Betænkning om offentlighedsloven
Betænkning nr. 1510/2009
Bilag 6

Forside | Til bund | Forrige

Bilag 6 Finansministeriets notat af 31. marts 2007 om Statens anvendelse af aktieselskabsformen

Notat til Offentlighedskommissionen

1. Sammenfatning

Formålet med dette notat er at beskrive udviklingen i statens anvendelse af aktieselskabsformen i relation til offentlighedskommissionens overvejelser om statslige aktieselskaber.

Ses der på udviklingen i statens aktiebesiddelser, siden der i 1993 blev givet en samlet status over statens anvendelse af aktieformen i Erfaringer med statslige aktieselskaber, kan der konstateres en betydelig bevægelse. Staten har på den ene side etableret en række aktieselskaber og har på den anden side nedbragt eller helt afviklet sit engagement i andre. Staten ejede ultimo 2006 aktier i 20 aktieselskaber, hvoraf ét er under likvidation. Desuden er der etableret to selvstændige offentlige virksomheder, og staten deltager i ét interessentskab. Til sammenligning ejede staten i 1993 aktier i 47 selskaber. Statens direkte engagement i selskaber er således blevet reduceret.

Hovedparten af statens selskabsdannelser og aktieerhvervelser kan ses at være begrundet i et af følgende tre formål: (i) Understøttelse af en udvikling, hvor statslige aktiviteter er blevet konkurrenceudsatte og det statslige engagement som følge heraf ofte reduceret eller afviklet; (ii) etablering af hensigtsmæssige organisatoriske rammer for monopolaktiviteter med et forretningsmæssigt præg, hvor den ønskede politiske indflydelse kan fastlægges i lov, vedtægter og eventuelt koncession forud for etableringen af selskabet; og (iii) etablering af hensigtsmæssige organisatoriske rammer for varetagelse af specielle aktiviteter inden for staten eller fællesskaber mellem staten og kommunerne.

Konkurrenceudsættelse indebærer, at aktiviteterne mister deres ”offentlige karakter”, idet aktiviteterne udføres på markedsvilkår i konkurrence med private aktører. Samtidig mindskes behovet for direkte statslig indblanding, da markedskræfterne sikrer, at ydelserne leveres til samfundsøkonomisk hensigtsmæssige priser.

For monopolaktiviteterne går tendensen i retning af en mere og mere formaliseret regulering. Dette ses f.eks. i forbindelse med prisreguleringen, hvor retningslinjerne for reguleringen af priserne i højere grad lægges klart på forhånd. Reguleringen bidrager til en klarere arbejdsdeling mellem selskabet og de relevante myndigheder. Myndighederne, der fortsat er en del af den offentlige forvaltning og dermed underlagt offentlighedsloven, tilser, at selskabet agerer i overensstemmelse med de rammevilkår, som Folketinget har udstukket, mens det overlades til selskabet at træffe forretningsmæssige beslutninger inden for disse rammer.

I nogle tilfælde ses det, at Folketinget har truffet beslutning om, at statslige aktieselskaber skal tillægges opgaver af en vis ”offentlig karakter”. Dette gælder bl.a. for de selskaber, der har haft til formål at forestå projektering og opførelse af større infrastrukturprojekter. For disse selskaber er der indført en række særlige styringsinstrumenter med henblik på at sikre tættere styring og/eller offentlig indsigt.

Undervejs peges der på, at offentlighedslovens § 1, stk. 2, hvorefter en række energiforsyningsvirksomheder omfattes af loven, ikke tager højde for den energiliberalisering, der er sket, og kan udgøre en barriere for, at der opstår den ønskede konkurrence på energimarkederne. Således er fx Shell omfattet af offentlighedsloven, i og med selskabet handler med naturgas på det danske marked.

2. Offentlighedsloven og statslige aktieselskaber

Det har været anført, at offentlige opgaver i stadigt større omfang henlægges til aktieselskaber mv., og at dette kan indebære et problem i forhold til offentlighedens muligheder for indsigt i de pågældende områder, jf. boks 1.

Omdannelsen af en statslig aktivitet til aktieselskabsform indebærer, at den pågældende aktivitet som udgangspunkt ikke længere er omfattet af offentlighedsloven, men i stedet omfattet af de oplysningskrav, der følger af aktieselskabsloven og årsregnskabsloven.

Ifølge offentlighedslovens § 1, stk. 3, kan en minister dog træffe beslutning om at sætte loven i kraft for et statsligt aktieselskab (mv.), såfremt:

1. Udgifterne ved selskabets virksomhed dækkes overvejende af statslige eller kommunale midler, eller
2. I det omfang selskabet ved eller i henhold til lov har fået tillagt beføjelser til at træffe afgørelser på statens eller en kommunes vegne.

Ingen statslige aktieselskaber er imidlertid i dag underlagt offentlighedsloven i henhold til denne bestemmelse.

Endvidere gælder, at nærmere bestemte energiforsyningsvirksomheder er omfattet af lovens bestemmelser, jf. lovens § 1, stk. 2. En række af DONG Energy A/S’ datterselskaber er som følge heraf underlagt offentlighedslovens bestemmelser, jf. i øvrigt nedenfor.

Endelig kan det være fastsat i oprettelsesloven for det pågældende selskab, at selskabet er omfattet af offentlighedsloven. Det gælder for de selvstændige offentlige virksomheder (SOV) DSB og Energinet.dk samt for Københavns Havn A/S og DSB S-tog A/S, for så vidt angår sager vedrørende forhandlet trafik.

Særligt om energiselskaber

Som nævnt er visse energiselskaber omfattet af offentlighedslovens § 1, stk. 2:

1. Elforsyningsvirksomheder, der producerer, transmitterer eller distribuerer elektricitet ved spænding på 500 V eller derover,
2. selskaber, institutioner, foreninger m.v., der driver naturgasforsyningsvirksomhed, og
3. kollektive varmeforsyningsanlæg, som er omfattet af varmeforsyningsloven og har en kapacitet på mere end 10 MJ/s.

Selv om det falder uden for hovedformålet med dette notat, skal der peges på, at disse bestemmelser ikke tager hensyn til den energiliberalisering, der er gennemført de seneste år, og må vurderes at kunne selv udgøre en barriere for, at der opstår den ønskede konkurrence på de danske energimarkeder.

Naturgasforsyningsvirksomhed må eksempelvis antages at dække over alle virksomheder, der handler med eller transporterer naturgas, uanset om disse er offentligt eller privat ejet. Dermed er der opstået den situation, at fx Shell er blevet omfattet af offentlighedsloven, fordi de er gået ind i gashandel.

På elforsyningsområdet synes problemet noget mindre, da selskaber eller lignende, der alene handler med elektricitet, ikke omfattes af bestemmelsen, og idet transmission og systemansvar – i øvrigt som på naturgasområdet – foregår i separate selskaber. Dog skal der peges på, at private selskaber ikke kan overtage elværker og lignende uden at blive omfattet af offentlighedsloven. Således er fx DONG Energy A/S og svenske Vattenfall allerede engageret i danske kraftvarmeværker. Der er endvidere et spørgsmål om, hvorvidt industrivirksomheders engagement inden for industriel kraftvarme principielt indebærer, at det pågældende selskab omfattes af offentlighedsloven.

Samtidig skal der peges på, at det forhold, at en række aktiviteter i DONG Energy A/S er omfattet af offentlighedsloven, har vist sig at skabe vanskeligheder i forhold den planlagte børsnotering af selskabet. Således er det vurderingen, at efterlevelsen af offentlighedsloven på en række punkter kan bringe DONG Energy A/S i konflikt med den generelle lovgivning om børsnoterede selskaber, herunder især de forpligtelser, der påhviler børsnoterede selskaber i forhold til offentliggørelse af information. Problemstillingen er endnu ikke færdiganalyseret, men at den er reel hersker der ikke tvivl om.

3. Anden lovgivning og lignende med relevans for offentlighedens indsigt

For at give offentligheden bedre mulighed for at kunne følge udviklingen i de statslige aktieselskaber gennemførte Folketinget i 1995 og 1996 en række ændringer af aktieselskabsloven og årsregnskabsloven, der indebar, at statslige aktieselskaber i al væsentlighed blev sidestillet med børsnoterede selskaber.

Lovændringerne, der ifølge lovbemærkningerne var et forsøg på at skabe balance mellem hensynet til offentlighedens krav på indsigt i statens udøvelse af ejerskabet og driften af de statslige aktieselskaber og hensynet til, at disse selskaber er organiseret på et privatretligt retsgrundlag og derfor skal drives på almindelige markedsvilkår, indebar i hovedtræk:

• At generalforsamlingerne i de statslige aktieselskaber er åbne for pressen.
• At der stilles samme krav til de statslige aktieselskabers regnskabsaflæggelse og revision som dem, der gælder for børsnoterede selskaber.
• At statslige aktieselskaber har pligt til at give offentligheden meddelelser om væsentlige forhold, der vedrører selskabet, og som kan antages at få betydning for selskabets fremtid, medarbejdere, aktionærer og kreditorer.

I 2004 offentliggjordes rapporten Staten som aktionær (Finansministeriet, Trafikministeriet og Økonomi- og Erhvervsministeriet), der i lyset af den mere generelle offentlige debat om god selskabsledelse indeholdt en række opstillinger og opstillede en række forventninger til særligt statslige aktieselskaber, dvs. selskaber, hvor statens ejerandel er større end 50 pct. Rapporten indeholdt bl.a. en række forventninger og krav til åbenhed og gennemsigtighed, jf. boks 2.

Kilde: Finansministeriet m.fl., Staten som aktionær, januar 2004 (s. 34).

Formålet med at opstille disse krav og forventninger er at sikre, at de statslige selskaber følger, hvad der må anses som bedste praksis sammenlignet med private aktieselskaber i forhold til deres åbenhed og gennemsigtighed. Det blev i forbindelse med rapportens udarbejdelse overvejet, om det ville være hensigtsmæssigt med en lovgivningsmæssig forankring af ovennævnte krav og forventninger. Denne mulighed blev imidlertid fravalgt med henvisning til, dels at lovgivning, der alene gælder statslige aktieselskaber ud fra en ligestillingsbetragtning, bør begrænses, dels at de statslige aktieselskaber er meget forskellige, hvilket taler for, at de krav, de stilles over for, afhænger af deres størrelse og karakter.

Som opfølgning på rapporten er der bl.a. i for de større statslige selskaber blevet gennemført en række vedtægtsændringer, særligt vedrørende de skærpede krav til regnskabsaflæggelse.

Desuden har Erhvervs- og Selskabsstyrelsen etableret en digital løsning, for så vidt angår de såkaldte § 157 b-meddelelser, der modsvarer de børsnoterede selskabers fondsbørsmeddelelser. Således offentliggøres alle § 157 b-meddelelser umiddelbart efter indsendelse til Erhvervs- og Selskabsstyrelsen på www.cvr.dk, og det er muligt for alle at abonnere på disse meddelelser, således at man orienteres, hver gang en ny meddelelse er offentliggjort.

4. Udviklingen i statens aktieportefølje

Pr. 31. december 2006 ejede staten aktier i 20 aktieselskaber, hvoraf ét er under solvent likvidation. Hertil kommer de to selvstændige offentlige virksomhed, DSB og Energinet.dk, der virker på aktieselskabslignende vilkår, samt Ørestadsselskabet I/S, jf. tabel 1.

* Børsnoterede selskaber

1. Skov- og Naturstyrelsen
2. Økonomistyrelsen
3. Lufttrafiktjeneste Danmark (Naviair)
4. Nordsøenheden

Til sammenligning ejede staten i 1993 aktieposter i 47 selskaber. Dette dækker bl.a. over en udvikling, hvor staten på den ene side har etableret eller erhvervet aktier i en række nye selskaber og på den anden side har afviklet sit engagement i en række selskaber.

Staten har således siden 1993 gennemført 19 dispositioner, der har føjet nye selskaber til porteføljen (i form af omdannede statsinstitutioner, fusioner, joint-ventures, nyoprettede selskaber eller udskillelse fra eksisterende selskaber) eller omdannet et selskab fra en form til en anden, jf. tabel 2.

Staten har i samme periode afviklet sit ejerskab helt eller delvist i en række selskaber. Således har staten helt afviklet sit ejerskab i tolv aktieselskaber siden 1993, ligesom der er foretaget fem privatiseringer af aktiviteter, der ikke forud var organiseret som aktieselskab, jf. tabel 3. Endvidere er statens aktier i 12 privatbaneselskaber blevet overdraget til amterne. Endelig er en række aktieposter indskudt i Post Danmark A/S, DSB (SOV), Bornholmstrafikken A/S og Energinet.dk (SOV) ved etableringen af disse virksomheder.

Sammenfattende kan der konstateres en betydelig bevægelse i statens aktiebesiddelser. Ud af de 47 aktieposter, staten besad i 1993, er der således kun 10 aktieposter, der i dag fortsat er i direkte (helt eller delvis) statslig eje. De væsentligste af disse aktieposter er DONG Energy A/S, Sund og Bælt Holding A/S, SAS AB, Københavns Lufthavne A/S, Scandlines AG og Dansk Tipstjeneste A/S.^[24]

Med henblik på at belyse udviklingen i de aktiviteter, der udføres af statslige aktieselskaber, kan det tillige være nyttigt at se på selskabernes nettoomsætning og antallet af beskæftigede. I 1993 omsatte de største statslige aktieselskaber for omkring 30 mia. kr. og beskæftigede 27.000 medarbejdere. Blandt disse vejede særligt det nu privatiserede Tele Danmark A/S tungt med en omsætning på 18 mia. kr. og knap 18.000 medarbejdere.^[25]

På baggrund af de regnskabstal fra 2005 kan det konstateres, at nettoomsætningen i de større statslige aktieselskaber, DSB (SOV) og Energinet.dk (SOV) udgør ca. 59 mia. kr. Antallet af medarbejdere er steget til 34.000, jf. tabel 4.

DONG Energy A/S vejer – ligesom i 1993 – tungt på omsætningssiden, idet det samtidig bemærkes, at selskabets omsætning i 2006 steg til ca. 35,5 mia. kr. som følge af fusionen af en række danske energiselskaber. Post Danmark A/S og DSB (SOV), der først efter 1993 er blevet omdannet til aktieselskab henholdsvis selvstændig offentlig virksomhed, udgør en betydelig del af såvel den samlede omsætning som det samlede antal medarbejdere.

5. Baggrunden for selskabsdannelserne

Hovedformålet med selskabsdannelserne og aktieerhvervelserne har været:

• At understøtte en udvikling, hvor statslige aktiviteter er blevet konkurrenceudsatte og det statslige engagement som følge heraf reduceret eller afviklet.
• At skabe hensigtsmæssige organisatoriske rammer for monopolaktiviteter med et forretningsmæssigt præg, hvor den ønskede politiske indflydelse kan fastlægges i lov, vedtægter og evt. koncession forud for omdannelsen.
• At muliggøre joint-ventures med private eller andre offentlige aktører om løsning af nærmere bestemte opgaver, der enten kan være helt eller delvist rettet mod den private sektor eller overvejende offentlige institutioner.

Forudsætningen for en selskabsdannelse er, at der er et forretningsmæssigt grundlag for den pågældende aktivitet – dvs. at produktionen af de pågældende varer eller tjenesteydelser overvejende kan finansieres på markedsmæssige vilkår ved salg til tredjemand.

Konkurrenceudsatte aktiviteter

For en række selskaber, hvor staten ejer 50 pct. eller mindre af aktierne, gælder, at de opererer i konkurrenceudsatte markeder på et rent forretningsmæssigt grundlag. Det er tilfældet for blandt andet SAS AB og Scandlines AG.

Omdannelsen af Bornholmstrafikken fra statsvirksomhed til aktieselskab var begrundet med et ønske om at skabe reel ligestilling med private rederier, da den samfundsbegrundede færgefart til og fra Bornholm skulle sende i offentligt udbud.

Tilsvarende er selskaberne DSB (SOV), DONG Energy A/S og Post Danmark A/S, der tidligere var tildelt eneret ved lov, gradvist ved at blive konkurrenceudsat. På jernbaneområdet er der gennemført et udbud af strækninger i Jylland, som ikke blev vundet af DSB (SOV), og togtrafikken på kystbanen og over Øresund er sendt i udbud med driftsstart ved årsskiftet 2008/2009. På energiområdet er al handel med elektricitet og naturgas liberaliseret. På postområdet har Post Danmark A/S gradvist fået begrænset sit monopol, så det nu alene omfatter breve under 50 gram. Denne eneret forventes yderligere reduceret og til slut afviklet i de kommende år. På pakkeområdet er der allerede fuld konkurrence.

Denne udvikling skal ses på baggrund af, at det historisk har været tilstedeværelsen af naturlige monopoler på infrastrukturområdet, særligt i forbindelse med fysiske net, der var den væsentligste begrundelse for en offentlig organisering af disse aktiviteter, ud fra en betragtning om at offentlige monopoler er bedre end private. Når denne opfattelse i de senere år er blevet erstattet af tiltag, hvor de ”gamle” offentlige monopoler udsættes for konkurrence, skyldes det særligt to forhold.

For det første en erkendelse af, at det kun er en begrænset del af de aktiviteter, som netværksvirksomhederne er beskæftiget med, der reelt er kendetegnet ved at udgøre naturlig monopolvirksomhed. Et eksempel er elområdet, hvor selve ledningsnettet er et naturligt monopol, mens aktiviteter som elproduktion og elhandel kan foregå på konkurrencemæssige vilkår med deltagelse af flere selskaber. Et andet eksempel er jernbaneområdet, hvor skinnenettet udgør et naturligt monopol, mens jernbanedrift kan foregå på konkurrenceudsatte vilkår i form af udbud.

For det andet har den teknologiske udvikling medført, at konkurrence er blevet muliggjort på visse markeder, der tidligere var kendetegnet ved at udgøre naturlige monopoler. Som eksempel kan nævnes den teknologiske udvikling på teleområdet (mobiltelefoni mv.), der har skabt grundlaget for fremvæksten af en række konkurrerende telefonselskaber.

Dette har ført til omstruktureringer af en række tidligere monopolvirksomheder, hvor monopolaktiviteterne adskilles fra aktiviteter, der kan udsættes for konkurrence. Endvidere sikres gennem regulering og uafhængige tilsynsmyndigheder, at de nye konkurrenter får adgang til den nødvendige infrastruktur på rimelige vilkår.

Det er afgørende, at offentlige aktiviteter, der ønskes konkurrenceudsat, organiseres på samme grundlag som de private konkurrenter. Hvis ikke dette sker, vil konkurrencen ikke kunne ske på lige vilkår, hvad enten dette er en fordel for den statslige virksomhed eller de private aktører. F.eks. vil en statslig virksomhed ved fortsat statslig organisering opnå en fordel i forhold til kapitalgrundlaget, idet den statslige organisering indebærer en reel statsgaranti, mens den omvendt kan være dårligere stillet, fordi den fortsatte offentlige organisering kan begrænse mulighederne for at træffe beslutninger på et rent forretningsmæssigt grundlag.

Konkurrenceudsættelse indebærer, at aktiviteterne mister deres ”offentlige karakter”, idet aktiviteterne udføres på markedsvilkår i konkurrence med private aktører. Samtidig mindskes behovet for direkte statslig indblanding, da markedskræfterne sikrer, at ydelserne leveres til samfundsøkonomisk hensigtsmæssig priser. Dette åbner muligheden for en efterfølgende hel eller delvis privatisering af de konkurrenceudsatte aktiviteter.

Organisering af monopolaktiviteter i aktieselskabsform

I en række tilfælde har det ikke været muligt eller ønskeligt at konkurrenceudsætte statens forretningsmæssige aktiviteter. Det vil f.eks. fortsat gælde, at infrastrukturen på energi- og jernbaneområdet vil udgøre naturlige monopoler. Dette er baggrunden for etableringen af bl.a. Energinet.dk, der blev stiftet ved en fusion af Gastra A/S, der havde ansvaret for naturgastransmissionsnettet, og som tidligere var blevet udskilt fra DONG Energi A/S, og Eltra og Elkraft, der havde ansvaret for det overordnede eltransmissionsnet, og som staten tidligere ved en aftale havde overtaget fra elsektoren. Efterfølgende har Energinet.dk overtaget et af de to danske naturgaslagre fra DONG Energy A/S som led i myndighedsgodkendelsen af den fusion, der i 2006 blev gennemført i den danske energisektor.

Tilsvarende må broforbindelserne i Sund & Bælt Holding A/S siges at udgøre lokale, naturlige monopoler, selv om det bemærkes, at broerne i et vist omfang er udsat for konkurrence fra færger. Tilsvarende gør sig gældende for Københavns Lufthavne A/S, at Københavns Lufthavn udgør et lokalt monopol, selv om lufthavnen dog konkurrerer med andre udenlandske lufthavne om især transferpassagerer.

Dansk Tipstjeneste A/S og Det Danske Klasselotteri A/S er eksempler på selskaber, der efter politisk ønske er tildelt eneret på separate dele af spillemarkedet af hensyn til dels provenuet fra spil, dels et ønske om offentlig kontrol med spil som følge af risikoen for ludomani mv. Også Post Danmark A/S er tildelt en eneret – der dog gradvist reduceres – med henblik på at finansiere den befordringspligt, som selskabet er underlagt.

Formålet med at organisere sådanne statslige monopolaktiviteter i aktieselskabsform har bl.a. været at understøtte en øget forretnings- og kundeorientering.^[26] En væsentlig forudsætning herfor er, at de politiske ønsker og krav, der knytter sig til f.eks. pris og vilkår for forbrugernes adgang til selskabets ydelser, eller selskabets virke i øvrigt, kan fastlægges forud for omdannelsen. Dette søges bl.a. gjort på følgende måder:

Formel adskillelse i form af datterselskaber for monopolaktiviteter (DONG Energy A/S’ resterende naturgasinfrastruktur) eller egentlig ejermæssig adskillelse (dvs. separate selskaber, som ikke indgår i samme koncern) som gennemført i jernbanesektoren med udskillelse af Banedanmark og som gennemført på energiområdet med oprettelsen af Energinet.dk.

Regulering af pris og adgangsvilkår for selskabernes monopolaktiviteter (DONG Energy A/S, Post Danmark A/S, Københavns Lufthavne A/S, Sund & Bælt Holding A/S).

Fastlæggelse af offentlige serviceforpligtelser i henhold til lov (Post Danmark A/S) eller kontrakter vedrørende statstilskuddet (DSB (SOV)).

Særlige afgifter eller regler vedrørende overskudsanvendelsen (Dansk Tipstjeneste A/S, Det Danske Klasselotteri A/S).

Begrænsning af selskabernes forretningsmæssige spillerum i henhold til lov, vedtægter eller koncession.

Tendensen går således i retning af en mere og mere formaliseret regulering af monopolaktiviteterne. Dette ses f.eks. i forbindelse med prisreguleringen, hvor retningslinjerne for reguleringen af priserne i højere grad lægges klart på forhånd. Dette skal ses i sammenhæng med dels markedsåbningen på en række områder, dels inddragelsen af privat kapital i form af aktiesalg.

Mens nogle selskaber reguleres af uafhængige tilsyn, forestås reguleringen i andre tilfælde af almindelige forvaltningsmyndigheder, jf. tabel 5.

Reguleringen bidrager til en klarere arbejdsdeling mellem selskabet og de relevante myndigheder. Myndighederne, der er en del af den offentlige forvaltning og dermed underlagt offentlighedsloven, tilser, at selskaberne handler i overensstemmelse med de rammevilkår, som Folketinget har udstukket, mens det overlades til aktieselskaberne at træffe forretningsmæssige beslutninger inden for disse rammer.

Med reguleringen af monopolaktiviteterne følger ofte en øget informationspligt. Der er fastsat bestemmelser om, at selskaberne skal offentliggøre forskellige oplysninger i årsrapporten eller til den regulerende myndighed. F.eks. stilles der i koncessionen for Post Danmark A/S krav om, at selskabet én gang årligt skal afgive en redegørelse om udviklingen for posthusnettet samt en redegørelse om virksomhedens opfyldelse af service- og kvalitetsmål såvel for enerets- som for det befordringspligtige område. Post Danmark A/S skal endvidere offentliggøre delregnskaber for henholdsvis enerets- og konkurrenceområdet.

I en række tilfælde er det vurderet, at de samfundsmæssige interesser, der knytter sig til den pågældende monopolaktivitet, varetages på så tilfredsstillende vis via reguleringen, at staten kan nedbringe eller helt afvikle sit ejerskab. Det måske mest markante eksempel herpå er privatiseringen af Tele Danmark A/S (der reguleres af Telestyrelsen).

Joint-ventures

En række af de selskaber, der er føjet til statens aktieportefølje siden 1993, har karakter af joint-ventures med nogle få strategiske samarbejdspartnere – enten i form af private aktører eller andre offentlige myndigheder. Aktieselskabsformen er i denne forbindelse blevet betragtet som den mest hensigtsmæssige organisationsform.

For NORDUnet A/S, Dansk Bibliotekscenter A/S og Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S gælder, at virksomhedernes forretningsmæssige aktiviteter helt eller i overvejende grad er rettet mod den offentlige sektor.

6. Opgaver af offentlig karakter

Ved omdannelsen af statslige aktiviteter til aktieselskaber mv. er de delaktiviteter, der har præg af egentlige myndighedsopgaver, blevet skilt ud og organiseret som en del af den offentlige forvaltning. F.eks. er myndighedstilsynet med jernbanetrafikken – der tidligere var en del af generaldirektoratet DSB – i dag placeret i Trafikstyrelsen, der hører under Transport- og Energiministeriets ressort. Tilsvarende blev myndighedsopgaverne i generaldirektoratet for P&T placeret i Telestyrelsen (nu IT- og Telestyrelsen) og Posttilsynet (nu Færdselsstyrelsen) ved etableringen af Tele Danmark A/S henholdsvis Post Danmark (SOV).

Omdannelsen til aktieselskab og den samtidige etablering af en tilsynsmyndighed kan siges at skabe en øget gennemsigtighed i den offentlige regulering af de pågældende aktiviteter. Det bliver således mere entydigt, at det er tilsynsmyndigheden, der skal varetage de offentlige hensyn, der ligger til grund for reguleringen. Tidligere blev flere hensyn varetaget internt i samme organisation, hvilket kunne gøre det vanskeligt at få klarhed over, hvilken rolle de enkelte hensyn spillede for konkrete beslutninger i organisationen.

I nogle tilfælde ses det dog, at Folketinget har truffet beslutning om, at statslige aktieselskaber skal tillægges opgaver af en vis ”offentlig karakter”.

Dette gælder særligt for de selskaber, der har haft til formål at forestå projektering og opførelse af større infrastrukturprojekter (Sund & Bælt Holding A/S’ broforbindelser, Ørestadsselskabet I/S’ metro og byplanlægning, Energinet.dk’s planlægning og udbygning af den overordnede energiinfrastruktur samt tidligere DONG Energy A/S’ udbygning af naturgasnettet). Endvidere kan der peges på Københavns Havn A/S, der ud over havnedrift har til formål at tilrettelægge og gennemføre omdannelsen af de havneområder i København, som ikke skal anvendes til havnedrift.^[27]

Som medvirkende faktor til, at de pågældende projekter kan siges at have ”offentlig karakter”, kan der bl.a. peges på, at der er tale om store projekter, hvis gennemførelse og endelige udformning har f.eks. væsentlige miljømæssige konsekvenser og berører en bred kreds af interessenter (borgere, kunder, naboer, leverandører mv.).

Endvidere kan der peges på, at staten garanterer helt eller delvist for låntagning i flere af de pågældende virksomheder (DSB (SOV), Sund & Bælt Holding A/S, Ørestadsselskabet I/S og tidligere også DONG Energy A/S), ligesom offentlige subsidier spiller en væsentlig rolle for DSB (SOV) og indtil 2000 spillede en afgørende rolle for økonomien i naturgasprojektet. Det bemærkes, at statsgarantier i de senere år i nogen grad er blevet afløst af statslige genudlån. Det gælder udelukkende for aktiviteter, der ikke er konkurrenceudsat, og anvendes derfor primært af Sund & Bælt Holding A/S, Ørestadsselskabet I/S og Energinet.dk.

På grund af den betydelige offentlige interesse, der har knyttet sig til disse aktiviteter, er der ofte sikret en øget offentlig indsigt og tættere politisk styring end det, der gælder for statslige aktieselskaber, der udfører almindelige forretningsmæssige aktiviteter. Dette er gjort på forskellige måder:

• I lovgivningen om det pågældende selskab er der typisk fastsat nærmere vilkår for projekternes udformning, herunder hvilke nærmere kriterier der skal indgå ved projekteringen og udformningen af projektet. Der kan ligeledes – i forbindelse med statsgarantierne – være fastsat nærmere vilkår for lånoptagelsen, særlige forelæggelsesregler mv.
• Der kan være fastsat særlige bestemmelser om offentlighedens adgang til indsigt i de pågældende selskabers aktiviteter. Således er Københavns Havn A/S i kraft af særlig lovgivning omfattet af offentlighedsloven. DONG Naturgas A/S er som omfattet som følge af offentlighedslovens § 1, stk. 2. I lov om Ørestaden mv. er det fastsat, at Ørestadsselskabet I/S skal forestå en oplysningsvirksomhed med henblik på at fremkalde en offentlig debat om det nærmere indhold af helhedsplanen for Ørestaden, herunder især forholdet til de eksisterende bydele på Amager.
• Der kan være nedsat politiske følgegrupper på baggrund af politiske forlig, hvilket gør sig gældende for Sund & Bælt Holding A/S og Ørestadsselskabet I/S. Nedsættelsen af en politisk følgegruppe påvirker ikke et selskab retligt set, men den kan derimod have betydning for ministerens politiske ansvar i forbindelse med varetagelsen af ejerskabet, idet der ofte påhviler ministeren en politisk forpligtelse til at konsultere forligskredsen, inden væsentlige dispositioner eller beslutninger i eller i relation til selskabet gennemføres.

Hertil kommer, at de pågældende selskabers aktiviteter vil være omfattet af den almindelige erhvervsmæssige regulering (f.eks. planlovgivningen, konkurrenceloven, miljølovgivning mv.).

Det bemærkes, at karakteren af et selskabs aktiviteter kan skifte over tid. Der kan således være grund til at sondre mellem en anlægsfase (hvor aktiviteten jf. ovenstående karakteristika vil have ”offentlig karakter”) og den efterfølgende driftsfase, hvor selskabet typisk – som de øvrige monopolselskaber – vil blive underlagt prisregulering.

[24] Dog indgår nogle af statens aktieposter i 1993 i dag som datterselskaber eller associerede selskaber i de statslige aktieselskaber.

[25] Oplysningerne fra 1993 bygger på Finansministeriets rapport Erfaringer med statslige aktieselskaber fra 1993. Større statslige aktieselskaber defineres som selskaber med en omsætning på 0,2 mia. kr. eller derover.

[26] Forudsætningen er fortsat, at der skal være et forretningsmæssigt grundlag for aktiviteten. Banestyrelsens salg af skinnekapacitet til ”tog-operatører” er et eksempel på et naturligt monopol, der ikke på nuværende tidspunkt har et tilstrækkeligt forretningsmæssigt grundlag og derfor er organiseret som en del af den offentlige forvaltning.

[27] Der kan endvidere være grund til at fremhæve de selskaber, der udelukkende eller overvejende betjener den offentlige sektor (f.eks. Dansk Bibliotekscenter A/S, Statens og Kommunernes Indkøbs Service A/S og Statens Ejendomssalg A/S). Disse selskaber får – i kraft af den tætte økonomiske tilknytning til staten – en vis ”offentlig karakter”.