Medlemmer:
Journalist Kate Bluhme, Dansk Journalistforbund
Kontorchef Pernille Christensen, Indenrigs- og Sundhedsministeriet
Administrerende direktør Ebbe Dal, Danske Dagblades Forening
Advokat Merethe Eckhardt, Danmarks Radio
Redaktionschef Mikkel Hertz, TV2
Generalsekretær Kim Hjerrild, Folkehøjskolernes Forening i Danmark
Statsadvokat Poul Dahl Jensen, Rigsadvokaten
Forbundskonsulent Jette Kammer Jensen, AOF Danmark
Afdelingsforstander, cand. jur. Oluf Jørgensen, Danmarks Journalisthøjskole
Kontorchef, cand. jur. Hans Otto Jørgensen, Kommunernes Landsforening
Seniorforsker Ida Elisabeth Koch, Det Danske Center for Menneskerettigheder
Afdelingschef Lars Bay Larsen, Justitsministeriet
Juridisk konsulent Birgitte Lundblad, Økonomi- og Erhvervsministeriet
Kontorchef Birgit Madsen, Frederiksberg Kommune
Afdelingschef, juridisk rådgiver Sten Frimodt Nielsen, Statsministeriet
Chefkonsulent Bente Olsen, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling
Professor, dr. jur. Steen Rønsholdt, Københavns Universitet
Juridisk konsulent Birgitte Sørensen, Amtsrådsforeningen
Sekretariatsleder Gitte Thomsen, Sammenslutningen af Lokale Radio- og TV-stationer
Afdelingschef Adam Wolf, Finansministeriet

Under kommissionsarbejdet er der sket følgende ændringer i kommissionens sammensætning:

Den 22. maj 2003 udtrådte højesteretsdommer Lars Bay Larsen som medlem af kommissionen og blev afløst af lovråd Jørgen Steen Sørensen.

Den 27. juni 2003 udtrådte seniorforsker Ida Elisabeth Koch som medlem af kommissionen og blev afløst af videnskabelig medarbejder Eva Ersbøll.

Den 8. oktober 2003 udtrådte landsdommer John Vogter som næstformand for kommissionen og blev afløst af landsdommer Oliver Talevski.

Den 30. januar 2004 udtrådte juridisk konsulent Birgitte Lundblad som medlem af kommissionen og blev afløst af kontorchef Henrik Græsdal.

Den 30. august 2004 udtrådte lovråd Jørgen Steen Sørensen som medlem af kommissionen og blev afløst af fungerende lovråd Ole Hasselgaard.

Den 4. januar 2005 udtrådte sekretariatsleder Gitte Thomsen som medlem af kommissionen og blev afløst af direktør Christian Kierkegaard.

Den 23. juni 2005 udtrådte kontorchef Birgit Madsen som medlem af kommissionen og blev afløst af vicekontorchef Vivian Grønvall Petersen.

Den 15. marts 2005 udtrådte afdelingschef Adam Wolf som medlem af kommissionen og blev afløst af afdelingschef Mogens Pedersen.

Den 8. september 2005 udtrådte advokat Merethe Eckhardt som medlem af kommissionen og blev afløst af advokat Kaspar Lindhardt.

Den 11. oktober 2005 udtrådte landsdommer Oliver Talevski som næstformand for kommissionen.

Den 1. november 2005 udtrådte kontorchef Henrik Græsdal som medlem af kommissionen og blev afløst af specialkonsulent Dennis Schnell-Lauritzen.

Fra december 2006 deltog afdelingschef Hans B. Thomsen i kommissionens møder i stedet for kontorchef Pernille Christensen.

Den 9. januar 2007 udtrådte chefkonsulent Dennis Schnell-Lauritzen som medlem af kommissionen og blev afløst af chefkonsulent Hans Høj.

Den 16. juli 2007 udtrådte afdelingschef Sten Frimodt Nielsen som medlem af kommissionen og blev afløst af kommitteret Anne Kristine Axelsson.

Den 31. maj 2008 udtrådte chefkonsulent Bente Olsen som medlem af kommissionen og blev afløst af kontorchef Thorkild Meedom.

Den 30. september 2008 udtrådte advokat Kaspar Lindhardt som medlem af kommissionen og blev afløst af advokat Peter Skov Tvermoes.

Den 7. november 2008 udtrådte chefkonsulent Hans Otto Jørgensen som medlem af kommissionen og blev afløst af kontorchef Vibeke Vinten.

Den 8. oktober 2009 udtrådte afdelingschef Anne Kristine Axelsson som medlem af kommissionen og blev afløst af kommitteret Kristian Korfits Nielsen.

Ved betænkningens afgivelse den 11. november 2009 havde kommissionen herefter følgende sammensætning:

Formand:
Folketingets Ombudsmand, professor, dr. jur. Hans Gammeltoft-Hansen

Medlemmer:
Journalist Kate Bluhme, Dansk Journalistforbund
Administrerende direktør Ebbe Dal, Danske Dagblades Forening
Seniorforsker Eva Ersbøll, Institut for Menneskerettigheder
Afdelingschef Ole Hasselgaard, Justitsministeriet
Redaktionschef Mikkel Hertz, TV2
Områdechef Kim Hjerrild, Københavns Kommune
Kontorchef Hans Høj, Økonomi- og Erhvervsministeriet
Højesteretsdommer Poul Dahl Jensen, Højesteret
Sekretariatschef Jette Kammer Jensen, AOF Danmark
Afdelingsforstander Oluf Jørgensen, Danmarks Journalisthøjskole
Direktør Christian Kierkegaard, Danske Specialmedier
Kontorchef Thorkild Meedom, Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling
Kommitteret Kristian Korfits Nielsen, Statsministeriet
Afdelingschef Mogens Pedersen, Finansministeriet
Afdelingschef Vivian Grønvall Petersen, Frederiksberg Kommune
Professor, dr. jur. Steen Rønsholdt, Københavns Universitet
Juridisk chefkonsulent Birgitte Sørensen, Danske Regioner
Afdelingschef Hans B. Thomsen, Indenrigs- og Socialministeriet
Advokat Peter Skov Tvermoes, Danmarks Radio
Kontorchef Vibeke Vinten, Kommunernes Landsforening

Kommissionens sekretariat bestod ved betænkningens afgivelse af:

Kontorchef Mohammed Ahsan, Justitsministeriet
Kommitteret Jon Andersen, Folketingets Ombudsmand
Fuldmægtig Helle Sidenius, Justitsministeriet
Specialkonsulent Nikolaj Stenfalk, Finansministeriet

2. Kommissionens kommissorium

Kommissoriet har følgende ordlyd:

1. Regeringen har besluttet at nedsætte en offentlighedskommission med den opgave at fremkomme med forslag til en ny samlet offentlighedslov.

Det overordnede sigte skal være at udbygge lovens grundlæggende princip om åbenhed og demokratisk kontrol med den offentlige forvaltning og i den forbindelse tilpasse loven til nutidens forhold, herunder i relation til den udvikling, der har fundet sted med hensyn til bl.a. statslige selskaber, udlicitering, digitalisering samt nye og ændrede samarbejdsstrukturer i forvaltningen.

2. Den gældende offentlighedslov trådte i kraft den 1. januar 1987 (lov nr. 572 af 19. december 1985). Loven afløste den tidligere offentlighedslov fra 1970.

Loven er siden ændret enkelte gange. Bl.a. blev der i 1998 gennemført en ændring af reglerne om aktindsigt i offentligt ansattes personalesager.

Loven regulerer den almindelige adgang for offentligheden til efter begæring at få aktindsigt i den offentlige forvaltnings dokumenter. De særlige regler om aktindsigt for den, der er part i en afgørelsessag, findes således ikke i offentlighedsloven, men i forvaltningslovens kap. 4.

Endvidere findes der regler om aktindsigt i særlovgivningen, herunder i lov om aktindsigt i miljøoplysninger og lov om patienters retsstilling.

3. Offentlighedsloven indebærer, at enhver som udgangspunkt kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed, jf. lovens § 4, stk. 1.

Der kan ikke stilles krav om, at den pågældende har en særlig interesse i de dokumenter, der søges aktindsigt i, men begæringen skal angive de dokumenter eller den sag, som vedkommende ønsker at blive gjort bekendt med, jf. § 4, stk. 3.

Loven indeholder samtidig en række undtagelser til den anførte hovedregel.

For det første er en række sagstyper ikke omfattet af loven, jf. nærmere § 2. Det gælder sager inden for strafferetsplejen, sager om ansættelse og forfremmelse i det offentliges tjeneste samt – i et vist omfang – andre personalesager og sager om lovgivning.

For det andet er visse dokumenttyper som udgangspunkt undtaget fra retten til aktindsigt, jf. nærmere lovens §§ 7 og 10. Disse undtagelser er relevante i det omfang, den pågældende sag ikke som sådan – i kraft af de regler, der er omtalt ovenfor – falder uden for lovens anvendelsesområde. De nævnte dokumenttyper vedrører bl.a. interne arbejdsdokumenter, referater af møder mellem ministre og dokumenter, der udarbejdes til brug for sådanne møder.

For det tredje er der visse oplysninger, der kan undtages fra aktindsigt, selv om hverken den pågældende sag eller det pågældende dokument som sådan er undtaget, jf. nærmere lovens §§ 12 og 13. Det gælder bl.a. oplysninger om enkeltpersoners private forhold (§ 12, stk. 1, nr. 1) og oplysninger, som det af nærmere angivne grunde er nødvendigt at hemmeligholde, f.eks. af hensyn til statens sikkerhed (§ 13, stk. 1, nr. 1), rigets udenrigspolitiske interesser (§ 13, stk. 1, nr. 2) eller andre private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet (§ 13, stk. 1, nr. 6).

Endvidere er retten til aktindsigt efter lovens § 14 begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv. Det gælder dog ikke for så vidt angår den almindelige tavshedspligt efter straffeloven og forvaltningsloven.

Efter princippet om meroffentlighed kan en forvaltningsmyndighed – med respekt af tavshedspligten – vælge at give aktindsigt i videre omfang, end myndigheden efter det ovenfor anførte er forpligtet til, jf. § 4, stk. 1, 2. pkt.

Endelig indeholder offentlighedsloven nærmere regler for behandlingen og afgørelsen af sager om aktindsigt, herunder om i hvilken form aktindsigt i givet fald skal meddeles, jf. nærmere §§ 15 og 16.

4. I de senere år har der ved en række lejligheder været rejst spørgsmål om en generel revision af offentlighedsloven. Det er bl.a. sket ved henvendelser og diskussionsoplæg fra medierne og deres sammenslutninger og i forbindelse med behandlingen i Folketinget af forslag til folketingsbeslutninger mv.

En række centrale spørgsmål af betydning for retten til aktindsigt har i den forbindelse været fremhævet. Af disse kan bl.a. nævnes:

· Offentlighedsloven gælder i dag som udgangspunkt ikke umiddelbart for institutioner, der drives i selskabsform, heller ikke for selskaber, der er 100 % statsejede. Således er f.eks. A/S Storebæltsforbindelsen ikke omfattet af loven. Som det er tilfældet efter lov om Københavns Havn A/S, kan offentlighedsloven imidlertid ved særlig lov være sat i kraft for den pågældende institution.

Baggrunden for det nævnte udgangspunkt er, at en beslutning om at organisere en institution som et statsejet selskab ofte er udtryk for, at der skal gælde de samme vilkår som dem, der gælder for det private erhvervsliv, ligesom beslutningen kan være et led i en egentlig privatisering af den pågældende institution. En ordning, hvorefter offentlighedsloven generelt gælder for sådanne selskaber, har været anset for egnet til at modvirke disse formål.

Det har imidlertid været anført, at offentlige opgaver i stadigt større omfang henlægges til selskaber af den nævnte karakter, og at det giver anledning til betænkeligheder, at sådan virksomhed dermed uden videre ”trækkes ud” af offentlighedsloven.

· Offentlighedsloven gælder i dag ikke umiddelbart for private firmaer mv., der udfører arbejde efter udlicitering fra det offentlige. Det har været anført, at offentlig forvaltningsvirksomhed i stadigt større omfang udliciteres til private firmaer, og at det – på samme måde som med hensyn til offentlige selskaber, jf. ovenfor – giver anledning til betænkeligheder, at sådan virksomhed dermed ikke længere vil være omfattet af offentlighedsloven.

· Offentlighedsloven indebærer ikke nogen pligt for forvaltningen til at udarbejde åbne postlister, dvs. offentlige fortegnelser over en myndigheds ind- og udgående post. Det oprindelige forslag til den gældende lov indeholdt ganske vist en bestemmelse, hvorefter justitsministeren kunne fastsætte, at myndighederne skulle udarbejde sådanne postlister. Bestemmelsen udgik imidlertid under lovforslagets behandling i Folketinget.

Der har i de senere år været iværksat en række forsøgsordninger med åbne postlister, både i centraladministrationen og i kommunerne.

Det har været anført, at en ordning med åbne postlister vil give navnlig medierne bedre muligheder for at blive opmærksomme på eksistensen af sager, som der kunne være interesse for at søge aktindsigt i. Det har samtidig været anført, at en sådan ordning må etableres under hensyntagen til almindelige hensyn til borgernes privatsfære, herunder reglerne om tavshedspligt vedrørende oplysninger om enkeltpersoners forhold.

· Offentlighedsloven er blevet til på et tidspunkt, hvor digital kommunikation ikke spillede nær den samme rolle som i dag.

Der har derfor – bl.a. i sammenhæng med de øvrige projekter, som regeringen har iværksat om anvendelse af digital kommunikation i forvaltningen – været rejst spørgsmål om, hvorvidt offentlighedsloven er i tråd med den øgede brug af moderne informationsteknologi i samfundet.

Det har i den forbindelse bl.a. været anført, at offentlighedsloven ikke udtrykkeligt giver ret til at fremsætte begæringer om aktindsigt digitalt (f.eks. ved e-mail), og at loven heller ikke udtrykkeligt giver myndighederne pligt til at meddele aktindsigten digitalt i tilfælde, hvor dette ønskes af den pågældende. Endvidere har der været rejst spørgsmål om egentlig on-line adgang til aktindsigt, således at offentligheden uden videre kan få digital adgang til visse typer af sager og dokumenter.

· Offentlighedsloven regulerer alene spørgsmålet om, i hvilket omfang myndighederne har pligt til at imødekomme begæringer om aktindsigt fra borgerne. Loven indebærer således ingen pligt for myndighederne til af egen drift at offentliggøre dokumenter.

Det har været anført, at det kan være nærliggende at overveje en ordning, hvorefter myndighederne i videre omfang end i dag selv skal offentliggøre visse typer af dokumenter på f.eks. Internettet. Der kunne på udvalgte områder bl.a. være tale om mødedagsordener, mødereferater, virksomhedsregnskaber og redegørelser mv.

Til støtte herfor har det været fremhævet, at en sådan ordning kunne gøre det lettere for offentligheden at følge med i og blive orienteret om spørgsmål af offentlig interesse.

5. Også i myndighedernes praksis har offentlighedsloven på en række områder givet anledning til tvivlsspørgsmål eller spørgsmål om hensigtsmæssigheden af de gældende regler.

I den forbindelse kan følgende problemstillinger nævnes:

· Efter lovens § 4, stk. 3, skal en begæring om aktindsigt angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med. Der gælder således et krav om konkretisering (identifikation) af de pågældende dokumenter.

Det er derfor en grundbetingelse for at få aktindsigt, at den pågældende har i hvert fald et vist kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed. Det er endvidere en betingelse, at den pågældende kan give de oplysninger, der efter indretningen af myndighedens journaler og registre mv. er nødvendige for, at myndigheden kan finde frem til sagen.

Det har i praksis i en række tilfælde givet anledning til tvivl, hvilke nærmere krav der kan stilles til den nævnte konkretisering. Det gælder bl.a. ved såkaldte ”massebegæringer”, hvor den pågældende f.eks. anmoder om aktindsigt i alle sager af en bestemt type, som i et givent tidsrum har været under behandling i vedkommende myndighed. Sådanne begæringer vil ofte – i det omfang, de skal tages under behandling – indebære et meget omfattende ressourceforbrug hos myndigheden, og der har derfor vist sig et behov for en nærmere undersøgelse og vurdering af spørgsmålet.

· Efter offentlighedslovens § 7 er interne arbejdsdokumenter som udgangspunkt undtaget fra retten til aktindsigt. Baggrunden herfor er hensynet til myndighedernes interne beslutningsproces.

Brevveksling mellem forskellige myndigheder kan ikke undtages som interne arbejdsdokumenter. Det betyder f.eks., at brevveksling mellem forskellige ministerier som udgangspunkt er undergivet aktindsigt. Det samme gælder i almindelighed brevveksling mellem et ministeriums departement på den ene side og dets styrelser og direktorater på den anden side.

I lyset af den udvikling, som der i de senere år har været i centraladministrationens samarbejdsstrukturer – og som bl.a. har medført en øget anvendelse af mere smidige tværministerielle samarbejdsformer samt en øget inddragelse af direktoraters og styrelsers ekspertise i forbindelse med behandlingen af generelle projekter og sagskomplekser – har der undertiden været rejst spørgsmål om, hvorvidt offentlighedsloven fortsat yder den fornødne beskyttelse af hensynet til den interne beslutningsproces, der som nævnt ligger bag den gældende bestemmelse i § 7.

· Efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6 – den såkaldte generalklausul – kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet.

Bestemmelsen har et snævert anvendelsesområde og er navnlig blevet anvendt til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der som sådan er anerkendt i lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig at være utilstrækkelige.

Den nærmere rækkevidde af bestemmelsen har imidlertid givet anledning til tvivl, og der har derfor vist sig et behov for en nærmere undersøgelse og vurdering af spørgsmålet.

6. Det er nu 15 år siden, at offentlighedsloven trådte i kraft, og loven fungerer i dag i et samfund, der på en række områder er meget forskelligt fra det, som loven blev til i.

Bl.a. som følge heraf har der jævnligt været peget på spørgsmål og problemstillinger af central betydning i forhold til loven, og også i myndighedernes praksis har loven på væsentlige områder givet anledning til tvivlsspørgsmål og overvejelser. Der henvises bl.a. til det, der er anført under pkt. 4 og 5 ovenfor.

På den baggrund finder regeringen, at tiden er inde til at nedsætte en offentlighedskommission, der skal forberede en samlet revision af offentlighedsloven med det overordnede sigte, der er anført ovenfor under pkt. 1.

Kommissionen skal beskrive gældende ret på området og overveje, i hvilket omfang der er behov for lovændringer. Kommissionen skal i den forbindelse vurdere og beskrive de økonomiske og administrative konsekvenser af sådanne ændringer.

Kommissionen skal inddrage erfaringer fra andre relevante lande, herunder Norge og Sverige.

Kommissionens arbejde skal ikke kun omfatte de spørgsmål og problemstillinger, der er omtalt under pkt. 4 og 5 ovenfor, men alle spørgsmål med tilknytning til offentlighedsloven, som kommissionen finder relevante.

På grundlag heraf skal kommissionen fremkomme med et forslag til en ny samlet offentlighedslov. Kommissionen kan i tilknytning hertil fremkomme med forslag til ændringer i anden lovgivning, herunder forvaltningslovens regler om partsaktindsigt.

7. Kommissionens formand er professor, dr. jur. Hans Gammeltoft-Hansen. Næstformand er landsdommer John Vogter, Vestre Landsret.

Kommissionen sammensættes i øvrigt således:

Et medlem udpeget efter indstilling fra Statsministeriet
Et medlem udpeget efter indstilling fra Finansministeriet
Et medlem udpeget efter indstilling fra Økonomi- og Erhvervsministeriet
Et medlem udpeget efter indstilling fra Indenrigs- og Sundhedsministeriet
Et medlem udpeget efter indstilling fra Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling
Et medlem udpeget efter indstilling fra Justitsministeriet
Et medlem udpeget efter indstilling fra Rigsadvokaten
Et medlem udpeget efter indstilling fra Kommunernes Landsforening
Et medlem udpeget efter indstilling fra Amtsrådsforeningen i Danmark
Et medlem udpeget efter fælles indstilling fra Københavns og Frederiksberg Kommune
Et medlem udpeget efter fælles indstilling fra Københavns Universitet og Århus Universitet
Et medlem udpeget efter indstilling fra Danske Dagblades Forening
Et medlem udpeget efter indstilling fra Dansk Journalistforbund
Et medlem udpeget efter indstilling fra Danmarks Journalisthøjskole
Et medlem udpeget efter indstilling fra Danmarks Radio
Et medlem udpeget efter indstilling fra TV 2
Et medlem udpeget efter indstilling fra Sammenslutningen af lokale radio- og tv-stationer i Danmark
To medlemmer udpeget efter indstilling fra Dansk Folkeoplysnings Samråd
Et medlem udpeget efter indstilling fra Det Danske Center for Menneskerettigheder

Kommissionen kan i forbindelse med sit arbejde afholde møder og drøfte spørgsmål med repræsentanter for andre berørte myndigheder og organisationer mv.

Kommissionens sekretariatsfunktioner varetages af Justitsministeriet i samarbejde med ombudsmandsinstitutionen og på relevante områder Finansministeriet.”

3. Kommissionens arbejde og arbejdsform

3.1. Kommissionens arbejde har bestået i udarbejdelse af et forslag til en ny samlet offentlighedslov. For en kort gennemgang af hovedelementerne i kommissionens udkast til en ny offentlighedslov henvises til betænkningens kapitel 2.

Kommissionen har afholdt 49 møder.

Kommissionen valgte på sit 9. møde den 19. december 2003 at nedsætte en arbejdsgruppe under kommissionen, der har afholdt 18 møder.

Arbejdsgruppen har drøftet en række nærmere angivne problemstillinger, der efterfølgende er blevet drøftet af den samlede kommission.

Arbejdsgruppen fik følgende sammensætning: Hans Gammeltoft Hansen (formand), Ebbe Dal, Oluf Jørgensen, Jørgen Steen Sørensen, Oliver Talevski og Adam Wolf.

Arbejdsgruppen har drøftet spørgsmålet om aktindsigt i interne og eksterne sagkyndige vurderinger samt spørgsmålet om beskyttelse af den interne og politiske beslutningsproces.

Arbejdsgruppen har endvidere overvejet spørgsmålet om, hvorvidt offentlighedslovens undtagelsesregler fortsat bør baseres på et dokumentbegreb og på oplysningstyper, eller om dokumentbegrebet bør forlades, således at undtagelser fra retten til aktindsigt i fremtiden alene baseres på oplysningstyper.

Derudover har arbejdsgruppen drøftet spørgsmålet om offentlighedslovens anvendelsesområde, herunder i hvilket omfang lovens regler bør gælde for (private/offentlige) selskaber, der varetager opgaver vedrørende forsyningsvirksomhed.

Arbejdsgruppen har også behandlet spørgsmålet om førelse af en postliste på den enkelte myndigheds hjemmeside.

Endelig har arbejdsgruppen drøftet spørgsmålet om behandling af anmodninger om aktindsigt mv. samt adgangen til at påklage aktindsigtsafgørelser mv.

Ved afslutningen af sit arbejde i 2009 havde arbejdsgruppen følgende sammensætning: Hans Gammeltoft-Hansen (formand), Anne Kristine Axelsson, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Ole Hasselgaard, Oluf Jørgensen, Mogens Pedersen, Birgitte Sørensen, Hans B. Thomsen og Vibeke Vinten.

3.2. Ifølge kommissoriet kunne kommissionen til brug for sit arbejde afholde møder og drøfte spørgsmål med repræsentanter for berørte myndigheder og organisationer mv.

På det 4. møde i kommissionen den 12. marts 2003 redegjorde en repræsentant fra Erhvervs- og Selskabsstyrelsen for aktieselskabslovens regler om offentlighed mv.

Den 8. marts 2004 redegjorde repræsentanter fra Nordjyllands Amt på det 11. kommissionsmøde for amtets erfaringer med brugen af elektronisk tilgængelige, åbne postlister.

På det 15. kommissionsmøde den 4. oktober 2004 holdt repræsentanter fra Dicar et oplæg om behovet for elektronisk aktindsigt.

På det 16. møde i kommissionen den 18. november 2004 gennemgik en repræsentant fra Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling et notat om PSI-direktivet (direktiv 2003/98/EF af 17. november 2003 om videreanvendelse af den offentlige sektors informationer).

I forbindelse med kommissionens 38. møde den 21. april 2008 blev der afholdt et seminar om databaser. Under seminaret deltog repræsentanter fra Finansministeriet, Kommunedata, SAS Institute, Direktoratet for FødevareErhverv, Multidata, Danmarks Statistik, Datatilsynet og Kaas & Mulvad.

København den 11. november 2009

Kate Bluhme	Ebbe Dal	Eva Ersbøll

Hans Gammeltoft-Hansen (formand)	Ole Hasselgaard	Mikkel Hertz

Kim Hjerrild	Hans Høj	Poul Dahl Jensen

Jette Kammer Jensen	Oluf Jørgensen	Christian Kierkegaard

Thorkild Meedom	Kristian Korfits Nielsen	Mogens Pedersen

Vivian Grønvall Petersen	Steen Rønsholdt	Birgitte Sørensen

Hans B. Thomsen	Peter Skov Tvermoes	Vibeke Vinten

		Mohammed Ahsan (sekretær)

		Jon Andersen (sekretær)

		Helle Sidenius (sekretær)

		Nikolaj Stenfalk (sekretær)

2. Sammenfatning af kommissionens overvejelser og forslag

1. Indledning

Som et resultat af sit arbejde har kommissionen – i overensstemmelse med den opgave, der følger af kommissoriet – udarbejdet et udkast til en ny samlet offentlighedslov, der er indeholdt i betænkningens kapitel 27. Der er bortset fra enkelte elementer enighed i kommissionen om det foreslåede lovudkast.

Kommissionen har fundet det hensigtsmæssigt i et indledende kapitel at foretage en kortfattet gennemgang af hovedelementerne i kommissionens udkast til en ny offentlighedslov. Gennemgangen er udarbejdet således, at der under pkt. 3 foretages en kort omtale af de enkelte hovedelementer med henvisning til den relevante bestemmelse i kommissionens lovudkast.

Der er i forbindelse med den nævnte gennemgang ikke redegjort for de nærmere overvejelser, der ligger bag det enkelte forslag, ligesom indholdet heraf ikke er beskrevet detaljeret. Herom henvises til dels det eller de kapitler i betænkningen, hvor det pågældende element er behandlet nærmere – under pkt. 3 er der henvist til det relevante kapitel i en parentes – dels bemærkningerne til lovudkastets bestemmelser. I de få tilfælde, hvor der ikke foreligger enighed i kommissionen om det enkelte element, er dette nævnt under pkt. 3.

Under pkt. 4 gives en sammenfattende oversigt over, hvilke elementer i kommissionens lovudkast der ud fra en generel betragtning kan siges at udbygge den gældende offentlighedslovs grundlæggende princip om åbenhed i den offentlige forvaltning, samt hvilke elementer der kan siges at udgøre en begrænsning i forhold til, hvad der følger af den gældende offentlighedslov.

Forinden den nævnte gennemgang og sammenfatning af hovedelementerne i kommissionens lovudkast, er der under pkt. 2 foretaget en kortfattet beskrivelse af indholdet af betænkningens kapitler.

2. Betænkningens indhold

En række af betænkningens kapitler indledes med en udførlig beskrivelse af gældende ret i forhold til de problemstillinger, der behandles i de pågældende kapitler. Beskrivelsen tjener hovedsageligt to formål. For det første udgør beskrivelsen af gældende ret et (nødvendigt) grundlag for kommissionens overvejelser om, i hvilket omfang der er behov for at ændre retstilstanden i forhold til det beskrevne spørgsmål. For det andet vil beskrivelsen kunne tjene som et bidrag til fortolkningen af lovudkastets bestemmelser i de tilfælde, hvor offentlighedsloven foreslås videreført uændret eller blot præciseret (eventuelt med minimale ændringer) med henblik på at kodificere gældende ret.

Betænkningens kapitel 3 indeholder en kort skildring af offentlighedslovens tilblivelseshistorie.

Betænkningens kapitel 4 indeholder dels en oversigt over bestemmelserne i den gældende offentlighedslov, dels en detaljeret sammenfatning af gældende ret, der bygger på den beskrivelse heraf, der er indeholdt i kapitel 9-26.

I kapitel 5 redegøres der for de specifikke regler om aktindsigt mv., der gælder ved siden af offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt. Der foretages således en gennemgang af de nævnte regler i forvaltningsloven, sundhedsloven, miljøoplysningsloven, persondataloven, arkivloven og retsplejeloven. Der gives også en beskrivelse af forholdet mellem offentlighedsloven og de enkelte særlige regelsæt om aktindsigt mv.

I betænkningens kapitel 6 gives der en redegørelse for nogle udvalgte udenlandske offentlighedsordninger. Redegørelsen er særlig udførlig for så vidt angår de svenske, norske og finske offentlighedsregler.

Betænkningens kapitel 7 om offentlighedsprincippet på internationalt plan indeholder en beskrivelse af reglerne om aktindsigt i EU (forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europaparlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter) samt en gennemgang af Europarådets rekommandation fra 2002 om aktindsigt i officielle dokumenter.

Betænkningens kapitel 8 indeholder en redegørelse for, hvilke formål en almindelig offentlighedsordning bør varetage, ligesom kapitlet indeholder kommissionens overvejelser om, hvorvidt der i en ny offentlighedslov bør indsættes en formålsbestemmelse, hvor de formål en offentlighedsordning varetager, er angivet.

I betænkningens kapitel 9 gives der en udførlig redegørelse for offentlighedslovens anvendelsesområde. I kapitlet behandles bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt offentlighedslovens anvendelsesområde fortsat som udgangspunkt bør være baseret på et formelt (organisatorisk) kriterium, eller om det vil være hensigtsmæssigt at erstatte eller supplere med et materielt (funktionelt) kriterium, hvor der ved afgrænsningen af lovens anvendelsesområde lægges vægt på, om det pågældende organ udøver ”offentlig forvaltningsvirksomhed”. I kapitlet har kommissionen i øvrigt navnlig overvejet, i hvilket omfang lovens anvendelsesområde bør udvides til også at omfatte offentligt ejede selskaber og private institutioner, foreninger mv.

Betænkningens kapitel 10 indeholder en vurdering af, hvilke dokumenter der bør være omfattet af retten til aktindsigt, herunder om dokumentbegrebet fortsat bør være teknologineutralt. Kapitlet indeholder bl.a. kommissionens overvejelser med hensyn til, i hvilket omfang e-mails og sms-beskeder bør være omfattet af lovens dokumentbegreb, samt i hvilket omfang der bør gælde en ret til aktindsigt i myndighedernes journaler mv.

I kapitel 11 behandles spørgsmålet om den teknologiske udviklings betydning for omfanget og karakteren af retten til indsigt. Kapitlet indeholder bl.a. en nærmere gennemgang af den offentlige forvaltnings databaser samt den teknologiske opbygning heraf. I kapitlet har kommissionen overvejet, om der bør indføres en adgang til indsigt i selve databasen (rådata). Kommissionen har også overvejet, om der bør indføres en adgang for offentligheden til at kræve, at en forvaltningsmyndighed foretager en sammenstilling af oplysninger, der er lagret i myndighedens databaser (dataudtræk), samt kræve indsigt i den såkaldte databeskrivelse, der knytter sig til den enkelte database.

Betænkningens kapitel 12 indeholder en gennemgang af, om der gælder og bør gælde nogle betingelser for at benytte offentlighedslovens regler om aktindsigt. I kapitlet har kommissionen således navnlig overvejet, i hvilket omfang det såkaldte identifikationskrav bør videreføres i den nye offentlighedslov. Kommissionen har i forlængelse heraf også overvejet, i hvilket omfang ressourcemæssige forhold bør kunne begrunde et afslag på en anmodning om aktindsigt.

I betænkningens kapitel 13 gives der en redegørelse for den pligt, der gælder for myndighederne til bl.a. at tage notat af mundtligt modtagne oplysninger i afgørelsessager. I kapitlet har kommissionen bl.a. overvejet, om notatpligten bør udstrækkes til andre sager end afgørelsessager.

Betænkningens kapitel 14 indeholder en redegørelse for, hvilke beskyttelsesinteresser der bør kunne tillægges en sådan betydning, at der i offentlighedsloven fastsættes undtagelsesbestemmelser, der fraviger offentlighedslovens udgangspunkt om aktindsigt. I den sammenhæng redegøres også for, hvorledes lovens undtagelsesbestemmelser efter kommissionens opfattelse bør udformes og affattes.

I betænkningens kapitel 15 behandles spørgsmålet om, hvilke sager der er og bør være undtaget fra retten til aktindsigt. Kommissionen har i den forbindelse bl.a. behandlet spørgsmålet om, hvorvidt sagsbegrebet kan afgrænses nærmere, samt hvilke ”kriterier” der skal være opfyldt, for at et bestemt sagsområde generelt bør kunne undtages fra retten til aktindsigt.

Betænkningens kapitel 16 om dokumenter undtaget fra retten til aktindsigt indeholder bl.a. en udførlig redegørelse for det nærmere omfang af den gældende og den i lovudkastet foreslåede adgang til at undtage interne dokumenter fra retten til aktindsigt. Herudover foretages der en nærmere undersøgelse og vurdering af, om den gældende offentlighedslov i lyset af bl.a. udviklingen af centraladministrationens samarbejdsstrukturer fortsat yder den fornødne beskyttelse af den interne og politiske beslutningsproces. Endvidere behandles bl.a. spørgsmålet om, i hvilket omfang den såkaldte ekstraheringspligt bør udvides til at omfatte interne faglige vurderinger.

I betænkningens kapitel 17 behandles spørgsmålet om, hvilke oplysninger der er og bør være undtaget fra retten til aktindsigt. Herudover behandles spørgsmålet om, i hvilket omfang myndighederne bør være forpligtet til at udlevere oplysninger, der kan undtages, hvis det er muligt i tilstrækkeligt grad at anonymisere oplysningerne.

I betænkningens kapitel 18 behandles spørgsmålet om, i hvilket omfang pligten til at meddele oplysninger efter offentlighedslovens regler om aktindsigt er begrænset af lovgivningens særlige og almindelige regler om tavshedspligt. I kapitlet redegøres der også for kommissionens opfattelse med hensyn til det nærmere samspil mellem de almindelige tavshedspligtbestemmelser og offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser.

Betænkningens kapitel 19 indeholder en kortfattet redegørelse for det nærmere omfang af retten til egenacces, det vil sige retten for en person til at få indsigt i oplysninger vedrørende den pågældende selv, der er indeholdt i en sags dokumenter.

Betænkningens kapitel 20 indeholder bl.a. kommissionens overvejelser om, hvorvidt der er grund til at formulere det såkaldte meroffentlighedsprincip således, at det i offentlighedsloven fastsættes, at myndighederne har pligt til at overveje, om der kan meddeles meroffentlighed. Kapitlet indeholder også kommissionens overvejelser vedrørende spørgsmålet om forholdet mellem på den ene side meroffentlighedsprincippet og på den anden side lovgivningens regler om tavshedspligt samt videregivelsesreglerne i persondataloven.

I betænkningens kapitel 21 behandles spørgsmålet om, hvilken myndighed der bør have kompetencen til at træffe afgørelsen i forhold til en aktindsigtsanmodning samt spørgsmålet om, til hvilken myndighed en aktindsigtsafgørelse bør kunne påklages. Kapitlet indeholder også kommissionens overvejelser om, hvorvidt der bør etableres et særligt klageorgan, der skal behandle klager over forvaltningsmyndighedernes afgørelser om aktindsigt.

Betænkningens kapitel 22 indeholder kommissionens overvejelser vedrørende bl.a. spørgsmålet om, hvorvidt der bør gælde tidsfrister for behandlingen af anmodninger om aktindsigt mv., om aktindsigten bør kunne forlanges gennemført på en bestemt måde, og om der i den forbindelse bør kunne opkræves betaling.

I betænkningens kapitel 23 behandles spørgsmålet om, hvorvidt myndighederne bør pålægges en pligt til at udfærdige såkaldte (åbne) postlister, dvs. offentlige fortegnelser, der indeholder oplysninger om de dokumenter, som den pågældende myndighed har enten modtaget eller afsendt i en vis periode.

I betænkningens kapitel 24 behandles spørgsmålet om, hvorvidt myndighederne bør være forpligtet til løbende af egen drift på myndighedens internet-hjemmeside at offentliggøre visse typer af dokumenter.

Betænkningens kapitel 25 indeholder kommissionens overvejelser vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt der i offentlighedsloven bør fastsættes en pligt til at foretage journalisering af forvaltningsmyndighedernes dokumenter, hvilket vil sige, at dokumenterne undergives en løbende og systematisk registrering i et journalsystem eller lignende. Endvidere behandles spørgsmålet om, hvorvidt Justitsministeriet som ressortmyndighed for offentlighedsloven på internettet bør etablere en såkaldt offentlighedsportal, der indeholder love, administrative forskrifter, lovforslag samt Folketingets Ombudsmands udtalelser om aktindsigt.

I betænkningens kapitel 26 behandles spørgsmålet om, hvorvidt kommissionens udkast til en ny offentlighedslov i givet fald vil give anledning til ændringer i de specifikke regler om aktindsigt mv., der gælder i forvaltningsloven, sundhedsloven, miljøoplysningsloven, persondataloven, arkivloven og retsplejeloven.

Betænkningens kapitel 27 indeholder kommissionens udkast til en ny samlet offentlighedslov med bemærkninger til udkastets enkelte bestemmelser.

3. Hovedelementerne i kommissionens lovudkast

Som nævnt ovenfor under pkt. 1, har kommissionen udarbejdet et udkast til en ny samlet offentlighedslov, der er indeholdt i betænkningens kapitel 27. I det følgende foretages en gennemgang af de hovedelementer i lovudkastet, der er nye i forhold til den gældende offentlighedslov.

3.1. Formålsbestemmelse (kapitel 8)

Kommissionen foreslår, at der indsættes en bestemmelse i offentlighedsloven, som med udgangspunkt i lovens grundsynspunkt om åbenhed i forvaltningen angiver de grundlæggende hensyn og formål, som offentlighedsloven varetager. I den foreslåede bestemmelse (lovudkastets § 1, stk. 1) fremhæves det således, at offentlighedsloven har til formål at sikre åbenhed hos myndigheder mv. med henblik på navnlig at understøtte informations- og ytringsfriheden, borgernes deltagelse i demokratiet, offentlighedens kontrol med den offentlige forvaltning, mediernes formidling af informationer til offentligheden og tilliden til den offentlige forvaltning.

I tilknytning hertil foreslås der indsat en bestemmelse, hvor det fastsættes, at myndigheder mv., der er omfattet af loven, skal sørge for, at de nævnte hensyn til åbenhed i videst muligt omfang varetages ved valg, etablering og udvikling af nye IT-løsninger (lovudkastets § 1, stk. 2).

3.2. Lovens anvendelsesområde (kapitel 9)

Kommissionens lovudkast indeholder forslag til en udvidelse af lovens organisatoriske anvendelsesområde på visse nærmere angivne områder. Således er det foreslået, at offentlighedslovens aktindsigtsregler også skal gælde for KL og Danske Regioner (lovudkastets § 3, stk. 1, nr. 3) samt for selskaber, institutioner, personligt ejede virksomheder, foreninger mv., i det omfang de ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelse i det offentliges sted (lovudkastets § 5).

Herudover er det i lovudkastet foreslået, at offentlighedslovens aktindsigtsregler skal gælde for al virksomhed, der udøves af selskaber, hvis mere end 75 % af ejerandelene tilhører danske offentlige myndigheder. Det gælder dog ikke, hvis der er tale om et børsnoteret selskab (lovudkastets § 4, stk. 1). Det foreslås desuden, at vedkommende minister efter forhandling med justitsministeren – og også efter forhandling med KL og Danske Regioner, hvis det er et kommunalt eller regionalt ejet selskab – kan fastsætte regler om, at loven ikke skal gælde for nærmere angivne selskaber, hvor det offentlige ejer mere end 75 % af ejerandelene (lovudkastets § 4, stk. 2).

Endelig foreslår kommissionen, at en forvaltningsmyndighed, der har overladt opgaver til en virksomhed mv., som efter lovgivningen påhviler det offentlige, skal sikre sig, at den pågældende virksomhed mv. løbende giver oplysninger til myndigheden om udførelsen af opgaverne (lovudkastets § 6).

3.3. Identifikationskravet og uforholdsmæssigt ressourceforbrug (kapitel 12)

Lovudkastet indeholder et forslag til en delvis ændring af det gældende krav om, at den aktindsigtssøgende skal identificere de dokumenter eller sager, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med (det såkaldte identifikationskrav). Det er således foreslået, at det ikke længere skal være et krav for at få aktindsigt, at den aktindsigtssøgende har et vist (subjektivt) forhåndskendskab til den sag eller det dokument, der anmodes om aktindsigt i. Der foreslås dog samtidigt indført et nyt (identifikations) krav om, at den aktindsigtssøgende skal angive temaet for den sag eller det dokument, som den pågældende ønsker aktindsigt i (lovudkastets § 9, stk. 1, nr. 2).

Endvidere er det foreslået, at en forvaltningsmyndighed – uanset at identifikationskravet er opfyldt – kan undlade at behandle en anmodning om aktindsigt, hvis behandlingen heraf vil nødvendiggøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug (lovudkastets § 9, stk. 2, nr. 1).

3.4. Dataudtræk og databeskrivelse (kapitel 13)

Efter den nuværende offentlighedsordning gælder der alene en ret til aktindsigt i forvaltningsmyndighedernes dokumenter, men derimod ikke myndighedernes databaser, herunder elektroniske registre.

I lovudkastet foreslås det, at retten til aktindsigt fortsat ikke skal omfatte forvaltningsmyndighedernes databaser, men som noget nyt foreslås der indført en ret til at få foretaget en sammenstilling af foreliggende oplysninger i myndighedens databaser, såkaldt dataudtræk (lovudkastets § 11). Denne ret gælder dog under betingelse af, at dataudtrækket kan foretages ved enkle kommandoer (dvs. uden brug af væsentlige ressourcer), og at udtrækket, hvis det indeholder ”fortrolige” oplysninger omfattet af lovens undtagelsesbestemmelser (f.eks. oplysninger om enkeltpersoners private forhold), kan anonymiseres ved enkle kommandoer.

Herudover foreslås der indført en adgang til at få indsigt i såkaldte databeskrivelser (lovudkastets § 12), dvs. bl.a. information om, hvilke typer af oplysninger der indgår i en database samt information om, hvilke formater en database anvender.

3.5. Forsøgsordning med en åben postliste (kapitel 23)

Kommissionen foreslår, at der indføres en forsøgsordning, hvorefter som det mindste et enkelt ministeriums departement, en underliggende styrelse samt den centrale forvaltning i en region eller i en større kommune skal føre en såkaldt postliste på den enkelte myndigheds hjemmeside på internettet (lovudkastets § 16, stk. 1). En postliste er en fortegnelse over dokumenter, der den pågældende dag er modtaget i eller afsendt af myndigheden.

I tilknytning hertil foreslås det, at postlisten skal indeholde oplysninger om dato for dokumentets modtagelse eller afsendelse, navnet på eller karakteren af modtageren eller afsenderen af dokumentet, en kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold samt journalnummer eller anden identifikationsbetegnelse (lovudkastets § 16, stk. 2).

Endvidere foreslås det, at en uafhængig ekspertgruppe tre år efter forsøgsordningens etablering skal evaluere ordningen med henblik på, at der kan tages stilling til, i hvilket omfang ordningen skal gøres permanent, herunder om ordningen skal omfatte samtlige ministerielle departementer, underliggende styrelser mv. Lovudkastet indeholder derfor en revisionsbestemmelse (lovudkastets § 44).

3.6. Pligtmæssig journalisering (kapitel 25)

Det følger af god forvaltningsskik, at en myndighed bør journalisere ind- og udgående post. I lovudkastet foreslås en nærmere lovregulering af journaliseringsspørgsmålet. Grundlæggende foreslås det, at et dokument skal journaliseres, hvis det har betydning for en sag eller sagsbehandlingen i øvrigt, og at dokumentet skal journaliseres snarest muligt efter dets modtagelse eller afsendelse (lovudkastets § 15, stk. 1).

I tilknytning hertil foreslås det, at journalsystemet skal indrettes således, at det indeholder oplysninger om dato for dokumentets modtagelse eller afsendelse, samt en kort, tematisk angivelse af dokumentets indhold (lovudkastets § 15, stk. 3).

3.7. Aktiv informationspligt (kapitel 15 og 24)

Det foreslås, at ministerielle departementer, underliggende styrelser og direktorater, uafhængige råd og nævn samt den centrale forvaltning i kommunerne og regionerne på de nævnte myndigheders internet-hjemmesider skal give borgerne information om deres virksomhed, såkaldt aktiv information (lovudkastets § 17).

Særligt for så vidt angår ministres udgifter og aktiviteter er der enighed i kommissionen om, at disse oplysninger bør offentliggøres.

I den forbindelse har et mindretal i kommissionen (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard og Peter Skov Tvermoes) foreslået, at der sker en lovfæstelse af ministres aktive informationspligt, således at det i offentlighedsloven (lovudkastets § 17) fastsættes, dels at ministerielle departementer på internettet skal give borgerne information om ministres udgifter, aktiviteter og modtagne gaver, dels at justitsministeren skal fastsætte nærmere retningslinjer vedrørende den nævnte informationspligt.

Et flertal i kommissionen (Hans Gammeltoft-Hansen, Ole Hasselgaard, Hans Høj, Poul Dahl Jensen, Thorkild Meedom, Kristian Korfits Nielsen, Mogens Pedersen, Vivian Grønvall Petersen, Steen Rønsholdt, Birgitte Sørensen, Hans B. Thomsen og Vibeke Vinten) finder dog, at spørgsmålet om offentliggørelse af ministres udgifter og aktiviteter, i lyset af den politiske aftale bag den gældende bestemmelse i § 2, stk. 1, 2. pkt., om indførelsen af en åbenhedsordning vedrørende ministrenes udgifter og aktiviteter, bør kunne reguleres af de aftalende parter under hensyntagen til skiftende tiders behov, og at der således ikke er grund til i den nævnte henseende at foretage en lovfæstelse af ministrenes aktive informationspligt.

3.8. Offentlighedsportal (kapitel 24)

I lovudkastet foreslås det, at Justitsministeriet på internettet skal føre en såkaldt offentlighedsportal, der skal indeholde nærmere information om adgangen til aktindsigt hos forvaltningsmyndighederne. Den nævnte portal skal således indeholde love, administrative forskrifter, lovforslag samt Folketingets Ombudsmands udtalelser om aktindsigt hos forvaltningsmyndighederne (lovudkastets § 18).

3.9. Meroffentlighedsprincippet (kapitel 20)

Kommissionen har i lovudkastet foreslået, at offentlighedslovens bestemmelse om meroffentlighed ændres således, at det af bestemmelsen fremgår, at en forvaltningsmyndighed i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt har pligt til at overveje, om der kan gives aktindsigt efter meroffentlighedsprincippet (lovudkastets § 14, stk. 1).

Herudover foreslås det, at meroffentlighedsprincippet også skal finde direkte anvendelse i forhold til oplysninger og dokumenter, der indgår i sager, der er undtaget fra retten til aktindsigt efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser (lovudkastets § 14, stk. 2).

3.10. Offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser (kapitel 15-17)

I kommissionens lovudkast foreslås de hidtidige undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven i vidt omfang videreført. Der er dog enkelte forslag til ændringer af de gældende bestemmelser.

3.10.1. Kommissionens lovudkast indeholder således følgende forslag vedrørende lovens undtagelsesbestemmelser, der indebærer en udvidelse af retten til aktindsigt i forhold til den gældende offentlighedslov:

Det foreslås, at der i straffesager – der efter den gældende ordning i det hele er undtaget fra aktindsigt – skal være adgang til aktindsigt i bødeforelæg, der er vedtaget af en juridisk person (lovudkastets § 19, stk. 2).

Endvidere foreslås det, at der i personale- og ansættelsessager – der i udgangspunktet fortsat skal være undtaget fra aktindsigt – skal være adgang til indsigt i den øverste ledelseskontrakt i forhold til de oplysninger, som en sådan kontrakt indeholder om den pågældende myndigheds overordnede prioriteringer (lovudkastets § 21, stk. 4).

Herudover foreslås det, at der skal gælde en ret til aktindsigt i interne dokumenter i endelig form, der indeholder en systematiseret gengivelse af praksis på bestemte områder (lovudkastets § 26, nr. 5).

Det foreslås også, at indenrigs- og socialministeren efter forhandling med KL og Danske Regioner kan fastsætte regler om, i hvilket omfang interne dokumenter i kommunernes eller regionernes besiddelse skal være omfattet af retten til aktindsigt, når de foreligger i endelig form (lovudkastets § 23, stk. 3).

3.10.2. Vedrørende lovens undtagelsesbestemmelser indeholder lovudkastet følgende forslag, der indebærer en indskrænkning af retten til aktindsigt i forhold til den gældende offentlighedslov:

Der foreslås indført en bestemmelse, hvorefter der – bortset fra sager om konkrete forvaltningsafgørelser mv. – som udgangspunkt ikke er ret til aktindsigt i interne dokumenter og oplysninger, der i forbindelse med ministerbetjening udveksles mellem ministerier, mellem styrelser, mellem et ministerium og en underliggende styrelse eller mellem et ministerium og en styrelse under et andet ministerium (lovudkastets § 24).

Kommissionens flertal (Hans Gammeltoft-Hansen, Ole Hasselgaard, Hans Høj, Poul Dahl Jensen, Thorkild Meedom, Kristian Korfits Nielsen, Mogens Pedersen, Vivian Grønvall Petersen, Birgitte Sørensen, Hans B. Thomsen og Vibeke Vinten) foreslår, at der indsættes en bestemmelse om, at der ikke er ret til aktindsigt i dokumenter og oplysninger, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces (lovudkastets § 27, nr. 2).

Kommissionen foreslår endvidere, at retten til aktindsigt ikke skal omfatte interne dokumenter og oplysninger, der udveksles mellem KL, Danske Regioner, kommunerne og regionerne i forbindelse med økonomiske eller politiske forhandlinger med staten eller i forbindelse med drøftelser om fælles kommunale og regionale politiske initiativer (lovudkastets § 25).

Et flertal i kommissionen (Eva Ersbøll, Hans Gammeltoft-Hansen, Ole Hasselgaard, Hans Høj, Poul Dahl Jensen, Thorkild Meedom, Kristian Korfits Nielsen, Mogens Pedersen, Vivian Grønvall Petersen, Steen Rønsholdt, Birgitte Sørensen, Hans B. Thomsen og Vibeke Vinten) foreslår, at retten til aktindsigt ikke skal omfatte sager om førelse af en kalender (lovudkastets § 22).

Et mindretal i kommissionen (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard og Peter Skov Tvermoes) finder ikke, at alle sager om førelse af en kalender bør være undtaget fra retten til aktindsigt.

I øvrigt skal det tilføjes, at det som en kodifikation af gældende ret foreslås, at forskeres og kunstneres originale idéer samt foreløbige forskningsresultater og manuskripter kan undtages fra aktindsigt, i det omfang det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til de nævnte interesser (lovudkastets § 33, nr. 4).

3.11. Interne faglige vurderinger og rådgivningsdokumenter (kapitel 16)

Der foreslås en ret til aktindsigt i interne faglige vurderinger i endelig form, hvis disse vurderinger er indgået i en sag om et fremsat lovforslag eller en offentliggjort redegørelse, handlingsplan eller lignende (lovudkastets § 29, stk. 1, 1. pkt.).

I forhold til det kommunale og regionale område finder kommissionens flertal (Hans Gammeltoft-Hansen, Ole Hasselgaard, Hans Høj, Poul Dahl Jensen, Thorkild Meedom, Kristian Korfits Nielsen, Mogens Pedersen, Vivian Grønvall Petersen, Steen Rønsholdt, Birgitte Sørensen, Hans B. Thomsen og Vibeke Vinten), at en intern faglig vurdering vil foreligge i endelig form, når den indgår i det materiale, der tilgår og gøres tilgængelig for kommunalbestyrelsen, regionsrådet eller disses udvalg forud for et møde i de pågældende organer. Det nævnte flertal (bortset fra Steen Rønsholdt) finder endvidere, at bestemmelsen ikke omfatter planer og regulativer, som kommuner og regioner efter lovgivningen er forpligtet til at udarbejde.

Et mindretal i kommissionen (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard, Steen Rønsholdt og Peter Skov Tvermoes) finder ikke, at retten til aktindsigt i disse vurderinger i forhold til kommuner og regioner skal begrænses, således at den ikke vil gælde ved lovpligtige planer, og (bortset fra Steen Rønsholdt) at den betinges af, at formidling er sket til politiske organer.

Kommissionens flertal (Hans Gammeltoft-Hansen, Ole Hasselgaard, Hans Høj, Poul Dahl Jensen, Thorkild Meedom, Kristian Korfits Nielsen, Mogens Pedersen, Vivian Grønvall Petersen, Steen Rønsholdt, Birgitte Sørensen, Hans B. Thomsen og Vibeke Vinten) har foreslået, at retten til aktindsigt i interne faglige vurderinger i endelig form, der f.eks. indgår i en sag om et fremsat lovforslag, ikke gælder, hvis vurderingerne er indeholdt i et dokument, der er udarbejdet til brug for (den direkte) ministerrådgivning eller rådgivning af formandskabet for KL og Danske Regioner (lovudkastets § 29, stk. 1, 2. pkt.).

Et mindretal i kommissionen (Kate Bluhme, Ebbe Dal, Eva Ersbøll, Mikkel Hertz, Kim Hjerrild, Jette Kammer Jensen, Oluf Jørgensen, Christian Kierkegaard og Peter Skov Tvermoes) finder ikke, at retten til aktindsigt i interne faglige vurderinger i endelig form bør begrænses på den anførte måde.

3.12. Behandlingen og afgørelsen af anmodninger om aktindsigt mv. (kapitel 21-22)

Det foreslås, at anmodninger om aktindsigt, om dataudtræk og om indsigt i databeskrivelser som udgangspunkt skal være færdigbehandlet 7 arbejdsdage efter, at de er modtaget (lovudkastets § 36, stk. 2 og 3).

Endvidere foreslås det, at en aktindsigtsafgørelse skal kunne påklages særskilt og direkte til den øverste administrative klageinstans, som den underliggende sag, hvis dokumenter der anmodes om aktindsigt i, kan indbringes for (lovudkastets § 37, stk. 1). Det vil sige, at eventuelle mellemliggende administrative klageinstanser skal springes over.

I tilknytning hertil foreslås der indført en såkaldt remonstrationsordning, der indebærer, at en klage over en afgørelse om aktindsigt, om dataudtræk og om indsigt i databeskrivelser skal fremsendes til den myndighed, hvis afgørelse der klages over. Denne myndighed skal, hvis den vil fastholde afgørelsen, som udgangspunkt senest 7 arbejdsdage efter modtagelsen af klagen, videresende sagen og dens dokumenter til klageinstansen (lovudkastets § 37, stk. 2 og 5).

Herudover foreslås det, at den administrative klageinstans som udgangspunkt skal færdigbehandle en klage over en afgørelse om aktindsigt, om dataudtræk eller om indsigt i en databeskrivelse inden 20 arbejdsdage efter klagens modtagelse (lovudkastets § 37, stk. 3 og 5).

Desuden foreslås der indført en særlig vejledningspligt i forhold til kommunale og regionale aktindsigtsafgørelser. Det foreslås således bl.a., at en afgørelse om afslag på aktindsigt, der er truffet af en kommune, en region eller et kommunalt fællesskab i sager, hvor der ikke er nogen administrativ klageinstans, skal være ledsaget af vejledning om muligheden for at indbringe sagen for den kommunale og regionale tilsynsmyndighed (lovudkastets § 38).

Endelig foreslås der indført en adgang til særskilt at påklage myndighedens sagsbehandlingstid i forbindelse med behandlingen af en anmodning om aktindsigt, om sammenstilling af oplysninger og om indsigt i en databeskrivelse (lovudkastets § 39). Den, der f.eks. har anmodet om aktindsigt, skal således ikke afvente myndighedens afgørelse af anmodningen, for at kunne indbringe sagsbehandlingstiden for en eventuel overordnet administrativ myndighed.

3.13. Gennemførelse af aktindsigten (kapitel 22)

Der foreslås indført en bestemmelse, hvor det fastsættes, at vedkommende myndighed skal udlevere dokumenterne, sammenstillingen af oplysningerne eller databeskrivelsen i den form, som den, der har fremsat anmodningen, ønsker. Dette gælder dog ikke, hvis det er umuligt, meget vanskeligt eller der foreligger tungtvejende modhensyn (lovudkastets § 40).

4. Sammenfattende oversigt over kommissionens lovudkast

Det fremgår af kommissoriet, at det overordnede sigte med kommissionens forslag til en ny samlet offentlighedslov bl.a. skal være at udbygge lovens grundlæggende princip om åbenhed. Kommissionen har derfor fundet det hensigtsmæssigt at give en sammenfattende oversigt over, hvilke elementer i kommissionens lovudkast der ud fra en generel betragtning kan siges at udbygge princippet om åbenhed i den offentlige forvaltning, samt hvilke elementer der kan siges at begrænse dette i forhold til, hvad der følger af den gældende offentlighedslov.

4.1. Følgende elementer i lovudkastet kan ud fra en generel betragtning siges at udbygge den gældende offentlighedslovs princip om åbenhed i den offentlige forvaltning:

Angivelse af, hvilke formål som offentlighedsordningen varetager (lovudkastets § 1, stk. 1).
Fremhævelse af, at myndighederne mv. skal sørge for, at hensynet til åbenhed i videst muligt omfang varetages ved etablering mv. af nye IT-løsninger (lovudkastets § 1, stk. 2).
Udvidelse af lovens anvendelsesområde til også at omfatte KL og Danske Regioner (lovudkastets § 3, stk. 1, nr. 3).
Udvidelse af lovens anvendelsesområde til at omfatte selskaber, institutioner mv., i det omfang de træffer afgørelse i det offentliges sted (lovudkastets § 5).
Udvidelse af lovens anvendelsesområde til at gælde for ikke børsnoterede selskaber, hvor det offentlige ejer mere end 75 pct. af ejerandelene (lovudkastets § 4).
Pligt til at sikre, at virksomheder, der får overladt opgaver, som efter lovgivningen påhviler det offentlige, løbende giver myndigheden oplysninger om udførelsen af opgaverne (lovudkastets § 6).
Ophævelse af det subjektive identifikationskrav, der erstattes med et krav om angivelse af temaet for aktindsigtsanmodningen, dog således at en myndighed kan undlade at behandle en anmodning om aktindsigt, i det omfang det vil udgøre et uforholdsmæssigt ressourceforbrug (lovudkastets § 9).
Ret til at få foretaget en sammenstilling af oplysninger ved brug af enkle kommandoer i myndighedernes databaser, såkaldt dataudtræk (lovudkastets § 11).
Ret til at få indsigt i den databeskrivelse, der knytter sig til en database (lovudkastets § 12).
Pligt for myndighederne til af egen drift at overveje meroffentlighed (lovudkastets § 14, stk. 1).
Udvidelse af meroffentlighedsprincippet til også at omfatte sager undtaget fra aktindsigt (lovudkastets § 14, stk. 2).
Lovmæssig regulering af myndighedernes pligt til at foretage journalisering (lovudkastets § 15).
Etablering af et forsøg med en postlisteordning (lovudkastets § 16).
Pligt for myndighederne til løbende at give information om deres virksomhed (lovudkastets § 17).
Etablering af en såkaldt offentlighedsportal (lovudkastets § 18).
Aktindsigt i bødeforelæg, der er vedtaget af en juridisk person (lovudkastets § 19, stk. 2).
Indsigt i den øverste ledelseskontrakt for så vidt angår oplysninger om de overordnede prioriteringer for den pågældende myndighed (lovudkastets § 21, stk. 4).
Bemyndigelsesbestemmelse om aktindsigt i visse kommunale og regionale interne arbejdsdokumenter (lovudkastets § 23, stk. 3).
Ret til indsigt i såkaldte praksisoversigter (lovudkastets § 26, nr. 5).
Ret til indsigt i interne faglige vurderinger i endelig form, der indgår i et fremsat lovforslag mv. (lovudkastets 29, stk. 1).
Adgang for den aktindsigtssøgende til som udgangspunkt selv at bestemme, hvordan aktindsigten skal gennemføres (lovudkastets § 40).
Indførelse af en 7-arbejdsdages sagsbehandlingsfrist for den myndighed, der modtager en anmodning om aktindsigt mv., men som dog efter omstændighederne kan fraviges (lovudkastets § 36, stk. 2).
Ret til at påklage en aktindsigtsafgørelse mv. direkte til den øverste klageinstans (lovudkastets 37, stk. 1).
Indførelse af en 20-arbejdsdages sagsbehandlingsfrist for klageinstansen, som dog efter omstændighederne kan fraviges (lovudkastets § 37, stk. 3).
Klagevejledningspligt til tilsynsmyndigheden i forhold til kommunale og regionale aktindsigtsafgørelser mv. (lovudkastets § 38).
Ret til særskilt at påklage sagsbehandlingstiden (lovudkastets § 39).

4.2. Følgende elementer i lovudkastet kan ud fra en generel betragtning siges at begrænse den gældende offentlighedslovs princip om åbenhed i den offentlige forvaltning:

Undtagelse af alle sager om førelse af en kalender fra retten til aktindsigt (lovudkastets § 22). Der foreligger en mindretalsudtalelse.
Undtagelse af interne oplysninger og dokumenter, der udveksles mellem myndigheder i forbindelse med ministerbetjening (lovudkastets § 24).
I forbindelse med, at lovens anvendelsesområde er udvidet til også at omfatte KL og Danske Regioner, undtages interne oplysninger og dokumenter, der udveksles mellem KL, Danske Regioner, kommunerne og regionerne i forbindelse med bl.a. økonomiske eller politiske forhandlinger med staten (lovudkastets § 25).
Undtagelse af dokumenter, der udarbejdes og udveksles mellem ministre og folketingsmedlemmer i forbindelse med sager om lovgivning eller anden tilsvarende politisk proces (lovudkastets § 27, nr. 2). Der foreligger en mindretalsudtalelse.
Adgang til at nægte at foretage såkaldt ekstrahering af oplysninger fra bl.a. interne dokumenter, i det omfang det vil indebære et uforholdsmæssigt ressourceforbrug (lovudkastets § 28, stk. 2, nr. 1).

3. Offentlighedslovens tilblivelse

1. Offentlighedskommissionen af 1956

Den 25. februar 1956 nedsatte Statsministeriet en kommission (Offentlighedskommissionen) med den opgave at overveje og fremkomme med en indstilling vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt og i bekræftende fald i hvilket omfang og på hvilken måde offentlighed kunne gennemføres i den statslige og kommunale forvaltning.

Offentlighedskommissionen afgav i december 1962 betænkning nr. 325/1963 om offentlighed i forvaltningen, der indeholdt både et udkast til lov om offentlighed i forvaltningen og et udkast til lov om partsoffentlighed.

Et flertal på 11 medlemmer i kommissionen fandt imidlertid, at der ikke var tilstrækkeligt behov for at indføre en almindelig offentlighedsordning. De pegede på, at de ulemper en sådan ordning ville medføre, og de vanskeligheder, der ville knytte sig til den nærmere tilrettelæggelse af ordningen, var større end de fordele, den måtte indebære. Et mindretal bestående af 8 medlemmer mente derimod, at de almindelige betragtninger, der kunne anføres til fordel for en almindelig offentlighedsordning, var så afgørende, at de hensyn, der stod heroverfor måtte vige. Et enkelt medlem var af den opfattelse, at man på daværende tidspunkt alene burde gennemføre en lov om partsoffentlighed i forvaltningen, og derefter på grundlag af de indhøstede erfaringer senere gennemføre et almindeligt offentlighedsprincip i forvaltningen.

Offentlighedskommissionen fremhævede dog, at såfremt regeringen og Folketinget fulgte mindretallets ønske om indførelse af et almindeligt offentlighedsprincip, kunne hele kommissionen tiltræde det udkast til lov om offentlighed i forvaltningen, der var indeholdt i betænkningen.

2. Partsoffentlighedsloven af 1964

På baggrund af betænkning nr. 325/1963 – og i overensstemmelse med Offentlighedskommissionens flertal – blev der alene fremsat forslag til lov om partsoffentlighed. Forslaget blev gennemført ved lov nr. 141 af 13. maj 1964 og trådte i kraft den 1. oktober 1964.

Der blev indsat en bestemmelse i partsoffentlighedslovens § 12, stk. 5, der fastsatte, at forslag om revision af loven skulle fremsættes for Folketinget i folketingsåret 1969-70. Formålet med revisionsbestemmelsen var at sikre, at Folketinget inden for kortere tid blev gjort bekendt med, hvordan partsoffentlighedsloven havde virket bl.a. til brug for overvejelserne om, hvorvidt der burde indføres et almindeligt offentlighedsprincip.

3. Offentlighedsloven af 1970

I forlængelse af partsoffentlighedslovens revisionsklausul fremsatte den daværende regering herefter i efteråret 1969 forslag til lov om offentlighed i forvaltningen. Forslaget, der blev gennemført ved lov nr. 280 af 10. juni 1970 og trådte i kraft den 1. januar 1971, svarede i det væsentlige til Offentlighedskommissionens udkast til lov om offentlighed i betænkning nr. 325/1963, side 58 ff.

Ved offentlighedsloven af 1970 blev der således indført et almindeligt offentlighedsprincip i Danmark.

Loven indeholdt dels regler om offentlighedens adgang til at blive gjort bekendt med forvaltningsmyndighedernes dokumenter (§§ 1-9) dels regler om parters adgang til aktindsigt og ret til at fremkomme med udtalelse om sagen inden dens afgørelse (§§ 10-12). De hidtil gældende regler i partsoffentlighedsloven af 1964 blev således med enkelte fravigelser indarbejdet i offentlighedsloven af 1970 og partsoffentlighedsloven blev ophævet (§ 13, stk. 2).

4. Offentlighedsudvalget af 1973

Den 27. februar 1973 nedsatte Justitsministeriet et udvalg med den opgave at overveje eventuelle ændringer af offentlighedslovens bestemmelser om offentlighedens og parters adgang til aktindsigt. Offentlighedsudvalget aftalte dog med Justitsministeriet, at udvalget ikke skulle tage stilling til partsoffentlighedsspørgsmål af generel forvaltningsprocessuel karakter, da regler herom – i forbindelse med den forvaltningsprocesreform, der var under forberedelse i Justitsministeriet – antagelig ville blive indsat i en kommende forvaltningslov.

Med henvisning til, at det måtte anses for mest hensigtsmæssigt, at de bestemmelser, der skulle indgå i en kommende forvaltningslov, blev udarbejdet under ét, afholdt udvalget sig fra at udarbejde et udkast til en kommende lovgivnings regler om partsoffentlighed. Den betænkning, som Offentlighedsudvalget afgav (betænkning nr. 857/1978 om offentlighedslovens revision) indeholdt således alene et udkast til en ny offentlighedslov.

5. Offentlighedsloven af 1985

Det udkast til en ny offentlighedslov, der var indeholdt i betænkning nr. 857/1978, dannede grundlag for det forslag til en ny offentlighedslov, der første gang blev fremsat den 15. marts 1984. Fremsættelsen og 1. behandlingen af forslaget er gengivet i Folketingstidende 1983-84, Folketingets forhandlinger, sp. 2243 ff. og 3315 ff.

Det nævnte lovforslag blev imidlertid ikke færdigbehandlet i samlingen 1983-84 og blev således genfremsat i uændret form den 3. oktober 1984. Fremsættelsen og 1. behandlingen af dette forslag er gengivet i Folketingstidende 1984-85, Folketingets forhandlinger, sp. 66 ff. og 315 ff. Retsudvalgets beretning er gengivet i Folketingstidende 1984-85, tillæg B, sp. 3079 ff.

Heller ikke lovforslaget fra samlingen 1984-85 blev færdigbehandlet, og forslaget blev derfor på ny fremsat den 2. oktober 1985. Dette lovforslag blev gennemført ved lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen og trådte i kraft den 1. januar 1987. Loven afløste således offentlighedsloven af 1970.

Lovforslaget med tilknyttede bemærkninger er optrykt i Folketingstidende 1985-86, tillæg A, sp. 181 ff. Fremsættelsen og Folketingets behandling af forslaget er gengivet i Folketingstidende 1985-86, Folketingets forhandlinger, sp. 64 ff., 472 ff., 3345 ff. og 3972 f. Retsudvalgets betænkning og tillægsbetænkning findes i Folketingstidende 1985-86, tillæg B, sp. 99 ff. og 229 ff.

Samtidig med vedtagelsen af den nye offentlighedslov blev der ved lov nr. 571 af 19. december 1985 gennemført en forvaltningslov, der ligeledes trådte i kraft den 1. januar 1987. Forvaltningsloven indeholder foruden en række forvaltningsprocessuelle regler også regler om parters adgang til aktindsigt og afløste på dette punkt reglerne om partsaktindsigt i offentlighedsloven af 1970.

6. Ændringerne af offentlighedsloven af 1985

Offentlighedsloven af 1985 er siden vedtagelsen blevet ændret nogle gange.

Ved lov nr. 347 af 6. juni 1991 om ændring af lov om offentlighed i forvaltningen og forvaltningsloven, blev den dagældende offentlighedslovs § 10, nr. 3, ophævet. Efter denne bestemmelse omfattede retten til aktindsigt ikke dokumenter, der blev udarbejdet i forbindelse med behandlingen af forslag til EF-vedtagelser, eller som vedrørte spørgsmål om fortolkningen eller opfyldelsen af fællesskabsretlige regler.

Efterfølgende er offentlighedslovens § 9 – hvorefter den, om hvis forhold der var udarbejdet en sygehusjournal, havde ret til aktindsigt i journalen – blevet ophævet ved lov nr. 504 af 30. juni 1993 om aktindsigt i helbredsoplysninger. Disse regler, der indeholdt en detaljeret regulering om egenacess til helbredsoplysninger i forbindelse med sundhedsfaglig behandling mv., er siden hen blevet indarbejdet i kapitel 4 i lov nr. 482 af 1. juli 1998 om patienters retsstilling. Denne lov er den 1. januar 2007 blevet afløst af sundhedsloven, jf. lov nr. 546 af 24. juni 2005, der bortset fra en enkelt teknisk ændring viderefører patientretsstillingslovens regler om aktindsigt.

Desuden er der ved lov nr. 276 af 13. maj 1998 indsat nye bestemmelser i offentlighedslovens §§ 2 og 16 om aktindsigt i personalesager. Lovændringen bygger på betænkning nr. 1349/1997 om aktindsigt i personalesager, og ændringen af lovens § 2 indebærer, at der som udgangspunkt ikke gælder en ret til aktindsigt i sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold (konkrete personalesager). Ændringen af lovens § 16, indebærer en underretningspligt over for den ansatte, når myndighederne modtager en begæring om aktindsigt i vedkommendes personaleforhold.

Det kan herudover nævnes, at offentlighedslovens § 5, stk. 3, er blevet ændret rent sprogligt i forbindelse med, at persondataloven afløste loven om offentlige registre, jf. lov nr. 429 af 31. maj 2000 om behandling af personoplysninger. Den nævnte bestemmelse vedrører adgangen for vedkommende minister til at fastsætte regler om offentlighedens adgang til at blive gjort bekendt med registre mv., hvor der gøres brug af elektronisk databehandling.

Endvidere er offentlighedslovens § 1, stk. 3, 2. pkt., blevet ændret som følge af kommunalreformen, jf. lov nr. 552 af 24. juni 2005 om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love. Bestemmelsen vedrører spørgsmålet om en ministers adgang til at fastsætte regler om, at loven skal gælde for nærmere angivne selskaber mv., som ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning. I forbindelse med kommunalreformen er det fastsat i bestemmelsen, at vedkommende minister kan fastsætte de nævnte regler, hvis udgifterne ved de omhandlede selskabers mv. virksomhed overvejende dækkes af statslige, regionale eller kommunale midler, eller i det omfang de ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelser på statens, en regions eller en kommunes vegne.

Endelig er der ved lov nr. 433 af 4. juni 2009 om ændring af lov om offentlighed i forvaltningen indsat en ny bestemmelse i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., om aktindsigt i ministerkalendere. Efter den nævnte bestemmelse gælder offentlighedsloven ikke for sager om førelse af en ministerkalender. Det fremgår af bestemmelsens forarbejder, at lovforslaget (L 212 af 5. maj 2009) blev fremsat som led i en politisk aftale indgået den 30. april 2009 mellem regeringen og Dansk Folkeparti, Socialdemokratiet, Socialistisk Folkeparti og Det Radikale Venstre om en ny åbenhedsordning om ministres udgifter og aktiviteter.

4. Oversigt over den gældende offentlighedslov samt en sammenfatning af gældende ret

1. Indledning

I det foreliggende kapitel gives i første række en oversigt over bestemmelserne i den gældende offentlighedslov og dernæst følger en mere detaljeret sammenfatning af gældende ret, der bygger på den beskrivelse heraf, der er indeholdt i kapitlerne 9-22.

2. Oversigt over den gældende offentlighedslov

2.1. Indledning

Offentlighedsloven regulerer den almindelige adgang for offentligheden til efter begæring af få aktindsigt i forvaltningsmyndighedernes dokumenter. Det er således fastsat i loven, at adgangen til aktindsigt tilkommer enhver og f.eks. ikke blot den, der er part i sagen eller i øvrigt har en særlig interesse heri.

Ved siden af offentlighedsloven er der også fastsat nogle mere specifikke regler om aktindsigt.

Der er således i forvaltningsloven fastsat regler om en særligt vidtgående adgang til aktindsigt for den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Endvidere er der i sundhedsloven fastsat regler om patienters adgang til aktindsigt i patientjournaler mv., ligesom der i lov om aktindsigt i miljøoplysninger er fastsat regler om offentlighedens adgang til at blive gjort bekendt med miljøoplysninger.

Af andre regler om aktindsigt kan nævnes retsplejelovens regler om bl.a. aktindsigt i straffesager og civile sager samt arkivlovens regler om indsigt i arkivenheder hos statens arkiver. Endelig kan som et særligt forhold nævnes, at der i persondataloven er fastsat regler om, at en registreret person har ret til indsigt i oplysninger om sig selv (egenacces).

2.2. Offentlighedslovens anvendelsesområde

Det er i offentlighedslovens § 1, stk. 1, fastsat, at loven gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning.

Loven omfatter således alle forvaltningsmyndigheder, hvad enten de hører til den statslige eller kommunale forvaltning, og hvad enten der er tale om almindelige forvaltningsmyndigheder eller særlige forvaltningsmyndigheder.

Loven omfatter hverken domstolene, Folketinget eller – som hovedregel – private institutioner.

I forhold til hovedreglen om, at private institutioner ikke er omfattet af loven, gælder to undtagelser. For det første er visse energiforsyningsvirksomheder direkte omfattet af loven (§ 1, stk. 2). For det andet kan vedkommende minister bestemme, at nærmere angivne selskaber, institutioner og foreninger mv., som ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning, skal være omfattet af loven (§ 1, stk. 3).

Den omstændighed, at loven gælder for ”al virksomhed”, der udøves af den offentlige forvaltning, indebærer, at reglerne om aktindsigt ikke kun gælder for sager om udstedelse af generelle eller konkrete retsakter, men enhver virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, herunder såkaldt faktisk forvaltningsvirksomhed.

2.3. Offentlighedslovens hovedregel om aktindsigt mv.

2.3.1. Det følger af offentlighedsloven, at enhver som udgangspunkt har ret til aktindsigt i dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed (§ 4, stk. 1).

Heraf følger, at adgangen til aktindsigt omfatter både verserende og afgjorte sager, og at der ikke kan stilles krav til saglig interesse, statsborgerskab eller – som udgangspunkt – alder for at få aktindsigt i myndighedernes dokumenter. Der kan heller ikke stilles særlige formkrav til begæringen om aktindsigt, der således kan fremsættes skriftligt, mundtligt eller elektronisk.

Der gælder dog et krav om, at den aktindsigtssøgende angiver (identificerer) de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med (§ 4, stk. 3).

Retten til aktindsigt omfatter i øvrigt kun dokumenter, der på det tidspunkt, hvor anmodningen om aktindsigt fremsættes, er indgået til eller oprettet af myndigheden. Der gælder derfor ikke en pligt for myndighederne til at imødekomme begæringer om løbende at få tilsendt fremtidige dokumenter i en bestemt sag (løbende aktindsigt) eller at udarbejde nye dokumenter, f.eks. ved at sammenstille oplysninger fra forskellige dokumenter eller sager.

2.3.2. Adgangen til aktindsigt omfatter som udgangspunkt alle dokumenter, der vedrører sagen, samt indførsler i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter (§ 5, stk. 1). Retten til aktindsigt omfatter derimod ikke registre mv., hvor der gøres brug af elektronisk databehandling, dog bortset fra fortegnelser vedrørende en sags dokumenter (§ 5, stk. 2).

Det anførte betyder, at retten til aktindsigt efter offentlighedsloven alene gælder i forhold til den offentlige forvaltnings dokumenter, men ikke i forhold til myndighedernes databaser. Opbevares et dokument imidlertid alene i en database, gælder dog fortsat en ret til aktindsigt således, at myndigheden ved f.eks. at udskrive dokumentet må gøre den, der begærer aktindsigt, bekendt med det.

2.3.3. Adgangen til aktindsigt gælder kun i forhold til dokumenter, der har været undergivet administrativ sagsbehandling i en forvaltningsmyndighed (§ 4, stk. 1). Udenfor retten til aktindsigt falder således bl.a. dokumenter, som en forvaltningsmyndighed blot modtager til opbevaring samt undervisningsmateriale såsom kort, bøger og brochurer, selv om materialet produceres eller anvendes af offentlige myndigheder.

2.4. Undtagelse fra retten til aktindsigt

Som nævnt ovenfor fastslår offentlighedsloven, at enhver som udgangspunkt har ret til aktindsigt i forvaltningsmyndighedernes dokumenter. Loven indeholder imidlertid en række undtagelser til denne hovedregel. Det er således fastsat, at loven ikke gælder for visse sagstyper, visse dokumenttyper og visse oplysningstyper, ligesom retten til aktindsigt er begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt.

Om disse undtagelser kan oplyses følgende:

2.4.1. Efter offentlighedslovens § 2 er visse nærmere angivne sagstyper ikke omfattet af loven.

For det første gælder loven ikke for sager inden for strafferetsplejen (§ 2, stk. 1, 1. pkt.). Dette gælder også straffesager, der efter særlig hjemmel behandles af andre administrative myndigheder end politi- og anklagemyndighed.

For det andet gælder loven ikke for sager om førelse af en ministerkalender (§ 2, stk. 1, 2. pkt.).

For det tredje gælder loven ikke for sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste (§ 2, stk. 2, 1. pkt.). I sådanne gælder dog reglen i lovens § 6 om notatpligt.

For det fjerde gælder loven ikke for konkrete personalesager, herunder sager om afskedigelse mv. (§ 2, stk. 2). Dog skal der i sådanne sager gives aktindsigt efter lovens almindelige regler i nogle mere standardprægede oplysninger om den ansattes personaleforhold, herunder bl.a. den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver og lønmæssige forhold (§ 2, stk. 3).

For det femte gælder der en tidsbegrænset undtagelse for sager om lovgivning. Det er således fastsat, at sager om lovgivning, herunder bevillingslove, er undtaget fra retten til aktindsigt, indtil der er fremsat et lovforslag for Folketinget (§ 2, stk. 1, 3. pkt.).

Det forhold, at offentlighedsloven ikke gælder for de nævnte sagstyper er ensbetydende med, at den pågældende sag inklusive samtlige dens dokumenter – som udgangspunkt – er helt undtaget fra retten til aktindsigt. Dette gælder uanset det nærmere indhold af dokumenterne.

2.4.2. I det omfang en sag ikke kan undtages fra retten til aktindsigt efter de regler, der er beskrevet ovenfor, kan visse dokumenttyper i sagen dog undtages. Adgangen til at undtage de pågældende dokumenter er fastsat i bestemmelserne i offentlighedslovens §§ 7 og 10.

De dokumenttyper, der for det første kan undtages fra retten til aktindsigt, er interne arbejdsdokumenter (§ 7). Som eksempel på dokumenter, der er omfattet af denne undtagelsesbestemmelse, kan nævnes interne referater af møder i en myndighed, indstillinger til en myndigheds ledelse om, hvordan en sag skal afgøres, udkast til afgørelser, ”visdomsbøger”, praksisoversigter og lignende.

Interne arbejdsdokumenter kan dog på trods af bestemmelsen i lovens § 7 efter omstændighederne være – helt eller delvist – undergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler.

Det gælder for det første, hvis dokumenterne bliver afgivet til udenforstående, f.eks. en anden myndighed eller en privatperson. I et sådant tilfælde betragtes dokumentet i almindelighed ikke længere som internt.

For det andet er visse særlige typer af interne dokumenter, der foreligger i endelig form undergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler. Det gælder dokumenter, som alene gengiver myndighedens endelige beslutning om en sags afgørelse (§ 8, nr. 1) og dokumenter, der alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden efter § 6 har haft pligt til at notere (§ 8, nr. 2). Det gælder endvidere for selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder (§ 8, nr. 3), og dokumenter, der indeholder generelle retningslinjer for behandlingen af bestemte sagstyper (§ 8, nr. 4).

For det tredje gælder der efter lovens § 11 en pligt til at ekstrahere oplysninger fra interne arbejdsdokumenter. Der vil efter denne bestemmelse være adgang til – efter lovens almindelige regler – at blive gjort bekendt med faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagsforholdet.

Det forhold, at de nævnte (interne) dokumenter og ekstraherede oplysninger er undergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler betyder på den ene side, at de ikke kan undtages fra aktindsigt efter lovens § 7, men på den anden side, at dokumentet eller oplysningerne efter omstændighederne kan undtages efter lovens øvrige undtagelsesbestemmelser i §§ 12-14.

Foruden at interne arbejdsdokumenter som udgangspunkt er undtaget fra retten til aktindsigt, kan en række dokumenter, der er nævnt i lovens § 10, undtages. Det gælder således bl.a. referater af møder mellem ministre (§ 10, nr. 1) og brevveksling mellem ministre om lovgivning (§ 10, nr. 2). Det gælder endvidere for dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed (§ 10, nr. 3) samt for myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres (§ 10, nr. 4). Herudover gælder det for materiale, der tilvejebringes som grundlag for udarbejdelse af offentlig statistik eller videnskabelige undersøgelser (§ 10, nr. 5).

For sådanne dokumenttyper gælder også bestemmelsen i lovens § 11 om ekstraheringspligt, der er kort omtalt ovenfor.

2.4.3. Efter offentlighedslovens §§ 12 og 13 kan visse oplysninger i dokumenter, der er undergivet aktindsigt, undtages af hensyn til nogle nærmere angivne offentlige eller private interesser.

Det gælder for det første oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold (§ 12, stk. 1, nr. 1), samt oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller drifts- eller forretningsforhold eller lignende, der er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, som oplysningen angår (§ 12, stk. 1, nr. 2).

Efter disse undtagelsesbestemmelser kan bl.a. oplysninger af meget følsom karakter undtages fra aktindsigt (f.eks. oplysninger om enkeltpersoners race, religion eller seksuel orientering), ligesom mindre følsomme oplysninger kan undtages (f.eks. oplysninger om cpr-nummer, hemmelig adresse eller hemmeligt telefonnummer).

For det andet kan oplysninger undtages fra retten til aktindsigt, hvis det er nødvendigt til beskyttelse af en række nærmere opregnede offentlige eller private interesser (§ 13). Det gælder f.eks. oplysninger, der undtages af hensyn til statens sikkerhed (§ 13, stk. 1, nr. 1), af hensyn til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser (§ 13, stk. 1, nr. 3) eller det offentliges økonomiske interesser (§ 13, stk. 1, nr. 5). Herudover er der mulighed for at undtage oplysninger, hvis det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til andre private eller offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet (§ 13, stk. 1, nr. 6).

I det omfang kun en del af dokumentet omfattes af undtagelsesbestemmelserne i §§ 12 og 13, skal der gives aktindsigt i det resterende dokument (§ 12, stk. 2, og § 13, stk. 2).

2.4.4. Efter lovens § 14 begrænses retten til aktindsigt af lovgivningens særlige bestemmelser om tavshedspligt fastsat ved lov eller med hjemmel i lov for personer, der virker i offentlig tjeneste eller hverv. At der skal være tale om særlige bestemmelser om tavshedspligt betyder, at pligten til at give aktindsigt ikke begrænses af de almindelige regler om tavshedspligt i bl.a. straffeloven og forvaltningsloven.

2.4.5. I forlængelse af de nævnte regler om forvaltningsmyndighedernes adgang til at undtage visse typer af sager, dokumenter og oplysninger fra retten til aktindsigt, skal det bemærkes, at offentlighedsloven alene regulerer spørgsmålet om, i hvilket omfang en forvaltningsmyndighed er forpligtet til at give aktindsigt. Der foreligger en forpligtelse for myndigheden, hvis vedkommende myndighed ikke efter de ovenfor nævnte regler kan undtage de pågældende sager, dokumenter eller oplysninger fra retten til aktindsigt.

Offentlighedsloven er derfor ikke til hinder for, at den pågældende forvaltningsmyndighed efter meroffentlighedsprincippet – med respekt af tavshedspligten – vælger at give aktindsigt i videre omfang, end myndigheden efter loven er forpligtet til (§ 4, stk. 1, 2. pkt.). Offentlighedsloven har således karakter af en minimumslov, der alene fastsætter regler om, hvilke oplysninger en forvaltningsmyndighed som minimum skal meddele aktindsigt i.

2.5. Øvrige regler i offentlighedsloven

Offentlighedsloven indeholder foruden de under pkt. 2.3 og 2.4 nævnte bestemmelser, der regulerer spørgsmålet om offentlighedens adgang til aktindsigt, også en bestemmelse om ret til såkaldt egenacces. Ved egenacces forstås en persons ret til at forlange at blive gjort bekendt med oplysninger i dokumenter om den pågældendes egne forhold (§ 4, stk. 2). Retten til egenacess efter offentlighedsloven er dog begrænset af de undtagelser, der er nævnt i lovens §§ 7-11 og § 14, og i det omfang de hensyn, der er nævnt i § 13, eller hensynet til den pågældende selv eller andre med afgørende vægt taler imod.

Der er i offentlighedsloven endvidere en bestemmelse om notatpligt (§ 6). Denne bestemmelse fastslår, at en forvaltningsmyndighed i afgørelsessager skal gøre notat om oplysninger om en sags faktiske omstændigheder, som myndigheden mundtligt modtager, hvis de pågældende oplysninger er af betydning for sagens afgørelse. Dette gælder også, når myndigheden på anden måde bliver bekendt med sådanne oplysninger. Notatpligten gælder dog ikke, såfremt oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens dokumenter.

Herudover indeholder offentlighedsloven i §§ 15 og 16 nogle forvaltningsprocessuelle regler om, hvordan sager om aktindsigt skal behandles og afgøres, herunder i hvilken form aktindsigt i givet fald skal meddeles.

I disse regler er det bl.a. fastsat, at en myndighed ”snarest” skal afgøre, om en begæring om aktindsigt kan imødekommes (§ 16, stk. 1).

Er begæringen om aktindsigt ikke afgjort inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette den aktindsigtssøgende om grunden til det samt om, hvornår myndigheden forventer at kunne træffe afgørelse (§ 16, stk. 2).

3. Sammenfatning af gældende ret

Der er nedenfor i kapitel 9-22 i forbindelse med en gennemgang af de enkelte spørgsmål, som offentlighedsloven regulerer, givet en redegørelse for gældende ret i forhold til de relevante bestemmelser i offentlighedsloven. I det følgende sammenfattes denne redegørelse i hovedtræk:

3.1. Gældende ret vedrørende offentlighedslovens anvendelsesområde kan sammenfattes således:

Offentlighedslovens anvendelsesområde er som udgangspunkt afgrænset ved et formelt (organisatorisk) kriterium, idet loven gælder for de myndigheder, der kan henregnes til ”den offentlige forvaltning” (forvaltningsmyndigheder).
Ved vurderingen af, om et organ kan henregnes til den offentlige forvaltning, skal der lægges vægt på det pågældende organs organisatoriske placering, og kun i de tilfælde, hvor dets organisatoriske placering giver anledning til tvivl, skal der lægges vægt på, hvilke funktioner organet udøver.
Det formelle kriterium indebærer på den ene side, at alle organer, der kan karakteriseres som forvaltningsmyndigheder, er omfattet af offentlighedsloven – dvs. loven omfatter såvel almindelige som særlige forvaltningsmyndigheder – og at hele organets virksomhed, herunder eventuelle forretningsmæssige virksomhed, er omfattet af loven.
På den anden side indebærer det formelle kriterium, at Folketinget og organer knyttet til dette ikke er omfattet af offentlighedsloven, ligesom domstolene ikke er omfattet af loven, og at loven f.eks. ikke gælder i forhold til den del af domstolenes virksomhed, der kan minde om sædvanlig forvaltningsvirksomhed, som f.eks. administrationen af tinglysningsområdet.
Organer, der er oprettet ved det offentliges foranstaltning, f.eks. ved lov, betragtes som udgangspunkt som en del af den offentlige forvaltning (særlige forvaltningsmyndigheder), medmindre det i lovgivningen klart er forudsat, at organet ikke skal være en del af den offentlige forvaltning, f.eks. hvis hensigten med lovgivningen har været at gennemføre en privatisering. For så vidt angår navnlig selvejende institutioner, der er oprettet ved det offentliges foranstaltning, gælder dog, at der foretages en konkret vurdering af sagens samlede omstændigheder ved vurderingen af, om institutionen skal henregnes til den offentlige forvaltning.
I de tilfælde, hvor et organ, der er oprettet ved det offentliges foranstaltning, er organiseret i selskabsform, f.eks. aktieselskab eller interessentskab, gælder offentlighedsloven dog ikke, uanset karakteren af organets virksomhed, og uanset om organet er 100 pct. ejet af staten eller kommuner. Som en undtagelse hertil gælder dog, at kommunale fællesskaber, der skal godkendes efter kommunestyrelseslovens § 60, hører til den offentlige forvaltning, uanset om de betegner sig som interessentskaber eller benytter sig af lignende privatretlige betegnelser.
Institutioner, foreninger og selskaber mv., der er oprettet på privat initiativ, henregnes som udgangspunkt ikke til den offentlige forvaltning, uanset om den virksomhed, der udøves, ganske kan sidestilles med den, der sædvanligvis udøves af forvaltningsmyndighederne. Sådanne organer er således ikke omfattet af offentlighedsloven og det gælder også koncessionerede selskaber, dvs. selskaber hvis virksomhed bygger på særlig tilladelse fra det offentlige, ligesom det gælder private virksomheder mv., der udfører arbejde efter udlicitering fra det offentlige.
Privatoprettede institutioner og foreninger mv. – bortset fra selskaber – kan dog efter en konkret vurdering henregnes til den offentlige forvaltning og dermed være omfattet af offentlighedsloven, hvis de udøver offentlig virksomhed af mere omfattende karakter og derved er undergivet offentlig regulering, kontrol og tilsyn. Således er selvejende institutioner navnlig inden for det sociale område – og i mindre grad inden for undervisningsområdet – efter en konkret vurdering anset for hørende til den offentlige forvaltning.
Institutioner, foreninger, selskaber mv. kan dog også være omfattet af offentlighedsloven i medfør af lovens § 1, stk. 2 (elforsyningsvirksomheder mv.), ligesom loven ved bekendtgørelse kan bringes i anvendelse for de pågældende institutioner mv. efter lovens § 1, stk. 3. Endvidere kan det ved særlig lov specifikt være fastsat, at et bestemt selskab skal være omfattet af offentlighedsloven, eller mere generelt at private, der får overladt bestemte opgaver, i forhold til disse opgavers udførelse, skal være omfattet af loven.
Efter offentlighedslovens § 3, stk. 1, kan visse nærmere angivne myndigheder ved bekendtgørelse undtages fra loven, hvis bestemmelserne i lovens §§ 7–14 i almindelighed vil medføre, at myndigheden kan afslå begæring om aktindsigt. Bestemmelsen kan navnlig tænkes anvendt i visse tilfælde, hvor det offentlige udøver forretningsvirksomhed eller samvirker med private om udøvelse af forretningsvirksomhed.

3.2. Gældende ret vedrørende dokumentbegrebet mv. kan sammenfattes således:

Retten til aktindsigt omfatter dokumenter. Dokumentbegrebet forstås vidt og omfatter foruden egentlige skriftlige dokumenter også tegninger, kort, fotografier, lydbånd, mikrofilm, videobånd og modeller, i det omfang de er indgået som led i administrativ sagsbehandling.
Elektronisk post (e-mail) er også omfattet af dokumentbegrebet, men kan dog efter omstændighederne have en sådan ”formløs” karakter, at de ikke kan anses for omfattet af det nævnte begreb.
Retten til aktindsigt omfatter principielt samtlige sagens dokumenter. Det er således uden betydning for spørgsmålet om aktindsigt, om dokumentet har været tillagt betydning i forbindelse med en sags behandling, om dokumentet af en forvaltningsmyndighed er modtaget ”underhånden”, om det er udarbejdet på myndighedens underhåndsbrevpapir og om det f.eks. alene opbevares på edb og ikke i papirform.
Retten til aktindsigt omfatter imidlertid alene dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed. Dette indebærer, at adgangen til aktindsigt alene omfatter allerede eksisterende dokumenter (den aktindsigtssøgende kan således ikke kræve, at myndighederne – f.eks. ved at sammenstille oplysninger fra forskellige dokumenter – producerer nye dokumenter eller foretager en anonymisering af eksisterende dokumenter med henblik på at imødekomme en aktindsigtsbegæring), og at det ikke kan kræves, at myndigheden løbende tilsender den aktindsigtssøgende fremtidige dokumenter i en sag (løbende aktindsigt).
Retten til aktindsigt omfatter i øvrigt kun dokumenter, der er indgået til eller oprettet af forvaltningsmyndigheden som sådan. Det medfører, at rent privat brevveksling ikke er omfattet af adgangen til aktindsigt, og at materiale, som en offentlig ansat modtager eller udarbejder på sin hovedarbejdsplads som led i varetagelsen af eksterne opgaver, f.eks. som medlem af en særligt oprettet forvaltningsmyndighed, heller ikke omfattes.
Retten til aktindsigt omfatter herudover kun dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling. Udenfor retten til aktindsigt falder således dokumenter, der blot modtages til opbevaring eller alene undergives rent teknisk eller lignende bearbejdning, såsom registrering eller stempling. Det samme gælder dokumenter, der er sendt til en myndighed ved en åbenbar fejltagelse, når disse ikke indgår som en del af afgørelsesgrundlaget, samt ”papirmateriale”, som f.eks. undervisningsmateriale, kort, bøger, brochurer mv., medmindre materialet rent undtagelsesvist indgår som et dokument i en sag.
Hvis andre dokumenter end de netop nævnte skal udeholdes fra loven under henvisning til, at de ikke har været undergivet administrativ sagsbehandling i en forvaltningsmyndighed, kræver det, at der er tale om dokumenter, hvis indhold er myndighedens almindelige løbende administrative virksomhed helt uvedkommende. Afgørende er således om dokumenterne er tillagt eller kan tillægges betydning for myndighedens administrative virksomhed på området.
Retten til aktindsigt omfatter endvidere alene dokumenter, der (indholdsmæssigt) vedrører sagen. Dette indebærer bl.a., at dokumenter, der f.eks. som led i en ansøgningssag er fremsendt af en privatperson, men som efterfølgende tilbagekalder ansøgningen, ikke er omfattet af retten til aktindsigt.
Retten til aktindsigt omfatter foruden dokumenter også indførsler i journalen, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter (aktlisten/journalindførslen), og en myndighed har pligt til af egen drift at meddele aktindsigt i de nævnte journalregistre mv. samtidig med, at der i øvrigt meddeles aktindsigt i sagen.

3.3. Gældende ret vedrørende indsigt i databaser kan sammenfattes således:

Lovens § 5, stk. 2, fastsætter, at retten til aktindsigt ikke omfatter registre eller andre systematiserede fortegnelser, hvor der gøres brug af elektroniske databehandling. Denne bestemmelse indebærer, at retten til aktindsigt ikke omfatter forvaltningsmyndighedernes databaser.
Det følger af § 5, stk. 2, at adgangen til aktindsigt – bortset fra de elektroniske fortegnelser mv., der er nævnt i lovens § 5, stk. 1, nr. 1 (journalindførslen) – er afgrænset til at gælde for dokumenter.
Retten til aktindsigt omfatter som nævnt ikke forvaltningsmyndighedernes databaser som sådan. Hertil gælder dog – jf. pkt. 3.2 ovenfor – følgende ”undtagelser”; at der er ret til aktindsigt i registre mv., der føres elektronisk vedrørende en sags dokumenter (aktlisten/journalindførslen), at der også er ret til aktindsigt i dokumenter vedrørende en sag, der alene opbevares i en database (papirløs sagsbehandling), og at en udskrift fra en database, der indgår i en sag, er omfattet af retten til aktindsigt.

3.4. Gældende ret vedrørende personkreds og betingelser kan sammenfattes således:

Retten til aktindsigt tilkommer enhver fysisk og juridisk person, uanset statsborgerskab, bopæl og som hovedregel også alder. Mindreårige personer kan dog nægtes aktindsigt efter en konkret vurdering af den pågældendes modenhed og evne til at forstå, hvad aktindsigten indebærer.
Da adgangen til aktindsigt tilkommer ”enhver”, gælder der ikke noget krav om, at den aktindsigtssøgende giver nærmere oplysninger om den pågældendes identitet, bortset fra bl.a. de tilfælde, hvor den pågældende forlanger at blive gjort bekendt med oplysninger om sig selv efter reglen i offentlighedslovens § 4, stk. 2, om egenacces.
Der gælder ikke noget formkrav til en begæring om aktindsigt. Begæringen kan således fremsættes skriftligt, mundtligt eller elektronisk.
Der gælder endvidere ikke nogle krav til, at den aktindsigtssøgende giver en nærmere begrundelse for begæringen, eller at den pågældende på anden måde påviser en særlig interesse i sagen.
På den anden side kan der, hvis det er helt åbenbart, at den aktindsigtssøgende ikke har nogen rimelig interesse i sagen, meddeles afslag på en begæring om aktindsigt. Dette kan være tilfældet, hvor den pågældende gentagne gange har haft lejlighed til at gøre sig bekendt med sagens dokumenter og alene fremsætter nye begæringer om aktindsigt i chikanøst øjemed.
Der gælder et krav om, at den aktindsigtssøgende skal angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med (identifikationskrav).
Det kan således kræves, at den, der ønsker aktindsigt, i hvert fald har et vist forhåndskendskab til en sags eller et dokuments eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed (det subjektive identifikationskrav).
Det følger af det subjektive krav, at en aktindsigtssøgende ikke kan forlange adgang til en myndigheds registre, journaler mv. med henblik på at finde frem til sager eller dokumenter, den pågældende måtte have en interesse i at blive bekendt med.
Det subjektive krav indebærer i øvrigt, at en aktindsigtssøgende heller ikke kan forlange adgang til at gennemse alle sager af en bestemt karakter eller alle sager, der er journaliseret i en bestemt periode. I det omfang en sådan begæring fremsættes af pressen, bør begæringen dog normalt imødekommes, medmindre andet følger af reglerne om tavshedspligt mv.
Det følger af identifikationskravet, at det kan kræves, at begæringen indeholder de oplysninger, der er nødvendige for, at myndigheden kan finde frem til den sag eller det dokument, der ønskes aktindsigt i (det objektive identifikationskrav). Det kan dog ikke kræves, at ansøgeren identificerer sagen ved angivelse af dens journalnummer.
Hvis myndigheden ikke på baggrund af de oplysninger, som fremgår af begæringen, er i stand til at identificere den pågældende sag, er myndigheden forpligtet til at vejlede ansøgeren om, hvilke yderligere oplysninger vedkommende må tilvejebringe. Der gælder i øvrigt en udstrakt vejledningspligt overfor pressen.

3.5. Gældende ret vedrørende notatpligten kan sammenfattes således:

Notatpligten efter lovens § 6 gælder kun i afgørelsessager, og pligten efter bestemmelsen gælder således bl.a. ikke i forbindelse med udøvelsen af faktisk forvaltningsvirksomhed såsom patient- eller klientbehandling, undervisnings- og rådgivningsvirksomhed mv.
Notatpligten har først og fremmest til formål at sikre offentligheden en adgang til gennem aktindsigt at få indsigt i det fulde grundlag for sagens afgørelse, herunder de oplysninger, der ikke fremgår af sagens skriftlige dokumenter.
Notatpligten efter § 6 angår faktiske omstændigheder. Afgørende for, om en oplysning kan karakteriseres som en faktisk omstændighed, er, om den bidrager til at tilvejebringe bevismæssig klarhed eller klarhed med hensyn til sagens faktiske omstændigheder i øvrigt. Således skal der foruden oplysninger af ”egentlig faktuel” karakter tages notat af eksterne sagkyndige udtalelser vedrørende et forhold, der skal indgå i myndighedens afgørelse.
På den anden side vil udenforståendes – og for den sags skyld myndighedens egne – tilkendegivelser af vurderinger, standpunkter eller argumenter med hensyn til en sags afgørelse ikke være omfattet af notatpligten. Dette skyldes, at sådanne tilkendegivelser (erklæringer) ikke vil indgå i det bevismæssige grundlag for sagens afgørelse, men angå selve afgørelsen.
Notatpligten gælder, hvis oplysningerne har betydning for sagens afgørelse, og det er således ikke – som i forhold til den såkaldte ekstraheringspligt efter offentlighedslovens § 11 – en betingelse, at oplysningerne skal være af væsentlig betydning for sagsforholdet.
Notatpligten gælder ikke, hvis oplysningerne i øvrigt fremgår af sagens øvrige dokumenter.
Notatpligten indtræder, når myndigheder modtager oplysningerne, og dette uanset, på hvilken måde, herunder i forbindelse med et møde, en telefonsamtale, ved besigtigelse, under samtale med en anden person, der er ansat i den pågældende myndighed eller er ansat uden for myndigheden osv.
Der gælder ikke særlige krav til, hvorledes oplysningerne skal noteres, eller til, hvornår oplysningerne skal noteres, men oplysningerne bør dog – af hensyn til at sikre, at gengivelsen bliver så nøjagtig som muligt – noteres snarest efter modtagelsen.
Der gælder i øvrigt en ulovbestemt forvaltningsretlig grundsætning, hvorefter en forvaltningsmyndighed efter omstændighederne – i såvel afgørelsessager, som andre ”lignende” sager – kan have en pligt til at foretage skriftligt notat om ekspeditioner af væsentlig betydning for en sag, hvis de pågældende ekspeditioner ikke fremgår af sagens akter i øvrigt.

3.6. Gældende ret vedrørende adgangen til efter § 2, stk. 1, 1. pkt., at undtage ”sager inden for strafferetsplejen” fra retten til aktindsigt kan sammenfattes således:

Undtagelsesbestemmelsen omfatter alle sager vedrørende gennemførelse af strafferetlige retsfølger. Bestemmelsen omfatter således sager vedrørende politiets efterforskning af lovovertrædelser og anklagemyndighedens funktioner i forbindelse med en straffesags behandling ved domstolene, ligesom straffesager, der behandles af andre forvaltningsmyndigheder end politi og anklagemyndighed (f.eks. skattevæsenet), er omfattet.
Undtagelsesbestemmelsen omfatter endvidere sager, som en forvaltningsmyndighed (f.eks. arbejdstilsynet) overgiver til politiet til strafferetlig forfølgning. Sådanne sager vil være omfattet af offentlighedslovens almindelige bestemmelser om aktindsigt, indtil det tidspunkt, hvor der er truffet beslutning om, at sagen skal overgives til politiet. Efter dette tidspunkt skifter sagen således karakter og bliver en sag inden for strafferetsplejen også hos den pågældende forvaltningsmyndighed.
Omfattet af bestemmelsen er i øvrigt en lang række andre sager, herunder bl.a. sager, hvor politiet meddeler tilhold efter straffelovens § 265, sager om opløsning af foreninger, sager i forbindelse med fuldbyrdelse af domme og sager om udlevering af lovovertrædere fra Danmark til strafforfølgning i udlandet.
Retsvirkningen af, at en sag er omfattet af undtagelsesbestemmelsen er, at samtlige sagens dokumenter er undtaget fra aktindsigt, herunder også dokumenter, der – hvis de havde foreligget i en anden sammenhæng – ville have været undergivet aktindsigt.
Hvis en straffesags dokumenter udlånes til brug for – eller anvendes i – en sag uden for strafferetsplejen, omfattes de pågældende dokumenter i denne sag af offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt.
I tilfælde, hvor en forvaltningsmyndighed har fremsendt en sag til politiet til strafferetlig forfølgning, vil eventuelle kopier af de fremsendte dokumenter, der fortsat beror hos den pågældende forvaltningsmyndighed, være omfattet af undtagelsesbestemmelsen og således kunne undtages fra aktindsigt. Det gælder dog ikke de dokumenter, som den pågældende myndighed ikke har fremsendt til politiet.
Undtagelsesbestemmelsen er begrundet i såvel strafferetsplejemæssige hensyn (hensynet til retshåndhævelsens effektivitet, herunder navnlig til efterforskningen) samt hensynet til privatlivets fred (hensynet til de enkeltpersoner, der måtte blive omtalt i dokumenter, som indgår i sager inden for strafferetsplejen).

3.7. Gældende ret vedrørende adgangen til efter § 2, stk. 1, 2. pkt., at undtage sager om førelse af en ministerkalender fra aktindsigt kan sammenfattes således:

Det følger af offentlighedslovens § 2, stk. 1, 2. pkt., at loven ikke gælder for sager om førelse af ministerkalender.
Formålet med bestemmelsen er at sikre ministerkalenderen som et nødvendigt praktisk planlægningsredskab samt at beskytte ministrenes privatsfære.
Af bestemmelsen følger, at en ministerkalender som sådan er undtaget fra aktindsigt. Der er således efter bestemmelsen ikke adgang til aktindsigt i nogen del af en ministerkalender, hverken for så vidt angår de oplysninger, som vedrører ministeraktiviteter, eller de oplysninger, som vedrører partimæssige eller private aktiviteter.
Bestemmelsen blev vedtaget som led i en politisk aftale indgået den 30. april 2009 mellem regeringen og Dansk Folkeparti, Socialdemokratiet, Socialistisk Folkeparti og Det Radikale Venstre om en ny åbenhedsordning om ministres udgifter og aktiviteter.
Som følge af åbenhedsordningen bliver der løbende på internettet offentliggjort bagudrettede oplysninger om ministrenes månedlige repræsentationsudgifter, udgifter til tjenesterejser, modtagne gaver og varetagelsen af officielle repræsentative opgaver, ligesom ordningen omfatter en vis fremadrettet information om ministrenes officielle aktiviteter for den kommende måned.

3.8. Gældende ret vedrørende adgangen til at undtage sager om lovgivning fra aktindsigt efter § 2, stk. 1, 3. pkt., kan sammenfattes således:

Det følger af offentlighedslovens § 2, stk. 1, 3. pkt., at sager om lovgivning, herunder bevillingslove, ikke er omfattet af loven, indtil lovforslag er fremsat for Folketinget. Retten til aktindsigt efter lovens almindelige regler gælder derfor først, når lovforslag er fremsat, og bestemmelsen har således karakter af en tidsbegrænset undtagelse af retten til aktindsigt.
Bestemmelsen har til formål at beskytte den politiske beslutningsproces.
Bestemmelsen omfatter foruden sager om udarbejdelse af ny lovgivning, herunder ny bevillingslov, også konkrete bevillingssager, der forelægges for Folketingets Finansudvalg.
Uden for bestemmelsens anvendelsesområde falder derimod sager om fortolkning af allerede gældende lovgivning, sager om ændringsforslag til allerede fremsatte lovforslag, sager om udarbejdelse af administrative forskrifter (f.eks. bekendtgørelser) og sager om vedtagelse af EU-retsakter.
Bestemmelsens ”lovgivningssagsbegreb” fortolkes snævert og vil således som udgangspunkt kun finde anvendelse, hvis der foreligger et lovgivningsprojekt af et bestemt, relativt præcist angivet indhold, særlig i henseende til, hvilke emner der søges reguleret, og hvis det påtænkte lovforslag forventes fremsat inden for nær fremtid.
Bestemmelsen finder imidlertid også anvendelse i forhold til et omfattende lovgivningsprojekt, der kan være tidskrævende. Det afgørende vil i sådanne tilfælde ikke være tidsfaktoren, men om projektet i sit indhold er tilstrækkelig præcist.
Ved vurderingen af, hvilke dokumenter der indgår i en lovgivningssag, skal der normalt lægges vægt på, om dokumenterne er tilvejebragt med henblik på det aktuelle lovgivningsprojekt. Dette kriterium vil i almindelighed have afgørende betydning med henblik på at udskille de dokumenter, der indgår i en lovgivningssag, hvor denne sag er en del af eller har tilknytning til en større generel sag. I andre tilfælde, hvor lovgivningssagen ikke er en del af en anden større sag, vil samtlige sagens dokumenter i almindelighed kunne undtages fra aktindsigt efter bestemmelsen, da dokumenterne (typisk) vil være tilvejebragt med henblik på det aktuelle lovgivningsprojekt.

3.9. Gældende ret vedrørende adgangen til efter § 2, stk. 2, 1. pkt., at undtage ansættelses- eller forfremmelsessager fra aktindsigt kan sammenfattes således:

Undtagelsesbestemmelsen vedrører alene sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste, men derimod ikke andre sager vedrørende enkeltpersoners ansættelsesforhold, f.eks. sager om afskedigelse.
Bestemmelsen er begrundet i såvel offentlige som private interesser. Den skal således dels sikre, at det offentlige kan tiltrække kvalificerede ansøgere, dels at ansøgeres private forhold ikke offentliggøres.
Bestemmelsen omfatter alle former for ansættelser i den offentlige forvaltning, herunder tjenestemandsansættelser og overenskomstansættelser.
Udtrykket ansættelse skal i øvrigt fortolkes bredt, således at det ikke blot omfatter typiske sager om ansættelse i det offentlige, men også sager om udpegning af medlemmer til offentlige udvalg.
Bestemmelsen gælder ikke, hvis en forvaltningsmyndighed behandler en sag vedrørende ansættelse eller forfremmelse uden for den offentlige forvaltning (f.eks. sender et offentligt ejet selskab en ansættelsessag i selskabet til en forvaltningsmyndighed til gennemsyn, godkendelse eller orientering), eller hvis der ved ”ansættelsen” ikke etableres et tjenesteforhold mellem den ansatte og forvaltningsmyndigheden (f.eks. det offentliges antagelse af advokater som offentlige forsvarere).
Retsvirkningen af, at en sag er omfattet af undtagelsesbestemmelsen, er, at samtlige sagens dokumenter er undtaget fra aktindsigt efter offentlighedsloven. Der er dog i et vist omfang adgang til aktindsigt i sagen efter forvaltningsloven og til at få en ansøgerliste efter tjenestemandsloven.
Bestemmelsen i offentlighedslovens § 6 om notatpligt gælder dog i sager, der er omfattet af den omhandlede undtagelsesbestemmelse.

3.10. Gældende ret vedrørende adgangen til efter offentlighedslovens § 2, stk. 2, 2. pkt., sammenholdt med lovens stk. 3, at undtage oplysninger i sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold kan sammenfattes således:

Bestemmelsen i lovens § 2, stk. 2, 2. pkt., fastsætter, at sager om offentligt ansattes ansættelsesforhold som udgangspunkt er undtaget fra offentlighedslovens anvendelsesområde.
Bestemmelsen er begrundet i såvel offentlige som private interesser. Den private interesse består bl.a. i at sikre ansatte mod den utryghed, der kan følge af, at en borger begærer aktindsigt i personaleoplysninger. Den offentlige interesse består bl.a. i, at offentlighed i personalesager vil kunne betyde, at det offentlige, som følge af den nævnte utryghed, ikke kan tiltrække – og fastholde – de bedst kvalificerede personer.
Bestemmelsen vil typisk finde anvendelse på ”almindelige personalesager”, dvs. de sager, der normalt oprettes ved en medarbejders tiltræden, og hvor der løbende lægges oplysninger om medarbejderens personaleforhold, herunder f.eks. oplysninger om ferieoversigter, personalebedømmelser osv.
Bestemmelsen omfatter herudover også bl.a. sager vedrørende suspension og afskedigelse samt klagesager vedrørende den ansattes adfærd.
Uden for bestemmelsen falder derimod såkaldte generelle personalesager samt sager om ansættelse og forfremmelse. De sidstnævnte sagstyper er omfattet af § 2, stk. 2, 1. pkt.
Retsvirkningen af, at en sag er omfattet af bestemmelsen, er, at samtlige dokumenter og oplysninger i sagen – uanset det nærmere indhold – som udgangspunkt er undtaget fra aktindsigt.
Det nævnte udgangspunkt er dog for det første modificeret ved, at det i lovens § 2, stk. 3, 1. pkt., er bestemt, at visse ”standardprægede” oplysninger – såsom den ansattes navn, stilling, uddannelse og arbejdsopgaver – er omfattet af loven.
For det andet er det nævnte udgangspunkt modificeret ved, at det i lovens § 2, stk. 3, 2. pkt., er bestemt, at oplysninger om disciplinære reaktioner af advarsel eller derover, for så vidt angår ansatte i chefstillinger, er omfattet af loven. Det gælder dog kun for et tidsrum af to år efter, at den endelige afgørelse herom er truffet.
Det forhold, at de oplysningstyper, der er nævnt i stk. 3, er omfattet af loven, betyder på den ene side, at de ikke kan undtages fra aktindsigt efter undtagelsesbestemmelsen i § 2, stk. 2, 2. pkt., og på den anden side, at spørgsmålet om aktindsigt i oplysninger skal afgøres efter lovens almindelige regler. Oplysningerne vil derfor i princippet kunne undtages fra aktindsigt efter f.eks. lovens §§ 12 og 13.
Det er i øvrigt fastsat i lovens § 2, stk. 4, at justitsministeren kan bestemme, at loven tillige skal gælde for andre oplysninger, end dem, der er nævnt i stk. 3.
Det bemærkes, at den offentligt ansatte selv fortsat kan få aktindsigt i sin personalesag efter offentlighedslovens § 4, stk. 2, om egenacess.

3.11. Gældende ret vedrørende adgangen til efter § 7 at undtage interne arbejdsdokumenter kan sammenfattes således:

Bestemmelsen i lovens § 7 fastsætter, at retten til aktindsigt ikke omfatter interne arbejdsdokumenter. Som interne arbejdsdokumenter anses dokumenter, der udarbejdes af en myndighed til eget brug (§ 7, nr. 1), brevveksling mellem forskellige enheder inden for samme myndighed (§ 7, nr. 2) og brevveksling mellem en kommunalbestyrelse og dennes udvalg, afdelinger og andre organer eller mellem disse organer indbyrdes (§ 7, nr. 3).
Bestemmelsen er begrundet i hensynet til såvel de offentligt ansatte som forvaltningsmyndighederne. Hensynet til de offentligt ansatte tilgodeses ved, at der med undtagelsen gives de ansatte adgang til på en fri og formløs måde at foretage deres overvejelse og udføre det forberedende arbejde uden at arbejde under presset af en offentliggørelse af mere foreløbige overvejelser. Hensynet til forvaltningsmyndighederne tilgodeses ved, at den interne beslutningsproces – og de forskellige stadier af denne – beskyttes mod offentliggørelse.
Det afgørende for, om et dokument kan anses for et internt arbejdsdokument, er, om dokumentet indeholder overvejelser af mere foreløbig karakter, eller om dokumentet – uanset at det foreligger i endelig form – tilsigter at tjene som grundlag for myndighedens interne beslutningsproces. Bestemmelsen omfatter grundlæggende de dokumenter, som en myndighed udarbejder selv, og som efterfølgende af myndigheden ikke er blevet afgivet til en udenforstående myndighed eller privat.
Som eksempler på interne arbejdsdokumenter kan nævnes udkast til breve mv., notater og notitser, der udarbejdes til myndighedens eget brug, indstillinger fra den ansatte til den foresatte om, hvorledes en sag skal afgøres og referater af møder.
Dokumenter, som en forvaltningsmyndighed modtager fra andre selvstændige myndigheder eller private, vil ikke betragtes som interne arbejdsdokumenter.
I det omfang et internt arbejdsdokument eller uddrag heraf – f.eks. et referat af et internt møde – afgives til en udenforstående, f.eks. en anden forvaltningsmyndighed, vil dokumentet som hovedregel miste sin interne karakter og dermed være undergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler.
Et internt arbejdsdokument vil dog i særlige tilfælde, på trods af en afgivelse til en udenforstående, ikke miste sin interne karakter. Det gælder f.eks., hvis det interne dokument afgives til Folketingets Ombudsmand til brug for dennes undersøgelse af en sag, eller hvis dokumentet afgives som led i en overordnet forvaltningsmyndigheds behandling af en klage vedrørende afslag på aktindsigt i det pågældende interne dokument.
Bestemmelsen i lovens § 7, nr. 2, medfører, at interne arbejdsdokumenter, der udveksles mellem forskellige enheder inden for samme myndighed, ikke indebærer, at dokumentet mister sin interne karakter. Hvis der derimod er tale om udveksling mellem to selvstændige myndigheder, vil dokumentet som udgangspunkt miste sin interne karakter.
Ved afgørelsen af, om forskellige enheder skal anses som en del af samme myndighed eller som selvstændige myndigheder, tages der udgangspunkt i en organisatorisk præget vurdering af forholdet mellem de pågældende enheder/myndigheder, og der lægges således bl.a. vægt på, om enheden træffer afgørelse på egne vegne, om enheden er tillagt omfattende og betydningsfulde opgaver, om der er rekursadgang til en anden administrativ enhed, om enheden er undergivet en anden administrativ enheds instruktionsbeføjelse og om den pågældende enhed indtager en selvstændighed i forhold til det omgivende administrative system.
Bestemmelsen i lovens § 7, nr. 3, medfører, at brevveksling mellem en kommunes forskellige organer er undtaget fra retten til aktindsigt. Bestemmelsen bygger på princippet om den kommunale enhedsforvaltning, der indebærer, at de i bestemmelsen nævnte enheder som udgangspunkt betragtes som enheder i én og samme forvaltningsmyndighed.

3.12. Gældende ret vedrørende adgangen til aktindsigt efter § 8 i visse typer af interne arbejdsdokumenter, der foreligger i endelig form, kan sammenfattes således:

Det følger af bestemmelsen i lovens § 8, nr. 1-4, at visse typer af interne arbejdsdokumenter er undergivet aktindsigt efter lovens almindelige regler, hvis de er udarbejdet som selvstændige dokumenter og foreligger i endelig form.
Det forhold, at de pågældende dokumenter er omfattet af retten til aktindsigt, betyder på den ene side, at dokumenterne ikke kan undtages fra retten til aktindsigt efter lovens § 7, og på den anden side, at de dog kan undtages i medfør af bestemmelserne i offentlighedslovens §§ 10-14.
Baggrunden for bestemmelsen i lovens § 8 er, at de hensyn, der ligger bag § 7 – hensynet til de offentligt ansattes arbejdsvilkår og hensynet til myndighedernes interne beslutningsproces – ikke taler for, at de i bestemmelsen angivne dokumenter, uanset deres interne karakter, undtages fra retten til aktindsigt.
Adgangen til aktindsigt omfatter efter § 8, nr. 1, dokumenter, der alene gengiver indholdet af myndighedens endelige beslutning vedrørende en sags afgørelse (såkaldte beslutningsdokumenter).
Efter lovens § 8, nr. 2, er dokumenter, der alene indeholder en gengivelse af oplysninger, som myndigheden har haft pligt til at notere efter lovens § 6, også omfattet af retten til aktindsigt.
Efter lovens § 8, nr. 3, er selvstændige dokumenter, der er udarbejdet af en myndighed for at tilvejebringe bevismæssig eller anden tilsvarende klarhed med hensyn til en sags faktiske omstændigheder, ligeledes omfattet af aktindsigtsadgangen. Bestemmelsen sigter bl.a. til afhøringsrapporter, døgnrapporter, analyserapporter, besigtigelsesrapporter og inspektionsrapporter.
Dokumenter, som indeholder generelle retningslinjer for behandlingen af bestemte sagstyper, er ifølge § 8, nr. 4, omfattet af retten til aktindsigt. Bestemmelsen sikrer offentligheden adgang til at få indsigt i de såkaldte ”skuffecirkulærer” (myndighedens egne interne retningslinjer).

3.13. Gældende ret vedrørende adgangen til efter § 10 at undtage visse nærmere angivne dokumenttyper kan i grove træk sammenfattes således:

Efter lovens § 10 kan en række nærmere angivne typer af dokumenter – under hensyn til den funktion, som dokumenterne varetager – undtages fra retten til aktindsigt.
Efter § 10, nr. 1, kan for det første statsrådsprotokoller, for det andet referater af møder mellem ministre og for det tredje dokumenter, der udarbejdes til brug for ministermøder, undtages fra retten til aktindsigt. Bestemmelsen tilsigter at beskytte den del af den politiske beslutningsproces, hvor de politiske synspunkter i særlig grad gør sig gældende.
Dokumenter, der udveksles mellem ministerier om lovgivning, herunder bevillingslove, er ifølge § 10, nr. 2, undtaget fra retten til aktindsigt. Bestemmelsen tilsigter – i lighed med § 10, nr. 1 – at beskytte den del af den politiske beslutningsproces, hvor de politiske synspunkter i særlig grad gør sig gældende.
Bestemmelsen i § 10, nr. 2, gælder kun brevveksling mellem departementer og således ikke brevveksling mellem et departement og en styrelse. Bestemmelsen omfatter i øvrigt kun dokumenter, der er udarbejdet af et departement og ikke dokumenter, der er udarbejdet af andre myndigheder, f.eks. en styrelse.
Omfattet af bestemmelsen er brevveksling om, hvorvidt et (nyt) lovforslag bør udarbejdes samt brevveksling om udarbejdelse af et lovudkast, herunder høring over et lovudkast.
Udenfor bestemmelsen falder derimod brevveksling om gældende lovgivning, om påtænkte administrative forskrifter og vedtagelse af EU-forskrifter.
Bestemmelsen omfatter også brevveksling efter, at et lovforslag er fremsat for Folketinget, og omfatter derfor også f.eks. brevveksling mellem to departementer i forbindelse med besvarelsen af et folketingsspørgsmål fra vedkommende folketingsudvalg om det pågældende lovforslag.
Efter § 10, nr. 3, omfatter retten til aktindsigt ikke dokumenter, der udveksles i forbindelse med, at en myndighed udfører sekretariatsopgaver for en anden myndighed. Bestemmelsen tager for det første sigte på de relativt sjældne tilfælde, hvor det er bestemt eller forudsat i lovgivningen, at sekretariatsfunktionerne for en myndighed varetages af en anden myndighed, og for det andet de ”ulovbestemte” tilfælde, hvor en myndighed som sådan udfører sekretariatsfunktionen for en anden myndighed.
Det er en forudsætning for at anerkende en myndighed som sekretariat for en anden myndighed, at funktionerne faktisk har karakter af sekretariatsvirksomhed, dvs. praktisk bistand samt udarbejdelse af oplæg mv. til den anden myndigheds udførelse af sine opgaver, og at den anden myndighed har mulighed for gennem instruktion og tilsyn mv. at styre sekretariatsarbejdet. Som eksempel på et dokument, der vil være omfattet af § 10, nr. 3, kan nævnes en underordnet myndigheds selvstændige udkast til besvarelse af et folketingsspørgsmål, som departementet ikke har den fornødne sagkyndige baggrund for at kunne udarbejde.
Efter lovens § 10, nr. 4, omfatter retten til aktindsigt ikke en myndigheds brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres. Bestemmelsen har til formål at sikre, at offentlige myndigheder – på samme måde som en eventuel modpart i en retssag – kan modtage fortrolig rådgivning fra navnlig juridisk sagkyndige.
Udtrykket ”brevveksling” i § 10, nr. 4, indebærer, at det ikke blot er selve den sagkyndige udtalelse, men også f.eks. processkrifter og andre dokumenter, som myndighedens advokat sender til myndigheden, der kan undtages fra retten til aktindsigt. Endvidere medfører det nævnte udtryk, at også skrivelser fra den pågældende forvaltningsmyndighed til den sagkyndige er omfattet af bestemmelsen, og interne arbejdsdokumenter, der sendes til den sagkyndige, vil således ikke miste sin interne karakter ved afgivelsen.

3.14. Gældende ret vedrørende adgangen til efter § 12, stk. 1, nr. 1, at undtage oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold kan sammenfattes således:

Ved vurderingen af, om en oplysning kan undtages fra aktindsigt efter § 12, stk. 1, nr. 1, er det afgørende, om oplysningen fra en generel betragtning efter sin karakter vedrører oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold. Det er derfor ikke en betingelse for at undtage oplysninger efter § 12, stk. 1, nr. 1, at hemmeligholdelse i det konkrete tilfælde er af betydning for den person, oplysningerne angår. Bestemmelsen forudsætter dermed ikke et konkret skøn i det enkelte tilfælde.
Det er således uden betydning for spørgsmålet om aktindsigt efter § 12, stk. 1, nr. 1, om den, oplysningerne angår, har meddelt samtykke til aktindsigt, om en forvaltningsmyndighed har givet vedkommende tilsagn om diskretion (diskretionstilsagn), om vedkommende i forbindelse med afgivelsen af oplysningerne har taget forbehold om, at oplysningerne skal være undtaget fra aktindsigt (diskretionsforbehold), og om den aktindsigtssøgende har givet en særlig begrundelse eller i øvrigt har udvist en særlig interesse i den pågældende sag.
Formålet med undtagelsesbestemmelsen er at beskytte ”privatlivets fred”.
Ved vurderingen af, hvilke oplysninger der kan anses for at vedrøre ”private forhold”, må der tages udgangspunkt i, om oplysningerne er af en sådan karakter, at de efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab. Det er således ikke enhver konkret oplysning om enkeltpersoners forhold, der kan tilbageholdes med hjemmel i bestemmelsen.
Omfattet af § 12, stk. 1, nr. 1, er særligt følsomme oplysninger, såsom oplysninger om race, religion, hudfarve, oplysninger om strafbare forhold, helbredsforhold og lignende. Endvidere er mindre følsomme oplysninger omfattet, f.eks. oplysninger om cpr-numre, beskyttede adresser i folkeregisteret, beskyttede telefonnumre og oplysninger om eksamenskarakter.
Uden for bestemmelsen falder dog oplysninger af rent objektiv karakter, såsom oplysninger om udstedelse af pas og jagttegn, oplysninger om civilstand og oplysninger om indgåelse af ægteskab. Det samme gælder oplysninger om, hvem der har truffet afgørelse i en sag eller i øvrigt medvirket ved sagens behandling, samt oplysninger, der er offentligt tilgængelige, f.eks. i offentlige registre, så som folkeregisteroplysninger.
Oplysninger om enkeltpersoners (privat)økonomi er omfattet, hvis de pågældende oplysninger afslører noget om den pågældendes privatøkonomi som sådan, f.eks. oplysninger om, at en person modtager boligsikring af en bestemt størrelse, da man på den baggrund, vil kunne slutte sig til oplysninger om modtagerens privatøkonomi. Det gælder også oplysninger om enkeltpersoners betalingsforhold, herunder oplysninger om rettidig betaling og restancer til det offentlige.
Derimod vil oplysning om, at en person har modtaget en ydelse af en bestemt størrelse fra det offentlige ikke kunne undtages fra aktindsigt, medmindre oplysningen afslører noget om den pågældendes privatøkonomi som sådan.
Der skal gives aktindsigt i den del af dokumentet, der ikke kan undtages, jf. lovens § 12, stk. 2.

3.15. Gældende ret vedrørende adgangen til efter § 12, stk. 1, nr. 2, at undtage oplysninger om erhvervsmæssige forhold kan sammenfattes således:

Oplysninger om forretningsforhold mv. kan kun undtages fra aktindsigt efter § 12, stk. 1, nr. 2, hvis det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at der ikke gives aktindsigt i de pågældende oplysninger. Bestemmelsen er således – i modsætning til § 12, stk. 1, nr. 1 – ikke en absolut undtagelsesregel.
Bestemmelsen tilsigter at tilgodese hensynet til erhvervsmæssige interesser.
Myndighederne skal i hvert enkelt tilfælde foretage en konkret vurdering af, om der er tale om oplysninger vedrørende forretningsforhold mv. og i givet fald, om aktindsigt i disse oplysninger vil kunne medføre væsentlig økonomisk skade for den virksomhed mv., oplysningerne angår.
Der skal ved den konkrete vurdering ikke lægges vægt på den aktindsigtssøgendes individuelle interesse i, at begæringen imødekommes.
Betingelsen om væsentlig økonomisk skade er opfyldt, hvis imødekommelse af en begæring om aktindsigt efter et konkret skøn må antages at indebære en nærliggende risiko for, at der – typisk af konkurrencemæssige grunde – påføres den pågældende person eller virksomhed navnlig økonomisk skade af nogen betydning.
Kravet om, at risikoen for skade skal være nærliggende, indebærer, at myndigheden må foretage en konkretisering af, hvilke økonomiske skadevirkninger for den person eller virksomhed, oplysningerne angår, der er tale om.
Der skal gives aktindsigt i den del af dokumentet, der ikke kan undtages, jf. lovens § 12, stk. 2.

3.16. Gældende ret vedrørende offentlighedslovens § 13 kan i grove træk sammenfattes således:

Efter offentlighedslovens § 13 kan retten til aktindsigt begrænses i det omfang, det er nødvendigt af hensyn til at beskytte væsentlige hensyn til en række nærmere angivne offentlige eller private interesser.
Oplysninger kan således undtages efter § 13 på grund af bl.a. hensynet til statens sikkerhed eller rigets forsvar (§ 13, stk. 1, nr. 1), hensynet til rigets udenrigspolitiske interesser (§ 13, stk. 1, nr. 2), hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser (§ 13, stk. 1, nr. 3), hensynet til gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed (§ 13, stk. 1, nr. 4) eller hensynet til det offentliges økonomiske interesser (§ 13, stk. 1, nr. 5).
Herudover kan oplysninger undtages af hensyn til offentlige eller private interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet (§ 13, stk. 1, nr. 6).
En begæring om aktindsigt kan – i almindelighed – kun afslås efter § 13, stk. 1, hvis retten til at blive gjort bekendt med oplysningerne i en sag eller et dokument efter et konkret skøn findes at burde vige for de nærmere opregnede væsentlige hensyn til offentlige og private interesser.
Der skal ved den konkrete afvejning efter § 13, stk. 1, ikke tages hensyn til den aktindsigtssøgendes individuelle interesse i at blive gjort bekendt med oplysningerne over for de modhensyn, der opregnes i bestemmelsen.
En begæring om aktindsigt kan kun afslås efter § 13, stk. 1, hvis det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til de i bestemmelsen opregnede interesser. Dette indebærer, at aktindsigt kun kan afslås i det tilfælde, hvor der er nærliggende fare for, at de nævnte interesser vil lide skade af betydning.
Om opsamlingsbestemmelsen i § 13, stk. 1, nr. 6 – hvorefter der kan meddeles afslag på aktindsigt, hvis væsentlige hensyn til private eller offentlige interesser efter forholdets særlige karakter gør det påkrævet – bemærkes, at det er forudsat, at bestemmelsen kun kan anvendes i begrænset omfang, og kun hvor hemmeligholdelse af hensyn til det offentliges eller privates interesser er klart påkrævet.
Opsamlingsbestemmelsen kan i første række benyttes til at tilgodese beskyttelsesinteresser, der er nært beslægtede med de interesser, der er anerkendt ved lovens øvrige undtagelsesbestemmelser, men hvor de udtrykkelige bestemmelser har vist sig utilstrækkelige.
Herudover kan opsamlingsbestemmelsen anvendes til at varetage beskyttelsesinteresser, der ikke har en snæver sammenhæng med de interesser, der er kommet til udtryk i undtagelsesbestemmelserne. Da bestemmelsen i sit udgangspunkt er tiltænkt et snævert anvendelsesområde, må det antages, at der stilles strenge krav med hensyn til styrken af det aktuelle beskyttelsesbehov, hvor der er tale om at anvende bestemmelsen i sådanne tilfælde.
Opsamlingsbestemmelsen er anvendt til at varetage beskyttelsen af følgende interesser: Hensynet til den politiske beslutningsproces, hensynet til internt præget samarbejde, hensynet til beskyttelse af fortrolige oplysninger, hensynet til forsknings- og undervisningsmæssige interesser, hensynet til at beskytte en kildes identitet og hensynet til at beskytte de interesser, der ligger bag lovens § 2, stk. 2, som – i et vist omfang – undtager personalesager fra aktindsigt.

3.17. Gældende ret vedrørende betydningen af tavshedspligtsbestemmelser i forhold til offentlighedens adgang til aktindsigt kan sammenfattes således:

Det følger af offentlighedslovens § 14, at offentlighedens adgang til aktindsigt ikke gælder, hvis de pågældende dokumenter indeholder oplysninger, der er undergivet tavshedspligt efter særlige bestemmelser om tavshedspligt.
På den anden side følger det af bestemmelsen, at retten til aktindsigt fortsat gælder – og således ikke begrænses – hvis oplysningerne er omfattet af de almindelige tavshedspligtsbestemmelser i straffeloven, forvaltningsloven og tjenestemandslovgivningen.
Ved særlige tavshedspligtsbestemmelser forstås sådanne bestemmelser, der er optaget i særlovgivningen, og som ud fra særlige hensyn fastsætter tavshedspligt i relation til nærmere angivne forhold. Der er ikke tale om en særlig tavshedspligtsbestemmelse, hvis en bestemmelse i særlovgivningen blot gentager eller henviser til straffelovens eller forvaltningslovens regler om tavshedspligt.
Tavshedsforskrifter optaget i EU-retsakter og folkeretlige traktater vil også betragtes som specielle tavshedspligtsbestemmelser, hvilket også gælder administrative tavshedsforskrifter, hvis det udtrykkelig fremgår af loven eller forarbejderne, at der er hjemmel til at fastsætte en speciel tavshedsforskrift.
Hvis en speciel tavshedspligtsbestemmelse er anvendelig, vil de pågældende oplysninger uden videre være undtaget fra retten til aktindsigt, og myndigheden vil i almindelighed være udelukket fra at udlevere oplysningerne i medfør af princippet om meroffentlighed.

3.18. Gældende ret vedrørende bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 2, om egenaccess kan sammenfattes således:

Bestemmelsen om egenaccess indebærer, at den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, kan forlange at blive gjort bekendt med oplysningerne herom.
Formålet med bestemmelsen er at sikre den pågældende person en adgang til aktindsigt med hensyn til de nævnte oplysninger (oplysninger om den pågældendes personlige forhold), der svarer til den videregående ret efter forvaltningsloven, som gælder for parter i afgørelsessager.
Retten til egenacess er alene begrænset af de undtagelser, der er nævnt i lovens §§ 7-11 og § 14, og således ikke af § 12. Endvidere gælder lovens § 13 kun i det omfang de hensyn, der er nævnt i undtagelsesbestemmelsen, eller hensynet til den pågældende selv eller andre med afgørende vægt taler imod at meddele aktindsigt.

3.19. Gældende ret vedrørende meroffentlighedsprincippet kan sammenfattes således:

Offentlighedsloven tager alene stilling til, i hvilket omfang forvaltningsmyndighederne er forpligtet til at meddele aktindsigt. Loven udelukker således ikke, at myndighederne kan – og efter omstændighederne bør – give aktindsigt i videre omfang end loven forpligter til, medmindre andet følger af regler om tavshedspligt mv. (meroffentlighedsprincippet). Offentlighedsloven har således karakter af en minimumslov.
Det følger i øvrigt af meroffentlighedsprincippet, at en myndighed af egen drift – dvs. også i tilfælde, hvor et ønske om meroffentlighed ikke specifikt er fremsat i en begæring om aktindsigt – bør overveje, om der bør gives meroffentlighed.
Meroffentlighedsprincippet indebærer, at en forvaltningsmyndighed kan vælge at give aktindsigt, selvom der ikke er ret til aktindsigt i vedkommende sag, dokumenter eller oplysninger. Ved vurderingen af, om der i sådanne tilfælde bør gives meroffentlighed, foretages der en afvejning af på den ene side hensynet til navnlig de beskyttelsesinteresser, der ligger bag relevante undtagelsesbestemmelser, og på den anden side hensynet til de interesser, der ligger bag begæringen om aktindsigt.
Forvaltningsmyndighederne kan dog alene meddele meroffentlighed under iagttagelse af reglerne om tavshedspligt mv. Dette indebærer, at myndighederne i forbindelse med anvendelsen af meroffentlighedsprincippet skal respektere de almindelige regler om tavshedspligt i straffeloven og forvaltningsloven samt særlige regler om tavhedspligt.
Meroffentlighedsprincippet indebærer i øvrigt, at en forvaltningsmyndighed kan gennemføre aktindsigten på anden måde end ved dokumentgennemsyn eller udlevering af fotokopier, at myndighederne kan se bort fra, at en begæring om aktindsigt ikke opfylder identifikationskravet, og at myndighederne på begæring bør overveje at meddele ”løbende aktindsigt” i forhold til en person – der uden at være part i sagen – har en anerkendelsesværdig interesse i en afgørelsessag.
Hvis dokumenter eller oplysninger i medfør af meroffentlighedsprincippet er udleveret, vil den pågældende forvaltningsmyndighed – ud fra den almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætning – som udgangspunkt være forpligtet til at udlevere de pågældende dokumenter eller oplysninger til andre, der begærer aktindsigt.

3.20. Gældende ret vedrørende kompetencespørgsmålet kan sammenfattes således:

Hvis der fremsættes begæring om aktindsigt vedrørende dokumenter, der indgår i en afgørelsessag, ligger kompetencen hos den forvaltningsmyndighed, som i øvrigt har kompetencen til at træffe afgørelse vedrørende sagens realitet (§ 15, stk. 1, 1. pkt.). Dette gælder i forhold til samtlige sagens dokumenter, herunder dokumenter, der hidrører fra en anden myndighed.
Hvis der fremsættes en begæring om aktindsigt i dokumenter, der ikke indgår i afgørelsessager – f.eks. sager om faktisk forvaltningsvirksomhed – ligger kompetencen hos enhver af de myndigheder, der har dokumentet i sin besiddelse (§ 15, stk. 1, 2. pkt.).
Afgørelser om aktindsigtsspørgsmål kan påklages selvstændigt til den myndighed, som er klageinstans i forhold til afgørelsen eller behandlingen i øvrigt af den sag, begæringen om aktindsigt vedrører (§ 15, stk. 2). Dette gælder uanset, om klageinstansen er en særlig klageinstans, f.eks. et uafhængigt nævn.
Hvis en underordnet myndigheds afgørelse i den materielle sag ikke er undergivet klageadgang til en overordnet myndighed, kan myndighedens afgørelse om aktindsigtsspørgsmål heller ikke påklages til den overordnede myndighed.
Bestemmelser, der fastsætter særlige klagefrister eller særlige begrænsninger i de klageberettigedes kreds i forhold til klager vedrørende en forvaltningsmyndigheds afgørelse i den materielle sag, indebærer ikke nogen begrænsning i adgangen til at påklage afgørelser om aktindsigt, medmindre det af forarbejderne til sådanne bestemmelser udtrykkeligt fremgår, at de også angår forvaltningsprocessuelle afgørelser som f.eks. afgørelser om aktindsigt.
I de tilfælde, hvor en særlig klageinstans’ kompetence med hensyn til behandlingen af klager over den materielle sag er sagligt begrænset – f.eks. således, at alene principielle spørgsmål kan påklages til klageinstansen – antages det, at en klageinstans vil være rekursinstans for alle aktindsigtsspørgsmål, herunder de spørgsmål der ikke er principielle, medmindre det modsatte fremgår udtrykkeligt af forarbejderne.
Det er kun den aktindsigtssøgende, der er part i den pågældende sag om aktindsigt og således umiddelbart kan påklage forvaltningsmyndighedens afgørelse vedrørende aktindsigtsspørgsmålet. Dette indebærer, at den, oplysningerne angår, ikke er part i aktindsigtssagen.
Forvaltningsmyndighedernes afgørelser vedrørende aktindsigtsspørgsmål kan efter grundlovens § 63 indbringes for domstolene, ligesom de kan indbringes for Folketingets Ombudsmand.

3.21. Gældende ret om forvaltningsprocessuelle spørgsmål kan sammenfattes således:

Som udgangspunkt kan den aktindsigtssøgende kræve at få fotokopier af sagens dokumenter.
Det nævnte udgangspunkt kan dog fraviges, hvis der begæres aktindsigt i et overordentligt stort antal dokumenter, hvis det vil være forbundet med betydelige vanskeligheder at fremstille en kopi af dokumenterne, hvis det vil være forbundet med betydelige omkostninger at kopiere dokumenterne, eller hvis der består en konkret risiko for, at kopier af de pågældende dokumenter vil blive anvendt på en retsstridig måde.
Begæringer om aktindsigt skal behandles snarest og skal således prioriteres af forvaltningsmyndighederne. En behandling af en aktindsigtsbegæring kan dog udsættes, hvis hensynet til en forsvarlig og hurtig behandling af andre sager taler herfor, eller hvis der foreligger nogle særlige forhold ved den sag, hvori der begæres aktindsigt, f.eks. fordi myndigheden pga. tvivlsomme fortolkningsspørgsmål, finder behov for at indhente en udtalelse fra en anden forvaltningsmyndighed.
Der gælder ikke en egentlig frist for færdigbehandlingen af en begæring om aktindsigt.
Der gælder dog en underretningspligt således, at en forvaltningsmyndighed, der ikke har afslået eller imødekommet en begæring inden 10 dage efter, at den er modtaget af vedkommende forvaltningsmyndighed, skal underrette den aktindsigtssøgende om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge.
Der gælder – bortset fra aktindsigt i en persons ansættelsessag – ikke nogen lovbestemt pligt for myndigheden til at foretage en underretning eller i øvrigt inddrage den, oplysningerne angår i behandlingen af aktindsigtsanmodningen. En sådan pligt kan dog følge på andet grundlag, f.eks. god forvaltningsskik.
En forvaltningsmyndighed skal i forbindelse med behandlingen og afgørelsen af en aktindsigtssag iagttage forvaltningslovens sagsbehandlingsregler. Dette indebærer bl.a., at myndigheden efter omstændighederne skal partshøre den aktindsigtssøgende, at myndigheden skal begrunde et helt eller delvist afslag på aktindsigt, og at der i forbindelse med et afslag på aktindsigt skal gives klagevejledning, hvis afgørelsen kan påklages til en anden forvaltningsmyndighed.
Forvaltningsmyndighederne kan i øvrigt i forbindelse med gennemførelsen af aktindsigten opkræve betaling i henhold til Justitsministeriets betalingsbekendtgørelse.

5. Andre regler end offentlighedsloven om aktindsigt mv.

1. Indledning

Offentlighedsloven regulerer den almindelige adgang for offentligheden til efter begæring at få aktindsigt i forvaltningsmyndighedernes dokumenter. Efter loven tilkommer retten til aktindsigt enhver og f.eks. ikke blot den, der er part i sagen, ligesom retten som udgangspunkt omfatter alle typer af dokumenter og oplysninger.

Ved siden af offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt er der imidlertid også fastsat nogle mere specifikke regler om aktindsigt mv. Der er således f.eks. i forvaltningsloven fastsat særlige regler om adgang til aktindsigt for parter i afgørelsessager, ligesom der i lov om aktindsigt i miljøoplysninger er fastsat særlige regler om offentlighedens adgang til at blive gjort bekendt med miljøoplysninger.

I dette kapitel gives der en kortfattet beskrivelse af disse regler, herunder om forholdet mellem offentlighedsloven og de enkelte regelsæt.

2. Forvaltningsloven

2.1. Forvaltningslovens overordnende indhold

Forvaltningsloven indeholder navnlig en række generelle forvaltningsprocessuelle regler, der tillægger den, der er part i en afgørelsessag forskellige rettigheder og beføjelser i forbindelse med forvaltningens behandling af sagen.

Forvaltningsloven indeholder således regler om forvaltningsmyndighedernes vejledningspligt, om parters adgang til aktindsigt, partshøring, begrundelse og klagevejledning. Herudover indeholder loven nogle almindelige regler om inhabilitet og om tavshedspligt mv. for den, der virker inden for den offentlige forvaltning.

2.2. Anvendelsesområde

Forvaltningsloven gælder for alle dele af den offentlige forvaltning, jf. § 1, stk. 1, og har således samme organisatoriske afgrænsning som offentlighedsloven.

Det følger imidlertid af forvaltningslovens § 2, stk. 1, at den ikke – som offentlighedsloven – gælder al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, men at den som udgangspunkt er afgrænset til at gælde for sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

2.3. Forvaltningslovens regler om partsaktindsigt

Som nævnt under pkt. 2.1 indeholder forvaltningsloven bl.a. regler om parters adgang til aktindsigt. Det er disse regler – der er fastsat i forvaltningslovens §§ 9-18 – som vil blive omtalt nærmere i det følgende.

2.3.1. Personkreds

Retten til at få aktindsigt efter forvaltningslovens bestemmelser tilkommer den, der er part i en sag, hvori der er eller vil blive truffet en afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Forvaltningsloven indeholder ikke en definition af partsbegrebet, men det er almindeligt antaget, at det omfatter ansøgere, klagere og andre, der har en væsentlig og individuel interesse i sagens afgørelse, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (3. udgave, 2001), side 135 ff., og Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., side 61 ff.

2.3.2. Sager og dokumenter omfattet af forvaltningsloven

Forvaltningslovens regler om parters adgang til aktindsigt gælder i sager, hvori der er eller vil blive truffet en afgørelse af en forvaltningsmyndighed, og den, der er part, kan forlange at blive gjort bekendt med afgørelsessagens dokumenter, jf. § 9, stk. 1, 1. pkt.

Det er udgangspunktet, at parten har ret til alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må antages at være kommet frem til adressaten, jf. § 10, stk. 1, nr. 1. Retten til aktindsigt omfatter også indførsler i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældendes sags dokumenter (aktlisten), jf. § 10, stk. 1, nr. 2.

Parten skal ikke give en nærmere begrundelse for anmodningen om aktindsigt, men der gælder dog et krav om, at parten skal angive den sag, hvis dokumenter, den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med, jf. § 9, stk. 1, 2. pkt.

2.3.3. Undtagelser fra retten til aktindsigt

Som nævnt under pkt. 2.3.2 er det udgangspunktet, at parten har ret til alle dokumenter, der vedrører en sag, hvori der er eller vil blive truffet en afgørelse af en forvaltningsmyndighed. Forvaltningsloven indeholder imidlertid en række undtagelser fra det nævnte udgangspunkt. Det er således – i lighed med offentlighedsloven – fastsat, at forvaltningsloven ikke gælder for visse sagstyper, visse dokumenttyper og visse oplysningstyper.

Derimod er partens adgang til aktindsigt ikke begrænset af særlige bestemmelser om tavshedspligt, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 2. Dette står i modsætning til offentlighedsloven, der i § 14 fastslår, at retten til aktindsigt er begrænset af sådanne særlige bestemmelser om tavshedspligt.

2.3.3.1. Undtagne sager

Som nævnt er visse nærmere angivne sagstyper ikke omfattet af forvaltningslovens regler om partsaktindsigt.

For det første gælder forvaltningslovens regler om partsaktindsigt ikke i forhold til sager om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser, jf. § 9, stk. 3. Denne bestemmelse svarer i princippet til undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt., hvorefter offentlighedsloven ikke gælder for sager inden for strafferetsplejen. Den ændrede formulering af bestemmelsen i § 9, stk. 3, indebærer dog en vis begrænsning i rækkevidden af undtagelsesbestemmelsens anvendelsesområde i forhold til anvendelsesområdet for offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt., jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (3. udgave, 2001), side 281.

Den snævrere afgrænsning af, hvilke sager der kan undtages med hjemmel i § 9, stk. 3, indebærer således, at bl.a. sager om tilhold i henhold til straffelovens § 265 – der kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt. – ikke kan undtages fra aktindsigt efter § 9, stk. 3, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (3. udgave, 2001), side 282 ff., og Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., side 496 ff.

Parten kan dog efter forvaltningslovens § 18, stk. 1, forlange at blive gjort bekendt med en straffesags dokumenter, når sagen er afgjort. Denne ret til at blive gjort bekendt med en afsluttet straffesags dokumenter er dog betinget af, at ønsket herom er rimeligt begrundet af hensyn til varetagelse af partens interesser, og hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser eller særlige hensyn til beskyttelse af sigtede, vidner eller andre ikke taler herimod.

Det anførte indebærer, at selv i tilfælde, hvor aktindsigt er rimeligt begrundet af hensyn til partens mulighed for at varetage sit tarv, kan de nævnte modhensyn af bl.a. efterforskningsmæssig karakter føre til, at aktindsigt må afslås. Endvidere følger det af § 18, stk. 1, at de almindelige undtagelsesbestemmelser for internt arbejdsmateriale mv. i forvaltningslovens §§ 12-14 tilsvarende gælder i forhold til en begæring om aktindsigt i afsluttede straffesager.

Det skal bemærkes, at bestemmelsen i § 18, stk. 1, ikke omfatter dokumenter hos politiet eller anklagemyndigheden, jf. § 18, stk. 2. I disse tilfælde afgøres adgang til aktindsigt efter retsplejelovens § 41 d eller § 729 d, jf. pkt. 7.2 nedenfor.

For det andet gælder forvaltningslovens regler om partsaktindsigt ikke i forbindelse med visse straffuldbyrdelsessager. Det er således fastsat i lovens § 9, stk. 4, at reglerne om partsaktindsigt ikke – i forbindelse med varetægtsfængsling, fuldbyrdelse af fængselsstraf og forvaring – gælder sager om valg af varetægtsfængsel eller afsoningsinstitution, sager om overførelse til et andet varetægtsfængsel eller anden afsoningsinstitution, sager om overførelse til en anden afdeling i et varetægtsfængsel eller en afsoningsinstitution, sager om udelukkelse fra fællesskab og sager om straffuldbyrdelsens iværksættelse, udsættelse og benådning samt fuldbyrdelse af straf på bopælen under intensiv overvågning og kontrol, for så vidt angår oplysninger, der er indhentet for at belyse hensynet til politiets forebyggende virksomhed som nævnt i § 10, nr. 2, § 12, stk. 1, og § 78 a, stk. 3, i lov om fuldbyrdelse af straf mv.

For det tredje gælder forvaltningslovens regler om partsaktindsigt ikke sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste. I sådanne tilfælde er adgangen til aktindsigt for den, der ansøger eller har ansøgt om ansættelse, således begrænset til de dokumenter mv., der vedrører den pågældendes egne forhold, jf. forvaltningslovens § 10, stk. 2. Bestemmelsen indebærer, at der ikke er krav på at blive gjort bekendt med, hvem der i øvrigt måtte være ansøgere til den pågældende stilling.

Ansøgere til tjenestemandsstillinger har imidlertid ifølge tjenestemandslovens § 5, stk. 3, ret til – når ansøgningsfristen er udløbet – at få udleveret en liste over navne og eventuelle andre identifikationsoplysninger om medansøgere.

De sagstyper, der er undtaget fra forvaltningslovens regler om partsaktindsigt svarer således i det væsentligste til de sagstyper, der også er undtaget fra aktindsigt efter offentlighedsloven (straffesager, ansættelses- og forfremmelsessager samt lovgivningssager). Når der i forvaltningsloven imidlertid ikke er optaget en bestemmelse svarende til offentlighedslovens § 2, stk. 1, 3. pkt. – om undtagelse af lovgivningssager – skyldes det, at forvaltningslovens regler om aktindsigt omhandler partens aktindsigt, og der vil i almindelighed ikke være nogen, der vil være part i en sag om udarbejdelse af lovgivning.

2.3.3.2. Undtagne dokumenter

I det omfang en sag ikke kan undtages fra forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, kan visse dokumenttyper i sagen dog undtages. Adgangen til at undtage de pågældende dokumenter er fastsat i bestemmelserne i forvaltningslovens §§ 12 og 14.

De dokumenttyper, der for det første kan undtages fra retten til aktindsigt er interne arbejdsdokumenter, jf. lovens § 12, stk. 1. Denne bestemmelse er identisk med offentlighedslovens § 7 og begrebet interne arbejdsdokumenter er således afgrænset ens i de to love.

Interne arbejdsdokumenter kan dog på trods af bestemmelsen i forvaltningslovens § 12, stk. 1 – i lighed med ordningen i offentlighedsloven – være undergivet aktindsigt efter lovens regler om partsaktindsigt.

Det gælder for det første, hvis et internt arbejdsdokument har været afgivet til udenforstående. I et sådant tilfælde vil det pågældende dokument – ligesom i forhold til offentlighedslovens § 7 – i almindelighed fortabe sin interne karakter.

For det andet er visse særlige typer af interne arbejdsdokumenter, der foreligger i endelig form, undergivet aktindsigt efter forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, jf. forvaltningslovens § 13, nr. 1-3. Det gælder f.eks. interne dokumenter, der alene gengiver myndighedens endelige beslutning om en sags afgørelse. Bestemmelsen i forvaltningslovens § 13, nr. 1-3, er i øvrigt identisk med offentlighedslovens § 8, nr. 1-3.

Årsagen til, at forvaltningsloven ikke indeholder en bestemmelse svarende til offentlighedslovens § 8, nr. 4 – hvorefter retten til aktindsigt omfatter en myndigheds interne generelle retningslinjer for behandlingen af bestemte sagstyper (skuffecirkulærer) – er, at der ikke vil være parter i sager om udarbejdelse af interne retningslinjer. Der er således ikke behov for en sådan undtagelsesbestemmelse i forvaltningsloven.

For det tredje gælder der efter lovens § 12, stk. 2, en pligt til fra interne arbejdsdokumenter at ekstrahere faktiske omstændigheder, der er af væsentlig betydning for sagens afgørelse, og meddele dem i overensstemmelse med forvaltningslovens regler om partsaktindsigt. Denne bestemmelse svarer til offentlighedslovens § 11, stk. 1.

Foruden at interne arbejdsdokumenter som udgangspunkt er undtaget fra forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, kan en række nærmere angivne dokumenter undtages fra aktindsigt efter forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 1-3. Det gælder f.eks. referater af møder mellem ministre. Bestemmelsen i forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 1-3, er enslydende med offentlighedslovens § 10, nr. 1, 3 og 4.

Årsagen til, at forvaltningslovens § 14, stk. 1, ikke indeholder bestemmelser svarende til offentlighedslovens § 10, nr. 2 (brevveksling mellem ministerier om lovgivning) og § 10, nr. 5 (materiale til brug for statistiske eller videnskabelige undersøgelser), er, at der typisk ikke vil være en part i sådanne sager.

For de dokumenttyper, der er omfattet af forvaltningslovens § 14, stk. 1, nr. 1-3, gælder også en bestemmelse om ekstrahering af faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for sagens afgørelse, jf. lovens § 14, stk. 2.

2.3.3.3. Undtagne oplysninger

Efter forvaltningslovens § 15, stk. 1, kan visse oplysninger i dokumenter, der er undergivet aktindsigt efter forvaltningsloven, undtages efter en konkret afvejning.

Efter bestemmelsen i § 15, stk. 1, skal der i afvejningen af, om der kan meddeles afslag på aktindsigt, på den ene side indgå partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv, og på den anden side afgørende hensyn til den pågældende selv eller andre private eller offentlige interesser.

I § 15, stk. 1, nr. 1-5, er der foretaget en ikke udtømmende opregning af de offentlige interesser, der kan indgå i afvejningen af, om der skal meddeles afslag på aktindsigt. De hensyn, der er nævnt i stk. 1-5, svarer til de hensyn, der er nævnt i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 1-5. Således kan bl.a. hensynet til statens sikkerhed eller rigets forsvar (§ 15, stk. 1, nr. 1) eller hensynet til det offentliges økonomiske interesser begrunde et afslag (§ 15, stk. 1, nr. 5).

Det er ikke i § 15, stk. 1, nærmere angivet, hvilke hensyn til private interesser der kan indgå i afvejningen. Det antages, at der efter bestemmelsen normalt kun vil blive tale om at undtage oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold og oplysninger om virksomheders drifts- eller forretningsforhold, som afgørende vil kunne skade virksomhedens konkurrenceevne eller i øvrigt medføre væsentlige skadesvirkninger, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (3. udgave, 2001), side 330 f.

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 15, stk. 1, er i visse henseender snævrere end undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens §§ 12 og 13. Efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, kan oplysninger om enkeltpersoners private forhold undtages fra aktindsigt, mens det normalt vil være en forudsætning for at undtage sådanne oplysninger efter forvaltningslovens § 15, stk. 1, at der er tale om rent private forhold, f.eks. oplysninger om race, religion mv.

Endvidere forudsætter forvaltningslovens § 15, stk. 1 – i modsætning til offentlighedslovens § 13, stk. 1 – at der foretages en konkret afvejning af modstående hensyn, hvor den aktindsigtssøgendes interesse (partens interesse) i varetagelse af sit tarv indgår i vurderingen. Efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, kan der ikke tages særligt hensyn til den aktindsigtssøgendes individuelle interesse i aktindsigt over for de modhensyn, der opregnes i bestemmelsen. Det skal bemærkes, at offentlighedslovens § 4, stk. 2, indeholder en regel om egenacces, der indebærer, at den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, har samme adgang til aktindsigt som parten har efter forvaltningslovens regler om aktindsigt.

Herudover forudsætter forvaltningslovens § 15, stk. 1, at der skal foreligge ”afgørende hensyn” til de modstående offentlige eller private interesser for at kunne begrunde en indskrænkning i partens adgang til aktindsigt. Med udtrykket ”afgørende hensyn” er det tilkendegivet, at oplysningerne kun kan undtages, hvor der er nærliggende fare for, at privates eller det offentliges interesser vil lide skade af væsentlig betydning, hvis begæringen imødekommes, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer (3. udgave, 2001), side 328. Efter offentlighedslovens § 13, stk. 1, kan aktindsigt afslås, hvis det er ”nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn” til de i bestemmelsen opregnede interesser. Dette indebærer, at aktindsigt kan afslås i det tilfælde, hvor der er nærliggende fare for, at de pågældende interesser vil lide skade af betydning.

I forvaltningslovens § 15, stk. 2, er det fastsat, at i det omfang hensynene i stk. 1 kun gør sig gældende for en del af dokumentet, skal parten gøres bekendt med dokumentets øvrige indhold. Denne bestemmelse om delvis aktindsigt svarer til offentlighedslovens § 13, stk. 2.

2.3.4. Behandling og afgørelse af anmodninger om partsaktindsigt

Forvaltningslovens § 16 fastsætter nærmere regler om klageadgang, og hvordan sager om aktindsigt skal behandles og afgøres, herunder hvordan aktindsigten skal gennemføres. Bestemmelsen svarer i det væsentligste til offentlighedslovens §§ 15 og 16.

Forvaltningslovens § 17 indeholder en regel om afbrydelse af klagefriststen i realitetssagen, når parten begærer aktindsigt i sagen. Endvidere indeholder forvaltningslovens § 11 en særlig regel om, at afgørelsen i realitetssagen som udgangspunkt skal udsættes, hvis parten under myndighedens behandling af sagen fremsætter en begæring om aktindsigt. Sagens afgørelse skal således udsættes, indtil der er givet parten adgang til at gøre sig bekendt med sagens dokumenter.

2.4. Forholdet mellem offentlighedsloven og forvaltningsloven

Som det fremgår af pkt. 2.3 indeholder forvaltningsloven en række regler om aktindsigt, der i det væsentligste er opbygget på samme måde som reglerne i offentlighedsloven, men som dog fastsætter videregående regler om aktindsigt end offentlighedsloven.

Forvaltningslovens regler om aktindsigt regulerer imidlertid ikke som sådan samme spørgsmål som offentlighedsloven, idet forvaltningsloven regulerer spørgsmålet om parters adgang til aktindsigt i afgørelsessager, mens offentlighedsloven regulerer spørgsmålet om offentlighedens adgang til aktindsigt i alle sagstyper, herunder sager om faktisk forvaltningsvirksomhed. Der er således tale om, at forvaltningsloven – ved at fastsætte videregående regler om aktindsigt for parter i afgørelsessager – supplerer offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt.

På den anden side kan forvaltningslovens regler om partsaktindsigt også siges at blive suppleret af bestemmelsen i offentlighedslovens § 4, stk. 2, om egenacess med hensyn til oplysninger om vedkommende selv (parten), når sådanne oplysninger indgår i dokumenter, der er undergivet administrativ sagsbehandling på områder, der ikke er afgørelsessager. I sådanne tilfælde vil forvaltningslovens regler om partsaktindsigt ikke gælde, da disse regler som nævnt alene finder anvendelse i afgørelsessager.

3. Sundhedsloven

3.1. Sundhedslovens indhold

Sundhedsloven regulerer de grundlæggende og generelle principper for den enkelte patients selvbestemmelse og retssikkerhed i forhold til sundhedsvæsenet i forbindelse med undersøgelse, behandling og pleje.

Lovens formål er at medvirke til dels at sikre, at patienters værdighed, integritet og selvbestemmelse respekteres, dels at understøtte tillids- og fortrolighedsforhold mellem patienterne og sundhedsvæsenet og de forskellige personalegrupper, patienter møder her. Loven indeholder således regler om information, samtykke, livstestamenter, aktindsigt, tavshedspligt og videregivelse af helbredsoplysninger.

3.2. Anvendelsesområde

Sundhedslovens afsnit III om patienters retsstilling, der bl.a. indeholder reglerne om patienters ret til aktindsigt, gælder patienter, der inden for sundhedsvæsenet eller andre steder, hvor der udføres sundhedsfaglig virksomhed, modtager eller har modtaget behandling af sundhedspersoner, jf. lovens § 13, stk. 1. Loven gælder således bl.a. inden for det offentlige sundhedsvæsen og for institutioner inden for det private sundhedsvæsen, hvortil der er tilknyttet en autoriseret sundhedsperson.

Anvendelsesområdet for sundhedsloven er således ikke som offentlighedslovens afgrænset efter et organisatorisk (formelt) kriterium, men efter et materielt (funktionelt) kriterium, idet det afgørende for om loven finder anvendelse er, om der er tale et sted, hvor sundhedspersoner udfører sundhedsfaglig virksomhed.

3.3. Sundhedslovens regler om aktindsigt

Sundhedsloven indeholder som nævnt bl.a. regler om aktindsigt. Det er disse regler – der er fastsat i lovens kapitel 8 (§§ 36-39) – som vil blive omtalt i det følgende. Om de nævnte aktindsigtsregler kan det oplyses, at de – bortset fra en enkelt teknisk ændring – i det hele viderefører patientretsstillingslovens aktindsigtsregler.

3.3.1. Personkreds

Det følger af sundhedslovens § 37, stk. 1, at det alene er den patient, der har modtaget behandling mv., der har ret til aktindsigt efter loven. Reglerne om aktindsigt i sundhedsloven har således karakter af regler om egenacces til oplysningerne i patientjournaler mv., jf. tillige Vogter, side 317, for så vidt angår den identiske bestemmelse i patientretsstillingslovens § 20, stk. 1.

Andre personer – bortset fra dem, der efter fuldmagt mv. optræder på patientens vegne – må således søge om aktindsigt i patientjournaler mv. efter reglerne i offentligheds- og forvaltningsloven.

Sundhedsloven indeholder i § 45 en særlig regel om bl.a. pårørendes adgang til at få oplysninger fra en afdød patients journal. Det er således fastsat i bestemmelsen, at en sundhedsperson kan videregive oplysninger om en afdød patients sygdomsforløb, dødsårsag og dødsmåde til afdødes nærmeste pårørende, afdødes alment praktiserende læge og den læge, der havde afdøde i behandling, såfremt det ikke må antages at stride mod afdødes ønske og hensynet til afdøde eller andre private interesser ikke taler afgørende herimod.

Bestemmelsen i § 45 er en videregivelsesregel med hensyn til de nævnte oplysninger, men det antages, at bestemmelsens brede formulering, herunder udtrykket ”sygdomsforløb”, indebærer, at oplysningerne kan videregives til de pårørende som aktindsigt i hele journalen, jf. Vogter, side 322, om den tilsvarende regel i patientretsstillingslovens § 28, stk. 1.

3.3.2. Dokumenter omfattet af sundhedsloven

Efter lovens § 36, stk. 1, omfatter retten til aktindsigt patientjournaler mv., der udarbejdes af sundhedspersoner, og som føres på offentlige eller private sygehuse, klinikker, ambulatorier, i privat praksis eller i forbindelse med behandling i private hjem samt på andre offentlige eller private institutioner mv., hvor der som led i sundhedsmæssig virksomhed foretages behandling af patienter.

Omfattet af retten til aktindsigt er således bl.a. egentlige sygehusjournaler, sygeplejefaglige optegnelser (sygeplejekardex), plejejournaler på plejehjem samt privatpraktiserende sundhedspersoners optegnelser vedrørende den enkeltes helbredsmæssige forhold, f.eks. journaler hos privatpraktiserende læger, på private sygehuse mv. Retten til aktindsigt omfatter i øvrigt hele journalen, herunder bl.a. lægeerklæringer, røntgenbilleder, røntgenbeskrivelser, scanningsbilleder, laboratorieresultater mv., jf. pkt. 3 i Sundhedsministeriets vejledning nr. 155 af 14. september 1998 om aktindsigt mv. i helbredsoplysninger, der knytter sig til patientretsstillingslovens regler om aktindsigt. Denne vejledning er ikke endnu blevet afløst og må, da sundhedsloven i det hele viderefører aktindsigtsreglerne i patientretsstillingsloven, fortsat betragtes som retningsgivende for det nærmere indhold af patienters adgang til aktindsigt i patientjournaler mv.

Retten til aktindsigt omfatter også journaler mv., der føres på edb, og der må, hvis der begæres aktindsigt i sådanne oplysninger, tilvejebringes et skærmbillede eller en udskrift af de registrerede oplysninger, jf. Vogter, side 315.

Uden for retten til aktindsigt efter loven falder derimod optegnelser om enkeltpersoners helbredsmæssige forhold, der foretages af andre end sundhedspersoner, og som ikke indgår i en sundhedsfaglig virksomhed. Det kan f.eks. være helbredsoplysninger, der indgår i behandlingen af sager i Arbejdsskadestyrelsen og Den Sociale Ankestyrelse vedrørende erstatnings- og pensionsforhold, jf. pkt. 2 i Sundhedsministeriets vejledning nr. 155 af 14. september 1998 om aktindsigt mv. i helbredsoplysninger. I sådanne tilfælde gælder offentligheds- og forvaltningslovens regler om aktindsigt.

Sundhedslovens § 37, stk. 1, er i øvrigt formuleret på en sådan måde, at patienten efter bestemmelsen har ret til aktindsigt i flere oplysninger end der normalt vil blive udleveret i forbindelse med en behandling af en begæring om aktindsigt.

Det fremgår således af bestemmelsen, at såfremt en patient fremsætter begæring herom, skal vedkommende have meddelelse om, hvorvidt der behandles helbredsoplysninger om vedkommende indeholdt i patientjournaler mv. Behandles sådanne oplysninger, skal der på begæring og på en let forståelig måde gives patienten meddelelse om (1) hvilke oplysninger der behandles, (2) behandlingens formål, (3) kategorierne af modtagere af oplysningerne og (4) tilgængelig information om, hvorfra disse oplysninger stammer.

3.3.3. Undtagelse fra retten til aktindsigt

Retten til aktindsigt – og retten til at få de andre meddelelser, der er omfattet af § 37, stk. 1 – kan efter lovens § 37, stk. 2, begrænses, i det omfang patientens interesse i at blive gjort bekendt med oplysningerne findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller andre private interesser.

Med ordlyden ”afgørende hensyn” er det understreget, at der er tale om en ganske snæver undtagelsesadgang, og bestemmelsen forudsætter, at der i hvert enkelt tilfælde foretages en konkret afvejning af på den ene side patientens interesse i at få aktindsigt og på den anden side de afgørende modhensyn, herunder til patienten selv.

En begrænsning i retten til aktindsigt af hensyn til andre private interesser kan f.eks. tænkes i tilfælde, hvor pårørende eller naboer henleder myndighedernes opmærksomhed på den pågældendes psykiske sygdom. I et sådant tilfælde kan der efter omstændighederne være grund til at undtage eventuelle oplysninger om de pårørende mv. fra aktindsigt.

3.3.4. Behandling og afgørelse af anmodninger om aktindsigt

Afgørelse om aktindsigt træffes af den myndighed, institution eller sundhedsperson, der har patientjournalerne mv. i sin besiddelse, jf. lovens § 38, stk. 1.

Vedkommende myndighed mv. skal snarest træffe afgørelse om aktindsigten kan imødekommes, og hvis en anmodning ikke er imødekommet eller afslået inden 10 dage efter, at den er modtaget, skal der gives patienten underretning om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge, jf. § 38, stk. 2 og 3.

Det er vedkommende myndighed mv., der afgør om aktindsigten skal gennemføres ved, at der gives adgang til gennemsyn af patientjournalen mv. på stedet, eller ved, at der udleveres en afskrift eller kopi, jf. § 38, stk. 2.

3.4. Forholdet mellem offentlighedsloven og sundhedsloven

Som det fremgår af pkt. 3.3 regulerer sundhedsloven bl.a. spørgsmålet om patienters adgang til aktindsigt i patientjournaler mv., der udarbejdes af sundhedspersoner, og som føres på offentlige sygehuse mv.

Hvis sundhedsloven ikke indeholdt disse regler, ville en begæring fra en patient om aktindsigt i den pågældendes patientjournal mv. kunne have været omfattet af offentlighedslovens § 4, stk. 2, om egenacces, hvis der f.eks. var tale om en journal, der blev ført af et offentligt sygehus. Sundhedslovens regler om aktindsigt kan således siges at supplere offentlighedslovens § 4, stk. 2, om egenacces.

En begæring om aktindsigt i en optegnelse om den pågældende persons helbredsmæssige forhold, der foretages af andre end sundhedspersoner, og som ikke indgår i en sundhedsfaglig virksomhed, vil dog ikke være omfattet af sundhedsloven, jf. pkt. 3.3 ovenfor. I sådanne tilfælde vil begæringen om aktindsigt skulle behandles efter offentlighedslovens § 4, stk. 2, bortset fra de tilfælde, hvor der er tale om en part, der anmoder om aktindsigt i en afgørelsessag. I sådanne tilfælde finder forvaltningsloven anvendelse.

Sundhedslovens regler supplerer derimod ikke offentlighedslovens almindelige regler om aktindsigt, idet en begæring om aktindsigt i en patientjournal mv. fra andre personer end patienten selv – bortset fra de særlige tilfælde, hvor begæringen indgives af en person, der efter fuldmagt mv. optræder på patientens vegne – vil skulle behandles efter de almindelige regler om aktindsigt i offentlighedsloven (eller efter forvaltningsloven, hvis den aktindsigtssøgende er part i en afgørelsessag). I sådanne tilfælde vil der dog i almindelighed blive meddelt afslag på aktindsigt efter offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, hvorefter retten til aktindsigt ikke omfatter oplysninger om enkeltpersoners private forhold.

4. Miljøoplysningsloven

Miljøoplysningsloven indeholder nogle særlige regler om aktindsigt i miljøoplysninger. Loven er blevet til på grundlag af bl.a. fælleseuropæiske bestræbelser på at sikre offentlighed omkring miljøoplysninger og gennemfører således Rådets direktiv 90/313/EØF om fri adgang til miljøoplysninger samt Europaparlamentets og Rådets direktiv 2003/4 EF om offentlig adgang til miljøoplysninger.

Endvidere implementerer loven Konventionen om adgang til oplysninger, offentlig deltagelse samt adgang til klage og domstolsafgørelse på miljøområdet (Århus-konventionen). Konventionen blev underskrevet den 25. juni 1998 ved den paneuropæiske miljøministerkonference ”Environment for Europe”, som blev afholdt i regi af FN’s økonomiske organisation for Europa (ECE).

4.1. Anvendelsesområde

Miljøoplysningsloven gælder efter lovens § 1, stk. 1, for alle myndigheder mv., der er omfattet af offentlighedsloven. Det kan i den forbindelse oplyses, at ombudsmanden i en utrykt udtalelse af 1. december 2006 (j. nr. 2005-2808-499) har givet udtryk for, at Investeringsfonden for Østlandene var omfattet af miljøoplysningsloven, allerede fordi fonden var omfattet af offentlighedslovens § 1, stk. 1.

Herudover gælder loven også i forhold til alle organer, herunder fysiske og juridiske personer, der har offentligt ansvar for eller udøver offentlige funktioner eller tjenesteydelser i relation til miljøet, og som er underlagt offentlig kontrol, jf. lovens § 1, stk. 2. Miljøoplysningsloven kan således f.eks. anvendes i forhold til A/S Storebælt, A/S Øresund, Ørestadsselskabet I/S mv., jf. pkt. 2.1.2 i Miljøstyrelsens vejledning nr. 3/2006 om aktindsigt i miljøoplysninger.

4.2. Personkreds og betingelser

Det er i miljøoplysningslovens § 2, stk. 1, fastsat, at enhver – med de betingelser og undtagelser, der følger af offentligheds- og forvaltningsloven – har ret til at blive gjort bekendt med miljøoplysninger.

Bestemmelsen indebærer således bl.a., på den ene side, at der ikke kan stilles formkrav til en anmodning om aktindsigt i miljøoplysninger, og på den anden side, at offentlighedslovens identifikationskrav gælder i forhold til sådanne anmodninger, ligesom offentlighedslovens almindelige undtagelsesbestemmelser skal finde anvendelse ved vurderingen af, om der kan meddeles afslag på aktindsigt i miljøoplysninger.

4.3. Miljøoplysninger

Miljøoplysningsloven finder alene anvendelse i forhold til begæringer om aktindsigt i ”miljøoplysninger”, jf. § 2, stk. 1.

Loven indeholder imidlertid i § 3, en ganske bred definition af dette udtryk. Det er således i bestemmelsen fastsat, at der ved miljøoplysninger bl.a. skal forstås alle oplysninger, som er i myndighedens besiddelse – uanset hvornår oplysningerne er tilvejebragt og uanset i hvilken form de foreligger – der vedrører tilstanden i miljøelementer som f.eks. luft, vand, jord (nr. 1) eller som vedrører faktorer som f.eks. stoffer, energi, støj mv. (nr. 2).

Udtrykket miljøoplysninger omfatter endvidere oplysninger, der vedrører administrative foranstaltninger såsom lovgivning, planer, programmer mv., der påvirker eller kan påvirke de miljøelementer, der er nævnt i nr. 1 og 2 (nr. 3), ligesom udtrykket omfatter rapporter om gennemførelse af miljølovgivningen (nr. 4) og oplysninger, der vedrører menneskers sundheds- og sikkerhedstilstand, herunder forurening af fødekæden, i det omfang de påvirkes af eller kan påvirkes af de enkelte miljøelementers tilstand, som nævnt i nr. 1 (nr. 6).

4.4. Undtagelser fra retten til aktindsigt

4.4.1. Generelt

Det følger af miljøoplysningslovens § 2, stk. 1, at retten til aktindsigt kan begrænses efter de undtagelsesbestemmelser, der findes i offentligheds- og forvaltningsloven. Det indebærer således, at den, der uden at være part i en sag, anmoder om aktindsigt i miljøoplysninger, kan meddeles afslag på aktindsigt efter undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens §§ 2, 7, 10, § 12, stk. 1, og § 13, stk. 1.

Da miljøoplysningsloven imidlertid – som nævnt ovenfor under pkt. 4.1 – bygger på to EU-direktiver, der på en række punkter giver en videre adgang til aktindsigt i miljøoplysninger, end det der er tilfældet efter offentligheds- og forvaltningsloven, er der i lovens § 2, stk. 2-6, fastsat nogle særlige regler, der i visse henseender fraviger aktindsigtsreglerne i offentligheds- og forvaltningsloven, herunder de pågældende loves undtagelsesbestemmelser.

Det er således i miljøoplysningslovens § 2, stk. 3, 1. pkt., bl.a. fastsat, at en myndighed, der kan afslå en begæring om aktindsigt i miljøoplysninger efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser (§§ 2, 7, 10, § 12, stk. 1, og § 13, stk. 1), skal foretage en konkret afvejning af offentlighedens interesse i at få udleveret miljøoplysningerne over for de interesser, der varetages ved at afslå en udlevering (konkret afvejningsregel).

I forlængelse heraf er det i lovens § 2, stk. 3, 2. pkt., bl.a. fastsat, at de nævnte undtagelsesbestemmelser i offentlighedsloven skal anvendes restriktivt under hensyn til samfundets interesse i, at miljøoplysningerne offentliggøres i det enkelte tilfælde (generel afvejningsregel).

4.4.2. Specifikke fravigelser af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser

Foruden de under pkt. 4.4.1 nævnte mere generelle fravigelser af offentlighedsloven, indeholder miljøoplysningsloven også nogle mere specifikke fravigelser.

Det er således fastsat i lovens § 2, stk. 4, at undtagelsesbestemmelsen i offentlighedslovens § 10, nr. 5 (materiale til brug for statistiske og videnskabelige undersøgelser), ikke gælder for begæringer om aktindsigt i miljøoplysninger.

Herudover er det i lovens § 2, stk. 6, bl.a. bestemt, at offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 4-6, ikke finder anvendelse på miljøoplysninger, i det omfang det vil stride mod nogle angivne bestemmelser i et af de direktiver, som miljøoplysningsloven gennemfører.

I FOB 2005, side 98, havde Finansministeriet meddelt afslag på aktindsigt i en udvalgssag om regeringens klimastrategi. Finansministeriet havde under sagen givet udtryk for, at det var uden betydning, at de oplysninger, der blev begæret aktindsigt i, var omfattet af miljøoplysningsloven, når undtagelse af oplysningerne i sagen bl.a. skete i medfør af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6. Dette synspunkt kunne ombudsmanden ikke tilslutte sig og han anførte – efter en gennemgang af miljøoplysningslovens forarbejder – at ”der er […] tale om at § 13, stk. 1, nr. 6, hvis oplysningerne er omfattet af miljøoplysningsloven, har et endnu mere indskrænket anvendelsesområde end vanligt.”

Endvidere er det i lovens § 2, stk. 5, bl.a. fastsat, at offentlighedslovens § 10, nr. 1-4, § 12, stk. 1, og § 13, stk. 1, nr. 6, ikke finder anvendelse på oplysninger om emissioner til miljøet, i det omfang det vil stride mod nogle angivne bestemmelser i et af de direktiver, som miljøoplysningsloven gennemfører.

Endelig fastsætter loven, at retten til aktindsigt i miljøoplysninger ikke kan begrænses af særlige bestemmelser om aktindsigt i anden lovgivning, medmindre der er tale om bestemmelser, der er fastsat til gennemførelse af fællesskabsretlige forpligtelser, jf. lovens § 2, stk. 2. Dette står i modsætning til bestemmelsen i offentlighedslovens § 17, stk. 4, der fastslår, at bestemmelser i andre love om aktindsigt opretholdes, uanset om de giver ret til aktindsigt i snævrere omfang end offentlighedsloven.

4.5. Behandling og afgørelse af anmodninger om aktindsigt

Med hensyn til aktindsigtens gennemførelse er det i lovens § 4, stk. 1, bl.a. fastsat, at begæringer om aktindsigt i miljøoplysninger skal behandles efter offentlighedslovens § 16, stk. 1 (om aktindsigtens form) og stk. 2 (om 10-dages fristen). Miljøoplysningsloven fastsætter imidlertid – under hensyn til de direktiver, som den gennemfører – to undtagelser til offentlighedslovens § 16, stk. 1 og 2.

Det gælder for det første med hensyn til spørgsmålet om, i hvilken form eller format, miljøoplysningerne skal udleveres, og for det andet vedrørende spørgsmålet om absolutte tidsfrister for behandlingen af en aktindsigtsbegæring.

For det første bestemmer loven således, at myndigheden eller organet skal stille miljøoplysninger til rådighed i den form eller det format, som den aktindsigtssøgende ønsker, medmindre oplysningerne allerede er offentligt tilgængelige i en anden form, som er let tilgængelig for den pågældende, eller der er rimelige grunde til at stille oplysningerne til rådighed i en anden form eller et andet format, jf. miljøoplysningslovens § 4, stk. 2.

Denne bestemmelse indebærer, at det som udgangspunkt er den aktindsigtssøgende, der kan bestemme om aktindsigten skal gennemføres ved, at der udleveres en kopi af miljøoplysningerne, eller om den skal gennemføres ved gennemsyn på stedet, ligesom det som udgangspunkt er den aktindsigtssøgende, der kan bestemme, om aktindsigten skal gennemføres ved udlevering af papirkopi eller elektronisk.

For det andet bestemmer loven, at begæringer om aktindsigt skal afgøres hurtigst muligt og under hensyntagen til en eventuel tidsfrist fastsat af den aktindsigtssøgende, jf. § 4, stk. 3, 1. pkt. Herudover fastslår loven, at en aktindsigtsbegæring skal afgøres senest 1 måned efter modtagelsen af begæringen, medmindre sagens omfang eller komplekse karakter indebærer, at denne frist ikke kan overholdes. I et sådant tilfælde kan fristen udskydes, men afgørelsen skal dog under alle omstændigheder foreligge senest 2 måneder fra modtagelsen af aktindsigtsbegæringen, jf. § 4, stk. 3, 1. pkt.

I forlængelse heraf bestemmer loven dog, at sager, hvor der gives afslag på at stille oplysningerne til rådighed i den form, som den aktindsigtssøgende ønsker, skal afgøres senest 1 måned efter modtagelsen af aktindsigtsbegæringen, jf. § 4, stk. 3, 2. pkt.

4.6. Forholdet mellem offentlighedsloven og miljøoplysningsloven

Som det fremgår af pkt. 4.2 ovenfor gælder miljøoplysningsloven – i lighed med offentlighedsloven – for ”enhver”, ligesom lovens regler om aktindsigt i sit udgangspunkt gælder under de samme betingelser og undtagelser, der følger af offentlighedsloven.

Miljøoplysningslovens ordning er dog – som følge af, at den gennemfører nogle EU-direktiver – på følgende punkter forskellig fra den ordning, der følger af offentlighedsloven:

For det første har loven et bredere anvendelsesområde end offentlighedsloven, idet den også gælder for visse organer, der ikke er omfattet af offentlighedsloven, ligesom loven på enkelte områder giver en videre adgang til aktindsigt (i miljøoplysninger), f.eks. gælder undtagelsen i offentlighedslovens § 10, stk. 1, nr. 5, ikke i forhold til miljøoplysninger.

Dernæst følger det af miljøoplysningsloven, at offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser skal anvendes restriktivt under hensyn til samfundets interesse i, at miljøoplysningerne offentliggøres i det enkelte tilfælde (generel afvejningsregel), og at myndighederne i øvrigt skal foretage en konkret afvejning af offentlighedens interesse i at få udleveret miljøoplysningerne over for de interesser, der varetages ved efter undtagelsesbestemmelserne at afslå en udlevering (konkret afvejningsregel).

Endvidere begrænses retten til aktindsigt efter miljøoplysningsloven – i modsætning til, hvad der gælder efter offentlighedsloven – ikke af, hvornår oplysningerne er tilvejebragt, eller af andre særlige regler om aktindsigt.

Herudover giver loven adgang til aktindsigt i miljøoplysninger, uanset i hvilken form oplysningerne foreligger, ligesom loven som udgangspunkt giver den aktindsigtssøgende adgang til at bestemme, i hvilken form og i hvilket format oplysningerne skal udleveres.

Endelig fastsætter miljøoplysningsloven en absolut frist på 2 måneder for myndighederne mv. til at træffe afgørelse i sager om aktindsigt i miljøoplysninger.

5. Persondataloven

Persondataloven tager særligt sigte på behandling af personoplysninger, der foretages helt eller delvist ved edb, og i lovens regler opstilles således bl.a. materielle betingelser for, at der lovligt kan foretages behandling – herunder videregivelse – af personoplysninger (§§ 5-14), ligesom loven fastlægger visse rettigheder for registrerede personer, herunder regler om oplysningspligt over for den registrerede og om den registreredes indsigtsret (§§ 28-40).

5.1. Anvendelsesområde

Efter lovens § 1, stk. 1, gælder loven for behandling af personoplysninger, som helt eller delvist foretages ved hjælp af edb, og ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register.

Lovens anvendelsesområde er således – i modsætning til det organisatoriske kriterium, som offentlighedsloven bygger på – gjort afhængig af et materielt kriterium, da det afgørende for, om lovens almindelige regler finder anvendelse er, om der er tale om en behandling af personoplysninger, der er omfattet af definitionen i stk. 1.

Loven omfatter derfor ikke blot behandling af personoplysninger inden for den offentlige forvaltning, men også behandlingen af personoplysninger inden for den private sektor og domstolene.

5.2. Den registreredes indsigtsret (egenacces)

Som nævnt indeholder persondataloven bl.a. regler om den registreredes indsigtsret (egenacces). Det er disse regler – der er fastsat i lovens kapitel 9 (§§ 31-34) – som vil blive omtalt i det følgende.

5.2.1. Personkreds og betingelser

Udgangspunktet efter persondatalovens § 31, stk. 1, er, at enhver person, der fremsætter begæring herom, har ret til at få meddelelse om en række forhold, herunder bl.a. om der behandles oplysninger om den pågældende, og i givet fald hvilke oplysninger der behandles.

Persondataloven stiller ikke krav om, at den person, der fremsætter en indsigtsbegæring, skal kunne angive (identificere) de behandlinger, som den pågældende ønsker indsigt i, og det er endvidere det helt klare udgangspunkt, at der ikke kan stilles særlige formkrav til begæringen, der således kan fremsættes mundtligt, skriftligt og gennem e-mail, jf. pkt. 3.1.3 i Datatilsynets vejledning nr. 126 af 10. juli 2000 om registreredes rettigheder efter regler i kapitel 8-10 i lov om behandling af personoplysninger.

5.2.2. Egenacces

Efter persondatalovens § 31, stk. 1, 1. pkt., skal en person, der fremsætter begæring herom, have meddelelse om, hvorvidt der behandles oplysninger om den pågældende (den registrerede). Indsigtsretten er således begrænset til at angå oplysninger, der vedrører den registrerede selv (egenacces) og den pågældende har ikke ret til at få oplysninger om, hvorvidt der behandles oplysninger, der vedrører en tredjemand.

I det omfang der behandles oplysninger om den pågældende selv, skal der på en let forståelig måde gives meddelelse om, (1) hvilke oplysninger der behandles, (2) behandlingens formål, (3) kategorierne af modtagere af oplysningerne og (4) tilgængelig information om, hvorfra disse informationer stammer, jf. § 31, stk. 1, nr. 1-4.

5.2.3. Undtagelser fra retten til indsigt

5.2.3.1. Det er i persondatalovens § 32, stk. 1, fastsat, at indsigtsretten ikke gælder, hvis den registreredes interesse i at få indsigt findes at burde vige for afgørende hensyn til private interesser, herunder hensynet til den pågældende selv, eller afgørende hensyn til offentlige interesser, herunder statens sikkerhed, forsvaret, den offentlige sikkerhed osv.

5.2.3.2. Herudover er det bl.a. fastsat, at oplysninger, der behandles for den offentlige forvaltning som led i administrativ sagsbehandling, kan undtages fra indsigtsretten i samme omfang som efter reglerne i offentlighedslovens § 2 samt §§ 7-11 og 14, jf. lovens § 32, stk. 2.

Bestemmelsen i § 32, stk. 2, er indsat for at sikre, at forvaltningsmyndighedernes behandling af oplysninger kan undtages fra den registreredes ret til indsigt i samme udstrækning som efter offentlighedslovens regler om egenacces, jf. pkt. 3.6.2 i Datatilsynets vejledning nr. 126 af 10. juli 2000 om registreredes rettigheder efter regler i kapitel 8-10 i lov om behandling af personoplysninger.

Bestemmelsen i persondatalovens § 32, stk. 2, indebærer således f.eks., at det forhold, at papirbaserede oplysninger undergives elektronisk databehandling i et tekstbehandlingssystem med henblik på forvaltningsmyndighedens udarbejdelse af et internt arbejdsdokument, ikke fører til, at registrerede personer kan opnå indsigt i dokumentet i videre udstrækning end, hvad der følger af offentlighedslovens regler om egenacces.

5.2.3.3. Retten til indsigt kan i øvrigt begrænses, hvis oplysningerne udelukkende behandles i videnskabeligt øjemed, eller hvor oplysningerne kun opbevares i form af personoplysninger i det tidsrum, som kræves for at udarbejde statistikker, jf. lovens § 32, stk. 4.

5.2.3.4. Af lovens § 32, stk. 5, følger, at for behandling af oplysninger på det strafferetlige område, der foretages for offentlige myndigheder, kan justitsministeren fastsætte undtagelser fra retten til indsigt, hvis bestemmelsen i lovens § 32, stk. 1, jf. herved § 30, må antages at medføre, at begæringer om ret til indsigt i almindelighed må afslås.

5.2.3.5. En registreret person, der har fået meddelelse efter lovens § 31, stk. 1, har ikke krav på ny meddelelse før 6 måneder efter sidste meddelelse, medmindre der godtgøres en særlig interesse heri, jf. lovens § 33.

5.2.4. Behandlingen og afgørelsen af anmodninger om indsigt

En indsigtsbegæring skal besvares snarest, og er begæringen ikke besvaret inden 4 uger efter modtagelsen, skal der gives den registrerede oplysning om grunden hertil, samt om, hvornår afgørelsen kan forventes at foreligge, jf. lovens § 31, stk. 2.

Efter lovens § 34, stk. 1, skal indsigt som udgangspunkt gives skriftligt, hvis den registrerede anmoder herom. I tilfælde, hvor hensynet til den registrerede taler derfor, kan meddelelse dog gives i form af en mundtlig underretning om indholdet af oplysningerne.

5.3. Forholdet mellem persondatalovens indsigtsregler og offentlighedslovens regler om aktindsigt

Offentlighedsloven indeholder regler om, i hvilket omfang en forvaltningsmyndighed er forpligtet til at udlevere oplysninger til en aktindsigtssøgende. Det er i den forbindelse ikke en betingelse, at oplysningerne skal vedrøre den pågældende selv, og der er således også ret til aktindsigt i oplysninger vedrørende tredjemand.

Offentlighedsloven indeholder imidlertid også – i lighed med persondatalovens § 31, stk. 1 – en bestemmelse om en persons ret til at få aktindsigt i oplysninger om sig selv (egenacces), jf. offentlighedslovens § 4, stk. 2.

Der kan således i de tilfælde, hvor en person – der ikke er part i en afgørelsessag – anmoder om aktindsigt i oplysninger om sig selv, opstå spørgsmål om, efter hvilket regelsæt (offentlighedslovens § 4, stk. 2, eller persondatalovens § 31, stk. 1) anmodningen skal behandles.

Det skal bemærkes, at i de tilfælde, hvor en person – uden at være part i en afgørelsessag – anmoder om aktindsigt i andet end oplysninger om sig selv, rejser anmodningen ikke spørgsmål om forholdet mellem offentlighedslovens aktindsigtsregler og persondatalovens indsigtsregler. Dette skyldes, at en sådan anmodning udelukkende skal behandles efter offentlighedsloven, da persondatalovens indsigtsregler alene vedrører spørgsmålet om egenacces.

Det skal endvidere bemærkes, at i de tilfælde, hvor en person, der er part i en afgørelsessag, ønsker aktindsigt i oplysninger om sig selv, rejser anmodningen heller ikke spørgsmål om forholdet mellem offentlighedslovens aktindsigtsregler og persondatalovens indsigtsregler, men derimod om forholdet mellem forvaltningslovens og persondatalovens regler herom.

Forholdet mellem offentlighedslovens bestemmelse om egenacces og reglerne herom i persondataloven er det, at en forvaltningsmyndighed – i de tilfælde, hvor en person vil kunne få indsigt i oplysninger om sig selv efter reglerne i såvel persondataloven som offentlighedsloven – må træffe afgørelse om meddelelse af sådanne oplysninger på det for den pågældende gunstigste retsgrundlag, jf. Henrik Waaben og Kristian Korfits Nielsen, Lov om behandling af personoplysninger med kommentarer (2. udgave, 2008), side 566 f.

Den praktiske betydning af, at afgørelsen om indsigt skal træffes på det mest gunstige retsgrundlag, vil imidlertid være begrænset, idet det i forhold til en registreret person vil være muligt at gøre undtagelse fra indsigtsretten i samme omfang efter reglerne i persondataloven og offentlighedsloven. Dette følger af bestemmelsen i persondatalovens § 32, stk. 2, hvorefter en forvaltningsmyndighed kan undtage oplysninger fra indsigtsretten i samme omfang som efter reglerne i offentlighedslovens § 2 samt §§ 7-11 og § 14, jf. pkt. 5.2.3.2 ovenfor.

Da afgørelsen om indsigt skal træffes med henblik på det gunstigste resultat, vil en begæring om egenacces i forhold til personoplysninger, der er undergivet elektronisk databehandling, i praksis skulle behandles efter persondataloven og ikke offentlighedsloven, da persondataloven – foruden at give ret til at få meddelelse om, hvilke oplysninger der behandles – også giver ret til at få oplysninger om behandlingens formål, kategorierne af modtagere af oplysningerne og tilgængelig information om, hvorfra oplysningerne stammer, jf. persondatalovens § 31, stk. 1, nr. 2-4. En sådan ret til at få kontekstuelle oplysninger følger ikke af offentlighedslovens § 4, stk. 2.

Der kan være grund til at bemærke, at persondataloven ikke ændrer ved en forvaltningsmyndigheds adgang til i forbindelse med afgørelsen af en indsigtsbegæring at udlevere oplysninger om den registrerede, som myndigheden ikke er forpligtet til at udlevere, hvilket kan ses som et udslag af meroffentlighed, jf. Henrik Waaben og Kristian Korfits Nielsen, a.st., side 568.

Det bemærkes, at det er antaget, at persondatalovens regler om videregivelse af personoplysninger (§§ 6-8) i almindelighed ikke giver anledning til afgrænsningsspørgsmål over for offentlighedslovens bestemmelser om aktindsigt. Det er således anført, at persondatalovens videregivelsesregler vedrører spørgsmålet om, i hvilke tilfælde en forvaltningsmyndighed er berettiget til at udlevere personoplysninger til tredjemand (offentligheden), medens offentlighedsloven vedrører spørgsmålet om, i hvilke tilfælde en forvaltningsmyndighed er forpligtet hertil, jf. Henrik Waaben og Kristian Korfits Nielsen, a.st., side 565 f.

På denne baggrund – og under henvisning til, at persondatalovens regler i almindelighed ikke giver ret til aktindsigt i oplysninger om andre personer – er det antaget, at begæringer fra offentligheden om aktindsigt fortsat skal afgøres efter offentlighedsloven, jf. a.st. side 565 f. Er der derimod tale om en anmodning om aktindsigt fra en person, som de pågældende oplysninger vedrører, skal anmodningen – som nævnt ovenfor – behandles efter det gunstigste retsgrundlag for den pågældende.

6. Arkivloven

6.1. Arkivlovens indhold

Arkivloven fastsætter rammerne for offentlige myndigheders arkivalier samt offentlige arkivers virksomhed, herunder Statens Arkiver. Loven indeholder således generelle regler om bl.a. bevaring og kassation af offentlige arkivalier, aflevering af statslige og kommunale arkivalier til arkivmyndighederne samt offentlighedens adgang til arkivalier.

6.2. Anvendelsesområde

Arkivloven gælder for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning og domstolene samt for anerkendte trossamfunds ministerialbogførelse, jf. lovens § 1, stk. 1 og 2.

Kulturministeren kan dog bestemme, at arkivlovens regler om bl.a. bevaring og kassation mv. helt eller delvist skal gælde for selskaber mv., der ikke kan henregnes til den offentlige forvaltning, men hvis virksomhed overvejende er dækket af statslige eller kommunale midler, eller i det omfang de ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelse til at træffe afgørelse på statens eller en kommunes vegne, jf. lovens § 1, stk. 3.

Kulturministeren kan endvidere bestemme, at arkivlovens regler om bevaring og kassation mv. helt eller delvist skal gælde for privatretligt organiserede selskaber eller institutioner, hvori staten eller kommunerne indgår som ejere, hvis en bevaring af de pågældende selskabers og institutioners arkivalier må anses for væsentlig under hensyn til de formål, der er nævnt i arkivlovens § 4, nr. 1.

6.3. Arkivlovens tilgængelighedsregler

Arkivloven indeholder som nævnt under pkt. 6.1 bl.a. regler om offentlighedens adgang til arkivalier. Det er disse regler – der er fastsat i lovens §§ 22-39 – som vil blive omtalt nærmere i det følgende.

6.3.1. Generelt om tilgængelighedsreglerne

Det følger af arkivloven, at enhver har ret til arkivindsigt, når arkivalierne er ældre end nogle nærmere angivne tilgængelighedsfrister i arkivloven, jf. pkt. 6.3.2 nedenfor om disse frister. Arkivloven indebærer således, at arkivalier er umiddelbart tilgængelige, når tilgængelighedsfristen for de pågældende arkivalier er udløbet, og at borgerne har et retskrav på at få indsigt i dette materiale.

Endvidere følger det af arkivloven, at enhver kan søge om tilladelse til benyttelse af arkivalier, der er yngre end de frister, der er fastsat i arkivloven – dvs. at enhver kan søge om arkivindsigt i ikke umiddelbart tilgængelige arkivalier, jf. arkivlovens § 30, stk. 1. Ved ansøgning om tilladelse til at benytte arkivalier, der ikke er umiddelbart tilgængelige, skal formålet med den tilsigtede benyttelse af de oplysninger, der søges om adgang til, oplyses, jf. lovens § 30, stk. 2.

Efter lovens § 30, stk. 3, kan der ved afgørelse om benyttelse af ikke umiddelbart tilgængelige arkivalier – det vil sige arkivalier, hvor tilgængelighedsfristen ikke er udløbet – tages særligt hensyn til, om ansøgeren er part i den pågældende sag eller har en særlig individuel interesse i de oplysninger, der søges adgang til.

Tilladelse til benyttelse af ikke umiddelbart tilgængelige arkivalier, der er afleveret til Statens Arkiver, meddeles af Rigsarkivaren eller den, han bemyndiger hertil, jf. lovens § 31. I visse tilfælde kræver en sådan tilladelse, at Rigsarkivaren indhenter et samtykke fra den afleverende myndighed mv., jf. lovens §§ 33-35.

Arkivloven indeholder i lovens kapitel 9 (§ 42) nogle særlige regler om indsigt i oplysninger, der er omfattet af persondataloven. Disse regler omtales ikke nærmere i det følgende.

6.3.2. Tilgængelighedsfrister

6.3.2.1. Den almindelige 20-års-tilgængelighedsfrist

Efter arkivlovens § 22, stk. 1, er arkivenheder, der er skabt eller tilvejebragt af den offentlige forvaltning og domstolene, og som er afleveret til offentligt arkiv, tilgængelige, når arkivenhederne er 20 år gamle, medmindre andet følger af lovens §§ 23-28.

Hvis der er tale om arkivalier, der er over 20 år gamle, men som ikke er afleveret til offentligt arkiv, skal vedkommende myndighed træffe afgørelse i forbindelse med ansøgning om adgang til de pågældende arkivalier. Sådanne ansøgninger skal imødekommes, medmindre der for arkivalierne gælder en længere tilgængelighedsfrist efter arkivloven, jf. § 22, stk. 2. Forvaltningsmyndigheden skal således i disse tilfælde anvende arkivlovens regler – og ikke reglerne i offentlighedsloven – ved afgørelsen af spørgsmålet om, hvorvidt der skal meddeles indsigt i de pågældende arkivalier.

I forhold til ansøgninger om adgang til de nævnte arkivalier gælder i øvrigt, at vedkommende myndighed så vidt muligt inden 30 dage skal træffe en afgørelse om arkivadgang. Er en sådan afgørelse ikke imødekommet eller afslået inden 30 dage efter, at den er modtaget af vedkommende myndighed, skal myndigheden underrette ansøgeren om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge, jf. lovens § 38.

6.3.2.2. Særlige tilgængelighedsfrister

Som nævnt gælder den almindelige tilgængelighedsfrist på 20 år ikke, når andet følger af arkivlovens §§ 23-28. Der gælder således følgende særlige tilgængelighedsfrister:

6.3.2.2.1. 75-års-tilgængelighedsfrist

Det følger af arkivlovens § 23, stk. 1, at arkivenheder, der indeholder oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold, er tilgængelige, når de er 75 år gamle. Den afleverende myndighed kan dog – hvor forholdene taler herfor og efter drøftelse med det modtagende arkiv – fastsætte en kortere eller længere tilgængelighedsfrist for de nævnte arkivenheder, jf. § 23, stk. 2, 1. pkt.

Endvidere er arkivenheder, der omfatter sager inden for strafferetsplejen, først tilgængelige, når de er 75 år gamle, såfremt de indeholder oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold, jf. § 24, jf. § 23.

6.3.2.2.2. 50-års-tilgængelighedsfrist

Arkivenheder, som indeholder myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres, er undergivet en tilgængelighedsfrist på 50 år, jf. § 25.

Det samme gælder arkivenheder, som omfatter materiale, der er tilvejebragt som grundlag for udarbejdelsen af offentlig statistik, dog bortset fra de tilfælde, hvor enhederne indeholder oplysninger, der er omfattet af § 23 (oplysninger om enkeltpersoners private forhold), jf. § 26.

Endvidere er folkekirkens og de anerkendte trossamfunds ministerialbøger, sønderjyske personregistre og borgerlige ægteskabsbøger, tilgængelige, når de er 50 år gamle, jf. § 28, stk. 1. Som noget særligt er det i lovens § 28, stk. 2, fastsat, at døds- og begravelsesregistre er tilgængelige, når de er 10 år gamle.

6.3.2.2.3. Konkret forlængelse af tilgængelighedsfristen

Efter § 27, stk. 1, kan den afleverende myndighed efter drøftelse med det modtagende arkiv fastsætte en længere tilgængelighedsfrist på højst 60 år for dokumenter, hvor der efter lovens §§ 22, 25 og 26 gælder en tilgængelighedsfrist på 20 eller 50 år.

En sådan forlængelse af tilgængelighedsfristen kan ske, hvor det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til bl.a. statens sikkerhed eller rigets forsvar, beskyttelse af vidner, sigtede eller andre i sager om strafferetslig forfølgning, samt private eller offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet, jf. lovens § 27, stk. 1, nr. 1-6.

Der er i arkivlovens § 27, stk. 2 og 3, adgang til, at den afleverende myndighed – efter forhandling med kulturministeren – kan fastsætte en længere frist end 60 år. Endvidere kan der efter lovens § 27, stk. 4, ske en fristforlængelse for arkivenheder eller grupper af arkivenheder – og ikke blot dokumenter som efter § 27, stk. 1 – hvor særlige grunde, herunder ressourcemæssige forhold, taler herfor.

6.3.3. Behandling og afgørelse af anmodninger om arkivindsigt

6.3.3.1. Sagsbehandlingsfrister

I forhold til arkivalier, som er ældre end de tilgængelighedsfrister, der er omtalt under pkt. 6.3.2, følger det af arkivloven, at de er umiddelbart tilgængelige. Der er ikke i arkivloven fastsat nærmere regler om, hvorledes denne umiddelbare adgang til arkivalierne kan benyttes.

I forhold til ansøgninger om benyttelse af arkivalier, der er yngre end de tilgængelighedsfrister, der er omtalt under pkt. 6.3.2 – det vil sige arkivalier, der ikke er umiddelbart tilgængelige efter arkivloven – og som er afleveret til et offentligt arkiv, skal det offentlige arkiv træffe afgørelse inden 15 dage efter modtagelsen af ansøgningen. Er en afgørelse ikke truffet inden dette tidsrum, skal det offentlige arkiv underrette ansøgeren om grunden hertil, jf. § 36.

I de tilfælde, hvor det offentlige arkiv alene kan meddele tilladelse til benyttelse af ikke umiddelbart tilgængelige arkivalier efter forudgående samtykke fra den afleverende myndighed, skal den pågældende myndighed så vidt muligt inden 30 dage efter modtagelsen af henvendelsen fra arkivet afgøre, om der kan meddeles samtykke. Foreligger en afgørelse ikke inden 30 dage, skal myndigheden underrette det offentlige arkiv om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse forventes at foreligge. Det offentlige arkiv underretter herefter ansøgeren herom, jf. § 37.

Er arkivalierne over 20 år gamle og ikke afleveret til et offentligt arkiv, skal vedkommende myndighed træffe afgørelse om, hvorvidt der kan meddeles arkivindsigt, jf. § 22, stk. 2. En sådan afgørelse skal så vidt muligt træffes inden 30 dage efter, at den er modtaget af myndigheden. Er det ikke tilfældet, skal myndigheden underrette ansøgeren om grunden hertil samt om, hvornår en afgørelse kan forventes at foreligge, jf. § 38.

6.3.3.2. Vilkår for benyttelse af ikke umiddelbart tilgængelige arkivalier

I arkivlovens § 40, stk. 1, er det fastsat, at den, der får adgang til benyttelse af arkivalier, som ikke er umiddelbart tilgængelige – det vil sige inden udløbet af tilgængelighedsfristen – ikke uberettiget må offentliggøre, videregive eller udnytte fortrolige oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab. Bestemmelsen har karakter af en tavshedspligtbestemmelse og en overtrædelse af den kan straffes med bøde eller fængsel indtil 6 måneder, jf. § 51, stk. 1.

Efter arkivlovens § 40, stk. 2-4, kan det offentlige arkiv eller den afleverende myndighed fastsætte særlige vilkår for benyttelse af ikke umiddelbart tilgængelige arkivalier. Som vilkår kan bl.a. fastsættes, at dokumenter mv. ikke gengives i deres helhed, eller at der ikke foretages kopiering af materialet.

6.4. Særligt om journalisering

6.4.1. Der kan i forbindelse med en gennemgang af arkivloven være grund til at bemærke, at der hverken i arkivloven eller lovgivningen i øvrigt er fastsat regler om, at forvaltningsmyndighederne har pligt til at foretage journalisering, jf. også FOB 2001, side 539.

Statslige myndigheder skal dog anvende et journal- og arkivsystem eller et arkiveringssystem, der skal bidrage til at sikre myndighedens varetagelse af arkivmæssige hensyn og til, at arkivalier i myndighedens varetægt kan bevares på en sådan måde, at de kan stilles til rådighed for myndigheder og offentlighed. Dette følger af § 1 i Rigsarkivets cirkulære nr. 8 af 12. januar 1998 om statslige myndigheders journal- og arkivsystemer.

Det antages herudover at følge forudsætningsvist af offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, og selve offentlighedsordningen, at myndighederne – såvel statslige som kommunale – ved indretningen af deres journalsystemer ud over praktiske og arkivmæssige hensyn tillige skal sikre, at journalsystemet er indrettet således, at det er egnet til at imødekomme borgernes henvendelser vedrørende aktindsigt efter offentlighedsloven, jf. Vogter, side 142 f.

6.4.2. Foruden det nævnte om etablering og indretning af selve journalsystemet skal det bemærkes, at god forvaltningsskik tilsiger, at en myndighed journaliserer ind- og udgående post, og at indkommen post bør journaliseres umiddelbart efter modtagelsen (samme dag eller dagen efter), og således inden de pågældende dokumenter overgår til den egentlige sagsekspedition. Der kan i den forbindelse henvises til FOB 1974, side 193, hvor ombudsmanden anførte bl.a. følgende om spørgsmålet:

”Efter min mening tilsiger god forvaltningspraksis, at indkommen post så vidt muligt journaliseres umiddelbart efter modtagelsen (samme dag eller dagen efter), og således inden de pågældende dokumenter går til sagsekspedition. Herfor taler for det første de almindelige formål med foretagelse af journalisering, […] herunder tilvejebringelse af en sikker kontrol med sagsbehandling. I samme retning taler […] den gældende offentlighedslovs § 5, stk. 1, nr. 2, hvorefter adgangen til at få oplysning i overensstemmelse med offentlighedslovens regler omfatter ”indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter”; en forudsætning for, at denne bestemmelse kan virke i overensstemmelse med hensigten, er, at journaliseringen sker umiddelbart efter de pågældende dokumenters modtagelse [understregning tilføjet].”

Den nævnte udtalelse er fulgt op i FOB 1993, side 294, hvor ombudsmanden gav udtryk for bl.a. følgende vedrørende spørgsmålet om journalisering:

”Som det fremgår af den daværende ombudsmands ovenfor gengivne udtalelse [FOB 1974, side 193], må det antages, at god forvaltningspraksis tilsiger, at myndighederne tilrettelægger journaliseringsarbejdet således, at indkommen post så vidt muligt journaliseres umiddelbart efter modtagelsen. Udtalelsen forudsætter, at posten i den aktuelle sag skulle journaliseres, men tager næppe stilling til spørgsmålet om, hvorvidt der i almindelighed er pligt til journalisering.

Såfremt en myndighed undlader at foretage journalisering af indkommen (og udgået) post og fordeler dokumenter, der angår samme sag, til forskellige enheder inden for myndigheden – således som tilfældet var i den foreliggende sag – er der risiko for, at en anmodning om aktindsigt i en sag ikke bliver imødekommet fuldt ud, fordi der ikke er tilstrækkeligt overblik over, hvor sagens dokumenter befinder sig. For at imødegå denne risiko tvinges en borger, der under disse omstændigheder søger aktindsigt, til at foretage en væsentlig mere detaljeret identifikation af sagen eller de ønskede dokumenter, end forudsat i offentlighedslovens § 4, stk. 3. Det forhold, at en myndighed undlader at foretage en samlet registrering af de dokumenter, der hører til en sag, kan således indebære en ikke uvæsentlig forringelse af borgernes retsstilling efter offentlighedsloven, bl.a. i tidsmæssig henseende. Hertil kommer, at der under forhold, hvor der ikke er overblik over, hvor sagens dokumenter befinder sig, også i andre henseender kan være risiko for, at myndighedens arbejde ikke bliver udført på fuldt betryggende måde. På den baggrund er det min opfattelse, at god forvaltningsskik tilsiger, at en myndighed i almindelighed bør foretage systematisk journalisering af indkommen og udgået post, og at dette i særlig grad må gælde, hvor undladelse vil stride mod hensynet til borgernes adgang til aktindsigt, (det vil sige især, hvor der er tale om større sager med mange dokumenter fordelt på forskellige administrative enheder) [understregninger tilføjet].”

Ombudsmanden har også i FOB 2001, side 539, berørt det omhandlede spørgsmål. Sagen drejede sig om, at en boligstøttemodtager klagede over et krav fra et socialcenter om tilbagebetaling af boligstøtte. Boligstøttemodtageren gjorde gældende, at han skriftligt havde orienteret socialcenteret om den indkomststigning, der senere førte til kravet om tilbagebetaling. Socialcenteret gjorde heroverfor gældende, at centret ikke havde modtaget brevet med boligstøttemodtagerens orientering. Sagen gav bl.a. anledning til en gennemgang af socialcentrets journaliseringspraksis. I den forbindelse udtalte ombudsmanden bl.a. følgende:

”Boligstøttemodtagerens pligt til at oplyse om ændrede forhold er af afgørende betydning såvel i relation til muligheden for omberegning af boligstøtten i løbet af året som i relation til muligheden for periodeopdeling af efterfølgende regulering af boligstøtten.

Boligstøttemodtageren vil således i forbindelse med en eventuel efterregulering af boligstøtten have en væsentlig interesse i at kunne godtgøre at myndighederne i løbet af støtteåret skriftligt er blevet orienteret om ændrede forhold af betydning for retten til boligstøtte. Det er min opfattelse at hensynet til borgerens mulighed for at varetage denne interesse – som det i sagen fra 1993 nævnte hensyn til borgerens adgang til aktindsigt [FOB 1993, side 294] – tilsiger at myndighederne foretager en systematisk journalisering af (bl.a.) indkommen post, herunder sikrer at journaliseringen sker i umiddelbar tidsmæssig sammenhæng med myndighedernes modtagelse af posten. Jeg bemærker i den forbindelse at en tidsmæssig sammenhæng mellem modtagelsen af posten og registreringen heraf efter min opfattelse generelt må antages at kunne medvirke til at mindske risikoen for at indkommen post forlægges eller bortkommer hos myndigheden [understregninger tilføjet].”

Foruden de nævnte ombudsmandssager kan der – for så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt myndighederne skal foretage journalisering – henvises til Gammeltoft-Hansen m.fl., side 396 og side 645, samt Vogter, side 144. Herudover kan der henvises til betænkningens kapitel 25.

6.5. Forholdet mellem offentlighedslovens regler om aktindsigt og arkivlovens tilgængelighedsregler

Det følger af offentlighedsloven, at enhver – med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-14 – kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed som led i administrativ sagsbehandling i forbindelse med dens virksomhed. Retten til aktindsigt efter offentlighedsloven gælder således allerede fra det tidspunkt, hvor dokumentet er indgået til eller oprettet af en forvaltningsmyndighed, og denne ret består også efter, at sager, dokumenter mv. er afleveret til offentlige arkiver. Retten til aktindsigt efter offentlighedsloven begrænses således ikke af arkivlovens tilgængelighedsregler.

Efter arkivloven gælder retten til arkivindsigt først efter udløbet af nogle nærmere angivne tilgængelighedsfrister, medmindre der meddeles dispensation efter arkivloven. Efter udløbet af de pågældende tilgængelighedsfrister, er materialet umiddelbart tilgængeligt, og offentlighedsloven kan ikke (længere) begrunde en undtagelse af materialet fra aktindsigt. Dette gælder uanset, om materialet er afleveret til et offentligt arkiv eller ej, jf. forudsætningsvist arkivlovens § 22, stk. 2. Arkivlovens tilgængelighedsfrister indebærer således, at offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser bringes til ophør.

Hvis en borger anmoder om aktindsigt i et internt arbejdsdokument, der er 20 år gammelt, og som ikke er afleveret til et offentligt arkiv, vil en forvaltningsmyndighed ikke kunne meddele afslag herpå med henvisning til dokumentets interne karakter, idet det pågældende dokument er blevet umiddelbart tilgængeligt efter den almindelige 20-årige tilgængelighedsfrist i arkivlovens § 22, stk. 1, jf. arkivlovens § 22, stk. 2. Afslag på indsigt i det interne dokument kan herefter alene meddeles, hvis dokumentet f.eks. er omfattet af 75-års-tilgængelighedsfristen i arkivlovens § 23. Offentlighedslovens regler begrænser således ikke adgangen til arkivbenyttelse.

Hvis en borger derimod anmoder om aktindsigt i et internt arbejdsdokument, der er under 20 år gammelt, og som ikke er afleveret til et offentligt arkiv, vil forvaltningsmyndigheden alene skulle behandle anmodningen efter bestemmelserne i offentlighedsloven.

Hvis det pågældende interne arbejdsdokument undtagelsesvist er afleveret til et offentligt arkiv inden udløbet af de 20 år, og der rettes henvendelse til arkivet om indsigt, vil arkivet ikke skulle behandle en anmodning om indsigt efter offentlighedsloven. Dette skyldes, at offentlighedsloven kun gælder i de tilfælde, hvor et dokument er undergivet administrativ sagsbehandling, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 1, 1. pkt., og dokumentet vil ikke være undergivet en sådan behandling i arkivet, der blot modtager det til opbevaring, jf. også Vogter, side 113 og 145. Derimod vil arkivet skulle behandle anmodningen om aktindsigt efter bestemmelserne i arkivlovens kap. 7 (§§ 30-39) eller eventuelt skulle videregive anmodningen til vedkommende myndighed efter forvaltningslovens § 7, stk. 2.

Det kan således på den ene side konstateres, at arkivloven ikke begrænser retten til aktindsigt efter offentlighedsloven, og på den anden side, at offentlighedsloven ikke begrænser retten til arkivindsigt efter arkivloven. Der kan om forholdet mellem offentlighedsloven og arkivloven i øvrigt henvises til Folketingstidende 1991-92, tillæg A, sp. 4089 f., Folketingstidende 2002-03, tillæg A, sp. 201 f., Betænkning nr. 1404/2001 om revision af arkivloven, side 89 ff., Gammeltoft-Hansen m.fl., side 443 ff., samt Vogter, side 144 ff.

7. Aktindsigt mv. ved domstolene og Folketinget mv.

7.1. Indledning

Offentlighedsloven gælder efter lovens § 1, stk. 1, alene for den offentlige forvaltning. Loven gælder således ikke for domstolene og Folketinget og dertil knyttede organer. I forhold til disse myndigheder er der imidlertid fastsat nogle særlige offentlighedsordninger. I det følgende gives en kortfattet beskrivelse af disse ordninger.

7.2. Aktindsigt ved domstolene

7.2.1. Oversigt over retsplejelovens regler om aktindsigt

Ved lov nr. 215 af 31. marts 2004 – der trådte i kraft den 1. juli 2004 – er der indsat nye regler i retsplejeloven om aktindsigt. Reglerne indebærer en væsentlig generel udvidelse af adgangen til aktindsigt i forhold til de tidligere gældende regler, hvor det var en betingelse for aktindsigt, at den aktindsigtssøgende havde såkaldt retlig interesse i aktindsigten.

Efter de nye regler – som i første række vedrører spørgsmålet om aktindsigt ved domstolene – er der indført en almindelig adgang for enhver til aktindsigt i domme og kendelser i både civile sager og straffesager. Denne adgang kan alene begrænses, hvis der foreligger nogle nærmere angivne modhensyn.

Om retsplejelovens regler om aktindsigt kan generelt oplyses følgende:

Retsplejelovens kapitel 3 a (§§ 41-41 g) indeholder de ”almindelige” regler om aktindsigt i domme og kendelser mv. i borgerlige sager og i straffesager.

Ved siden af disse almindelige regler indeholder retsplejeloven nogle specifikke regler om aktindsigt for parter i borgerlige sager og sigtede i straffesager. Retsplejelovens § 255 a indeholder således regler om parters aktindsigt i borgerlige sager, mens bestemmelserne i retsplejelovens §§ 729 a-729 c indeholder regler om sigtedes aktindsigt i verserende straffesager og § 729 d om sigtedes aktindsigt i afsluttede straffesager.

Disse specifikke regler vil ikke blive omtalt nærmere, da § 255 a alene regulerer spørgsmålet om parters adgang til aktindsigt ved domstolene (og ikke forvaltningsmyndighederne), medens §§ 729 a-d – der både vedrører spørgsmålet om aktindsigt ved domstolene og politiet – indeholder særlige regler om aktindsigt for sigtede og ikke, som reglerne i offentlighedsloven, regler om aktindsigt for ”enhver”.

7.2.2. Nærmere om retsplejelovens almindelige regler om aktindsigt

7.2.2.1. Generelt

Som nævnt ovenfor under pkt. 7.2.1 indeholder retsplejelovens kapitel 3 a (§§ 41-41 g) de almindelige regler om aktindsigt i domme og kendelser mv. i borgerlige sager og i straffesager. Reglerne er opdelt således:

Retsplejelovens §§ 41 a-41 c indeholder regler om offentlighedens (enhvers) adgang til aktindsigt. Herudover indeholder § 41 d nogle regler om aktindsigt for den, der uden at være part i sagen, har en særlig interesse heri. Endvidere indeholder § 41 f (og § 41 b, stk. 2, nr. 2 og 3) nogle regler om aktindsigt for massemedier omfattet af medieansvarsloven.

Retsplejelovens § 41 e indeholder regler om fremgangsmåden i forbindelse med behandlingen af begæringer om aktindsigt, medens § 41 g lovfæster princippet om meroffentlighed.

7.2.2.2. Offentlighedens adgang til aktindsigt – udgangspunkt og undtagelser

Efter retsplejelovens § 41 a kan enhver forlange at få adgang til at gennemse en doms konklusion, når anmodning herom fremsættes inden 1 uge efter dommens afsigelse.

Endvidere kan enhver forlange at få udleveret kopi af domme og kendelser i borgerlige sager og i straffesager samt af beslutninger om sagsomkostninger i borgerlige sager, jf. retsplejelovens § 41 b, stk. 1. Retten til aktindsigt kan imidlertid begrænses efter § 41 b, stk. 2, for så vidt angår visse nærmere angivne sager eller dokumenter, og efter § 41 b, stk. 3, for så vidt angår bestemte oplysninger.

Efter § 41 b, stk. 2, nr. 1 og 2, omfatter retten til aktindsigt således ikke indispositive civile sager (nr. 1) og straffesager, som er endeligt afsluttet for mere end 1 år siden, medmindre aktindsigt søges til brug for videnskabelig forskning eller af redaktører og redaktionelle medarbejdere ved et massemedium til brug for journalistisk eller redaktionelt arbejde (nr. 2).

Retsplejelovens § 41 b, stk. 2, nr. 3-5, undtager visse dokumenter eller dele heraf fra den almindelige adgang til aktindsigt i domme og kendelser. Således kan bl.a. forklaringer, der er omfattet af et referatforbud undtages (nr. 5), ligesom kendelser i straffesager, der ikke er endeligt afsluttet, kan undtages, medmindre aktindsigt bl.a. søges til brug for journalistisk eller redaktionelt arbejde (nr. 3).

Efter retsplejelovens § 41 b, stk. 3, nr. 1-3, kan visse oplysninger i domme og kendelser efter en konkret vurdering undtages fra aktindsigt. Det gælder således bl.a., hvis det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til statens sikkerhed eller forholdet til fremmede magter (nr. 1), hvis det af ganske særlige grunde er påkrævet af hensyn til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser (nr. 2), eller hvis dommen eller kendelsen indeholder oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold eller virksomheders erhvervshemmeligheder og offentlighedens indsigt i retssager findes at burde vige for væsentlige hensyn til de pågældende, der ikke kan varetages ved anonymisering i medfør af retsplejelovens § 41 e, stk. 4.

Retsplejelovens § 41 c indeholder i øvrigt – i tilknytning til § 41 b om aktindsigt i domme og kendelser – nogle særlige regler om offentlighedens adgang til aktindsigt i skriftlig forelæggelse eller procedure samt i endelige påstandsdokumenter. Denne ret til aktindsigt kan begrænses i samme omfang som efter § 41 b, stk. 2 og 3.

Der kan om retsplejelovens regler om offentlighedens adgang til aktindsigt – herunder om fremgangsmåden i forbindelse med anmodninger om aktindsigt – i øvrigt henvises til Jens Røn, Aktindsigt i retsplejen (2005), side 21 ff. og 121 ff. Der kan dog være grund til at fremhæve, at de nye regler i retsplejeloven indeholder visse særregler for pressen, der på visse punkter giver pressen en videregående adgang til aktindsigt end den, der gælder for andre, jf. herom Jens Røn, a.st., side 105 ff.

7.3. Aktindsigt i Folketinget og tilknyttede organer

7.3.1. Aktindsigt i Folketinget

Som nævnt ovenfor under pkt. 7.1 gælder offentlighedslovens regler om aktindsigt ikke for Folketinget. Udvalget for Forretningsordenen har imidlertid den 3. april 1991 (med ændringer besluttet af Præsidiet den 13. december 1995 og den 3. juni 1998) vedtaget regler om adgang til folketingsudvalgenes skriftlige materiale og om adgang til oplysninger i Folketingets udvalgsaktdatabase.

Det fremgår af disse regler – der umiddelbart gælder for Folketingets stående udvalg og andre udvalg, der er nedsat i henhold til Folketingets Forretningsorden – at offentligheden har adgang til en lang række dokumenter, der modtages eller afgives af udvalgene. Således har offentligheden efter bestemmelsen i § 2, stk. 1, nr. 1-6, i de nævnte regler, adgang til bl.a. udvalgsspørgsmål til ministre og disses svar herpå (nr. 1), bevillingsansøgninger fra ministre til Finansudvalget (aktstykker) og udvalgets svar herpå (nr. 3), henvendelser fra andre end enkeltpersoner og ministres kommentarer hertil (nr. 4) samt udvalgsbetænkninger og ændringsforslag uden for betænkninger (nr. 5).

Der gælder imidlertid to undtagelser fra offentlighedens adgang til udvalgsmateriale. Det gælder for det første, hvis det pågældende materiale er stemplet fortroligt, og for det andet, hvis materialet er omfattet af bestemmelsen i § 3, stk. 1. Efter denne bestemmelse omfatter retten til udvalgsmaterialet bl.a. ikke henvendelser til udvalg fra enkeltpersoner eller ministres kommentarer hertil samt skrivelser fra ministre, der indeholder oplysninger om enkeltpersoners private forhold.

7.3.2. Aktindsigt i Rigsrevisionen

7.3.2.1. Der er i instruks for rigsrevisor om Rigsrevisionens forhold til offentligheden og sagsbehandling fastsat nærmere regler om bl.a. aktindsigt i dokumenter, der er indgået til eller oprettet af Rigsrevisionen i forbindelse med dens virksomhed, jf. bekendtgørelse nr. 447 af 6. maj 1992 som ændret ved bekendtgørelse nr. 129 af 24. februar 1999 og ved bekendtgørelse nr. 716 af 17. maj 2006.

Den nævnte bekendtgørelse er udstedt i medfør af § 18 b i lov om revisionen af statens regnskaber m.m., jf. lovbekendtgørelse nr. 3 af 7. januar 1997. Bestemmelsen har følgende ordlyd:

”§ 18 b. Udvalget for forretningsordenen fastsætter efter forelæggelse for statsrevisorerne almindelige bestemmelser for rigsrevisor med hensyn til sådanne forhold, der for den offentlige forvaltning er reguleret ved forvaltningsloven og lov om offentlighed i forvaltningen.”

I bemærkningerne til bestemmelsen i § 18 b – der blev indsat på baggrund af et ændringsforslag fremsat af Udvalget for Forretningsordenen i en betænkning afgivet den 3. april 1991 over forslag til lov om ændring af lov om revisionen af statens regnskaber m.m. – anføres bl.a. følgende, jf. Folketingstidende 1990-91 (2. samling), tillæg B, sp. 313 f.:

”Med Rigsrevisionens overførelse til Folketinget vil forvaltningsloven og loven om offentlighed i forvaltningen ikke længere finde anvendelse på denne institution. Det er imidlertid udvalgets opfattelse, at der også efter overførelsen til Folketinget bør gælde regler for Rigsrevisionen, der tilgodeser samme hensyn som disse love. En fortsat direkte anvendelse af disse efter Rigsrevisionens overførelse er imidlertid ikke fundet hensigtsmæssig, da de er formuleret med særligt henblik på forvaltningsmyndigheder. […]

Da det endelig ud fra et principielt forfatningsretligt synspunkt må anses for rigtigst, at reglerne for Folketinget og dets institutioner fastsættes af Folketinget alene, foreslås det, at der i rigsrevisorloven indsættes en bestemmelse om, at disse regler fastsættes af Udvalget for Forretningsordenen efter forudgående forelæggelse for statsrevisorerne. Dette vil sikre, at reglerne kan udformes specielt med henblik på forholdene i Rigsrevisionen. Endvidere vil de regler om adgang for offentligheden til skrivelser og notater mellem rigsrevisor og statsrevisorerne, der hidtil har beroet på aftale mellem disse, kunne indpasses i reglerne.

Det forudsættes, at rigsrevisor snarest efter lovens vedtagelse udarbejder udkast til sådanne regler, og at rigsrevisor, indtil sådanne specielle regler er fastsat, fortsat følger forvaltningslovens og offentlighedslovens almindelige principper.”

7.3.2.2. Som det fremgår af pkt. 7.3.2.1, blev Rigsrevisionen overført fra forvaltningen til Folketinget (jf. lov nr. 245 af 1991) og dermed ikke længere omfattet af bl.a. offentlighedsloven, hvorfor det blev fundet påkrævet at fastsætte regler om aktindsigt, der tilgodeså de samme hensyn som bl.a. offentlighedsloven. Sådanne regler, der er fastsat i den ovenfor nævnte bekendtgørelse, er i vidt omfang opbygget på samme måde som reglerne om aktindsigt i offentlighedsloven (og forvaltningsloven).

I bekendtgørelsens § 1, stk. 1, 1. pkt., om anvendelsesområdet er det således fastsat, at bekendtgørelsens bestemmelser i kapitel 2-4 (§§ 2-13) om offentlighedens adgang til aktindsigt gælder for al virksomhed, der udøves af Rigsrevisionen.

Bekendtgørelsen indeholder i § 2, stk. 1, 1. pkt., hovedreglen om aktindsigt, hvorefter enhver kan forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der er indgået til eller oprettet af Rigsrevisionen i forbindelse med dens virksomhed.

Fra denne hovedregel er der fastsat en række undtagelser. Det er således fastsat, at offentlighedens adgang til aktindsigt efter bekendtgørelsen ikke gælder for visse sagstyper, visse dokumenttyper og visse oplysningstyper.

Efter bekendtgørelsen er sager om lovgivning, herunder bevillingslove, undtaget fra aktindsigt, indtil der er fremsat et lovforslag for Folketinget (§ 1, stk. 1, 2. pkt.), ligesom sager om ansættelse og forfremmelse i Rigsrevisionen er undtaget fra aktindsigt (§ 1, stk. 1, 3. pkt.).

Endvidere er interne arbejdsdokumenter (§ 5) og andre særlige dokumenttyper (§ 7) som udgangspunkt undtaget fra aktindsigt. Der gælder dog en pligt til at ekstrahere faktiske omstændigheder af væsentlig betydning for sagsforholdet i en række af de dokumenter, der er omfattet af §§ 5 og 7 (§ 8). De nævnte regler svarer i det store hele til offentlighedslovens §§ 7-11, bortset fra, at § 7, stk. 1, nr. 1, 2 og 7, indeholder nogle regler om undtagelse af særlige dokumenter.

Det er f.eks. fastsat i § 7, stk. 1, nr. 7, at retten til aktindsigt ikke omfatter Rigsrevisionens notater og beretningerne til statsrevisorerne samt udkast hertil og uddrag heraf indtil dagen efter, at det endelige dokument er afgivet til statsrevisorerne.

Efter bekendtgørelsens §§ 9 og 10 omfatter retten til aktindsigt ikke en række forskellige oplysninger. Disse bestemmelser svarer til offentlighedslovens §§ 12 og 13.

Bekendtgørelsens §§ 12 og 13 indeholder nogle regler om behandlingen og afgørelsen af begæringer om aktindsigt, der i det væsentligste svarer til offentlighedslovens §§ 15 og 16. Som noget særligt er det i § 12, stk. 3, bestemt, at afgørelser om aktindsigtsspørgsmål truffet af rigsrevisor kan indbringes for Folketingets formand, der træffer afgørelse efter forhandling med næstformændene.

7.3.3. Aktindsigt hos Folketingets Ombudsmand

Folketingets Ombudsmand er ikke undergivet offentlighedslovens regler om aktindsigt, og der er ikke – i modsætning til, hvad der gælder for Folketinget og Rigsrevisionen – fastsat regler om aktindsigt i sager hos ombudsmanden. Der gælder dog efter praksis en vis adgang til en sådan indsigt. Denne adgang er beskrevet nærmere i ombudsmandens notat af 13. maj 2002 (j.nr. 2001-0831-932). Af notatets pkt. 3 og 5 fremgår bl.a. følgende:

”3. Tilsvarende gælder offentlighedsloven (lov nr. 572 af 19. december 1985 som senest ændret ved lov nr. 429 af 31. maj 2000 § 80) for ”al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning”, dermed heller ikke for Folketingets Ombudsmand. I ombudsmandens praksis vil der dog til personer hvis forhold er omtalt i et dokument, blive givet indsigt efter principperne i offentlighedslovens § 4, stk. 2, om ”egenacces” for så vidt angår breve til og fra Folketingets Ombudsmand og visse oplysninger i interne arbejdsdokumenter i Folketingets Ombudsmands sager. Anmodninger om aktindsigt i myndighedernes sagsakter som er eller har været udlånt til ombudsmanden som led i ombudsmandens behandling af en sag, vil derimod – ud fra de samme hensyn som er nævnt ovenfor for så vidt angår anmodninger om aktindsigt fra parter – fortsat blive sendt videre til vedkommende forvaltningsmyndighed med henblik på at myndigheden kan tage stilling til anmodningen om aktindsigt. Det samme gælder bilag som er modtaget fra en klager eller andre, og som indgår i en sag hos en forvaltningsmyndighed.

[…]

5. Offentlighedslovens bestemmelser om aktindsigt for ”enhver” (dvs. ikke-parter) gælder heller ikke for Folketingets Ombudsmand. I praksis har der imidlertid længe eksisteret en ordning hvorefter pressen og andre vil kunne få indsigt i en (allerede foreliggende) anonymiseret udgave af ombudsmandens afsluttende udtalelse i sager som er eller påtænkes offentliggjort af ombudsmanden (i beretningen eller på anden måde). I sager hvor ombudsmandens afsluttende udtalelse ikke indeholder fortrolige oplysninger, vil enhver normalt også – i overensstemmelse med offentlighedslovens hovedregel – kunne få indsigt heri. I andre sager henvises den der søger indsigt, til at rette henvendelse til parten i sagen hvis den indsigtssøgende ved hvem parten er. Denne ordning som afvejer hensynet til offentlighed over for tavshedspligten i ombudsmandslovens § 28, og som i øvrigt er beskrevet i Offentlighedsloven med kommentarer af John Vogter (3. udgave, 1998, s. 53f), er der ikke anledning til at overveje ændret på baggrund af ombudsmandens anvendelse af principperne i persondataloven.”

6. Offentlighedsprincippet i fremmed ret

1. Indledning

Den danske offentlighedsordning fra 1970 blev indført efter svensk forbillede, hvor ordningen går tilbage til Tryckfrihetsforordningen fra 1766. Efter sigende er dette det første sæt regler, hvorved almenheden blev tillagt en generel adgang til indsigt i offentlige dokumenter. Forordningen gjaldt indtil 1809 også i Finland, men i forbindelse med Finlands indlemmelse i Rusland bortfaldt den der. I forbindelse med løsrivelsen fra Sovjetunionen og oprettelse som selvstændig republik i 1919 indførte Finland ikke umiddelbart en offentlighedsordning svarende til den svenske. En sådan blev først vedtaget i 1951.

Enkelte andre lande gennemførte regler om aktindsigt allerede i 1800 tallet. Det gælder flere delstater i USA samt Colombia, der i 1888 vedtog en lov, som gav borgerne ret til at få indsigt i offentlige dokumenter, medmindre en udlevering af dem var forbudt i anden lovgivning.

For øjeblikket er der i ca. 70 lande indført regler om almenhedens adgang til aktindsigt, og i mange lande (ca. 50) er der overvejelser om at indføre sådanne regler. De fleste af disse regler er vedtaget indenfor de seneste 10 år. Den danske ordning – der som nævnt er indført i 1970 – er sammenlignet med den svenske forholdsvis ny, men hører alligevel til de ældste ordninger. Blandt de første lande, der indførte offentlighedsregler, var USA (1967), Norge (1970), Filippinerne (1973), Portugal (1976), Frankrig (1978), Holland (1978), Australien (1982), New Zealand (1982) og Canada (1983).

Kommissionen har besluttet at inddrage udenlandske erfaringer med offentlighedsordninger i forbindelse med revisionen af den gældende danske offentlighedsordning. Spørgsmålet er imidlertid, hvilke udenlandske ordninger der bør gennemgås nærmere.

Ved bedømmelsen af, hvilke ordninger der bør gennemgås nærmere, må der efter kommissionens opfattelse i første række lægges vægt på, om der er tale om ældre ordninger. Dette skyldes, at det må forventes, at man i de lande, hvor offentlighedsordningen har virket i lang tid, har gjort sig nogle erfaringer, som kan inddrages i forbindelse med revisionen af den danske offentlighedsordning. Herudover må det tages i betragtning, om den pågældende offentlighedsordning virker i et samfund, der har mange lighedspunkter med det danske. Er det tilfældet, kan der være grund til at formode, at den løsningsmodel, der er valgt i det pågældende land, kan tjene som inspiration for bedømmelsen af den danske ordning. På den baggrund, har kommissionen fundet det nærliggende at se nærmere på de gældende offentlighedsordninger i Sverige, Norge og Finland.

Det kan imidlertid være nyttigt at brede undersøgelsen ud og supplere den med erfaringerne fra lande med andre administrative traditioner end de nordiske. I den forbindelse kan der være grund til at vælge en ældre og en nyere offentlighedsordning. Kommissionen har derfor fundet det nærliggende at se nærmere på ordningen i USA, der repræsenterer en af de ældste ordninger (1967), og den britiske ordning, som et eksempel på en helt ny ordning (2005).

På denne baggrund gennemgås i det følgende de svenske, norske og finske offentlighedsregler forholdsvis grundigt (pkt. 2-4), mens offentlighedslovgivningen i USA og UK gennemgås i hovedtræk med henblik på at belyse andre ordninger end de nordiske (pkt. 5-6).

Henset til, at en lang række andre lande end de nævnte har gennemført generelle offentlighedsordninger, har kommissionen fundet det relevant at fremdrage almindelige tendenser fra disse ordninger, som kan have særlig interesse i forbindelse med overvejelserne om revisionen af den danske offentlighedsordning (pkt. 7).

2. Sverige

2.1. Regelgrundlaget

Reglerne om aktindsigt findes i kapitel 2 i Tryckfrihetsforordningen (TFF), der er en del af den svenske grundlov, og reglerne kan således ikke ændres ved almindelig lov.

Den nugældende Tryckfrihetsforordning er fra 1949 (med senere ændringer), men reglerne i forordningen om aktindsigt stammer helt tilbage fra 1766. Tryckfrihetsforordningen indeholder 18 paragraffer om aktindsigt, og disse bestemmelser indeholder de grundlæggende regler om, hvem der har ret til aktindsigt, hvilke dokumenter der er omfattet heraf, og hvilke hensyn der kan begrunde begrænsning i retten til aktindsigt etc.

For så vidt angår spørgsmålet om, hvilke hensyn der kan begrunde en begrænsning i retten til aktindsigt, følger det af Tryckfrihetsforordningen, at der alene kan gøres begrænsning, hvis det sker af et af de hensyn, som er fastsat i forordningen, jf. pkt. 2.3.1.1 nedenfor. Endvidere følger det af forordningen, at sådanne begrænsninger skal anføres nøje i en særlig lov eller i en lov, hvortil der henvises fra den særlige lov. Denne særlige lov er Sekretesslagen (SL) af 1980 (med senere ændringer). Sekretesslagen var oprindeligt indeholdt i Tryckfrihetsforordningen, men efterhånden fik reglerne et sådant omfang og så mange detaljer, at loven i 1937 udskiltes fra selve forordningen.

Den gældende Sekretesslag indeholder 178 paragraffer og er inddelt i 16 kapitler. Loven indeholder en nærmere angivelse af, hvad det vil sige, at en oplysning er hemmelig, en detaljeret beskrivelse af dokumenter og oplysninger, som er hemmelige, og som derfor er undtaget fra aktindsigt, samt en regulering af nogle grundlæggende spørgsmål om aktindsigt, herunder spørgsmålet om, hvorvidt en oplysning mister sin fortrolige karakter ved at blive afgivet til udenforstående.

Loven indeholder endvidere regler om journalisering, fortrolighedsstempling, klagemuligheder samt om digitalt behandlede oplysninger. Sekretesslagen indeholder imidlertid ikke kun regler af relevans for spørgsmålet om aktindsigt, men regulerer også forskellige rene tavshedspligtsspørgsmål. Loven ændres i øvrigt meget hyppigt og i den svenske litteratur betegnes den som uklar og uoverskuelig.

Foruden de begrænsninger i retten til aktindsigt, der er fastsat i Sekretesslagen, er der – ligesom i Danmark – fastsat begrænsninger i adgangen til aktindsigt i særlovgivningen. Der er dog ganske få regler herom, og der henvises – i overensstemmelse med kravet herom i Tryckfrihetsforordningen – til dem i Sekretesslagen. De oplysninger, der i kraft af Sekretesslagen er undtaget fra aktindsigt, er i øvrigt i almindelighed også undergivet tavshedspligt, hvilket indebærer, at der ikke bliver (megen) plads for meroffentlighed.

Sekretesslagen er med virkning fra 30. juni 2009 blevet ophævet og erstattet af en ny Offentlighets- og sekretesslag (2009:400). Den nye lov er en fuldstændig omarbejdning af den gamle lov med henblik på at gøre den mere forståelig og lettere anvendelig. Ændingerne er stort set udelukkende af redaktionel karakter og indeholder ingen materielle forandringer. Loven har fået en ny systematik der, ligesom ændringen af lovens navn, skal tydeliggøre, at offentlighed er hovedreglen og tavshedspligt undtagelsen. De vigtigste ændringer består i, at den nye lov har fået en indholdsfortegnelse, den er blevet opdelt i afdelinger og flere kapitler, kapitlerne har fået underrubrikker, lange og sprogligt indviklede paragraffer er blevet skrevet om til flere og kortere bestemmelser, og grundlæggende begreber, som tidligere kun fremgik af forarbejderne, er blevet lovfæstet og er sammen med andre grundbegreber blevet defineret i loven.

2.2. Retten til aktindsigt

2.2.1 Hvem har ret til aktindsigt?

Retten til at ”få taga del av almänna handlingar” tilkommer svenske statsborgere (TFF, kapitel 2, § 1). Dog er udlændinge ligestillet med svenske statsborgere, medmindre andet følger af forordningen eller anden lov (SL, kapitel 14, § 5). Svenske statsborgeres ret til aktindsigt er således grundlovsfæstet, mens udlændiges ret hertil kan begrænses ved lov. Sådanne begrænsninger findes dog ikke for tiden.

Den, der anmoder om aktindsigt, skal ikke beskrive dokumentet nøje, f.eks. ved at angive dokumentets dato eller journalnummer. Men en myndighed er på den anden side ikke forpligtet til at foretage en omfattende undersøgelse med henblik på at fremskaffe dokumenter til den aktindsigtssøgende, hvis den pågældende ikke kan give myndigheden nærmere oplysninger om de dokumenter, der ønskes udleveret.

2.2.2. Hvilke organer er omfattet?

Pligten til at meddele aktindsigt påhviler ”myndigheder”, hvilket vil sige både forvaltningsmyndigheder, domstole og institutioner under Riksdagen (TFF, kapitel 2, § 3). De nationale og lokale politiske forsamlinger – Rigsdagen, landsting og byråd – betragtes ikke som myndigheder, men er sidestillet hermed, og reglerne om aktindsigt finder således også anvendelse i forhold til disse institutioner (TFF, kapitel 2, § 5).

Private juridiske personer falder uden for offentlighedsprincippet. I et bilag til Sekretesslagen er imidlertid opregnet en række halvoffentlige eller private juridiske personer som ellers ikke er omfattet af TFF. Ud for hvert enkelt organ er angivet, hvilken del af organets virksomhed som er undergivet aktindsigt på samme måde som offentlige myndigheder (SL, kapitel 1, § 8, stk. 2). Kendetegnende for de organer, der er opregnet i bilaget, er, at de på statens regning udfører forvaltningsopgaver, der har karakter af myndighedsudøvelse.

Ifølge Sekretesslagens kapitel 1, § 9, gælder offentlighedsreglerne også dokumenter ”hos äktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner og landsting utöver ett rättsligt bestämmamde inflytande”. Kommunen og landstinget har efter bestemmelsen en ”rättsligt bestämmende indflytande”, når de hver for sig eller sammen ejer eller råder over mere end halvdelen af stemmerne i de besluttende organer, eller når de har ret til at ansætte eller afsætte mere end halvdelen af bestyrelsen.

Derimod gælder offentlighedsreglerne ikke i forhold til statslige aktieselskaber mv., uanset om de er 100 pct. ejet af staten. Sådanne selskaber kan dog være optaget på det ovenfor nævnte bilag til Sekretesslagen.

I Tryckfrihetsforordningens kapitel 2, § 17, er der en særregel, som skal muliggøre, at dokumenter forbliver omfattet af offentlighedsprincippet, selv om de vedrører et område, der privatiseres eller vedrører den svenske kirke, efter at denne er blevet udskilt fra statsstyret. Reglen gælder de dokumenter, som oprindeligt er blevet oprettet hos offentlige myndigheder, og som er blevet overført i forbindelse med en opgaveudlægning.

2.2.3. Hvilke dokumenter?

2.2.3.1. Dokumenter og dokumentsurrogater

Adgangen til indsigt omfatter ”handlingar” (dokumenter). I loven skelnes mellem almene og offentlige ”handlingar”.

Almene ”handlingar” er betegnelsen for dokumenter, som har nået et vist bearbejdningsniveau, og som derfor som udgangspunkt er omfattet af offentlighedsprincippet. Almene ”handlingar” kan være hemmelige eller offentlige afhængigt af, om der er gjort begrænsninger i retten til aktindsigt ved Sekretesslagen. Offentlige ”handlingar” bruges som betegnelse for dokumenter som rent faktisk er undergivet aktindsigt.

For at være undergivet pligten til aktindsigt skal et dokument (handling) således være ”alment”, men ikke alle dokumenter hos offentlige myndigheder er almene. Nogle falder uden for begrebet, fordi de er ufærdige, andre på grund af deres funktion. Dokumenter, der ikke er almene, kan dog efter omstændighederne udleveres frivilligt af myndigheden – blot det ikke strider mod tavshedspligtsbestemmelser.

Den tekniske definition på en handling (dokument) er ”fremstilling i skrift eller billede eller optagelse der kan læses, aflyttes eller på anden måde opfattes ved hjælp af teknisk hjælpemiddel” (TFF, kapitel 2, § 3). Det gælder også oplysninger, der ligger på edb. Sådanne oplysninger anses også kun for opbevaret af myndigheden, hvis myndigheden kan foretage en sammenstilling af oplysningerne og gøre dem tilgængelige ”med rutinebetoneda åtgärder” (TFF, kapitel 2, § 3), jf. også pkt. 2.2.3.2.1.1 nedenfor.

I praksis fortolkes dokumentbegrebet, ligesom i dansk ret, meget bredt, således at det omfatter alle medier, der kan være bærere af oplysninger, dvs. både papirdokumenter og dokumentsurrogater som lydbånd, film, røntgenbilleder, modeller i træ eller pap, gipsafstøbninger, malerier, digitalt opbevarede dokumenter osv. Også sammenstillinger af oplysninger kan som nævnt være ”handlingar”.

Medier, som ikke har til formål at opbevare oplysninger eller informationer, men som snarere har et æstetisk formål, såsom malerier der hænger på væggene hos offentlige myndigheder, falder dog uden for retten til aktindsigt.

2.2.3.2. ”Almena” dokumenter

Et dokument er ”alment” og dermed undergivet offentlighedsprincippet, hvis det (1) opbevares hos en myndighed og (2) må anses for indkommet til eller oprettet hos en myndighed (TFF, kapitel 2, § 3).

2.2.3.2.1. Opbevares hos offentlige myndigheder

2.2.3.2.1.1. Som nævnt er et dokument alene alment, hvis det opbevares hos en offentlig myndighed. Dokumenter, der opbevares hos private, er således ikke ”almene”. Det afgørende er dog ikke, om dokumentet fysisk befinder sig i myndighedens lokaler. Hvis det opbevares af udenforstående, men på myndighedens vegne, kan der stadig være tale om en almen handling.

Er et dokument udlånt til private eller andre myndigheder for at blive underkastet teknisk bearbejdning, har myndigheden det fortsat i forvaring. Myndigheden skal i tilfælde af ansøgning om aktindsigt snarest skaffe det tilbage.

Dokumenter, som vedrører opgaver, der udføres af private organisationer på vegne af en offentlig myndighed, anses at tilhøre myndigheden og anses derfor for at være opbevaret hos myndigheden, selv om de fysisk befinder sig hos den private virksomhed. Dette gælder også oplysninger, der opbevares på edb-maskiner, som fysisk befinder sig hos private operatører, men som er tilgængelige for en myndighed via såkaldt ”terminaladgang”.

Som nævnt under pkt. 2.2.3.1 forstås ved en handling (dokument) en ”fremstilling i skrift eller billede eller optagelse der kan læses, aflyttes eller på anden måde opfattes ved hjælp af teknisk hjælpemiddel” (understregning tilføjet). En ”optagelse” anses for opbevaret hos en myndighed, hvis optagelsen er tilgængelig for myndigheden med et teknisk hjælpemiddel, som myndigheden selv benytter til overførsel i en sådan form, at den kan læses, aflyttes eller på anden måde opfattes (TFF, kapitel 2, § 3, stk. 2, 1. pkt.).

En sammenstilling af elektronisk behandlede oplysninger anses kun for at være opbevaret hos en myndighed, hvis denne kan gøre sammenstillingen af oplysninger tilgængelig med rutinebetonede handlinger (TFF, kapitel 2, § 3, stk. 2, 2. pkt.). En sammenstilling af elektronisk behandlede personoplysninger anses dog kun for at være opbevaret hos en myndighed, hvis denne kan gøre sammenstillingen af oplysninger tilgængelig med rutinebetonede handlinger, og der foreligger lovhjemmel hertil (TFF, kapitel 2, § 3, stk. 3).

2.2.3.2.1.2. Da det er en forudsætning for, at et dokument anses for ”alment” og dermed undergivet offentlighedsprincippet, at det opbevares hos en myndighed, indebærer det, at retten til aktindsigt ikke omfatter dokumenter, som har været i en myndigheds forvaring, men ikke længere er det på tidspunktet for en ansøgning om aktindsigt. Retten til aktindsigt omfatter heller ikke dokumenter, som forventes at indkomme til en myndighed, men endnu ikke er modtaget her. Der antages dog at gælde en pligt for myndigheder til at bevare kopier af dokumenter, som sendes ud af huset. Derved sikres det, at betingelsen om opbevaring altid er opfyldt.

Dokumenter, der alene modtages som et led i teknisk bearbejdning eller teknisk lagring, anses ikke for indkommet til myndigheden – og er dermed ikke omfattet af aktindsigt hos denne myndighed (TFF, kapitel 2, § 6). Tilsvarende anses et dokument, som opbevares af en myndighed som et led i teknisk bearbejdning eller lagring for en andens regning, heller ikke for et offentligt dokument, hvori der er aktindsigt (TFF, kapitel 2, § 10).

2.2.3.2.1.3. Retten til aktindsigt omfatter kun eksisterende dokumenter og forpligter ikke myndighederne til at udarbejde nye dokumenter. Dog er myndigheden forpligtet til at bearbejde og sammenstille edb-lagrede oplysninger, idet oplysningerne er undergivet aktindsigt i samme udstrækning, som oplysningerne er tilgængelige for myndigheden selv. Kan oplysningerne ikke fremskaffes ved rutinemæssige ekspeditioner, er de undtaget fra aktindsigt.

2.2.3.2.2. Indkommet til offentlig myndighed

2.2.3.2.2.1. Et dokument bliver omfattet af offentlighedsprincippet, når det er ”indkommet til” eller ”oprettet af” en myndighed.

Dokumenter som modtages udefra – fra private eller andre offentlige myndigheder – er som udgangspunkt undergivet aktindsigt. Sådanne udefra kommende dokumenter bliver omfattet af aktindsigt, når de er ankommet til myndighedens lokaler eller kommet den pågældende medarbejder i hænde (TFF, kapitel 2, § 7).

Et dokument er således indkommet, når dokumentet er modtaget af den journalførende person eller en anden kompetent repræsentant for myndigheden. Det er ikke afgørende, om dokumentet er journaliseret. Dokumentets ydre form eller færdiggørelsesgrad er heller ikke afgørende. Både dokumenter, der fremstår som endelige, og dokumenter, der blot fremtræder som oplæg, forslag, udkast og foreløbige ekspertrapporter, er omfattet af aktindsigt, når de er kommet udefra til myndigheden.

En optagelse er indkommet til en myndighed, når en anden har gjort den tilgængelig for myndigheden på en sådan måde, at myndigheden kan læse den, aflytte den eller på anden måde opfatte den. Den anden, der sigtes til, er en anden myndighed eller eventuelt en privat virksomhed.

Edb-oplysninger bliver undergivet aktindsigt, når en myndighed opkobles på et privat datasystem. Derimod er oplysninger ikke indkommet blot som følge af, at en tjenestemand hos den myndighed som ejer og gør brug af et register, slår op i registeret.

Tilbud i forbindelse med licitationer og/eller i andre konkurrencebetonede sager, som skal indleveres i forseglet tilstand, anses først for indkommet på det tidspunkt, hvor det er bestemt, at de må åbnes (TFF, kapitel 2, § 6, stk. 2).

2.2.3.2.2.2. Som nævnt er dokumenter, der modtages udefra som udgangspunkt undergivet aktindsigt. Dette udgangspunkt fraviges imidlertid i en række tilfælde.

Det gælder for det første i det tilfælde, hvor et dokument modtages fra en anden myndighed for at modtagermyndigheden kan tage stilling til, om der er tale om en almen handling, eller hvis et såkaldt ”mellanprodukt” (jf. pkt. 2.2.3.3.4) modtages i konsultationsøjemed.

Det gælder for det andet i de tilfælde, hvor breve, telegrammer eller andre sådanne dokumenter alene indleveres til eller oprettes med henblik på befordring, idet sådanne breve mv. ikke anses for ”almena handlingar” og allerede derfor falder uden for retten til aktindsigt. Det samme gælder meddelelser eller dokumenter, som er indleveret til eller oprettet hos en myndighed alene med henblik på offentliggørelse i et periodisk skrift, som udgives gennem myndigheden (TFF, kapitel 2, § 11, nr. 1 og 2).

Trykte skrifter, billede- og lydoptagelser og andre dokumenter, som indleveres til biblioteker eller til arkiver af private med henblik på beskyttelse, forsknings- eller studieformål, er heller ikke omfattet af aktindsigt. Det samme gælder private breve, skrifter eller optagelser, som i øvrigt er overladt til myndigheder med de nævnte formål for øje (TFF, kapitel 2, § 11, nr. 3). Der er dog adgang til aktindsigt i optagelser, der indgår i en database, som en myndighed har adgang til efter aftale med en anden myndighed, hvis optagelsen er et offentligt dokument hos den pågældende myndighed (TFF, kapitel 2, § 11, nr. 4).

2.2.3.2.2.3. Breve eller andre meddelelser, der er stilet personligt til den, som har bemyndigelse til at handle for myndigheden, er omfattet af aktindsigt, hvis henvendelsen gælder spørgsmål eller anliggender, som vedrører myndigheden og ikke er beregnet på modtageren i dennes egenskab af at indehave en anden stilling (TFF, § 4).

Private breve, der ikke har med modtagerens arbejdsopgaver at gøre, er således ikke omfattet af aktindsigt. Heller ikke dokumenter, som sendes til den pågældende i dennes egenskab af at være politiker eller tillidsrepræsentant, er undergivet aktindsigt, selv om brevet for så vidt indholdsmæssigt vedrører myndighedens opgaver.

Underhåndsbreve, personlige breve og lignende vedrørende tjenesten er derimod omfattet af aktindsigt. Det afgørende er dokumentets indhold og ikke dets ydre form. Hvis der er tvivl om, hvorvidt et dokument er af rent privat karakter, anses det for omfattet af offentlighedsprincippet.

2.2.3.2.3. Oprettet af en offentlig myndighed

Er et dokument ”oprettet af” en offentlig myndighed, bliver det også alment og fanges dermed ind af offentlighedsprincippet.

Dokumenter der ”ekspedieras”, dvs. afsendes, anses for oprettet og er dermed blevet almene. Myndighedernes afgørelser til private og udtalelser til andre myndigheder i skriftlig form er dermed undergivet aktindsigt.

Udkast til breve, redegørelser mv. kan dog forelægges for en anden myndighed underhånden, hvis det sker i konsultationsøjemed uden derved at blive en almen handling. Sådanne breve mv. er hverken indkommet til den hørte myndighed eller oprettet af den hørende myndighed.

2.2.3.3. Dokumenter, der ikke er almene

2.2.3.3.1. Dokumenter, som ikke opbevares af myndigheden

Hvis et dokument hos en myndighed ikke kan anses hverken for opbevaret, indgået til eller oprettet af en offentlig myndighed, er det ikke alment og er dermed heller ikke omfattet af aktindsigt.

Dette gælder, som det ses af fremstillingen under 2.2.3.2, en række dokumenter, som ikke indgår i forvaltningens administrative virksomhed, dokumenter, som opbevares hos private, og som ikke er undergivet myndighedens rådighed, samt udkast som forelægges andre myndigheder som led i konsultationer. Rent private breve som ikke vedrører adressatens offentlige tjeneste, er heller ikke almene. Der er heller ikke adgang til aktindsigt i dokumenter, som må forventes at blive udarbejdet, men endnu ikke er blevet det, ligesom loven ikke pålægger myndighederne at udarbejde nye dokumenter.

2.2.3.3.2. Dokumenter, som ikke er afsendt

Når et dokument er ekspederet, bliver det undergivet aktindsigt (TFF, kapitel 2, § 7). Indtil da er det endnu ikke alment og dermed ikke undergivet aktindsigt. Til gengæld bliver alle afsendte dokumenter, herunder foreløbige udkast mv., som hovedregel almene fra dette tidspunkt. Et dokument anses for afsendt (ekspederet), når det sendes til en udenforstående eller en anden myndighed. Det vil sige, at et dokument, der sendes indenfor samme myndighed, f.eks. fra en sagsbehandler til en beslutningstager, ikke betragtes om afsendt.

Fra hovedreglen om, at alle afsendte dokumenter bliver almene gælder to undtagelser; hvis et ”mellemprodukt” forelægges til konsultation for en udenforstående, bliver det ikke derved alment; og hvis et dokument udleveres til en myndighed til prøvelse af, om dokumentet er undergivet aktindsigt, bliver det heller ikke derved alment.

Overlader et organ et dokument til et andet organ, anses det kun for oprettet eller indkommet, for så vidt organerne optræder som selvstændige i forhold til hinanden (TFF, kapitel 2, § 8). Udveksling af dokumenter mellem afdelinger hos samme myndighed gør således ikke dokumenterne almene.

Om et organ optræder selvstændigt beror på om det i den pågældende sag har selvstændig beslutningsret, samt om det i øvrigt har foretaget selvstændige bedømmelser. Der er således ikke tale om et organisatorisk, men om et funktionelt kriterium.

Dette indebærer bl.a., at de enkelte departementer i regeringssager betragtes som en samlet myndighed (Regeringskansliet), og dokumenter, der i den forbindelse udveksles mellem departementerne ikke af den grund bliver ”almene”. Regeringskansliet består af Statsrådsberedningen, de forskellige fagdepartementer og Forvaltningsafdelingen. En regeringssag er en sag, hvor beslutningskompetencen tilkommer regeringen som helhed; f.eks. forslag til ny lovgivning, udstedelse af anordninger og angivelse af rammerne for underordnede statsmyndigheders virksomhed. De fleste sager, som regeringen behandler, betragtes i øvrigt som regeringssager.

I en vis begrænset udstrækning er den enkelte departementschef tillagt en selvstændig beslutningskompetence. Det gælder bl.a. visse administrative spørgsmål, f.eks. om spørgsmål om ansættelse. I sådanne tilfælde betragtes de enkelte departementer som selvstændige myndigheder. Hvis et dokument i et sådant tilfælde – såkaldt regeringskansliärende – sendes til et andet departement bliver dokumentet alment i overensstemmelse med TFF, kapitel 2, § 8.

Organer indenfor kommunale og regionale myndigheder betragtes også som en samlet myndighed. F.eks. anses dokumentudveksling mellem den enkelte forvaltningsgren og de ansvarlige kommunale nævn for intern.

Sagkyndige personer, nævn og råd anses derimod ofte at optræde selvstændigt i forhold til det administrative system de befinder sig i.

Når der bortset fra regeringen, skal der gennemgående mindre til end efter dansk praksis, for at en person eller enhed betragtes som selvstændig i forhold til andre dele af den administrative enhed. Nogle af forskellene beror dog på, at den svenske administration er bygget op efter andre principper end den danske, og på at forholdet mellem embedsværket og de politisk valgte organer er anderledes end i Danmark. Selvom de administrative enheder og institutioner er underordnet de politiske organer, anses de ikke at tilhøre samme myndighedsorganisation. Et dokument, der er sendt fra en myndighed til f.eks. regeringen er således alment.

2.2.3.3.3. Dokumenter, som ikke skal afsendes

Dokumenter, som ikke skal ekspederes (afsendes), anses for oprettede og dermed almene, når den sag, til hvilken dokumentet knytter sig, er færdigbehandlet hos myndigheden.

Hvis dokumentet ikke angår en bestemt sag, anses det for oprettet, når dokumentet er blevet ”justeret” eller på anden måde færdigbehandlet (TFF, kapitel 2, § 7, stk. 1). Et dokument er justeret, når det er forsynet med en påtegning om dets rigtighed.

Dagbøger, protokoller, registre eller lignende dokumenter som føres fortløbende, anses for oprettet, når det pågældende dokument er gjort klar til påtegning eller indføring (TFF, kapitel 2, § 7, stk. 2). Disse dokumenter bliver dermed undergivet aktindsigt, når registreringen er sket (”når blækket er tørt”). Protokoller hos Riksdagens udvalg, kommunale revisorer, statslige komiteer eller kommunale myndigheder bliver (først) offentlige, når sagen er færdigbehandlet hos den pågældende myndighed (TFF, § 7, stk. 3).

2.2.3.3.4. Halvfabrikata (”mellanprodukter”)

Interne referater, sagsoversigter, retsudredninger, hukommelsesnotater (”minnesanteckninger”) er ikke almene handlinger (TFF, kapitel 2, § 9, stk. 1). For at være en ”minnesanteckning” skal dokumentet være udfærdiget hos myndigheden, angå et bestemt sagsforhold, være udarbejdet udelukkende med henblik på forelæggelse eller forberedelse af sagen samt ikke indeholde nye sagsoplysninger.

I det omfang et dokument indeholder nye sagsoplysninger, der ikke fremgår af sagens øvrige dokumenter, og som stammer fra andre end myndigheden selv, anses den del, der indeholder nye sagsoplysninger, for omfattet af reglerne om aktindsigt – resten ikke. Udtrykket nye sagsoplysninger omfatter ikke rene sammenstillinger af allerede foreliggende oplysninger, ligesom udtrykket ikke omfatter vurderinger af de foreliggende oplysninger.

Udkast og koncepter mv. til en myndigheds beslutninger eller skrivelser og andre dermed ligestillede dokumenter anses heller ikke for almene handlinger (TFF, kapitel 2, § 9, stk. 2). Dermed er halvfabrikata som kladder, foreløbige udkast mv. undtaget fra aktindsigt. Dette gælder uanset om det foreløbige dokument angår et bestemt sagsforhold eller er af generel karakter.

Er ”minnesanteckninger” eller udkast mv. blevet ekspederet (afsendt), er de blevet eksterne og omfattes af reglerne om aktindsigt. Udkast anses dog som anført under 2.2.3.2.2, ikke for ekspederet, hvis de under hånden forelægges for en anden myndighed i konsultationsøjemed. De anses heller ikke for indkommet hos den konsulterede myndighed. I den udstrækning sådanne dokumenter rummer relevante nye oplysninger, som ikke findes i sagens øvrige dokumenter, bliver de som tidligere nævnt undergivet aktindsigt i forhold til disse oplysninger.

En ”minnesanteckning” mv. – der ikke afsendes – bliver endvidere almen, når den arkiveres. Det er dog myndigheden selv, der bestemmer om ikke-almene dokumenter skal afleveres til arkiv.

2.2.3.4. Sammenfattende om afgrænsningen af dokumenter, der er undergivet aktindsigt

I lighed med hvad der gælder i dansk ret, er dokumenter som ikke undergives administrativ sagsbehandling, ikke omfattet af retten til aktindsigt. Således falder de ansattes private breve, e-mails og lignende uden for adgangen til aktindsigt.

Internt arbejdsmateriale som kladder, udkast, skitser mv. er heller ikke omfattet af retten til aktindsigt. Denne undtagelse fra retten til aktindsigt gælder dog normalt ikke, hvis det interne arbejdsmateriale har været afgivet til udenforstående (bortset fra i konsultationsøjemed), hvis det afleveres til arkiv (myndigheden bestemmer dog selv, om materialet skal arkiveres) eller hvis det interne arbejdsmateriale indeholder nye sagsoplysninger. I sidstnævnte tilfælde gælder retten til aktindsigt dog alene den del af dokumentet, der indeholder nye sagsoplysninger.

Endvidere gælder det, at andre typer af interne dokumenter end udkast, kladder mv., som ikke skal afsendes (ekspederes), anses for omfattet af aktindsigt, når den sag, til hvilken dokumentet knytter sig, er færdigbehandlet hos myndigheden.

I forhold til dokumenter, der modtages udefra eller afsendes til udenforstående, gælder det, at de normalt er omfattet af retten til aktindsigt, når de er modtaget eller afsendt.

2.3. Begrænsninger i retten til aktindsigt

2.3.1 Overordnet ramme for tavshedspligtens begrænsning af retten til aktindsigt

2.3.1.1. Ifølge TFF, kapitel 2, § 1, kan der ved en særlig lov fastsættes begrænsninger i retten til indsigt i almene dokumenter. Kun følgende hensyn kan føre til en sådan lovbestemt begrænsning i retten til aktindsigt:

rigets sikkerhed eller dets forhold til anden stat eller mellemfolkelig institution,
rigets centrale finanspolitik, pengepolitik eller valutapolitik,
myndigheders virksomhed i form af inspektion, kontrol eller andet tilsyn,
interessen i at forebygge eller påtale forbrydelser,
det almenes økonomiske interesse,
beskyttelse af privates personlige eller økonomiske forhold og
interessen i at bevare dyr eller planter.

Begrænsninger i retten til aktindsigt i almene dokumenter skal angives nøje i bestemmelser i en særlig lov eller, hvis det findes mere hensigtsmæssigt, i en anden lov, hvortil den særlige lov henviser (TFF, kapitel 2, § 2, stk. 7). Den lov, hvori disse undtagelser er indføjet, er som anført Sekretesslagen.

Denne lov indeholder regler, der begrænser pligten til at udlevere almene dokumenter. Dette kaldes ”handlingssekretess”. Nogle af bestemmelserne pålægger desuden myndighederne tavshedspligt (”tystnadsplikt”). Både ”handlingssekretess” og ”tystnadsplikt” indebærer, at myndigheden har pligt til ikke at udlevere oplysninger til uvedkommende. Det er imidlertid kun ”sekretess”-bestemmelserne der begrænser adgangen til at give aktindsigt. I nogle af ”sekretess”-bestemmelserne er der givet myndighederne ret til at dispensere fra forbuddet og beslutte, at dokumenterne alligevel skal udleveres.

Tavshedspligt indebærer, at en udlevering af oplysninger på eget initiativ eller i forbindelse med en fejlagtig opfattelse af reglerne om aktindsigt i strid med forbuddet kan straffes – ikke at der er begrænsninger i retten til aktindsigt. Det forudsættes således, at der kan være ret til aktindsigt i oplysninger, som er undergivet tavshedspligt, og omvendt begrænsninger i retten til aktindsigt, uden at der er tavshedspligt. De fleste regler i Sekretesslagen foreskriver både ”handlingssekretess” og tavshedspligt.

Sekretesslagen bemyndiger flere steder regeringen til at fastsætte yderligere regler om sekretess. Disse bemyndigelser er udnyttet i sekretessforordningen. Dette regelværk er – i lighed med Sekretesslagen – omfangsrigt og uhyre detaljeret.

2.3.1.2. De fleste ”sekretess”-regler indeholder et såkaldt skadesrekvisit, der angiver styrken af den eller de beskyttede interesse(r).

Det ligefremme skadesrekvisit indebærer, at offentlighed opstilles som hovedregel. Efter disse regler er der aktindsigt i de ”sekretess”-belagte oplysninger, medmindre det må antages, at en udlevering af oplysninger fremkalder skadevirkning. Som eksempel herpå kan nævnes: ”Sekretess gäller i ärende om arbetsskadeförsäkring eller delpensionsförsäkring för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs.”

Det omvendte skadesrekvisit, indeholder en formodning for hemmeligholdelse. En sådan regel begrænser således retten til aktindsigt, medmindre det er klart, at oplysningen kan udleveres uden risiko for den beskyttede interesse. Som eksempel herpå kan nævnes: Sekretess gäller inom socialtjänsten för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom närtstående lider men.”

De beskyttede interesser er beskrevet forskelligt, afhængig af, om der er tale om en almen interesse, eller der er tale om hensyn til enkeltpersoners forhold. I de første tilfælde er der forsøgt foretaget en præcisering af den skade, som søges undgået, f.eks. ”fare for rigets sikkerhed” eller ”modvirkning af formålet med undersøgelsesvirksomheden”. Ved beskyttelse af private interesser beskrives den beskyttede interesse ved ordene ”skade” eller ”mén”. Ved skade sigtes til økonomisk skade, mens der med mén tænkes på integritetskrænkelser.

Enkelte bestemmelser bygger på et kvalificeret skadesrekvisit, f.eks. når det, for at der foreligger ”sekretess”, kræves, at en udlevering af oplysninger skal påføre et ”betydandende mén”. I disse tilfælde er undtagelsen meget snæver.

Endelig er der bestemmelser, der helt savner skadesrekvisit. I disse tilfælde gælder begrænsningen i retten til aktindsigt for alle de oplysninger, der er nævnt, uden at der skal foretages en afvejning. Et eksempel herpå findes i SL, kapitel 7, § 4, stk. 2, om oplysninger som en privat udleverer i fortrolighed til den kommunale familierådgivning. Det samme gælder i skattesager vedrørende oplysninger om privates personlige og økonomiske forhold.

2.3.1.3. De forskellige ”sekretess”-grader omfatter normalt kun oplysninger i nærmere opregnede sager hos bestemte tjenestegrene. Det er altså kun et vist antal myndigheder, der er omfattet af en given ”sekretess”.

Der tales om det primære ”sekretess”-område. Hvis oplysningerne overføres til myndigheder uden for dette område, følger ”sekretess”-graden ikke automatisk med. I stedet bliver oplysningerne undergivet den ”sekretess”, der gælder for den modtagende myndighed.

Undtagelsesvis er det bestemt, at ”sekretessen” følger med oplysningen, når den overlades til en anden myndighed. Der tales om sekundær ”sekretess”. Loven indeholder seks forskellige tilfælde af sådan sekundær ”sekretess”. Et af disse tilfælde foreligger, når oplysninger overføres i forbindelse med, at andre myndigheder udøver tilsyn.

2.3.1.4. Loven fastsætter, ligesom den danske arkivlov, tidsmæssige grænser for, hvor længe ”sekretessen” maksimalt skal vare. Disse grænser varierer fra 2-70 år. Hvis den beskyttede skadesrisiko er ophørt inden udløbet af fristen, bortfalder ”sekretess”-virkningen tidligere end den fastsatte periode.

2.3.2. Undtagelsesgrupper

Sekretesslagen omfatter som tidligere anført 178 paragraffer, der er inddelt i 16 kapitler. I Sekretesslagen angives det, hvilke hensyn der kan føre til en begrænsning af retten til aktindsigt i almene dokumenter, hvilke myndigheder der er omfattet, samt hvilke oplysninger der er omfattet. Hvis der er et skaderekvisit, anføres dette. Hvis der gælder sekundær ”sekretess”, anføres dette. Det anføres endvidere, hvor længe sekretessen gælder.

2.3.2.1. Den centrale finanspolitik

Kapitel 3 i loven gælder ”sekretess” af hensyn til rigets centrale finanspolitik, pengepolitik eller valutapolitik. Begrænsningen gælder for regeringen, Riksbanken og Riksgældskontoret og myndigheder, der modtager oplysningerne. Kapitlet er ganske kort.

”Sekretess”-tiden er 10 år.

2.3.2.2. Kontrolhensyn

Kapitel 4 omhandler ”sekretess” af hensyn til myndigheders inspektions- og kontrolvirksomhed samt andet tilsyn. Begrænsningen gælder for alle myndigheder, der udøver den beskrevne kontrolvirksomhed. Der er en særregel om Konkurrenceverket. Kapitlet har 5 forholdsvis korte bestemmelser.

”Sekretess”-tiden er 20 år.

2.3.2.3. Forebyggelse og påtale af forbrydelser

Kapitel 5 omhandler ”sekretess” af hensyn til at forebygge eller påtale forbrydelser. Afgrænsningen af oplysninger bygger både på beskrivelse af forvaltningsaktiviteter og bestemte myndigheders opgavevaretagelse. Der er både primær og sekundær ”sekretess”. Der er indsat en udtrykkelig undtagelse fra ”sekretessen”, som sikrer private ret til oplysning om, hvorledes de er kommet i sikkerhedspolitiets register. Kapitlet består af 7 ret omfattende paragraffer, nogle med ligefremt og andre med omvendt skadesrekvisit.

”Sekretess”-tiden er 40 år.

2.3.2.4. Det offentliges økonomiske interesser

Hensynet til det offentliges økonomiske interesser er reguleret i kapitel 6. Bestemmelsen dækker det offentliges forretningsvirksomhed, som drives i konkurrence med private, det offentliges køb, salg og leje af løsøre, fast ejendom og tjenesteydelser, oplysninger om naturvidenskabelige og tekniske undersøgelser, oplysninger om forhandlinger med faglige organisationer, oplysninger om myndigheders deltagelse i retssager og oplysninger om offentligt ejede fartøjers sammenstød med andre fartøjer. Kapitlet omfatter 8 lange paragraffer. De fleste bestemmelser har ligefremt skadesrekvisit. Der er en enkel bestemmelse helt uden rekvisit.

Der er fastsat fra 2 til 20 års ”sekretess”-tid eller til sagen er afgjort, eller oplysningerne på anden måde er blevet gjort tilgængelige.

2.3.2.5. Hensynet til privates personlige forhold

Beskyttelse af privates personlige forhold er reguleret i kapitel 7. Kapitlet indeholder 46 lange paragraffer. Reglerne gælder for oplysninger om enkeltpersoner indenfor sundhedssektoren, i socialtjenesten, hos sociale forsikringskasser, hos Arbejdstilsynet og Arbejdsskadeforsikringen, i det offentlige skolevæsen, hos arbejdsformidling mv., i personaleadministrative sager, om personer der tilhører totalforsvaret, oplysninger i psykologundersøgelser i forskningsøjemed, oplysninger om udlændinge i udlændingesager, oplysninger fra Folkeregisteret og tilsvarende registreringer af befolkningen, oplysninger fra særlige lovfæstede registre, visse oplysninger i politiets sager om private, oplysninger om enkeltpersoner i kriminalforsorgen, private oplysninger i straffesager, oplysninger med dialektologisk eller etnologisk indhold, som er tilvejebragt med videnskabeligt formål, private oplysninger i sager om kommunal boligformidling, private oplysninger i sager hos stævningsmænd mv., i sager om isolation af studerende, i sager om navneforandring, private oplysninger hos adoptionsmyndigheder, hos forbrydelsesoffersmyndigheden, i sager om vurdering af personers evne til at have kørekort, taxakort eller luftfartscertifikat, oplysninger om privatpersoner fra videoovervågning, oplysninger i sager efter børneombudsloven, sager hos forbrugervejledere, inddrivelsesmyndigheden samt sager hos domstolene om gældssanering, sager om tilladelse til transportservice, private oplysninger i forskolen, i sager om erstatning til steriliserede, oplysninger fra behandlingsregistre og retspsykiatrisk forskningsregister, i virksomhed vedrørende screening af prøver fra nyfødte børn, oplysninger hos søfartsmyndighederne om tilsyn med skibe, private oplysninger i sager om mægling vedrørende forbrydelser, oplysninger fra afgørelser om skade og i sager om ordensvagter.

Bestemmelserne indeholder både ligefremt og omvendt skadesrekvisit. Enkelte bestemmelser er uden skadesrekvisit. Der er detaljerede regler om, hvilke typer af private oplysninger der er omfattet af ”sekretess”.

”Sekretess”-tiderne er enten 50 eller 70 år.

2.3.2.6. Hensynet til privates økonomiske forhold

Reglerne herom findes i kapitel 8. Også dette kapitel er meget omfattende – det består af 29 lange og detaljerede paragraffer. Bestemmelserne angår oplysninger om forretnings- og driftsmæssige forhold, om private i sager hos Arbejdsformidlingen, offentlige forsikringsordninger, arbejdsmiljømyndigheder, fødevaretilsyn, en række oplysningstyper hos Konkurrencestyrelsen, forretnings- og driftshemmeligheder hos myndigheder, der fører tilsyn med finansielle virksomheder, hos statslige myndigheder, som udøver erhvervsregulering, i Nationalbankens og Riksgældskontorets sager, hos finansielle virksomheder som stat eller kommuner har retlig bestemmende indflydelse på, i udlånsvirksomhed hos myndigheder, i sager om undersøgelser af videnskabelig, teknisk, økonomisk eller statistisk karakter for privates regning, hos myndigheder der står for international udviklingsbistand, hos sundhedsmyndigheder, i patentsager, hos arbejdsgivere der har ret til opfindelser, i sager om skibsregisteret, forretningsmæssige og driftsmæssige oplysninger hos forligsinstitutionen, i sager om skibssammenstød, i retssager, i sager om ulykker på kernekraftværker, hos konkursmyndigheder, sager om undersøgelse af film og videogram, hos fondsmyndigheder, fra pantebrevsregisteret, hos civilforsvarsmyndigheder, hos Forbrugerombudsmanden, hos Lægemiddelstyrelsen, oplysninger i ophavsbeskyttede værker, som ikke kan antages at savne kommerciel interesse, hos Rigsrevisionen samt i elcertifikatregisteret.

De beskyttede oplysninger er gennemgående beskrevet som forretnings- og driftsmæssige oplysninger. Beskyttelsesgraden er fastsat dels ved ligefrem dels ved omvendt skadesrekvisit. I enkelte tilfælde er der ingen rekvisit, og enkelte steder er der udtrykkeligt gjort en begrænsning i ”sekretessen”. Afgrænsningen af det primære ”sekretess”-område er nu og da bygget på specifikke myndigheder, andre steder bygget på sagsbegrebet eller beskrivelse af den pågældende aktivitet.

I de fleste paragraffer gælder 20 år som ”sekretess”-tid, men enkelte steder er den skåret helt ned til 2 år.

2.3.2.7. Hensynet til privates forhold både af personlig og økonomisk karakter

Beskyttelsen af private forhold af blandet karakter findes i kapitel 9. Kapitlet har 30 ordrige og lange underparagraffer. Kapitlet handler om oplysninger om privates økonomiske eller personlige forhold hos skatte- og toldmyndigheder, i sager om udviklingsbistand, i forbindelse med udarbejdelse af statistik, hos Nationalbanken, i sager om studiestøtte, sager om udlån af offentlige midler, hos Datatilsynet, hos myndigheder som udfører teknisk bearbejdning eller lagring af personoplysninger for andres regning, hos postmyndigheder, hos myndigheder der driver televirksomhed, i sager om tv-afgifter, hos notarius publicus, i sager om retshjælp, hos Udenrigsministeriet og udenrigstjenesten, hos organer som kontrollerer advokater og revisorer, sager efter loven om erhvervelse af fast ejendom, hos Overformynderiet, i ægteskabs- og forældremyndighedssager, en række opregnede straffesager ved domstolene, i sager om efterforskning af forbrydelser, i politiets registre, i nogle angivne registre hos skattemyndighederne og anklagemyndigheden, hos Eksekutionsvæsenet, sager om inddrivelse af gæld, enkeltsager vedrørende personalelovgivning, hos Ligestillingsombudsmanden, hos Ombudsmanden mod etnisk diskrimination, hos Nævnet mod diskriminering, hos Handicapombudsmanden, hos Ombudsmanden vedrørende kønsdiskrimination, hos Forbrugerombudsmanden, i register om løn fra biblioteker, hos myndigheder der fører tilsyn og kontrol efter alkoholloven, hos offentlige pensions- og forsikringskasser, hos Kommissionen for undersøgelse af Sikkerhedstjenesten, hos Konkurrencestyrelsen, hos myndigheder der fører kontrol med etiklovgivningen og hos myndigheder der fører kontrol med og undersøger ulykker.

Der anvendes både ligefremt og omvendt skadesrekvisit, regulering uden rekvisit, ligesom ”sekretessen” på visse punkter direkte er begrænset eller gjort absolut.

”Sekretess”-tiden svinger fra 20 til 70 år.

2.3.2.8. Beskyttelse af dyre- eller plantearter

I kapitel 10 er der en enkelt paragraf, som begrænser retten til aktindsigt vedrørende oplysninger om udryddelsestruede dyr eller planter, hvis det kan antages, at bestræbelser på at bevare arten i landet helt eller delvis modvirkes, såfremt oplysningen udleveres.

Der er ikke fastsat ”sekretess”-tid.

2.3.2.9. Særregler om ”sekretess” hos regeringen, Riksdagen, Riksdagens Ombudsmænd og Justitiekansleren

Der er i kapitel 11 nogle særlige regler om de fire nævnte instanser. For regeringens vedkommende bestemmes det, at der er sekundær ”sekretess” i sager, hvor regeringen skal prøve en anden myndigheds afgørelse om aktindsigt. Endvidere indeholder kapitlet bemyndigelse til, at regeringen beslutter, at der gives aktindsigt i ”sekretess”-belagte oplysninger i regeringssager.

2.3.2.10. Særregler om ”sekretess” hos domstolene

I kapitel 12 er der nærmere regler om ”sekretess” hos domstolene. Der er 7 relativt lange underparagraffer.

2.3.2.11. Sekundær ”sekretess”

Kapitel 13 indeholder generelle regler om overførsel af ”sekretess”, når ”sekretess”-belagte oplysninger overføres fra primære ”sekretess”-områder til andre myndigheder. Det fremgår af reglerne, at ”sekretess” overføres i seks forskellige tilfælde. Reglerne bygger i øvrigt på den forudsætning, at ”sekretessen” ikke overføres, medmindre der er særlig hjemmel hertil.

2.5.2.12. ”Sekretess” overfor myndigheder samt i forhold til private parter mv.

I kapitel 14 tages der nærmere stilling til, i hvilken udstrækning ”sekretess”-belagte oplysninger kan udleveres til andre offentlige myndigheder, til private parter eller til private, som oplysningerne handler om. Kapitlet indeholder endvidere hjemmel til, at regeringen dispenserer fra virkninger af ”sekretess”, samt for myndighederne til at udlevere ”sekretess”-belagte oplysninger på vilkår, der eliminerer den risiko, ”sekretessen” skal forebygge. § 10 indeholder hjemmel til, at myndighederne fastsætter kompenserende vilkår, f.eks. i form af at private, der modtager ”sekretess”-belagte oplysninger, begrænses i deres mulighed for at videregive oplysningerne.

2.3.2.13. Ansvar for brud på tavshedspligten

I kapitel 16 præciseres det nærmere, i hvilke tilfælde en udlevering af oplysninger er strafbar som udtryk for brud på tavshedspligten.

2.3.2.14. Udvidelse af retten til aktindsigt til private eller halvoffentlige organer

I et bilagsafsnit efter kapitel 16 er der opregnet organer, som er omfattet af aktindsigt, selv om de ikke er omfattet af TFF’s direkte anvendelsesområde. For hvert organ er det præciseret, hvilken aktivitet hos det pågældende organ der er undergivet offentlighed.

2.4. Journalisering, postlister mv.

2.4.1. Der er på normal vis adgang til aktindsigt i indførelser i myndighedens journal. Der stilles en række krav til den måde, journaliseringen foregår på.

Når et alment dokument er indkommet til eller er oprettet hos en myndighed, skal det registreres uden ophold, medmindre det er åbenbart, at det har ringe betydning for myndighedens virksomhed, f.eks. avisudklip, reklamer osv. (SL, kapitel 15, § 1). Det bemærkes, at pligten til at foretage en registrering af dokumenter efter SL, kapitel 15, § 1, alene gælder de dokumenter, der er underlagt sekretess. I forhold til andre dokumenter, kan myndigheden selv bestemme, om registrering skal ske, eller om der skal holdes orden i dokumenterne på en anden måde.

Det forhold, at registreringen skal ske uden ophold betyder, at det skal ske så snart det er praktisk muligt, hvilket normalt vil sige samme dag eller dagen efter, at dokumentet er modtaget eller oprettet.

I det omfang et dokument er undergivet registreringspligten, medfører det, at det skal fremgå, på hvilket tidspunkt dokumentet kom ind eller blev oprettet, nummer eller anden betegnelse, fra hvem dokumentet er kommet, og til hvem det er sendt, og i korthed hvad dokumentet går ud på (SL, kapitel 15, § 2).

Hvis det må antages, at der er hindringer for at udlevere oplysninger i et alment dokument i henhold til Sekretesslagen eller anden lov, har myndigheden ret til at bemærke dette gennem en særlig påtegning (SL, kapitel 15, § 3).

Påtegning om, at et dokument er undergivet begrænsning med hensyn til aktindsigt, må kun ske på dokumenter, om hvilke det kan antages, at de indeholder tavshedsbelagte oplysninger (TFF, kapitel 2, § 16, jf. § 2, stk. 2). En påtegning om fortrolighed skal indeholde betegnelsen ”hemmelig” og angive den bestemmelse, der er hjemmel for stemplingen samt dagen for påtegningen og den myndighed, der har truffet beslutningen (TFF, kapitel 2, § 16). Påtegningen skal også angive den periode klassifikationen gælder for. Andre betegnelser end hemmelig, f.eks. ”konfidentiel”, ”kun til tjenestebrug” eller ”kun til intern brug”, er ikke tilladt.

Klassifikationen har konstaterende virkning og er alene udtryk for den påtegnende myndigheds vurdering af dokumentets forhold til Sekretesslagen.

Sekretesslagen indeholder i kapitel 15, § 3, stk. 2, hjemmel for kvalificeret hemmelighedsstempling. Denne adgang gælder for dokumenter, der har betydning for rigets sikkerhed. Sådanne dokumenter skal stemples, og det skal angives, hvilken myndighed der har ret til konkret at tage stilling til, om dokumentet kan udleveres. Kun denne myndighed kan således tage stilling til, om sådanne dokumenter må udleveres.

Myndigheder, der anvender automatisk databehandling, skal indrette denne med henblik på retten til aktindsigt. Myndigheden skal særligt sørge for at holde almene dokumenter adskilt fra andre dokumenter. Beskyttelsen af fortrolige oplysninger bør være indrettet med henblik på, at indsigt efter TFF ikke vanskeliggøres, og dokumenterne bør ikke indeholde forkortelser, koder og lignende som kan hæmme privates mulighed for at få indsigt. Det bør fremgå, når almene oplysninger tilføres en optagelse, samt når der foretages ændringer. Myndigheden skal endvidere indrette databehandlingen under hensyn til den interesse, som private kan have i selv at udnytte terminal eller andet teknisk hjælpemiddel hos myndigheden for at få indsigt (SL, kapitel 15, § 9).

2.4.2. Der gælder ikke i Sverige nogle regler om, at forvaltningsmyndighederne er forpligtet til at udfærdige såkaldte postlister, det vil sige lister over den pågældende dags ind- og udegående post hos den enkelte forvaltningsmyndighed. I det omfang en myndighed – hvilket er sædvanligt – har valgt at udfærdige en sådan liste, betragtes den imidlertid som en almen handling, der er undergivet aktindsigt.

2.5. Behandling og afgørelse af ansøgninger om aktindsigt

2.5.1. Kompetence

Ansøgning om aktindsigt skal indgives til den myndighed, der har dokumentet i hænde. Det er også denne myndighed, der afgør om ansøgningen skal imødekommes (TFF, kapitel 2, § 14). Der er bemyndigelse til, at der fastsættes en anden kompetenceordning for dokumenter, der vedrører rigets sikkerhed (TFF, kapitel 2, § 14).

Myndigheden må ikke foretage nærmere undersøgelse af, hvem ansøgeren er, eller hvilket formål han har med sin anmodning, der går længere, end hvad der kræves for, at myndigheden kan vurdere, om der er noget til hinder for at udlevere dokumentet (TFF, kapitel 2, § 14).

2.5.2. Gennemførelse af aktindsigt

Dokumenter, som kan udleveres, skal på anmodning straks, eller så snart det er muligt, stilles til rådighed for ansøgeren på stedet, så dokumenterne kan læses, aflyttes eller på anden måde opfattes (TFF, kapitel 2, § 12). Det skal ske uden betaling af en afgift. Ansøgeren har ret til at skrive dokumentet af, kopiere eller sørge for lydoverføring. Hvis dele af dokumentet ikke må røbes, skal den øvrige del gøres tilgængelig i afskrift eller kopi (TFF, kapitel 2, § 12). Myndigheden er dog ikke forpligtet til at gøre dokumentet tilgængeligt på stedet, hvis der er væsentlige hindringer herfor.

Ansøgeren har ret til kopi af dokumenterne mod betaling af en afgift (TFF, kapitel 2, § 13). Hvis der er tale om edb-behandlede oplysninger, er myndigheden imidlertid ikke forpligtet til at udlevere dem på anden måde end ved en udskrift, dvs. at myndigheden ikke er forpligtet til at udlevere en kopi af de edb-behandlede oplysninger (TFF, kapitel 2, § 13).

En myndighed er endvidere ikke forpligtet til at fremstille kopi af kort, tegning og billeder, hvis det giver anledning til problemer, og gennemsyn på stedet kan gennemføres (TFF, kapitel 2, § 13).

Anmodning om kopi eller afskrift skal behandles hurtigt (TFF, kapitel 2, § 13).

Der gælder som nævnt ikke en pligt for myndighederne til at udlevere oplysninger i elektronisk form. En myndighed kan dog udlevere oplysningerne elektronisk, hvis det findes rimeligt. Det svenske justitsministerium har oplyst, at der vil blive sat en undersøgelse i gang med henblik på at vurdere, hvorledes en lovregulering af det nævnte spørgsmål kan indrettes.

2.5.3. Klage

Hvis ansøgningen afslås, kan ansøgeren anfægte afgørelsen. Afgørelser truffet af statsråd (minister) skal indbringes for regeringen. Andre myndigheders afgørelser kan indbringes for domstolene (Kammarretten og derfra til Regeringsretten).

2.6. Den danske og den svenske ordning

Det kan på baggrund af gennemgangen af den svenske offentlighedsordning konstateres, at der er en række forskelle og en række lighedspunkter mellem den danske og den svenske ordning. I den forbindelse kan bl.a. følgende forhold fremhæves:

Den svenske offentlighedsordning nyder for en principiel betragtning en bedre beskyttelse end den danske, da den svenske er fastsat i Tryckfrihetsforordningen, der er en del af den svenske grundlov.

Ordningen er i øvrigt bredere i sit anvendelsesområde, idet den ikke blot omfatter statslige og lokale forvaltningsmyndigheder, men også domstolene og Rigsdagen. I lighed med den danske, omfatter den dog som udgangspunkt ikke private juridiske personer, herunder statslige aktieselskaber mv. Sekretesslagen fastslår dog direkte, at kommunale og amtskommunale aktieselskaber mv. er omfattet af loven, hvis kommunen/amtskommunen udøver en ”retsligt bestemmelse indflydelse” på selskabet, ligesom der i et bilag til loven er opregnet en række halvoffentlige og private juridiske personer, der er omfattet af loven.

Det svenske dokumentbegreb omfatter – ligesom det danske – papirdokumenter, digitalt opbevarede dokumenter og dokumentsurrogater i en enhver form, herunder lydbånd, film mv. Som noget særligt består der en adgang til at kræve, at oplysninger, der ligger på edb, udleveres, hvis en sammenstilling af oplysningerne kan foretages ved rutinebetonede handlinger.

Den svenske ordning indeholder – til forskel fra den danske – detaljerede regler om registreringspligt (journalisering), der dog alene omfatter dokumenter, der er undergivet sekretess. Der er ikke i Sverige, som i Danmark, nogen pligt for forvaltningsmyndighederne til at føre postlister. I det omfang en myndighed fører en sådan liste, er den omfattet af adgangen til aktindsigt.

Den danske lov undtager bestemte sagstyper fra lovens anvendelsesområde (f.eks. ansættelses- og forfremmelsessager). Sådanne generelle undtagelser findes ikke i de svenske regler, idet den svenske ordning hviler på et ønske om at afgrænse undtagelsesmulighederne så snævert som muligt. Sekretesslagen indeholder imidlertid regler, hvorefter sager (en bestemt type virksomhed) indenfor en bestemt myndigheds sagsområde, i det hele er undergivet sekretess. Eksempelvis er det fastsat i Sekretesslagen, at ”sekretess gäller i Riksbankens kassarörelse, valutahandel, in- och utlåningsrörelse, beyalningsutjämning samt handel med värdepapper eller rättigheter och skyldigheter som anknyter till sådana tilgånger” (SL, kapitel 8, § 8, stk. 1).

I den svenske ordning er de hensyn – 7 i alt – der kan føre til en begrænsning af aktindsigt, udtømmende opregnet i Tryckfrihetsforordningen, og i den forbindelse kan der være grund til at bemærke, at forordningen ikke nævner hensynet til den interne eller politiske beslutningsproces, som et af de hensyn, der kan begrunde en begrænsning i retten til aktindsigt.

Det nævnte er imidlertid ikke ensbetydende med, at den interne eller politiske beslutningsproces ikke er beskyttet efter den svenske ordning.

Der kan således peges på, at spørgsmålet om beskyttelse af den interne beslutningsproces – og til dels også den politiske beslutningsproces – følger af afgrænsningen af, hvilke dokumenter der kan karakteriseres som ”almene”, hvilket er en forudsætning for, at et dokument i det hele taget er omfattet af den svenske offentlighedsordning. Dokumentafgrænsningen indebærer, at interne referater, ”minnesanteckninger”, udkast til beslutninger mv., som udgangspunkt ikke betragtes som ”almene” og dermed omfattet af offentlighedsordningen. Sådanne dokumenter bliver ikke omfattet af ordningen, selvom de af en myndighed sendes til udenforstående, hvis der sker i konsultationsøjemed.

I det omfang de nævnte interne dokumenter kan undtages fra aktindsigt, gælder der i øvrigt ikke – som efter den danske ordning – en generel pligt for myndighederne til at ekstrahere faktiske oplysninger i de pågældende dokumenter.

Den politiske beslutningsproces på ”regeringsniveau” er i øvrigt beskyttet i Sekretesslagen. Det er således anført i den svenske litteratur, at behovet for beskyttelse af oplysninger hos regeringen i vid udstrækning er tilgodeset ved udformningen af de materielle ”sekretess”-bestemmelser. Hertil kommer også, at regeringen i forbindelse med såkaldte regeringssager betragtes som en enhed (Regeringskansli), det vil sige, at dokumenter, der i sådanne sager udveksles mellem forskellige ministerielle departementer, forbliver myndighedsinterne.

I den svenske lov styres den konkrete afvejning af skadesrekvisitter. I nogle bestemmelser anvendes ligefrem skadesrekvisit, i andre omvendt skadesrekvisit og i nogle savnes helt skadesrekvisit. Navnlig i de tilfælde, hvor der anvendes et ligefrem skadesrekvisit, er der tale om meget snævre undtagelser fra retten til aktindsigt. Den svenske ordning opererer i øvrigt med det primære ”sekretess”-område og det sekundære ”sekretess”-område.

Sekretesslagen indeholder en konkret og detaljeret opregning af de tilfælde, hvor der kan foretages en begrænsning af retten til aktindsigt, og undtagelsesreglerne er således afgrænset så snævert som muligt.

Tavshedspligt udgør i Sverige en selvstændig undtagelse fra retten til aktindsigt. I Danmark har kun særlige tavshedspligtsregler en sådan virkning. Der er i Sverige ikke samme adgang som i Danmark til at meddele meroffentlighed, hvilket skyldes, at de oplysninger, der i kraft af Sekretesslagen er undtaget fra aktindsigt, også i almindelighed er undergivet tavshedspligt.

På denne baggrund – og navnlig under hensyn til den omfattende opregning i Sekretesslagen af de tilfælde, hvor retten til aktindsigt ikke gælder – synes det nærmest umuligt at tage stilling til spørgsmålet om, hvorvidt det svenske offentlighedsprincip omfatter flere oplysninger end den danske offentlighedsordning.

3. Norge

3.1. Regelgrundlaget

I Norge gennemførtes offentlighedsprincippet i 1970 ved lov nr. 69 af 19. juni 1970 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven). Forbilledet for den norske offentlighedslov var, ligesom for dansk rets vedkommende, den svenske Tryckfrihetsforordning. Retten til aktindsigt er nu slået fast i den norske grundlovs § 100, der omhandler ytrings- og informationsfrihed.

Der er i 2006 vedtaget en ny offentlighedslov, som skal erstatte loven fra 1970 (lov 19. maj 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd). Den nye lov er trådt i kraft den 1. januar 2009.

Gennemgangen nedenfor omfatter både den tidligere gældende lov fra 1970 og den nye lov fra 2006. Udgangspunktet er taget i tidligere lov og ændringerne i den nye lov er omtalt på de relevante steder.

Reglerne om aktindsigt er samlet i en enkelt forholdsvis kortfattet lov, lov om offentlighet i forvaltningen. Anden lovgivning – især forvaltningsloven – har dog betydning for offentlighedsprincippets indhold og omfang.

3.2. Retten til aktindsigt

3.2.1. Personkreds

Ifølge lovens § 2 kan enhver hos vedkommende forvaltningsorgan kræve at ”få gjøre seg kjent med det offentlige indholdet av dokumenter i en bestemt sak.”

Heri ligger for det første, at der ved loven er givet borgerne som sådan en ret til indsigt. Undtagelser herfra kan således kun gøres ved eller i medfør af lov. En instruks om at undtage et dokument fra indsigt er således ugyldig. Der kan heller ikke ved tilsagn om fortrolig behandling eller undtagelse fra offentlighed gøres undtagelse fra retten til indsigt.

Retten tilkommer ”enhver”. Der kræves således ikke retlig interesse for at få indsigt. Alle, hvad enten de er norske statsborgere eller udlændinge, unge eller gamle, medierepræsentanter eller privatpersoner, kan, uanset hvilket formål de forfølger, kræve indsigt. Loven kræver ikke, at ansøgeren opgiver sin identitet i forbindelse med indgivelse af en ansøgning om aktindsigt.

3.2.2. Anvendelsesområde

3.2.2.1. Loven gælder for ”den virksomhed som drives af forvaltningsorganer” (§ 1, 1. led).

Som forvaltningsorgan regnes ”ethvert organ for stat eller kommune”. Institutioner og virksomheder, som er en del af den statslige, kommunale eller fylkeskommunale (amtskommunale) forvaltning, er dermed omfattet af loven. Dette gælder både administrative enheder og politisk valgte/udpegede organer.

Også kommunale eller statslige virksomheder, som hovedsageligt driver forretnings- eller næringsvirksomhed, er omfattet af loven, medmindre de er organiseret som selvstændige retssubjekter. Også specialorganer som f.eks. forskningsråd og ligestillingsombudsmanden er omfattet.

Domstolene regnes for organer under staten og er derfor principielt omfattet af loven. En stor del af domstolenes dokumenter falder dog uden for loven, fordi loven ikke gælder for ”sager som behandles efter retsplejelovene” (§ 1, 3. led).

Stortinget, Rigsrevisionen, Stortingets Ombudsmann og andre organer under Stortinget er ikke omfattet af loven (§ 1, 4. led). Stortinget har fastsat egne regler om aktindsigt for disse organer. Breve eller dokumenter, der sendes fra Stortinget til organer, som er omfattet af loven, er omfattet af aktindsigt efter offentlighedsloven hos modtagermyndigheden.

Private selskaber omfattes som udgangspunkt ikke af loven. Hvis et sådant selskab ”træffer afgørelse eller udfærdiger forskrift”, er denne del af virksomheden omfattet af loven (§ 1, 1. led, 2. pkt.). Som eksempler på virksomheder, som på denne måde er delvis omfattet af loven, kan nævnes Det Norske Veritas og Norges Råfiskelag.

Hvis en virksomhed skilles ud fra den ordinære forvaltning, og der f.eks. dannes et aktieselskab, en stiftelse eller et andet selvstændigt retssubjekt, er udgangspunktet, at virksomheden ikke er omfattet af loven. Sådanne virksomheder mv. kan dog være omfattet af loven på baggrund af en vurdering af den pågældende virksomheds organisatoriske og økonomiske tilknytning til det offentlige, virksomhedens art, om virksomheden har et faktisk eller retligt monopol samt på graden af politisk styring.

Den nye lov udvider anvendelsesområdet i forhold til virksomheder, som er udskilt fra den ordinære forvaltning, f.eks. som aktieselskab eller selvejende institution. Efter lovens § 2, 1. led, litra c, gælder loven som hovedregel for selvstændige retssubjekter, hvor stat, amtskommune eller kommune direkte eller indirekte har en ejerandel, som giver mere end halvdelen af stemmerne i virksomhedens øverste organ. Det samme gælder, hvis stat, amtskommune eller kommune på andet grundlag end ejerskab har ret til at vælge mere end halvdelen af medlemmer med stemmeret i virksomhedens øverste organ, jf. § 2,1. led, litra d.

Hovedregelen efter den nye lov er således, at selvstændige retssubjekter, som det offentlige har en dominerende indflydelse på, er omfattet af loven. Efter § 2, 1. led, 2. pkt., er de retssubjekter, der er nævnt i litra c og d alligevel ikke omfattet af loven, hvis retssubjektet hovedsageligt driver næringsvirksomhed i direkte konkurrence med og på samme vilkår som private. Efter § 2, 2. led, 1. pkt., kan der endvidere fastsættes undtagelser i en administrativ forskrift.

Offentlighedsloven gælder kun for norske forvaltningsorganer. Norske forvaltningsorganer i udlandet, f.eks. ambassader, er omfattet. Derimod gælder loven ikke for internationale organer som Norge er medlem af, f.eks. Nordisk Råd og EFTA. Loven gælder heller ikke for Svalbard, men kan ved kongelig resolution sættes i kraft der.

3.2.2.2. Loven gælder ikke for sager som behandles efter retsplejelovene (§ 1, 3. led).

Denne undtagelse får betydning for domstolenes dømmende virksomhed, politiets og anklagemyndighedens virksomhed indenfor strafferetsplejen og fogedens virksomhed i henhold til tvangsfuldbyrdelsesloven.

Undtagelsen gælder også, når forvaltningen i øvrigt har dokumenter knyttet til sager som behandles efter retsplejelovene. Dette gælder, hvis et forvaltningsorgan optræder som organ for retsplejen eller har en afledet tilknytning som part, anmelder eller krænket.

Undtagelsen gælder kun for dokumenter, der udarbejdes i anledning af den sag, som behandles efter retsplejelovene. Dokumenter, som er udarbejdet i forbindelse med ordinære forvaltningssager, og som senere fremlægges i retten, er fortsat omfattet af offentlighedsloven.

Undtagelsen for sager som behandles efter retsplejelovene gælder ikke for sager som behandles ved udenlandske eller internationale domstole.

3.2.2.3. Ifølge offentlighedslovens § 1 gælder loven, ”når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov.” Loven fraviges i flere forskellige særlove. Loven gælder eksempelvis ikke for Norsk Tippning A/S. Ifølge lov om Statens Nærings- og Distriktsutviklingsfond gælder loven for selskabet med nærmere specificerede undtagelser. Efter den nye lov vil alle sådanne undtagelser i andre love eller i medfør af andre love blive ophævet. Herefter vil lovens anvendelsesområde udelukkende blive reguleret i offentlighedsloven selv.

Kongen kan ifølge offentlighedslovens § 11 udstede forskrifter til gennemførelse af loven. I medfør heraf kan kongen give forskrifter om, hvad der i tvivlstilfælde skal regnes som forvaltningsorgan, samt at visse private retssubjekter skal sidestilles med forvaltningsorganer efter loven.

Offentlighedsloven er ikke til hinder for, at man kræver indsigt efter andre love. For miljøinformationsloven og produktkontrolloven er dette udtrykkeligt anført i offentlighedslovens § 1, 5. led. Som eksempler på andre love som giver videregående ret til aktindsigt end offentlighedsloven, kan nævnes forvaltningsloven §§ 18 og 19 om partsaktindsigt.

3.2.3. Sagsdokumenter

3.2.3.1. Dokumentbegrebet

3.2.3.1.1. Retten til indsigt omfatter ”forvaltningens saksdokumenter” (§ 2, jf. § 3, 1. led, 1. pkt).

Ved dokument forstås ”en logisk afgrænset informationsmængde som er lagret på et medium for senere læsning, aflytning, fremvisning eller overførsel” (§ 3). Dokumentbegrebet – der er teknologineutralt – omfatter således både papirdokumenter og elektroniske dokumenter. Det omfatter endvidere alle typer af informationer, ikke bare informationer i form af tekst, men også f.eks. lyd, billeder, kort og modeller.

Det er vanskeligt at afgrænse, hvilken information der er lagret i en database eller register, der udgør et dokument. Ved anvendelsen af dokumentbegrebet i denne henseende, skal begrebet sammenholdes med forudsætningen i lovens § 2, 2. led, 1. punktum, om, at der alene kan kræves indsigt i dokumenter, der vedrører en bestemt sag. Hvis oplysninger i databasen må anses at udgøre flere sager, vil der ikke kunne kræves indsigt i hele databasen, medmindre der sker en tilstrækkelig identificering af den enkelte sag i databasen, jf. punkt 3.5.1. Hvis ansøgeren i tilstrækkelig grad identificerer sager eller dokumenter, som indgår i en databasen, vil den pågældende have krav på indsigt i disse dele af databasen på samme måde som i oplysninger i traditionelle dokumenter.

Retten til indsigt gælder kun allerede eksisterende dokumenter. En myndighed har ikke i medfør af loven pligt til at udarbejde nye dokumenter. Forvaltningen har dog i henhold til § 6, 1. led, nr. 4, pligt til at udarbejde ansøgerlister i forbindelse med opslag af stillinger i den offentlige forvaltning. I den nye lovs § 8 er der desuden indført en ret til at kræve, at der skal foretages en sammenstilling af oplysninger, der er elektronisk lagret i forvaltningens databaser, hvis dette er nødvendigt for at efterkomme en ansøgning om aktindsigt. Dette gælder dog kun, hvis sammenstillingen kan gennemføres ved enkle metoder.

3.2.3.1.2. Det er kun forvaltningens dokumenter, der er omfattet af retten til indsigt. Udenfor falder derfor ansatte eller politikeres private dokumenter eller dokumenter fra andre hverv end hos den myndighed, hvor dokumentet opbevares. Er et dokument af blandet karakter, kan det private indhold slettes i forbindelse med, at der gives aktindsigt i dokumentet.

Dokumentet skal ikke være journaliseret eller angå en konkret sag for at være omfattet af dokumentbegrebet i § 2. Det er tilstrækkeligt, at det angår myndighedens ansvarsområde generelt.

Reklamemateriale, kursustilbud og bøger i forvaltningens bibliotek anses ikke for dokumenter i lovens forstand.

3.2.3.2. Dokumentet skal være ”kommet inn”, ”utferdiget” eller ”lagt frem”

I det omfang, der er tale om et ”forvaltningens saksdokument”, følger det af § 3, 1. led, at dokumentet er omfattet af loven, når det (1) er ”utferdiget av et forvaltningsorgan”, (2) er ”kommet inn til” eller (3) er ”lagt frem for et slikt organ”.

Et dokument er kommet ind til forvaltningen, når organet har modtaget det med post, telefax, elektronisk post, eller når det er blevet overgivet til en ansat i et møde. Det er ikke tilstrækkeligt, at dokumentet er vist til en ansat, uden at denne har kunnet få det med sig.

Dokumenter som forvaltningen har adgang til gennem en ekstern database, anses ikke for indkommet til eller at være lagt frem for organet.

Et dokument er udfærdiget af forvaltningsorganet, når det er afsendt, eller hvis dette ikke sker – f.eks. fordi der er tale om et internt arbejdsdokument – når sagen er færdigbehandlet af organet (§ 3, 2. led). Sendes et dokument internt, er det ikke blevet afsendt i lovens forstand. Dog anses indstillinger i kommunalforvaltningen for afsendt, når de er afgivet eller overgivet til medlemmerne af vedkommende kommunale råd eller udvalg.

Afsendelse anses for at være sket på det tidspunkt, hvor dokumentet rent faktisk er afsendt med post, telefax eller sendt elektronisk. En mundtlig forhåndsorientering er ikke tilstrækkelig i denne henseende. Er dokumentet fysisk blevet overgivet til en udenforstående, er det ligeledes blevet afsendt.

Dokumenter, der er udarbejdet til intern brug, og som derfor ikke er beregnet på udsendelse, bliver omfattet af aktindsigt, når sagen er færdigbehandlet (§ 3, 2. led). Det skal i den forbindelse bemærkes, at der i § 5 er en regel som undtager interne dokumenter fra aktindsigt. Dette indebærer, at selv om et internt dokument principielt omfattes af hovedreglen, fordi sagen er færdigbehandlet, er sådanne dokumenter i kraft af § 5 sjældent undergivet aktindsigt.

Efter § 4, 2. led, 3. pkt., i den nye lov, er dokumenter, som ikke skal sendes ud af huset, omfattet af hovedregelen om aktindsigt allerede, når dokumentet er færdigbehandlet, uafhængig af om sagen, det indgår i, er færdigbehandlet. Dokumentet vil dog kunne undtages efter den nye lovs § 14, der regulerer adgangen til at undtage såkaldte organinterne dokumenter fra retten til aktindsigt.

3.2.3.3. Udsættelse af aktindsigt

Vedkommende forvaltningsorgan kan i medfør af § 4, 1. led, bestemme, at der i en bestemt sag først skal gælde offentlighed fra et senere tidspunkt i sagsforberedelsen, end hvad der følger af § 3. Adgangen til at udsætte aktindsigt knytter sig til alle sagens dokumenter, og ikke bare til enkelte af sagens dokumenter.

Hertil kræves, at de foreliggende dokumenter antages at give et direkte misvisende billede af sagen, og at offentlighed derfor kan skade åbenbare samfundsmæssige eller private interesser. Indsigtsretten indtræder i disse tilfælde, når oplysningerne ikke længere giver et direkte misvisende billede, eller når samfundsmæssige eller private interesser ikke længere tilsiger, at offentlighed udskydes.

Dokumenter, der er udarbejdet af eller til Rigsrevisionen i sager, som den overvejer at forelægge for Stortinget som led i den konstitutionelle kontrol, er først omfattet af offentlighed, når sagen er modtaget i Stortinget, eller når Rigsrevisionen har varslet vedkommende forvaltningsmyndighed om, at sagen er færdigbehandlet (§ 4, 2. led). Også her omfatter den udsatte offentlighed alle dokumenter i de pågældende sager.

3.2.3.4. Journaler og postlister

3.2.3.4.1. Journaler og lignende registre er omfattet af retten til aktindsigt, jf. lovens § 2, 2. led, 2. pkt.

Retten omfatter journalen i sin helhed og ikke bare den enkelte indføring. Denne beføjelse skal hjælpe ansøgere med at finde frem til sager og dokumenter, som de kan tænke sig at bede om indsigt i, og til at opfylde kravet om, at den, som vil have aktindsigt, skal identificere sagen nærmere. Sådanne journaler eller registre har forvaltningen pligt til at føre, jf. § 2, 2. led, 3. pkt. De nærmere regler om journalføring findes i arkivforskriften. Ved registrering af et dokument skal der anføres oplysning om indføringsdato, sags- og dokumentnummer, afsender/modtager, oplysning om sag, indhold eller emne samt dokumentets dato.

Kravet om indsigt i journalen omfatter kun de oplysninger, forvaltningen i henhold til arkivforskriften har pligt til at journalisere. Enkeltoplysninger skal desuden undtages, hvis de er undergivet tavshedspligt. Herudover kan enkeltoplysninger undtages, hvis de er omfattet af en fakultativ undtagelse fra aktindsigt.

Med journal sigtes kun til den løbende systematiske oversigt over ind- og udgående post. Udenfor falder hjælperegistre, såsom præcedensregistre eller sagsoversigter, ligesom vagtjournaler og kopibøger falder udenfor.

”Møtekart” (dagsorden) til folkevalgte organer i kommuner og amtskommuner er ifølge § 2, 2. led, omfattet af retten til aktindsigt. Denne regel sikrer adgang til aktindsigt i hele dokumentet og ikke blot i enkeltindføringer i den enkelte sag. Reglen gælder kun dagsordener til møder i folkevalgte organer i kommuner/amtskommuner. Almenheden har ret til at se disse dagsordener i deres helhed og ikke blot optegnelser om den enkelte sag. Dagsordener til møder i statsforvaltningen samt til ikke-folkevalgte kommunale organer falder i deres helhed udenfor retten til aktindsigt.

I den nye lov er kongen blevet bemyndiget til at fastsætte regler om, at en myndighed, som fører elektronisk journal, skal gøre den tilgængelig på internettet, jf. § 10 første led. Det norske Justitsdepartement har oplyst, at det påtænker at pålægge de største myndigheder i statsforvaltningen pligt til at gøre eventuelle elektroniske journaler tilgængelige på internettet. Det er endvidere blevet præciseret i den nye lov, at myndigheder, der er omfattet af loven, har hjemmel til at gøre ikke fortrolige dokumenter tilgængelige på internettet, jf. § 10 stk. 3.

3.2.3.4.2. Forvaltningsmyndighederne er – hverken efter den tidligere offentlighetslov eller den nye lov – forpligtet til at udfærdige fortegnelser over de dokumenter, der den pågældende dag er indgået til eller udgået fra myndigheden (postlister).

3.3. Undtagelser fra aktindsigt

3.3.1. Generelt om undtagelsesbestemmelserne

Loven indeholder fire undtagelsesbestemmelser (§§ 5, 5 a, 6 og 6 a), der kan opdeles i henholdsvis ”dokumentundtagelsesbestemmelser” og ”oplysningsundtagelsesbestemmelser”.

Undtagelsesadgangen efter § 5 (interne dokumenter) og § 6 (undtagelse på grund af dokumentets indhold, f.eks. fordi det indeholder oplysninger om lovovertrædelser) omfatter hele dokumentet, mens undtagelsesadgangen efter § 5 a (undtagelse af oplysninger, der er undergivet tavshedspligt) eller § 6 a (undtagelse af bl.a. oplysninger, der vil lette gennemførelsen af strafbare handlinger) i sit udgangspunkt alene omfatter de pågældende oplysninger.

De nævnte undtagelsesbestemmelser er i øvrigt opdelt i fakultative og obligatoriske bestemmelser. Således kan forvaltningsmyndighederne efter bestemmelsen i §§ 5, 6 og 6 a meddele afslag på aktindsigt, mens forvaltningsmyndighederne efter bestemmelsen i § 5 a skal meddele afslag på aktindsigt i tavshedsbelagte oplysninger. Oplysninger, der er omfattet af den sidstnævnte bestemmelse, kan således ikke udleveres i medfør af meroffentlighedsprincippet.

I den nye lov skelnes der fortsat mellem fakultative og obligatoriske undtagelser, ligesom reglerne om tavshedspligt videreføres i alt væsentligt uændret (§ 13 i den nye lov). De fakultative undtagelser er imidlertid i den nye lov blevet indsnævret væsentligt.

Dette er for det første sket ved, at flere af undtagelserne som udgangspunkt kun giver hjemmel til at undtage oplysninger og ikke hele dokumenter. Dette gælder § 15, 2. led, §§ 20 og 21, samt § 23, 1. og 2. led, og § 24, 1. og 2. led.

For det andet er der indsat skadekrav (skadesrekvisit) i mange af undtagelseshjemlerne. Dette indebærer, at der kun er adgang til at gøre undtagelse i den udstrækning, det må antages, at aktindsigt vil skade visse interesser. Sådanne skadekrav er indsat i §§ 15, 16, 20, 21, 23 og 24. Skadekravene er udformet forskelligt i de forskellige paragrafer, f.eks. hedder det ”Når det er nødvendig for å sikre […]” i § 15, 1. led, mens formuleringen ellers er ”når det er påkravd”. Skadekravet skal ses i sammenhæng med udgangspunktet om, at der i almindelighed efter den nye lov kun er adgang til at undtage oplysninger. Retsstillingen er herefter i disse tilfælde, at der kun er adgang til at undtage de dele af et dokument, hvortil der knytter sig skadevirkninger ved at give aktindsigt.

Selv om udgangspunkt efter den nye lov er, at der kun er adgang til at undtage oplysninger, følger det af § 12, at hele dokumentet alligevel vil kunne undtages i visse tilfælde. Det gælder, (a) hvis de resterende dele af dokumentet vil give et klart misvisende indtryk af indholdet, (b) hvis det vil være urimeligt arbejdskrævende for organet at udskille de resterende dele, eller (c) hvis de oplysninger, som kan eller skal undtages, udgør den væsentligste del af dokumentet.

3.3.2. Obligatoriske undtagelser

3.3.2.1. Regler om tavshedspligt

Oplysninger, som er undergivet tavshedspligt i lov eller i medfør af lov, er undtaget fra offentlighed, jf. § 5 a. Bestemmelsen giver alene adgang til at undtage de tavshedsbelagte oplysninger, mens resten af dokumentet som udgangspunkt skal udleveres.

Den norske offentlighedslov er på dette punkt anderledes end den danske lov, som netop ikke lader de almindelige tavshedspligtsregler udgøre en undtagelse fra retten til aktindsigt (§ 14 i den danske lov foreskriver, at det alene er de specielle tavshedspligtsbestemmelser, der indebærer en undtagelse fra retten til aktindsigt).

Hvis en oplysning er omfattet af tavshedspligt, ikke alene kan, men skal den undtages fra aktindsigt. Dette udelukker i øvrigt adgangen til at give meroffentlighed i de pågældende oplysninger.

Hvor omfattende undtagelsen efter § 5 a er, beror på indholdet af tavshedspligtsreglerne. For at en tavshedspligtsbestemmelse kan begrænse retten til aktindsigt, skal den være fastsat i lov eller i medfør af lov. Offentlighedsloven indeholder ikke sådanne regler. Undtagelsen udfyldes således af tavshedspligtregler andre steder i lovgivningen.

Aftalt tavshedspligt eller tavshedspligt, som er fastsat som et led i den offentlige arbejdsgivers almindelige instruktionsbeføjelse, begrænser ikke retten til aktindsigt. Heller ikke påtegninger af dokumenter som fortrolige kan i sig selv begrænse retten til aktindsigt.

Retten begrænses både af tavshedspligt som er foreskrevet direkte i loven, og af tavshedspligt som er fastsat administrativt i medfør af lov. I mangel af konkrete holdepunkter antages en generel bemyndigelse for en minister til at udstede regler til gennemførelse af en lov ikke at indeholde hjemmel for ministeren til at fastsætte en egentlig tavshedspligt, der indebærer, at der ikke er adgang til aktindsigt.

At et møde holdes for lukkede døre, indebærer ikke, at dokumenter der bliver forelagt på mødet, undtages fra aktindsigt. Heller ikke et diskretionstilsagn til en borger om fortrolighed kan føre til, at dokumentet bliver unddraget aktindsigt.

3.3.2.2. Kun de tavshedsbelagte oplysninger

Bestemmelsen i § 5 a fører normalt kun til, at de oplysninger i dokumenterne, som er omfattet af tavshedspligt, kan og skal undtages fra aktindsigt. Resten af dokumentet er offentligt, medmindre de resterende oplysninger kan undtages efter de øvrige undtagelsesbestemmelser. Hvis de resterende dele af dokumentet imidlertid giver et åbenbart misvisende billede af indholdet, eller hvis de undtagne oplysninger udgør en væsentlig del af dokumentet, kan hele dokumentet undtages fra aktindsigt (§ 5 a, 2. led), men der er i disse tilfælde ikke pligt til at undtage resten af dokumentet.

Hvis kun en del af dokumentet bliver udleveret, skal de tavshedsbelagte oplysninger streges over. Denne anonymisering skal være effektiv, hvilket vil sige, at det ikke må være muligt for modtageren efter udleveringen at finde ud af indholdet af de tilbageholdte oplysninger ved at sammenstille det udleverede materiale med andre tilgængelige oplysninger.

3.3.2.3. Tavshedspligtens omfang

I Norge findes, ligesom i Danmark, adskillige lovbestemmelser om tavshedspligt. Der er ikke som i Sverige krav om, at tavshedspligten fortrinsvis er indeholdt eller omtalt i en særlig lov.

Forvaltningsloven indeholder i §§ 13-13 f de almindelige tavshedsregler. Disse regler suppleres af og/eller fraviges ved en række særlove. Som eksempler kan nævnes sosialtjenestelovens §§ 8-8, børneværnslovens §§ 6-7 og ligningslovens §§ 3-13. Disse regler skærper den almindelige tavshedspligt.

Hvis en oplysning sendes fra en forvaltningsmyndighed til en anden, og har afsenderen skærpet tavshedspligt, sker der ikke en overførsel af den skærpede tavshedspligt til modtagermyndigheden. Retten til aktindsigt begrænses således hos modtagermyndigheden kun af den – mindre restriktive – tavshedspligt der gælder hos denne.

I det følgende omtales alene hovedbestemmelsen i forvaltningslovens § 13, hvorefter der gælder tavshedspligt om personlige forhold og næringsoplysninger, samt forvaltningslovens § 13 a, der begrænser tavshedspligten i særlige tilfælde. Bestemmelserne i forvaltningslovens §§ 13 b – 13 e supplerer og udfylder i vid udstrækning hovedbestemmelsen i § 13.

3.3.2.3.1. Tavshedspligt om personlige forhold

Forvaltningslovens § 13, 1. led, nr. 1, bestemmer, at der er tavshedspligt med hensyn til oplysninger om ”noens personlige forhold”. Bestemmelsen gælder kun oplysninger om enkeltpersoner. Oplysninger om virksomheder er ikke omfattet af denne bestemmelse, men kan være omfattet af nr. 2 i bestemmelsen, jf. nedenfor pkt. 3.3.2.3.2.

En oplysning er kun fortrolig, hvis den angår personlige forhold. At den anses for personhenførbar og derfor er omfattet af persondataloven, er ikke tilstrækkelig til i sig selv at gøre den personlig. Anonymiserede oplysninger eller oplysninger der er givet i statistisk form, er ikke underlagt tavshedspligt, jf. forvaltningslovens § 13 a, nr. 2.

I § 13, 2. led, er det præciseret, at oplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, civilstand, erhverv, bopæl, og arbejdssted ikke anses for personlige, medmindre de røber et klientforhold eller andre forhold, som må anses for personlige. F.eks. kan en bopælsoplysning afsløre at pågældende er i fængsel eller indlagt på psykiatrisk hospital.

Om en oplysning anses for personlig beror i øvrigt på en konkret vurdering. I den forbindelse lægges der vægt på om oplysningen kan skade eller udlevere en person, om oplysningen er afgivet i et betroelsesforhold, om en udlevering af oplysningen kan skade tilliden til forvaltningen, samt om almenheden har en berettiget interesse i at få kendskab til oplysningerne.

Som typiske eksempler på forhold, der herefter anses for fortrolige, er oplysninger om enkeltpersoners helbredsforhold, karakter og følelsesliv samt om sensitive familie- og hjemlige forhold. Oplysninger om beskæftigelse, stilling og arbejdstid er derimod ikke omfattet af tavshedspligt.

Oplysninger om løn og godtgørelse fra offentlige kasser er heller ikke fortrolige. Det samme gælder almindelige oplysninger om løn- og indtægtsforhold, som fremgår af offentlige skattelister. Hvem der ejer eller har brugsret til en fast ejendom og oplysninger om ejerandele i selskaber er heller ikke undergivet tavshedspligt. Oplysninger om privatpersoners økonomiske forhold i øvrigt, f.eks. gæld og bidragspligt, er derimod tavshedsbelagte, medmindre de er gjort offentligt tilgængelige gennem de offentlige skattelister.

Oplysninger om en enkeltpersons næringsmæssige forhold anses ikke for omfattet af udtrykket ”personlige forhold”. I tvivlstilfælde ser man på om oplysningen angår forhold som også kunne være opstået for et selskab. Tilskud til næringsdrift anses således ikke for en personlig oplysning.

En persons uddannelse anses ikke for hemmelig. Den pågældendes eksamenskarakterer fra grundskolen og videregående skole er derimod undergivet tavshedspligt, men ikke karakterer fra videregående uddannelser (universiteter og erhvervshøjskoler).

Oplysninger om politiske og religiøse forhold er som hovedregel undergivet tavshedspligt. Dette gælder dog ikke, hvis pågældende har optrådt udadtil eller offentligt har givet sine holdninger til kende.

Private henvendelser til offentlige myndigheder, hvori der gives udtryk for generelle eller principielle synspunkter uden direkte reference til afsenderen, er som udgangspunkt ikke omfattet af tavshedspligt og er således heller ikke undtaget fra aktindsigt efter § 5 a. Henvendelser, der indeholder oplysninger af privat karakter, er derimod omfattet af tavshedspligt. Oplysninger om den enkeltes forhold til forvaltningen kan endvidere have privat karakter, f.eks. oplysning om, at vedkommende modtager eller har søgt om sociale ydelser.

Der skal meget til for, at oplysninger om strafbare forhold eller andre lovovertrædelser begået i nærings- eller forretningsforhold anses for omfattet af tavshedspligt, mens oplysninger om lovovertrædelser i den private sfære som udgangspunkt er tavshedsbelagte. Oplysninger om de bagvedliggende årsager til, at der er blevet begået lovovertrædelser, såsom sygdom, personlige problemer eller karakterologiske forhold, vil i alle tilfælde være underlagt tavshedspligt. Det samme gælder oplysninger om lovovertræderens personlige egenskaber.

Oplysninger om offentligt ansattes forhold anses ikke for lige så beskyttelsesværdige som oplysninger om ansatte i private virksomheder. Dette beror på, at offentligt ansatte skal varetage almene interesser. Hvorvidt der gælder en mildere norm for offentlige ansatte, beror på en konkret vurdering af den ansattes organisatoriske placering, stillingens almene betydning, og hvor nær tilknytning oplysningen har til stillingen.

Det forhold, at en person har søgt en stilling i det offentlige er heller ikke undergivet tavshedspligt. Denne oplysning kan dog undtages fra aktindsigt efter § 6, 1. led, nr. 4, dvs. af hensyn til det offentliges interesse i at få kvalificeret arbejdskraft. Der er heller ikke tavshedspligt med hensyn til oplysninger om, hvorvidt en person har fået eller ikke har fået afslag på en stillingsansøgning. Personlige oplysninger i en ansøgning er derimod fortrolige.

Oplysninger om offentligt ansattes løn eller godtgørelse samt rejsebilag anses heller ikke for omfattet af tavshedspligt. Tjenstlige sanktioner regnes heller ikke for personlige, heller ikke den direkte årsag til sanktionen som f.eks. at vedkommende har udvist grov uforstand. Oplysning om at en tjenestemand har begået en strafbar handling i tjenesten, og den straf der pålægges i den forbindelse, er også omfattet af retten til aktindsigt. Det bør i den forbindelse erindres, at straffesager generelt er undtaget fra aktindsigt – jf. offentlighetslovens § 1, 3. led, hvorefter loven ikke gælder for sager, der behandles efter retsplejelovene – og at det derfor i praksis er oplysninger om strafbare handlinger i personalesager, der kan blive tale om aktindsigt i.

3.3.2.3.2. Næringsoplysninger

Oplysninger om tekniske indretninger og fremgangsmåder samt drifts- eller forretningsforhold, som det vil være af konkurrencemæssig betydning at hemmeligholde af hensyn til den oplysningen vedrører, er undergivet tavshedspligt i henhold til forvaltningslovens § 13, 1. led, nr. 2.

Bestemmelsen stiller krav om, at oplysningerne skal være af en bestemt art, og at en udlevering har en konkurrencemæssig betydning. Det sidste element anses for det centrale krav. Det må have en konkurrencemæssig betydning, f.eks. i form af risiko for økonomisk tab eller mindre fortjeneste for virksomheden, før forvaltningen skal nægte at udlevere oplysningen.

Kerneområdet for tavshedspligten er næringsoplysninger som andre kan anvende i egen næringsvirksomhed, dvs. forretningshemmeligheder i traditionel forstand. Således omfatter tavshedspligten som hovedregel informationer om udvikling af nye produkter og produktionsmetoder, markedsanalyser, økonomiske beregninger og forretningsstrategier. Oplysninger om aftaler med forretningsforbindelser kan være, men er ikke automatisk undergivet tavshedspligt. Planlagte markedsføringsinitiativer kan ligeledes efter en konkret vurdering være undergivet tavshedspligt.

Der er ikke tavshedspligt med hensyn til forretningsmæssige oplysninger, som er almindeligt kendt eller tilgængelige andre steder, fordi det ikke vil have konkurrencemæssig betydning at hemmeligholde sådanne oplysninger. Oplysninger, der har været offentliggjort i medierne eller indgår i offentlige rapporter, er således undergivet aktindsigt. Det samme gælder oplysninger som er almindelig kendt i branchen. Oplysninger om virksomheder som har monopolstilling, er normalt ikke omfattet af tavshedspligt, fordi det ikke har konkurrencemæssig betydning, at de bliver hemmeligholdt.

Mindre sensitive næringsoplysninger anses ikke for omfattet af § 13, 1. led, nr. 2. Oplysninger som for så vidt kan skade en virksomhed økonomisk, kan være offentlige som følge af, at de ikke er beskyttelsesværdige. Det kan dreje sig om produktionsmåder eller dispositioner som virksomheden ønsker at skjule, fordi de er kritisable eller diskutable ud fra et almindeligt samfundsmæssigt synspunkt. I dette tilfælde tilsiger hensynet til almenheden, at oplysningerne kan udleveres. At en virksomhed har begået lovbrud er eksempelvis ikke omfattet af § 13, 1. led, nr. 2.

Generelle oplysninger om en virksomheds økonomiske stilling er normalt ikke undergivet tavshedspligt. Oplysninger om udbetaling af erstatning uden for kontrakt er heller ikke fortrolige. En bedrifts administrative forhold, såsom kontortid, ansættelsesforhold og antal af ansatte, vil typisk heller ikke være undergivet tavshedspligt. Derimod vil der snarere kunne opstå tavshedspligt om organisatoriske forhold. Oplysninger om produktionsmængder og -kapacitet falder også uden for tavshedspligten.

Forvaltningsafgørelser i forhold til en virksomhed om koncession, import- eller eksporttilladelse eller økonomisk støtte anses ikke for tavshedsbelagte. Ansøgningen og begrundelsen for afgørelsen kan dog indeholde forretningsmæssige oplysninger, som skal undtages fra aktindsigt.

3.3.2.3.3. Begrænsninger i tavshedspligten

Bestemmelsen i § 5 a gælder kun i den udstrækning, en oplysning er undergivet tavshedspligt. For så vidt tavshedspligten ikke er til hinder for, at en oplysning udleveres, udgør den således heller ikke en begrænsning i adgangen til aktindsigt.

Ifølge forvaltningslovens § 13 a, nr. 1, er tavshedspligt efter § 13 ikke til hinder for, at oplysninger gøres kendt for andre i den udstrækning, de som har krav på tavshed, samtykker. Den oplysningerne handler om, kan således ved sit samtykke ophæve tavshedspligten. Hvis oplysningerne vedrører flere personlige eller forretningsmæssige forhold, skal alle samtykke. Samtykket behøver ikke at være skriftligt, men det skal være udtrykkeligt. At en person er gået til pressen med sagen, kan ikke opfattes som et samtykke til, at forvaltningen frigøres fra tavshedspligten.

Efter offentlighetslovens § 10 skal en anmodning om aktindsigt i et dokument, der indeholder oplysninger, som er undergivet en tavshedspligt, der bortfalder ved samtykke, forelægges for den som har krav på tavshed, hvis den som søger aktindsigt anmoder om det. Der skal gives den adspurgte en passende frist til at udtale sig. Dersom vedkommende ikke svarer inden fristens udløb, betragtes det som afslag på samtykke.

Oplysningerne kan endvidere udleveres, når behovet for beskyttelse må anses for varetaget ved, at de gives i statistisk form, eller ved at individualiserende kendetegn udelades på anden måde (anonymiseret), jf. forvaltningslovens § 13 a, nr. 2.

Tavshedspligten er endvidere ikke til hinder for, at oplysningerne udleveres, når ingen berettiget interesse tilsiger, at de holdes hemmelige, f.eks. når de er almindeligt kendt eller alment tilgængelige andre steder, jf. forvaltningslovens § 13 a, nr. 3.

Det er ikke tilstrækkeligt til at ophæve tavshedspligten, at oplysningerne er kendt som rygter, eller at oplysningerne er kendt i et mindre miljø. Oplysninger, der er offentliggjort eller er indeholdt i offentlige registre, domme eller oplysninger fra kreditoplysningsbureauer, er derimod ikke længere omfattet af tavshedspligt.

Har den pågældende selv gjort sagen kendt for offentligheden, beror det på en konkret vurdering, om oplysningerne fortsat kan anses for hemmelige. Hensynet til at offentlige myndigheder kan svare på kritik i pressen og korrigere urigtige oplysninger, der har direkte og væsentlig betydning for forståelsen af sagen, kan tale for, at oplysningerne har mistet deres fortrolige karakter. I den konkrete vurdering tages der også hensyn til, hvor ømfindtlige de aktuelle tavshedsbelagte oplysninger er.

3.3.3. Fakultative undtagelser

3.3.3.1. Indledning

Offentlighedslovens §§ 5, 6 og 6 a giver forvaltningen hjemmel til at undtage oplysninger eller dokumenter fra aktindsigt. Bestemmelserne pålægger i modsætning til § 5 a ikke forvaltningen at give afslag på aktindsigt. På dette område er der således plads til overvejelser om meroffentlighed. I modsætning til efter den danske lov (§ 11) gælder der ikke en ekstraheringspligt, dvs. forvaltningen har ikke pligt til at give aktindsigt i den del af de pågældende dokumenter, der indeholder oplysninger om faktiske forhold.

Bestemmelsen i § 6 a knytter undtagelsesadgangen til oplysninger og ikke til hele dokumenter. Dette medfører, at de dele af et dokument, der ikke opfylder undtagelsesbetingelserne i § 6 a, som hovedregel skal udleveres.

3.3.3.2. Interne dokumenter (organinterne dokumenter og dokumenter udarbejdet af andre)

3.3.3.2.1. Organinterne dokumenter

3.3.3.2.1.1. Dokumenter som et forvaltningsorgan har udarbejdet til brug for sin interne sagsforberedelse, kan ifølge § 5, 1. led, undtages fra offentlighed. Disse dokumenter benævnes ”organinterne dokumenter”.

Forudsætningen for, at den nævnte undtagelsesbestemmelse kan finde anvendelse er, at dokumentet er udarbejdet af organet selv, at det er udarbejdet med henblik på den interne sagsforberedelse, og at det ikke er afgivet til udenforstående.

Undtagelsen skal tilgodese forvaltningens behov for at føre en fortrolig og uformel diskussion forud for en beslutning. En ubetinget ret til aktindsigt i disse dokumenter ville gøre det vanskeligt at få modhensyn og afvigende vurderinger frem, noget som antages at gå ud over arbejdets kvalitet. Der er også lagt en vis vægt på, at der kan skabes sådanne forventninger, hvis organinterne dokumenter bliver offentligt kendt, at det bliver vanskeligt for organet at forkaste et internt forslag.

De organinterne dokumenter kan undtages fra aktindsigt selv om sagen er afsluttet. Bestemmelsen i § 5, 1. led, indebærer således, at forslag, udkast, betænkninger, notater og andre dokumenter, som ansatte i organet selv har udarbejdet, i vid udstrækning kan undtages fra offentlighed.

3.3.3.2.1.2. Et dokument er kun omfattet af § 5, 1. led, hvis det er udarbejdet af organet selv. Dokumenter, der er udarbejdet af andre organer, er således ikke omfattet af denne undtagelse.

Et organ anses for selvstændigt, når det udadtil fremstår som en selvstændig enhed. Foruden organiseringen kommer det i betragtning om enheden har selvstændig afgørelsesvirksomhed. Herefter anses et departement for en selvstændig myndighed, mens afdelinger under departementet blot er en del af en samlet myndighed. Statsamter og direktorater er selvstændige i forhold til den øvrige del statsforvaltningen. Ambassader er blevet anset for en del af den samlede udenrigstjeneste bortset fra på de områder, hvor de ifølge loven træffer selvstændige afgørelser.

Arbejdsgrupper anses normalt for en del af det organ, som har nedsat dem. Korrespondance mellem en sådan gruppe og den opdragsgivende forvaltning kan således undtages fra aktindsigt efter § 5.

Formelle undersøgelseskommissioner, klagenævn, lovbestemte råd og udredningsudvalg som er oprettet ved kongelig resolution, er som udgangspunkt selvstændige myndigheder. Koordinationsudvalg som oprettes for at samordne aktiviteten mellem flere organer politisk, fagligt eller administrativt, regnes som selvstændige organer.

I sager der afgøres ved beslutning i regeringen, anses departementerne som hjælpeorganer for regeringen. Dette betyder, at indstillinger til kongelig resolution eller proposition anses for at være udarbejdet hos samme myndighed og derfor kan undtages fra aktindsigt i henhold til § 5, 1. led.

En kommune eller en fylkeskommune anses som udgangspunkt for en samlet forvaltning. Kommunale organer, der er oprettet i medfør af en særlig lov og ikke på grundlag af kommunalloven, anses for selvstændige. Det gælder bl.a. Udvalget for plansager. Udvalget og den del af kommunens administration der er sekretariat for udvalget, betragtes i forbindelse med behandlingen af udvalgets sager som en myndighed, der er adskilt fra den øvrige del af kommunen.

Kommunale klageinstanser anses ligeledes for selvstændige myndigheder i klagesager. Da amtsrådet og byrådet eller kommunalt oprettede klagenævn i visse sager er klageinstanser for afgørelser truffet andre steder i kommunen, regnes disse råd/nævn i denne sammenhæng for selvstændige myndigheder. Hvis en del af kommunen ansøger en anden del af kommunen om en offentligretlig tilladelse, anses brevvekslingen i den forbindelse for ekstern.

Ifølge § 5, 3. led, omfatter undtagelsen om organinterne dokumenter ikke forvaltningens indstillinger med bilag som afgives til et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ. Der er på dette punkt gjort en udtrykkelig undtagelse fra princippet om en kommunal enhedsforvaltning.

Dokumenter, der modtages fra eksterne personer eller organer, er ikke omfattet af undtagelsen. Dette gælder uanset, at dokumenterne benyttes i den interne sagsforberedelse hos modtagermyndigheden. At organinterne dokumenter, der er udarbejdet af myndigheden selv, indeholder oplysninger, der er indhentet eller indkommet udefra, ændrer ikke på, at der kan nægtes aktindsigt efter § 5, 1. led. Det afgørende er om dokumentet er udarbejdet af organet selv til brug for den interne sagsforberedelse.

Har en ansat i det pågældende organ udarbejdet et dokument som privat person, anses dokumentet for eksternt. Dette får navnlig betydning for personalesager, hvor de ansatte anses for at have partsstatus i forhold til ansættelsesstedet. Korrespondance i forbindelse med opsigelse, suspension eller forflyttelse kan således ikke undtages fra aktindsigt efter denne bestemmelse.

3.3.3.2.1.3. Det er kun dokumenter, der er udarbejdet med henblik på sagsforberedelsen, der er undtaget. Det kræves dog ikke, at dokumenterne kan henføres til en bestemt sag. Også mere generelle hjælpedokumenter, som er udarbejdet til intern brug, kan undtages.

Bestemmelsen omfatter ikke dokumenter, der er udarbejdet til brug for udenforstående, heller ikke hvis der er tale om dokumenter om indhentelse af råd fra en udenforstående instans til brug for myndighedens egen videre forberedelse af sagen.

3.3.3.2.1.4. Afgives et internt dokument til en udenforstående, mister det som udgangspunkt sin interne karakter. Dette gælder dog ikke, hvis indholdet offentliggøres i bearbejdet eller statistisk form. Efter oversendelse af interne arbejdsdokumenter til klageinstanser eller andre klageorganer eller andre særskilte kontrolorganer kan dokumenterne fortsat undtages fra aktindsigt efter § 5, 1. led.

3.3.3.2.1.5. Af den nye lovs § 14 følger det, at en række organinterne dokumenter er undergivet aktindsigt, medmindre de er omfattet af andre undtagelser i loven. Det gælder den del af et dokument, som indeholder den endelige afgørelse af en sag, generelle retningslinjer om sagsbehandling, indstillinger i sager, som er afgjort af kongen i statsråd, visdomsbøger og lignende.

3.3.3.2.2. Interne dokumenter udarbejdet af andre

3.3.3.2.2.1. Dokumenter til brug for en myndigheds interne sagsforberedelse, der er udarbejdet af andre

Dokumenter, der er udarbejdet til brug for et organs interne sagsforberedelse af (1) et underordnet organ, (2) af særlige rådgivere eller sagkyndige eller (3) af et departement til brug for et andet departement kan også undtages fra aktindsigt, jf. § 5, 2. led.

Formålet med bestemmelsen er at sikre, at organet har en kreds af fortrolige rådgivere, samt at skabe lige vilkår for store og små forvaltningsorganer. Små forvaltningsenheder, der ikke selv har den fulde erfaring og ekspertise, skal ikke stilles anderledes end større myndigheder, som har mulighed for at ansætte personale med den fornødne sagkundskab.

Dokumenter, der er omfattet af § 5, 2. led, kan undtages både hos modtagermyndigheden og hos afgivermyndigheden.

3.3.3.2.2.2. Fra underordnede myndigheder

For at et dokument anses for afgivet af en underordnet myndighed, kræves det, at der er tale om et egentligt under- og overordnelsesforhold mellem de to organer. Undtagelsen gælder kun på de sagsområder, hvor der er et sådant forhold mellem de to organer.

Dokumenter fra sideordnede myndigheder falder uden for § 5, 2. led.

Undtagelsen gælder kun for dokumenter, der udarbejdes af den underordnede myndighed til brug for den overordnede myndigheds behandling af sager og ikke for dokumenter, der går den modsatte vej, dvs. som den overordnede myndighed sender til en underordnet myndighed til brug for denne myndigheds forberedelse af sager.

Undtagelsen gælder, hvad enten dokumentet rent faktisk bruges i den interne sagsforberedelse hos den overordnede myndighed eller ej. Dokumentet behøver ikke at angå en bestemt sag, men kan være udarbejdet som generelt baggrundsmateriale.

Dokumentet skal være udarbejdet til brug for sagsforberedelse. Dokumenter, som den underordnede myndighed sender efter at have truffet afgørelse til orientering for den overordnede, kan eksempelvis ikke undtages.

Hvis dokumentet er indhentet efter en lovbestemt pligt, kan det ikke undtages efter § 5, 2. led, litra a. Hvis et sådant dokument udleveres til udenforstående, vil dette have samme virkning, som hvis et organinternt dokument afgives til udenforstående, se punkt 3.3.3.2.1.3.

3.3.3.2.2.3. Fra rådgivere eller sagkyndige

Dokumenter som afgives af særlige rådgivere eller sagkyndige til brug for modtagermyndighedens sagsforberedelse.

Alle typer af sagkyndige dækkes af bestemmelsen, dvs. ikke bare medicinsk eller teknisk sagkyndige, men også retskyndige, økonomisk sagkyndige, regnskabskyndige osv. Typiske eksempler er advokater, revisorer, private konsulenter og fagkyndige ved universiteter, som bliver bedt om ekspertudtalelser i en sag forvaltningen arbejder med.

En faglig organisation kan ikke betragtes som rådgiver eller sagkyndig i bestemmelsens forstand. Offentlige myndigheder der udtaler sig i kraft af deres administrative erfaring, er heller ikke omfattet af bestemmelsen.

Også i disse tilfælde vil dokumentet blive omfattet af aktindsigt, hvis det afgives til udenforstående, jf. pkt. 3.3.3.2.1.3.

3.3.3.2.2.4. Fra departementer

Efter § 5, 2. led, litra c, kan dokumenter, som et departement afgiver til brug for den interne sagsforberedelse i et andet departement, ligeledes undtages fra aktindsigt. Denne bestemmelse skal gøre det muligt at gennemføre politiske forhandlinger uden for offentlighedens søgelys.

Brevveksling mellem departementerne i forbindelse med forberedelse af sager, som senere skal behandles af regeringen, kan undtages efter § 5, 2. led, litra c. Indstillinger fra departementer til regeringen (kongen) anses derimod for organinterne dokumenter, og er derfor omfattet af § 5, 1. led.

Regeringsnotater undtages efter fast praksis altid fra aktindsigt efter § 5, 1. led. Det samme gælder udkast til sådanne notater og andre departementers påtegninger på sådanne udkast. Udkast til kongelige propositioner og resolutioner kan undtages fra aktindsigt frem til sagens behandling i statsråd.

Dokumenter, der udveksles som et led i en almindelige høringsproces, er dog undergivet aktindsigt. Efter statsrådsbehandlingen af kongelige resolutioner, gives der aktindsigt i forelæggelsen for statsrådet og statsrådets vedtagelse, medmindre dokumenterne indeholder tavshedsbelagte oplysninger, eller der er tungtvejende grunde for at nægte indsigt.

Ministres indbyrdes brevveksling vedrørende en forvaltningssag kan undtages efter § 5, 2. led, litra c. Arbejdsdokumenter der udarbejdes til brug for regeringens behandling af forvaltningssager, kan undtages efter § 5, 1. led, idet de betragtes som organinterne dokumenter.

Undtagelsesbestemmelserne i § 5, 1. led og 2. led, litra c, omfatter også skriftlig kommunikation mellem statssekretærer og politiske rådgivere. Dokumenter og notater, der udveksles på denne måde, kan således undtages fra aktindsigt.

På samme måde som for andre interne dokumenter, vil undtagelsesadgangen normalt gå tabt, hvis dokumentet afgives til udenforstående, se punkt 3.3.3.2.1.3.

3.3.3.2.2.5. Dokumenter til indhentelse af udtalelser

Dokumenter, der er udarbejdet i forbindelse med indhentning af dokumenter af den type, der er omtalt i § 5, 2. led, litra a-c, kan også undtages fra aktindsigt. Denne undtagelse omfatter både fremsendelsesbreve og bilag som sendes til brug for det underordnede organ, den særlige rådgiver eller sagkyndige eller departementet.

3.3.3.2.2.6. Almindelige høringsudtalelser

Indhentes et dokument som et led i en almindelig høringsbehandling – det vil sige tilfælde, hvor en sag forelægges for en række instanser, private eller offentlige, med henblik på indhentelse af synspunkter – kan det derimod ikke undtages fra aktindsigt efter § 5. Udtalelser, som afgives fra de instanser, der er nævnt i § 5, 2. led, litra a-c, jf. § 5, 2. led, 2. pkt., kan således ikke undtages, hvis de er afgivet som led i en almindelig høringsbehandling.

Modifikationen fra undtagelsen for almindelig høringsbehandling tager kun sigte på generelle sager. Høringsdokumenter i forbindelse med konkrete sager kan fortsat undtages efter § 5. Det samme gælder dokumenter, der produceres i forbindelse med forelæggelse af generelle sager, uden at det foregår som et led i en almindelig høring. Et eksempel på dette er såkaldt departementsforelæggelse, f.eks. et forslag til en ny lov eller lovændringer som forelægges for berørte departementer med henblik på realitetsudtalelser før det forelægges for Stortinget.

En forelæggelse af et lovforslag for Justitsministeriets Lovafdeling med henblik på lovteknisk gennemgang, betragtes heller ikke som en almindelig høring og dokumenter i tilknytning til høringen kan undtages fra aktindsigt efter § 5, 2. led, litra c.

3.3.3.2.2.7. Indstillinger

”Saksfremlegg” (indstillinger) med bilag, som bliver givet til et kommunalt eller et fylkeskommunalt folkevalgt organ, anses ikke for interne dokumenter og kan ikke undtages fra aktindsigt, jf. § 5, 3. led.

Bestemmelsen omfatter indstillinger, der går fra forvaltningen til et folkevalgt organ, uanset om dette organ skal træffe afgørelse i sagen eller afgive en vejledende udtalelse. Også indstillinger som går fra et folkevalgt organ til et andet, er omfattet af bestemmelsen. De bilag der følger med indstillingen, anses ligeledes for eksterne dokumenter.

3.3.3.2.2.8. Meroffentlighed i interne dokumenter

Bestemmelsen i § 5 giver myndighederne beføjelse til, men ikke pligt til, at begrænse eller afskære retten til aktindsigt i interne dokumenter. Da der ikke er pligt til at anvende undtagelsen, er der mulighed for at give aktindsigt som udtryk for meroffentlighed. Dette indebærer, at myndighederne må vurdere, om de hensyn der ligger bag ved § 5, gør sig gældende i det konkrete tilfælde, jf. § 2, 3. led. Har dokumentet ikke en sådan fortrolig eller uformel karakter, at der er et reelt behov for at afslå aktindsigt, bør dokumentet udleveres.

I praksis er muligheden for at få meroffentlighed forskellig alt efter, om der er tale om organinterne dokumenter eller interne dokumenter, der er kommet udefra. Der bør normalt gives afslag på meroffentlighed i organinterne dokumenter, mens der omvendt ofte bør meddeles meroffentlighed vedrørende de interne dokumenter, der kommer udefra. Dette beror bl.a. på, at meroffentlighed i organinterne dokumenter befrygtes at påvirke den interne sagsbehandling i negativ retning.

Tidsfaktoren skal dog også tages i betragtning ved de øvrige interne dokumenter, således at det taler for at afslå meroffentlighed, at sagen endnu ikke er afsluttet, mens der skal mere til for at afslå aktindsigt, efter at sagen er afgjort.

Det anbefales i Justits- og Politidepartementets vejledning, at der gives delvis meroffentlighed ved at give indsigt i faktiske oplysninger i interne dokumenter, der kommer udefra.

3.3.3.2.2.9. Undtagelse af interne dokumenter efter den nye lov

Ovenfor i punkt 3.3.3.2.1 er reglerne om undtagelse af organinterne dokumenter fra aktindsigt omtalt. Når det gælder interne dokumenter, der modtages ”udefra”, og interne dokumenter i kommunerne, er der i den nye lov gennemført ændringer, som i væsentlig grad begrænser denne mulighed for at gøre undtagelse.

I undtagelsen om dokumenter, som indhentes fra et underordnet organ og fra et departement til brug for et andet departement, består forskellen fra den hidtidige lov i, at der er indsat et skadekrav. Der er efter § 15, 1. led, i den nye lov, kun adgang til at undtage sådanne dokumenter, når det er nødvendigt for at sikre forsvarlige interne afgørelsesprocesser. Denne betingelse indebærer en væsentlig indsnævring af muligheden for at gøre undtagelse, idet der herefter kun kan gøres undtagelse, hvis der er fare for, at aktindsigt vil være til skade for den interne beslutningsproces. Formålet hermed er, at der kun skal være mulighed for at gøre undtagelse i den udstrækning, hensynene bag undtagelsen er til stede. Betingelsen skal ikke forstås på den måde, at der kun er adgang til at sikre en forsvarlig afgørelsesproces i den konkrete sag; det skal også være muligt at varetage hensynet til forsvarlige beslutningsprocesser på længere sigt. Det vil derfor også være relevant at tage i betragtning, at aktindsigt kan skade fremtidige interne afgørelsesprocesser ved, at organer, der har et tæt samarbejde, kan blive mere tilbageholdende med at fremkomme med frimodige råd og vurderinger.

Den nævnte betingelse vil kunne være opfyldt, hvis der foreligger et tæt samarbejde mellem afgiver og modtager, f.eks. hvis myndighederne udveksler udkast til det, som skal være modtagermyndighedens endelige afgørelse i sagen. Endvidere vil betingelsen kunne være opfyldt i andre tilfælde, hvor afgivermyndigheden direkte giver råd og vurderinger om, hvilken afgørelse modtagermyndigheden bør træffe i en sag. I tilfælde, hvor der ikke foreligger et tæt samarbejde, og hvor afgivermyndigheden giver råd og vurderinger om rene administrative og faglige spørgsmål, vil der som oftest ikke være adgang til at gøre undtagelse. Hvis et dokument kun indeholder generelle præmisser, som skal indgå i modtagerens afgørelsesgrundlag, f.eks. generelle udredninger af faktiske forhold eller gældende retstilstand, vil der som hovedregel ikke være adgang til at gøre undtagelse.

Når det gælder undtagelse af dokumenter fra særlige rådgivere eller sagkyndige, indeholder den nye lov ikke en undtagelse, hvor betingelserne for at gøre undtagelse er knyttet til afgiverens status. I stedet er der i § 15, 2. led, en undtagelse om dele af dokumenter, som indeholder råd om og vurderinger om, hvordan modtagermyndigheden bør stille sig i en sag. Der er også her indsat et skadekrav, idet det er en yderligere betingelse for at undtage sådanne dokumenter fra aktindsigt, at undtagelsen er påkrævet af hensyn til en forsvarlig varetagelse af det offentliges interesser i sagen.

Denne undtagelse gælder uafhængig af, hvem som er afgiver. Til forskel fra den hidtidige lov vil der alene kunne gøres undtagelse for de dele af et dokument, der indeholder råd og vurderinger om, hvordan modtagermyndigheden skal optræde. Som udgangspunkt vil der altså ikke være adgang til at undtage hele dokumentet, medmindre hele dokumentet har karakter af råd og vurderinger. Herudover skal skadekravet, som er strengere formuleret her end i undtagelsen vedrørende dokumenter fra et underordnet organ og mellem departementer, være opfyldt.

Også i den nye lov er det en betingelse for at undtage dokumenter som kommer udefra, at de normalt skal være indhentet af modtager.

Dokumenter om indhentelse af dokumenter, som omfattes af undtagelser om dokumenter udefra, kan fortsat undtages fra aktindsigt. Skadekravet gælder også for indhentelsesdokumenter, jf. § 15, 3. led. I § 15, 3. led, er det også præciseret, at undtagelserne om interne dokumenter udefra også omfatter indkaldelser til møder og referater fra møder mellem overordnede og underordnede organer, mellem departementer og mellem en myndighed og nogen som giver råd og vurderinger, der kan undtages efter § 15, 2. led. § 5 i den hidtidige lov skal fortolkes således, at den også dækker sådanne indkaldelser og referater. På dette punkt er der blot tale om en præcisering og ikke om en realitetsforskel mellem den ny og den gamle lov.

Bestemmelsen om, at undtagelserne om interne dokumenter, der indhentes udefra, ikke omfatter dokumenter, som bliver indhentet som led i almindelig høringsbehandling, er videreført i § 15, 4. led. Efter den nye lov gælder dette ikke kun i generelle sager som sendes i almindelig høring, men også i enkeltsager.

Når det gælder kommunerne indskrænker § 16 i den nye lov muligheden for at undtage interne dokumenter, idet udgangspunktet om, at kommuner og amtskommuner som hovedregel anses for et samlet organ i relation til offentlighedsloven, er forladt. § 16, 1. led, fastslår for det første, at undtagelserne vedrørende interne dokumenter ikke omfatter følgende dokumenter:

”saksframlegg (innstillinger) med vedlegg til et kommunalt eller fylkeskommunalt folkevalgt organ,
saksliste til møte i folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner,
dokument fra eller til kommunale og fylkeskommunale kontrollutvalg, revisjonsorganer og klagenemnder, og
dokumenter i saker der en kommunal eller fylkeskommunal enhet opptrer som ekstern part i forhold til en annen slik enhet.”

Den citerede bestemmelse tydeliggør og præciserer, hvad der allerede anses for gældende ret. Det samme gælder § 16, 2. led, som fastslår, at undtagelsen om organinterne dokumenter ikke omfatter dokumenter fra eller til kommunale særlovsorganer eller en kommunal eller amtskommunal virksomhed efter kommunelovens kapitel 11. Et særlovsorgan er et kommunalt organ, der er oprettet i medfør af andre love end kommuneloven. Det faste udvalg for plansager som behandler sager efter plan- og bygningsloven er et eksempel herpå. Kommunale virksomheder er en form for selskab, som er oprettet efter kommunelovens kapitel 11. Sådanne virksomheder er ikke selvstændige retssubjekter og anses for en del af kommunen.

Efter § 16, 3. led, gælder undtagelsen om organinterne dokumenter for dokumenter, som sendes fra eller til en kommunal eller amtskommunal enhed, ikke, når dokumentets indhold knytter sig til et område, hvor enheden har selvstændig afgørelsesmyndighed. Dette vil i praksis sige, at alle dele af en kommune, der har fået delegeret afgørelsesmyndighed, i forhold til offentlighedsloven behandles som selvstændige organer med hensyn til dokumenter i sager på områder, hvor enheden har fået delegeret kompetence. Indenfor større kommuner er virkningen, at kommunen vil bestå af en mængde enheder. § 16, 3. led, 2. pkt., fastslår, at undtagelsen om organinterne dokumenter alligevel gælder overfor sådanne enheder i sager, hvor administrationschefen (kommunens øverste tjenestemand) eller kommunerådet (svarer til regeringen i kommuner, som har indført parlamentarisk styreform) gennemfører kontrolforanstaltninger overfor enheden, og for udkast til afgørelse eller indstillinger, som forelægges for administrationschefen eller kommunerådet, før enheden træffer afgørelse, eller før enheden forelægger en indstilling for et folkevalgt organ. I disse tilfælde omfatter undtagelsen om organinterne dokumenter også bemærkninger fra administrationschefen eller kommunerådet til udkast til afgørelser eller indstillinger.

Selv om reglerne i § 16 medfører, at et dokument, som udveksles inden for en kommune, ikke vil kunne undtages efter undtagelserne om interne dokumenter, kan der fortsat gøres undtagelse i den udstrækning andre undtagelser i loven indeholder hjemmel hertil.

3.3.3.3. Undtagelser på grund af dokumentets indhold

Lovens §§ 6 og 6 a giver forvaltningen adgang til at undtage dokumenter fra aktindsigt af hensyn til offentlige eller private interesser.

Bestemmelsen i § 6 giver ret til at nægte aktindsigt i et dokument i dets helhed, hvis det indeholder en eller flere oplysninger af den type, der opregnes i bestemmelserne. Dette skyldes, at det ofte kan være vanskeligt at adskille oplysninger, der kan nægtes udleveret, fra andre dele af dokumentet. Hvis en udskilning kan foretages uden praktiske komplikationer, vil der være god grund til at give meroffentlighed i den del af dokumentet, der ikke indeholder beskyttede oplysninger.

Retten til at nægte aktindsigt omfatter kun de dokumenter, der indeholder beskyttede oplysninger og ikke sagens øvrige dokumenter. Hele sagen kan dog undtages fra aktindsigt, hvis de øvrige sagsakter ville give et åbenbart misvisende billede af sagen, og offentlighed kan skade samfundsmæssige eller private interesser, jf. § 6, 2. led. Denne bestemmelse bruges dog i praksis næsten ikke. Der findes ikke en bestemmelse svarende til § 6, 2. led, i den nye lov.

I den nye lov er undtagelserne i de bestemmelser, som erstatter § 6, i højere grad knyttet til oplysninger, og ikke til hele dokumenter, jf. punkt 3.3.1. ovenfor.

Bestemmelsen i § 6 a giver derimod som udgangspunkt alene ret til at undtage de pågældende oplysninger fra retten til aktindsigt. § 6 a giver i modsætning til § 6, 2. led, ikke adgang til at undtage andre dokumenter i sagen.

3.3.3.3.1. Hensynet til rigets sikkerhed, landets forsvar eller forholdet til fremmede magter eller internationale organisationer

3.3.3.3.1.1. Dokumenter, der indeholder oplysninger, som – hvis de blev kendt – ville kunne skade rigets sikkerhed, landets forsvar eller forholdet til fremmede magter eller internationale organisationer, kan undtages fra aktindsigt i medfør af § 6, 1. led, nr. 1.

Det er en betingelse for at anvende bestemmelsen, at den oplysning, der giver anledning til beskyttelse, ikke er kendt i forvejen. Denne betingelse ligger i vendingen ”hvis de blev kendt”. Oplysninger, som er offentliggjort gennem medierne, er kendte, og sådanne oplysninger kan derfor ikke begrunde, at et dokument undtages fra aktindsigt. Det samme gælder oplysninger, der er blevet udleveret af et andet land eller en international organisation eller er almindeligt tilgængelige i et andet land.

Offentliggørelse af oplysningen skal endvidere have skadevirkning, for at aktindsigt kan nægtes. Selv om ordlyden ikke klart lægger op hertil, kræves det i praksis, at der skal være en reel risiko for skadevirkning, og at skadevirkningen har en vis betydning.

I skadesvurderingen kan der – i forhold til bestemmelsens led vedrørende forholdet til fremmede magter – lægges vægt på, hvordan den berørte nation eller organisation vil opfatte en eventuel offentliggørelse af oplysningen. Internationale forpligtelser til ikke at give almenheden indsigt i en oplysning kan ligeledes tillægges betydning, idet et brud på en sådan forpligtelse normalt vil skade forholdet til andre stater. Der skal dog under alle omstændigheder anlægges en konkret vurdering.

Skadesbetingelsen er normalt opfyldt, hvis dokumentet er modtaget fra en anden stat eller en international organisation, som ikke ønsker dokumentet offentliggjort.

Bestemmelsen giver mulighed for at varetage Norges egne ensidige udenrigspolitiske interesser. Dokumenter, der indeholder oplysninger om forhandlingspositioner eller forhandlingsstrategier, kan således undtages fra aktindsigt, medmindre det er udleveret til modparten.

Bestemmelsen beskytter kun udenrigspolitiske interesser. At en oplysning eventuelt kan fremkalde hjemlig kritik, kan ikke begrunde at dokumentet undtages fra aktindsigt.

Med internationale organisationer sigtes til mellemstatslige og overnationale organisationer såsom FN, Europarådet, Nordisk Ministerråd, EFTA, WTO, EU og EØS.

3.3.3.3.1.2. Meroffentlighed skal overvejes, hvis et dokument kan undtages i henhold til § 6, 1. led, nr. 1. De implicerede hensyn skal afvejes overfor de fordele, som indsigt kan give særligt for den demokratiske proces i Norge. Der er særligt behov for åbenhed om international normudvikling, f.eks. om sager vedrørende udarbejdelse af EU-direktiver som falder under EØS-aftalen.

Hvis oplysninger er klassificeret af hensyn til Norges udenrigs- eller sikkerhedspolitiske interesser i henhold til sikkerhedsloven, er de undergivet tavshedspligt og skal derfor undtages fra aktindsigt i henhold til § 5 a sammenholdt med sikkerhedslovens § 12.

Søges der aktindsigt i et klassificeret dokument, skal myndigheden overveje, om der kan ske en afklassificering, f.eks. fordi der er gået lang tid, eller klassificeringen skønnes at være ukorrekt.

I den nye lov er hensynet til udenrigspolitiske og sikkerhedsmæssige interesser reguleret i §§ 20 – 21. I modsætning til den hidtidige lov er undtagelsesadgangen i den nye lov knyttet til oplysninger, ikke til hele dokumenter, jf. punkt 3.3.1. ovenfor. Undtagelse af hensyn til rigets sikkerhed og landets forsvar er videreført uændret, mens undtagelse af hensyn til Norges udenrigspolitiske interesser er blevet mere restriktiv. For alle typer oplysninger gælder der som i dag et skadekrav. For sager om international normudvikling, f.eks. i EØS eller WTO, gælder der i visse situationer et strengere skadekrav end ellers, jf. § 20, 2. led. Baggrunden for dette er, at man anser, at der her er et særligt behov for offentlig debat. For alle typer oplysninger skal som hovedregel herudover en af følgende tre alternative betingelser være opfyldt, jf. § 20 1. led, jf. 2. led:

”det følger af folkerettslige regler at Norge har plikt til å nekte innsyn i opplysningene,
opplysningene er mottatt under forutsetning av eller det følger av fast praksis at de ikke skal offentliggjøres, eller
opplysningene gjelder norske forhandlingsposisjoner, forhandlingsstrategier eller lignende og forhandlingene ikke er avsluttet. Etter at forhandlingene er avsluttet, kan det fortsatt gjøres unntak for slike opplysninger dersom det er grunn til å tro at det vil bli tatt opp igjen forhandlinger om den samme saken.”

I andre tilfælde end dem, som er omfattet af 1. og 2. led, kan der kun gøres undtagelse, hvis det er påkrævet af hensyn til særlig tungtvejende udenrigspolitiske interesser. I sådanne tilfælde gælder der altså et særlig strengt skadekrav. Dette er en meget snæver undtagelsesregel som f.eks. vil være aktuel for dokumenter, som er udarbejdet af norske myndigheder, og som indeholder kritiske vurderinger af andre stater eller internationale organisationer. For dokumenter, som ikke er modtaget fra andre stater eller internationale organisationer, vil mulighederne for at afslå aktindsigt i praksis være udtømmende reguleret i § 20 første og andet led.

3.3.3.3.2. Hensynet til forvaltningens økonomiske interesser

Der kan træffes beslutning om begrænsning af retten til aktindsigt, hvis det er påkrævet af hensyn til en forsvarlig gennemførelse af statens, kommunens eller vedkommende organs økonomi-, løn- eller personaleforvaltning (§ 6, 1. led, nr. 2, litra a).

Efter denne bestemmelse kan der tages hensyn til det offentliges privatøkonomiske interesser. Undtagelsen har praktisk betydning i sager om køb, salg og anden kontraktindgåelse, forudsat at undtagelsen er påkrævet af hensyn til det offentliges konkurrencemæssige interesser. Der kan ikke tages hensyn til de mere offentligretlige sider af det offentliges virksomhed som den interne økonomiforvaltning. Budgetpolitiske spørgsmål kan således ikke undtages fra aktindsigt efter denne bestemmelse. Oplysninger, der kan skade det offentliges fremtidige forhandlingsposition, kan derimod undtages fra aktindsigt.

Bestemmelsen beskytter det offentliges økonomiske interesser og kun disse. Der kan således som udgangspunkt ikke tages hensyn til privates økonomiske interesser i medfør af bestemmelsen. Det kan dog tænkes, at sådanne interesser kan føre til en begrænsning af aktindsigt, fordi oplysningerne er tavshedsbelagte og derfor kan og skal undtages i henhold til § 5 a. Endvidere vil der kunne tages hensyn til det offentliges interesse i at kunne handle med en privat virksomhed, og som en konsekvens heraf til, at det kan være en afgørende forudsætning for, at en privat kontraktpart overhovedet vil indgå aftale med myndigheden, at sagen ikke er undergivet offentlighed.

Også hensynet til det offentliges lønforvaltning kan begrunde, at aktindsigt nægtes. Der tænkes på hensynet til det offentliges arbejdsgiverinteresser, især interessen i at det offentliges forhandlingsposition ikke skal blive svækket. Bestemmelsen kan således bruges på oplysninger om forhandlingsforløb, men ikke på oplysninger om, hvilken løn en offentligt ansat faktisk har.

Hensynet til personaleforvaltning kan tilsige, at der gives afslag på aktindsigt i dokumenter der omhandler konflikter på arbejdspladsen.

Efter § 6, 2. led, nr. 2, litra b, kan dokumenter endvidere undtages af hensyn til en forsvarlig gennemførelse af økonomiske rammeaftaler med næringslivet. Derved opnås der mulighed for at beskytte det offentliges interesser i at hemmeligholde forhandlinger med erhvervsorganisationer om betaling af erhvervsstøtte. Aftaler om forhold, der ikke er af økonomisk karakter, er ikke omfattet af bestemmelsen. Der skal endvidere være tale om rammeaftaler, hvorved forstås aftaler af et vist omfang og med et kollektivt præg.

Med udtrykkene ”påkrævet” og ”forsvarligt” er det markeret, at der skal ganske meget til for, at der kan gøres undtagelse efter de omtalte bestemmelser. Der skal være en reel fare for, at der kan opstå skade på de beskyttede interesser af et vist omfang.

Om undtagelse er påkrævet skal vurderes efter forholdene på tidspunktet for ansøgningen om aktindsigt. Efter at en sag er afsluttet, vil behovet for beskyttelse ofte være væk.

I sager om anskaffelser, som er undergivet reglerne om offentligt udbud, er det i forskrift af 14. februar 1986 nr. 351, udstedt i henhold til offentlighedslovens punkt V nr. 12, fastslået, at tilbud som leverandører afgiver og protokoller som forvaltningen efter reglerne er pålagt at oprette, kan undtages fra offentlighed. Der kan endvidere efter forskrift af 14. februar 1986 nr. 351 gøres undtagelse med hensyn til dokumenter i sager vedrørende statsaktieselskaber og andre selskaber, hvor staten har aktie- eller andelsinteresser, for så vidt sagerne behandles af regeringen eller vedkommende departement i deres egenskab af ejer. Formålet med denne bestemmelse er at give staten som ejer samme rammevilkår som private ejere.

I den nye lov er undtagelserne i den hidtidige lovs § 6, 1. led. nr. 2, litra a og b, videreført i § 23, 1. og 2. led. Undtagelse af hensyn til det offentliges økonomi-, løn- eller personforvaltning, er indsnævret ved, at de er knyttet til oplysninger, jf. § 23, 1. led, jf. pkt. 3.3.1. ovenfor. Det samme gælder undtagelse for så vidt angår forhandlinger om rammeaftaler, jf. § 23, 2. led. Her er det også blevet præciseret, at undtagelsen kun omfatter forhandlinger med landbrugs-, fiskeri- og rendriftsorganisationerne.

Den hidtidige undtagelse om tilbud og protokoller i sager om offentlige anskaffelser er indskrænket betydeligt i § 23, 3. led, ved at den er ændret til en regel om udsat offentlighed, det vil sige at sådanne tilbud og protokoller efter den nye lov alene kan undtages indtil der er valgt en leverandør.

Undtagelsen vedrørende dokumenter om selskaber, hvori staten har ejerandele, er ændret på to måder. For det første er undtagelsen udvidet til også at omfatte dokumenter vedrørende kommunale selskaber. For det andet er undtagelsen blevet indskrænket derved, at den kun kan anvendes på dokumenter vedrørende selskaber, der ikke er omfattet af lovens anvendelsesområde som det er fastlagt i § 2.

3.3.3.3.3. Hensynet til offentlig kontrolvirksomhed

Hvis det er påkrævet, kan dokumenter undtages fra aktindsigt, fordi offentlighed vil modvirke ”offentlige kontrol- eller reguleringstiltak eller andre nødvendige pålegg eller forbud eller medføre fare for at de ikke kan gennomføres”, jf. § 6, 2. led, nr. 2, litra c.

Bestemmelsen sigter med udtrykkene ”kontrol- og reguleringsvirksomhed” samt ”pålæg og påbud” til planlagte ændringer i skat og afgift, indførelse af nye toldbestemmelser eller etablering af eksport- eller importforbud. Det kan også dreje sig om løbende eller efterfølgende kontrolaktioner, f.eks. promillekontroller eller revisionsundersøgelser. En granskningskommission som skulle gennemgå administrationen af de statslige tilskudsordninger til børne- og ungdomsorganisationer, blev anset for ”kontroltiltak”, som var omfattet af bestemmelsen.

Det er kun offentlige kontrol- eller reguleringsforanstaltninger, der kan begrunde, at der nægtes aktindsigt. Kontrolaktioner der gennemføres af private organisationer såsom bedriftskontroller, falder udenfor.

Også dokumenter om rent fysiske kontrolforanstaltninger som sikkerheden omkring et museum kan undtages efter bestemmelsen.

Det er et vilkår for at nægte indsigt, at offentlighed kan føre til omgåelses- eller undgåelsesdispositioner eller på anden måde svække foranstaltningens effektivitet. Risikoen for, at offentlighed vil modvirke indgrebet skal være nogenlunde klar og direkte. Det er ikke tilstrækkeligt at offentlighed vil skabe vanskeligheder for kontrolindsatsen.

At offentlighed kan skabe vanskeligheder for kontrolvirksomheden på længere sigt, f.eks. fordi borgere bliver mindre villige til at udtale sig, er heller ikke nok til at nægte indsigt.

Om undtagelse fra offentlighed er påkrævet skal vurderes efter forholdene på tidspunktet for ansøgningen. Efter at en kontrolaktion er gennemført, vil muligheden for at nægte aktindsigt som regel falde bort.

I den nye lov findes denne undtagelse i § 24, 1. led. Den er snævret ind ved, at den knytter sig til oplysninger.

3.3.3.3.4. Statsrådsprotokoller

Statsrådsprotokoller er undtaget fra aktindsigt efter § 6, 1. led, nr. 3. Bestemmelsen omfatter den protokol, hvor afgørelser kongen træffer i statsråd, bliver noteret, og som bliver underskrevet af regeringens medlemmer og kongen. Endvidere omfatter den statsrådslister, hvilket vil sige lister over sager, der skal fremmes i det enkelte statsråd. Bestemmelserne forbyder ikke offentlighed. I praksis bliver næsten alle afgørelser, der træffes i statsråd, offentliggjort på eget initiativ.

Udkast til kongelige resolutioner eller forslag kan undtages fra aktindsigt efter § 5, 1. led, men ikke efter § 6, 1. led, nr. 3. Denne bestemmelse omhandler heller ikke dagsorden, notater og protokoller fra regeringskonferencer. Disse dokumenter regnes som interne arbejdsdokumenter for regeringen og kan derfor ligeledes undtages i henhold til § 5, 1. led.

I den nye lov er reglerne om statsrådsprotokoller ikke blevet videreført.

3.3.3.3.5. Ansættelsessager

Dokumenter i sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentlige er undtaget fra aktindsigt efter § 6, 1. led, nr. 4. Ansøgere til stillinger i det offentlige har dog ret til partsaktindsigt efter et særligt regelsæt herom. Undtagelsen i § 6 gælder således almenhedens ret til indsigt.

Bestemmelsen omfatter kun sager, hvor der sigtes mod at træffe afgørelse om ansættelse eller om at afslå ansættelse eller forfremmelse. Sager om tildeling af et stipendium uden ansættelse, eller antagelse af pågældende til at udføre konkrete hverv, falder udenfor.

Oplysninger fra andre personalesager – om orlov, opsigelse eller afsked – kan ikke undtages fra aktindsigt efter § 6, nr. 4. Sådanne oplysninger kan eventuelt falde ind under andre undtagelsesbestemmelser, f.eks. § 5 a om tavshedspligt eller § 6, nr. 2, om løn- og personaleforvaltning.

Undtagelsen gælder som udgangspunkt alle dokumenter i sagen. Der skal være tale om en konkret sag. Dokumenter, der indeholder almindelige retningslinjer om fremgangsmåden i sådanne sager, kan ikke undtages fra aktindsigt.

Bestemmelsen giver ikke hjemmel til at undtage dokumenter om forberedelse af eller opfølgning på en sag om ansættelse eller forfremmelse. Et dokument om at oprette hjemmel for en ny stilling eller bevillingsansøgninger, er således omfattet af aktindsigt.

Det kræves ikke for at nægte aktindsigt, at der er en konkret risiko for, at offentlighed vil skade myndigheden. Hvis der ikke er en sådan skadesrisiko, skal myndigheden dog overveje at give meroffentlighed.

Undtagelsen i § 6, nr. 4, gælder ikke ansøgerlister. Sådanne lister skal ifølge bestemmelsen udarbejdes umiddelbart efter ansøgningsfristens udløb. Listen skal foruden ansøgernes navne, indeholde deres alder, stillingsbetegnelse samt bopæls- og arbejdskommune. Listen er omfattet af retten til aktindsigt og bliver offentlig, så snart den er udarbejdet.

Oplysninger om en ansøger kan dog alligevel undtages fra offentlighed, hvis ansøgeren anmoder om det. Forvaltningen har ikke pligt til at imødekomme en sådan anmodning, men skal vurdere den begrundelse, ansøgeren giver, overfor almenhedens interesse i aktindsigt i sagen. Det skal i denne vurdering indgå, hvilken type stilling det er tale om. For ledende stillinger skal der meget til, før end en sådan anmodning bør tages til følge. Det skal altid fremgå af listen, hvor mange ansøgere til stillingen der har været, og hvilket køn de har.

I den nye lov er det blevet præciseret, at en anmodning fra en ansøger om ikke at blive opført på ansøgerlisten ikke uden videre skal tages til følge, og at ansøgeren skal varsles, dersom en sådan anmodning ikke tages til følge. Der er endvidere fastsat en særregel, der gør det klart, at der er aktindsigt i indstillinger og afstemningsresultatet i sager om udnævnelse af biskopper.

3.3.3.3.6. Lovovertrædelser

Anmeldelser, rapporter og andre dokumenter om lovovertrædelser kan ifølge § 6, 1. led, nr. 5, undtages fra aktindsigt.

Bestemmelsen omfatter dokumenter som direkte omhandler, og som er udarbejdet som følge af lovovertrædelser. Det forhold, at et dokument indeholder oplysninger om, at der er begået en lovovertrædelse, er ikke tilstrækkeligt til, at dokumentet kan undtages fra aktindsigt. Heller ikke dokumenter, som har en indirekte eller generel forbindelse med lovbrud, f.eks. et dokument der beskriver et kontrolorgans kontrolrutiner, er omfattet.

Dokumenter om lovovertrædelser kan undtages, uanset om de handler om en fuldbyrdet lovovertrædelse eller om mulige tilsidesættelser. Muligheden for at lovovertrædelsen er blevet begået eller vil blive begået, må dog ikke være for fjerntliggende.

Lovbruddet behøver ikke at være anmeldt, og lovovertrædelsen behøver ikke at være strafbar. Der skal dog være tale om en overtrædelse af en lov eller en forskrift, der er udstedt med direkte hjemmel i lov. Et dokument om, at der er sket brud på sociale eller moralske normer, kan derfor ikke undtages efter bestemmelsen. Heller ikke omtale af overtrædelser af tjenesteinstrukser kan betragtes som omtale af lovbrud.

Der er ikke stillet krav om, at en udlevering af dokumentet skal kunne skade efterforskningsinteresser eller private interesser. Selv om dokumentet slet ikke indeholder sensitive oplysninger, kan det undtages. I sådanne tilfælde bør myndigheden overveje at give meroffentlighed. Indeholder dokumentet tavshedsbelagte oplysninger, skal det dog tilbageholdes, medmindre behovet for beskyttelse af privatlivets fred kan tilgodeses gennem anonymisering.

I den nye lovs § 24, 2. led, er denne undtagelse blevet indsnævret. For så vidt angår anmeldelser, tips og lignende om lovbrud fra private er undtagelsen blevet videreført som i dag. I forhold til andre dokumenter om lovbrud, f.eks. anmeldelser og tips fra offentlige myndigheder og dokumenter om lovbrud, der ikke har karakter af anmeldelser og tips, er reglen blevet ændret til en regel om udsat offentlighed,

Betænkning om offentlighedsloven Betænkning nr. 1510/2009

Indholdsfortegnelse

1. Indledning

1. Kommissionens nedsættelse og sammensætning

2. Kommissionens kommissorium

3. Kommissionens arbejde og arbejdsform

2. Sammenfatning af kommissionens overvejelser og forslag

1. Indledning

2. Betænkningens indhold

3. Hovedelementerne i kommissionens lovudkast

3.1. Formålsbestemmelse (kapitel 8)

3.2. Lovens anvendelsesområde (kapitel 9)

3.3. Identifikationskravet og uforholdsmæssigt ressourceforbrug (kapitel 12)

3.4. Dataudtræk og databeskrivelse (kapitel 13)

3.5. Forsøgsordning med en åben postliste (kapitel 23)

3.6. Pligtmæssig journalisering (kapitel 25)

3.7. Aktiv informationspligt (kapitel 15 og 24)

3.8. Offentlighedsportal (kapitel 24)

3.9. Meroffentlighedsprincippet (kapitel 20)

3.10. Offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser (kapitel 15-17)

3.11. Interne faglige vurderinger og rådgivningsdokumenter (kapitel 16)

3.12. Behandlingen og afgørelsen af anmodninger om aktindsigt mv. (kapitel 21-22)

3.13. Gennemførelse af aktindsigten (kapitel 22)

4. Sammenfattende oversigt over kommissionens lovudkast

3. Offentlighedslovens tilblivelse

1. Offentlighedskommissionen af 1956

2. Partsoffentlighedsloven af 1964

3. Offentlighedsloven af 1970

4. Offentlighedsudvalget af 1973

5. Offentlighedsloven af 1985

6. Ændringerne af offentlighedsloven af 1985

4. Oversigt over den gældende offentlighedslov samt en sammenfatning af gældende ret

1. Indledning

2. Oversigt over den gældende offentlighedslov

2.1. Indledning

2.2. Offentlighedslovens anvendelsesområde

2.3. Offentlighedslovens hovedregel om aktindsigt mv.

2.4. Undtagelse fra retten til aktindsigt

2.5. Øvrige regler i offentlighedsloven

3. Sammenfatning af gældende ret

5. Andre regler end offentlighedsloven om aktindsigt mv.

1. Indledning

2. Forvaltningsloven

2.1. Forvaltningslovens overordnende indhold

2.2. Anvendelsesområde

2.3. Forvaltningslovens regler om partsaktindsigt

2.3.1. Personkreds

2.3.2. Sager og dokumenter omfattet af forvaltningsloven

2.3.3. Undtagelser fra retten til aktindsigt

2.3.3.1. Undtagne sager

2.3.3.2. Undtagne dokumenter

2.3.3.3. Undtagne oplysninger

2.3.4. Behandling og afgørelse af anmodninger om partsaktindsigt

2.4. Forholdet mellem offentlighedsloven og forvaltningsloven

3. Sundhedsloven

3.1. Sundhedslovens indhold

3.2. Anvendelsesområde

3.3. Sundhedslovens regler om aktindsigt

3.3.1. Personkreds

3.3.2. Dokumenter omfattet af sundhedsloven

3.3.3. Undtagelse fra retten til aktindsigt

3.3.4. Behandling og afgørelse af anmodninger om aktindsigt

3.4. Forholdet mellem offentlighedsloven og sundhedsloven

4. Miljøoplysningsloven

4.1. Anvendelsesområde

4.2. Personkreds og betingelser

4.3. Miljøoplysninger

4.4. Undtagelser fra retten til aktindsigt

4.4.1. Generelt

4.4.2. Specifikke fravigelser af offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser

4.5. Behandling og afgørelse af anmodninger om aktindsigt

4.6. Forholdet mellem offentlighedsloven og miljøoplysningsloven

5. Persondataloven

5.1. Anvendelsesområde

5.2. Den registreredes indsigtsret (egenacces)

5.2.1. Personkreds og betingelser

5.2.2. Egenacces

5.2.3. Undtagelser fra retten til indsigt

5.2.4. Behandlingen og afgørelsen af anmodninger om indsigt

5.3. Forholdet mellem persondatalovens indsigtsregler og offentlighedslovens regler om aktindsigt

Betænkning om offentlighedsloven

Betænkning nr. 1510/2009