har begået voldskriminalitet eller anden alvorlig kriminalitet, skal de sociale myndigheder udarbejde en handleplan for en indsats, der kan modvirke yderligere kriminalitet og yde den nødvendige støtte til den unge, jf. lovens § 140, stk. 3. I disse sidstnævnte tilfælde skal de sociale myndigheder endvidere udarbejde en foreløbig handleplan senest 7 dage efter, at kommunen har modtaget dokumentation fra politiet om den begåede kriminalitet. Handleplanen skal bygge på de undersøgelser, der er gennemført i medfør af lovens § 50 og opstille mål og delmål i forhold til barnets eller den unges udvikling og adfærd, familieforhold, skoleforhold, sundhedsforhold, fritid og venskaber samt andre relevante forhold, jf. lovens § 140, stk. 5.

Det er som anført i afsnit 2.2.7 ovenfor kommissionens generelle opfattelse, at det i forbindelse med sager vedrørende unge lovovertrædere er særligt vigtigt at tilstræbe en hurtig og effektiv sagsbehandling, herunder ved at udnytte tiden, hvor unge under 18 år er varetægtsfængslet eller anbragt i varetægtssurrogat, bedst muligt. En betydelig sidegevinst ved en effektiv udnyttelse af denne periode vil efter kommissionens vurdering være at kunne forkorte varetægtsperioden, idet alle relevante aktører vil have det fornødne kendskab til den unge og derfor vil kunne forberede f.eks. en eventuel anbringelse af den unge. Det er kommissionens vurdering, at dette vil kunne medvirke til at frigive kapacitet på særligt de sikrede institutioner for børn og unge, der i dag i vidt omfang anvendes til anbringelse af unge i varetægtssurrogat både før og efter domfældelse.

På den baggrund finder kommissionen, at det er vigtigt at sikre, at f.eks. de ovennævnte undersøgelser, der skal udføres af de sociale myndigheder, iværksættes så hurtigt som muligt, men også at andre relevante myndigheder som f.eks. Kriminalforsorgen får tidligt kendskab til den unge.

Det er kommissionens generelle forventning, at en landsdækkende etablering og anvendelse af ungesamråd i alle relevante sager vedrørende unge lovovertrædere som foreslået i afsnit 2.2.7.1 ovenfor vil medvirke til at sikre, at alle relevante myndigheder tidligt får kendskab til den unge og dermed skabe bedre forudsætninger for en hurtig og effektiv sagsbehandling, herunder gennem en effektiv udnyttelse af den periode, hvor den unge er varetægtsfængslet eller anbragt i varetægtssurrogat.

Særligt for så vidt angår skolegang og uddannelse er det kommissionens opfattelse, at det hurtigst muligt – dvs. så vidt muligt allerede under varetægtsfængslingen eller anbringelsen i varetægtssurrogat – bø