Betænkning om offentlige myndigheders offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv.
Betænkning nr. 1516
Samlet HTML
Kapitel 2. Gældende ret vedrørende forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af oplysninger
Kapitel 3. Ordninger med offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv.
Kapitel 4. Udvalgets overvejelser
Udvalget om offentlige myndigheders offentliggørelse af kontrolresultater mv. blev nedsat i januar 2009. Udvalgets opgaver er beskrevet således i kommissoriet:
”1. I de senere år er det blevet stadig mere udbredt af hensyn til at sikre forbrugeren en relevant og aktuel information i lovgivningen at fastsætte bestemmelser om, at der kan eller skal ske offentliggørelse af bl.a. offentlige myndigheders kontrol- og analyseresultater og afgørelser mv. om personer og/eller virksomheder i identificerbar form. Denne form for offentliggørelse – der i stigende grad sker via internettet – omfatter i mange tilfælde oplysninger, der ellers ville være fortrolige, herunder oplysninger om f.eks. personer eller virksomheder, der ikke har overholdt regler fastsat i lovgivningen.
Som et eksempel på en lovbestemt offentliggørelsesordning kan nævnes Finanstilsynets offentliggørelse på internettet af virksomheder, der har fået en advarsel som følge af bl.a. overtrædelser af reglerne om god skik fastsat i medfør af lov om finansiel virksomhed. Andre eksempler er Erhvervs- og Byggestyrelsens offentliggørelse af bl.a. navnene på bygningssagkyndige, der er blevet tildelt en advarsel eller har fået inddraget beskikkelsen som følge af alvorlige eller gentagne fejl i tilstandsrapporter, Fødevarestyrelsens offentliggørelse på internettet af kontrolresultater i forbindelse med fødevarekontrollens tilsyn i detail- og engrosfødevarevirksomheder (den såkaldte smileyordning) og Sundhedsstyrelsens offentliggørelse på internettet af bl.a. navnene på autoriserede sundhedspersoner, der enten er under skærpet tilsyn, har fået påbud eller har fået foretaget ændringer i deres autorisationsforhold.
Spørgsmålet om offentliggørelse af offentlige myndigheders afgørelser mv. har også været drøftet i Folketinget i forbindelse med forslag til folketingsbeslutning om offentliggørelse af, hvilke landbrugsbedrifter der overtræder reglerne for dyrevelfærd (B 73 af 9. januar 2007).
2. Offentlige myndigheders adgang til at offentliggøre resultatet af kontrolbesøg mv. skal som udgangspunkt afgøres efter de almindelige regler om tavshedspligt i forvaltningsloven og straffeloven samt efter reglerne i persondataloven.
Tavshedspligtreglerne indebærer bl.a., at det i almindelighed ikke vil være berettiget at offentliggøre oplysninger om, at der f.eks. er indledt eller gennemført en straffesag mod en fysisk person, herunder en personligt drevet virksomhed. Hvis oplysninger af den nævnte karakter vedrører et selskab eller anden juridisk person, vil oplysningerne ikke være omfattet af tavshedspligten, medmindre der er tale om oplysninger om drifts- eller forretningsmæssige forhold, der efter deres nærmere indhold må anses for fortrolige.
Offentlige myndigheders offentliggørelse på internettet af oplysninger om strafbare forhold vedrørende personer og – i det omfang oplysningerne kan henføres til fysiske personer – virksomheder vil som udgangspunkt være i strid med persondatalovens § 8. I persondatalovens § 9, stk. 1, er det samtidig fastsat, at oplysninger omfattet af bl.a. lovens § 8 alligevel må behandles, når det sker med henblik på at føre retsinformationssystemer af væsentlig samfundsmæssig betydning, og behandlingen er nødvendig for førelsen af systemerne. Persondatalovens § 9 anvendes i praksis bl.a. i forhold til offentlige myndigheders og nævns offentliggørelse af afgørelser, der er anonymiserede i overensstemmelse med Datatilsynets vilkår herfor, på deres hjemmesider på internettet.
Det er – som sket ved f.eks. smiley-ordningen nævnt ovenfor – muligt at fravige de almindelige regler om tavshedspligt i forvaltningsloven samt straffeloven. Det forudsætter imidlertid, at der ved lov eller regler udstedt i medfør af lov fastsættes særlige regler herom. Gennemførelse af sådanne særlige regler om offentliggørelse må ske i overensstemmelse med Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger.
3. I en række tilfælde er det vigtigt, at forbrugerne har mulighed for via internettet at skaffe sig information om offentlige myndigheders kontrolresultater mv. Samtidig er det vigtigt, at sådanne ordninger gennemføres og udformes i overensstemmelse med persondatamæssige hensyn.
Der kan derfor være behov for mere principielt at overveje, i hvilke tilfælde hensynet til at sikre forbrugerne en relevant og aktuel information kan begrunde, at der indføres ordninger, som indebærer offentliggørelse på internettet af offentlige myndigheders kontrol- og analyseresultater, afgørelser mv.
På denne baggrund har regeringen besluttet at nedsætte et udvalg, der skal gennemgå de regler i lovgivningen, som indeholder hjemmel til, at offentlige myndigheder og nævn mv. kan offentliggøre oplysninger om kontrolresultater og afgørelser mv. på internettet. Udvalget skal endvidere være opmærksom på eventuelle EU-regler på området.
I forbindelse hermed skal udvalget overveje, hvilke hensyn der kan begrunde regler af den nævnte karakter, og om der kan opstilles nogle overordnede principper, der kan være vejledende bl.a. for ministeriernes stillingtagen til udformningen af fremtidige offentliggørelsesordninger, herunder i hvilket omfang og hvordan offentliggørelse af oplysninger om kontrolresultater mv. i givet fald skal ske.”
Udvalget har ved betænkningens afgivelse haft følgende sammensætning:
Formand:
Direktør Jens Møller, Folketingets Ombudsmand.
Øvrige medlemmer:
Professor, dr. jur. Peter Blume (repræsentant fra universiteterne)
Kontorchef Susan Bramsen (udpeget efter indstilling fra Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri)
Lovråd Jens-Christian Bülow (udpeget af Justitsministeriet)
Direktør Janni Christoffersen (udpeget efter indstilling fra Datatilsynet)
Underdirektør Susanne Dolberg (udpeget efter indstilling fra Finansrådet)
Advokat Carsten Jensen (udpeget efter indstilling fra Advokatrådet)
Fuldmægtig Birgitte Buchwald Jørgensen (udpeget efter indstilling fra Beskæftigelsesministeriet)
Chefkonsulent Susanne Kofoed (udpeget efter indstilling fra Landbrugsraadet)
Retschef Helle Hübertz Krogsøe (udpeget efter indstilling fra Danske Advokater)
Chefkonsulent Helle Borg Larsen (udpeget efter indstilling fra Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse).
Kontorchef Kaj-Henrik Ludolph (udpeget efter indstilling fra Skatteministeriet)
Konsulent Ulla Lyk-Jensen (udpeget efter indstilling fra DI)
Fødevare- og forbrugerpolitisk chef Lone Rasmussen (udpeget efter indstilling fra Dansk Erhverv)
Fuldmægtig Krista Risgaard (udpeget efter indstilling fra Økonomi– og Erhvervsministeriet)
Vicestatsadvokat Eva Rønne (udpeget efter indstilling fra Rigsadvokaten)
Hvervet som sekretær for udvalget er varetaget af fuldmægtig Christian Hesthaven, Justitsministeriet.
Udvalget skal efter sit kommissorium gennemgå de regler i lovgivningen, som indeholder hjemmel til, at offentlige myndigheder og nævn mv. (forvaltningsmyndigheder) i ikkeanonymiseret form kan offentliggøre oplysninger om fysiske eller juridiske personer i kontrolresultater og afgørelser mv. på internettet. I forbindelse hermed skal udvalget overveje, hvilke hensyn der kan begrunde regler af den nævnte karakter, og om der kan opstilles nogle overordnede principper, der kan være vejledende bl.a. for ministeriernes stillingtagen til udformningen af fremtidige offentliggørelsesordninger, herunder i hvilket omfang og hvordan offentliggørelse af oplysninger om kontrolresultater mv. i givet fald skal ske.
Udvalget har på denne baggrund set det som sin opgave med afsæt i gældende ret og eksisterende offentliggørelsesordninger at komme med fremadrettede anbefalinger og retningslinjer for indførelsen af eventuelle nye ordninger med systematisk offentliggørelse af oplysninger om fysiske eller juridiske personer i lovgivningen.
Kapitel 2 indeholder således en redegørelse for gældende ret i forhold til forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af oplysninger om fysiske eller juridiske personer i almindelighed, mens kapitel 3 – på baggrund af en høring af samtlige ministerier – indeholder en gennemgang af de allerede etablerede ordninger med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form. Udvalgets høringsbrev og de enkelte ministeriers høringssvar er optaget som bilag til betænkningen. Udvalget har på denne baggrund gjort sig nærmere overvejelser om, hvilke hensyn der fremadrettet bør være bærende for sådanne eventuelle nye offentliggørelsesordninger i lovgivningen, og hvilke forhold der i øvrigt bør inddrages i vurderingen af, om sådanne ordninger bør indføres. Udvalget har i den forbindelse udarbejdet retningslinjer herfor, der kan være vejledende for ministeriernes udformning af sådanne eventuelle fremtidige ordninger. Der henvises herom til kapitel 4. Det er hensigten, at disse overvejelser og retningslinjer kan indgå i de enkelte ministeriers lovforberedende arbejde og den lovtekniske vurdering af lovforslag, hvor der overvejes indført nye offentliggørelsesordninger af den omhandlede karakter.
Udvalget skal i denne forbindelse fastslå, at udvalget ikke har haft til opgave at vurdere eksisterende ordninger af den nævnte karakter, men at udvalgets forslag til retningslinjer selvsagt også vil kunne anvendes ved eventuelle kommende revisioner af sådanne eksisterende ordninger.
Det bemærkes desuden, at udvalget ikke har set det som sin opgave at beskæftige sig med ordninger, hvor der i lovgivningen er fastsat pligt for nærmere angivne typer af virksomheder til at offentliggøre oplysninger om virksomhedens forhold, eller med forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af afgørelser mv. vedrørende andre myndigheder. Udvalget har desuden ikke set det som sin opgave at beskæftige sig med ordninger, der vedrører offentlige myndigheders offentliggørelse af oplysninger, som ikke har karakter af kontrolresultater eller afgørelser mv., men derimod for eksempel sammenligninger (benchmarking) eller beskrivelser af virksomheder mv. For så vidt angår udvalgets overvejelser om afgrænsningen af de ordninger, som udvalget skal beskæftige sig med, henvises der i øvrigt til indledning på kapitel 4.
Udvalget skal ifølge sit kommissorium overveje, hvilke hensyn der kan begrunde indførelse af nye regler om, at forvaltningsmyndigheder systematisk kan offentliggøre oplysninger om kontrolresultater og afgørelser mv. på internettet i ikke-anonymiseret form. Udvalget skal endvidere overveje, om der kan opstilles nogle overordnede principper, der kan være vejledende bl.a. for ministeriernes stillingtagen til udformningen af fremtidige offentliggørelsesordninger af denne karakter, herunder i hvilket omfang og hvordan offentliggørelse af oplysninger om kontrolresultater, afgørelser mv. i givet fald skal ske.
Som nævnt i udvalgets kommissorium kan det tænkes, at der under ordninger med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form sker offentliggørelse af oplysninger, som kan være fortrolige. De almindelige regler om offentlige myndigheders håndtering af fortrolige oplysninger indebærer, at sådanne oplysninger som udgangspunkt ikke kan offentliggøres. Ordninger med systematisk offentliggørelse af fortrolige oplysninger rejser derfor spørgsmål i forhold til disse almindelige regler. Der kan også i øvrigt efter omstændighederne peges på nogle retssikkerhedsmæssige spørgsmål, der skal overvejes i forbindelse med sådanne ordninger.
Det er nævnt i udvalgets kommissorium, at det samtidig i de senere år er blevet stadig mere udbredt af hensyn til at sikre forbrugerne en relevant og aktuel information i lovgivningen at fastsætte bestemmelser om, at der kan etableres offentliggørelsesordninger af den nævnte karakter. Efter udvalgets opfattelse må det antages, at der – navnlig efter, at det er blevet teknisk muligt at gøre kontrolresultaterne, afgørelser mv. tilgængelige for den potentielle ”målgruppe” på internettet – i mange sammenhænge for myndighederne vil være tale om et effektivt redskab til sikring af, at lovgivningen på et givent område overholdes. Risikoen for at få offentliggjort et negativt kontrolresultat eller en negativ afgørelse vil således i sig selv være en motivation for den enkelte fysiske eller juridiske person til at overholde lovgivningen. Dette må alt andet lige også være væsentligt for de fysiske og juridiske personer, som agerer inden for den pågældende lovgivnings område, og som overholder lovgivningen. De pågældende fysiske og juridiske personer kan derfor også have en interesse i velfungerende offentliggørelsesordninger af den nævnte karakter.
Det må på denne baggrund antages, at der også fremover vil kunne opstå situationer, hvor det af hensyn til samfundsmæssige interesser vurderes at være hensigtsmæssigt at etablere ordninger, hvorefter forvaltningsmyndigheder systematisk kan offentliggøre kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form. Udvalget har derfor set det som sin opgave med afsæt i gældende ret – som er beskrevet i kapitel 2 – at vurdere, hvilke hensyn der fremadrettet kan være relevante for sådanne eventuelle nye ordninger, under hvilke omstændigheder sådanne nye ordninger bør indføres, og hvorledes de retssikkerhedsmæssige spørgsmål i øvrigt kan håndteres. I sidste ende vil spørgsmålet om, hvorvidt en konkret ny offentliggørelsesordning af den omhandlede karakter skal indføres, herefter i almindelighed bero på en politisk vurdering.
Med ”systematisk offentliggørelse” forstås i denne forbindelse i betænkningen, at der på et givent område sker offentliggørelse enten af alle afgørelser eller af en flerhed af afgørelser efter nærmere retningslinjer. I modsætning hertil står for eksempel en myndigheds offentliggørelse af oplysninger om en enkelt afgørelse for eksempel på grund af stor forudgående presseomtale af eller politisk interesse for sagen. Udvalget har ikke haft til opgave at forholde sig til situationer af den sidstnævnte karakter.
Udvalget har på baggrund af en høring af de enkelte ministerier i kapitel 3 gennemgået de eksisterende ordninger med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form. Der er i den forbindelse en meget klar tendens til, at offentliggørelsesordninger af den nævnte karakter – uanset at der i forhold til juridiske personer efter omstændighederne ville være hjemmel hertil efter gældende ret – etableres ved eller i henhold til lov. Den omstændighed, at offentliggørelse af oplysninger om overtrædelse af lovgivningen i almindelighed må betragtes som indgribende for de fysiske eller juridiske personer, det vedrører, taler efter udvalgets opfattelse for, at også fremtidige nye offentliggørelsesordninger etableres ved eller i henhold til lov.
Efter udvalgets opfattelse bør lovhjemlen til at etablere ordninger med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form i den forbindelse være klar, ligesom det i givet fald bør fremgå af bemærkningerne til en sådan lovbestemmelse, hvordan der med den påtænkte ordning sker eller vil kunne ske fravigelse af person-dataloven og de almindelige regler om tavshedspligt.
Udvalget anbefaler endvidere sammenfattende, at myndigheder, inden der indføres nye ordninger med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. i ikkeanonymiseret form, nærmere overvejer de forhold, som er anført i kapitel 4, pkt. 2-5.
Det skal her særligt fremhæves, at der efter udvalgets opfattelse bør foretages en konkret afvejning af hensynet til de fysiske eller juridiske personer, som oplysningerne vedrører, over for de hensyn til samfundsmæssige interesser, der søges varetaget med den pågældende ordning. Denne afvejning bør afspejles i bemærkningerne til det lovforslag, som indeholder hjemmel til, at offentliggørelsesordningen indføres.
Det vil i forbindelse med afvejningen have betydning, hvilke typer af oplysninger der kan forventes offentliggjort, herunder om der for eksempel er tale om oplysninger om strafbare forhold eller mulige strafbare forhold eller andre oplysninger, hvis offentliggørelse i øvrigt i almindelighed vil blive betragtet som særligt indgribende. Jo mere følsomme oplysninger, der er tale om, jo mere tungtvejende samfundsmæssige hensyn må der efter udvalgets opfattelse kræves. En offentliggørelsesordning bør således efter udvalgets opfattelse ikke indrettes på en sådan måde, at den er mere indgribende, end formålet – det vil sige varetagelsen af de relevante samfundsmæssige interesser – tilsiger.
Det bemærkes, at vægtningen af de hensyn, som søges varetaget med offentliggørelsesordningen, over for hensynet til de personer, som de oplysninger, der vil kunne blive offentliggjort, vedrører, efter udvalgets opfattelse ikke vil være den samme, når det drejer sig om juridiske personer, som når det drejer sig om fysiske personer. Der skal forenklet udtrykt mere tungtvejende hensyn til, for at der kan ske offentliggørelse af oplysninger om fysiske personer. Denne betragtning bygger på, at juridiske personer ikke omfattes af de privatlivsog personlighedshensyn, der er centrale i persondataretten, og at beskyttelsesinteressen i forhold til juridiske personer således i al væsentlighed alene er de økonomiske interesser, der kan lide skade ved, at oplysninger om den pågældende juridiske person offentliggøres og eventuelt anvendes uretmæssigt. Det anførte ændrer imidlertid efter udvalgets opfattelse ikke ved, at for en juridisk person er de økonomiske interesser selvsagt meget væsentlige. En offentliggørelsesordning, som berører en juridisk persons økonomiske interesser, kan i den forstand efter omstændighederne være meget mærkbar.
Den ansvarlige myndighed bør således efter udvalgets opfattelse i alle tilfælde – også når ordningen alene omfatter oplysninger om juridiske personer – nøje overveje, om der foreligger så tilstrækkeligt tungtvejende hensyn til samfundsmæssige interesser, at der er det fornødne proportionale grundlag for at etablere en ordning af den omhandlede karakter. Dette skyldes som nævnt, at ordningen – afhængig af dens konkrete karakter – kan være ganske indgribende over for den enkelte fysiske eller juridiske person. Det skal efter udvalgets opfattelse haves med i overvejelserne, at de pågældende fysiske eller juridiske personer i forvejen ofte vil have modtaget en bebyrdende forvaltningsafgørelse eller et belastende kontrolresultat fra en forvaltningsmyndighed, som der efter ordningen offentliggøres oplysninger om. Offentliggørelse af oplysninger, som af den pågældende vil kunne opfattes som følsomme, vil således i den forbindelse kunne betragtes som et yderligere indgreb i forlængelse af den bebyrdende forvaltningsafgørelse eller det belastende kontrolresultat.
De betænkeligheder af retssikkerhedsmæssig karakter mv., der efter omstændighederne kan peges på ved indførelse af ordninger med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form, vil i nogen grad kunne håndteres med passende regulering af myndighedernes behandling af sager omfattet af ordningerne.
Spørgsmålet om, hvilke sagsbehandlingsregler der er hensigtsmæssige under hver enkelt af de fremtidige ordninger med systematisk offentliggørelse af oplysninger om fysiske eller juridiske personers overtrædelse af lovgivningen, som kan tænkes indført, må imidlertid efter udvalgets opfattelse bero på en konkret vurdering. Denne vurdering må skulle tage udgangspunkt i, hvilke samfundsmæssige hensyn der søges varetaget med offentliggørelsen, hvilke oplysninger der konkret kan forventes offentliggjort under ordningen, om der med ordningen alene offentliggøres oplysninger om juridiske personer, eller om der (eventuelt også) skal eller vil kunne ske offentliggørelse af oplysninger om fysiske personer, og hvilke regler om behandling af sager der konkret er administrativt mulige eller praktisk relevante.
Udvalget har sammenfattende udarbejdet følgende ”tjekliste”, som myndighederne bør anvende i forbindelse med overvejelser om ved eller i henhold til lov at indføre nye ordninger med systematisk offentliggørelse af oplysninger om kontrolresultater og afgørelser mv. på internettet i ikke-anonymiseret form:
København, den 26. marts 2010
| Jens Møller (formand) |
Peter Blume | Susan Bramsen |
| Jens-Christian Bülow | Janni Christoffersen | Susanne Dolberg |
| Carsten Jensen | Birgitte Buchwald Jørgensen | Susanne Kofoed |
| Helle Hübertz Krogsøe | Helle Borg Larsen | Kaj-Henrik Ludolph |
| Ulla Lyk-Jensen | Lone Rasmussen | Krista Risgaard |
| Eva Rønne | ||
| __________ Christian Hesthaven |
I dette kapitel gennemgås de almindelige regler for forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af oplysninger. Ved forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af oplysninger forstås i denne sammenhæng, at myndigheden gør oplysningerne tilgængelige for en ubestemt kreds af modtagere, herunder for eksempel på en hjemmeside på internettet.
Det bemærkes indledningsvist, at forvaltningsmyndigheder i deres virke skal overholde god forvaltningsskik, og at de skal agere inden for de rammer, der kan udledes af de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om proportionalitet og saglighed i forvaltningen. Dette gælder også ved forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af oplysninger.
De almindelige regler om tavshedspligt for offentligt ansatte mv., der findes i straffelovens §§ 152-152 e og forvaltningslovens § 27, har betydning for vurderingen af, om en oplysning skal anses for fortrolig, og disse regler skal inddrages i overvejelserne, når en forvaltningsmyndighed overvejer at videregive, herunder offentliggøre, oplysninger, som kan være fortrolige. Det følger af disse regler, at forvaltningsmyndigheder i almindelighed ikke må offentliggøre tavshedsbelagte oplysninger. Disse overordnede regler gælder både, når oplysningerne vedrører fysiske personer, og når oplysningerne vedrører juridiske personer. En indledende omtale af disse regler findes i dette kapitels pkt. 2.
I dette kapitels pkt. 3 foretages herefter en nærmere gennemgang af spørgsmålet om fortrolighed særligt vedrørende oplysninger om fysiske personer (herunder enkeltmandsejede virksomheder, jf. dette kapitels pkt. 4.1). De nævnte almindelige regler om tavshedspligt udfyldes og suppleres i den forbindelse af persondataloven, som er helt central i forhold til ordninger, hvorunder forvaltningsmyndigheder systematisk offentliggør oplysninger om kontrolresultater, afgørelser mv., i det omfang det offentliggjorte omfatter oplysninger om fysiske personer. Hvis der ikke ved lov er fastsat særlige regler om, under hvilke betingelser en forvaltningsmyndighed kan offentliggøre personoplysninger (oplysninger om fysiske personer), vil dette således skulle ske under iagttagelse af reglerne i persondataloven. Lovgiver har – navnlig med udgangspunkt i et EU-direktiv – fastsat detaljerede regler i person-dataloven om, hvornår en behandling af personoplysninger er berettiget inden for lovens anvendelsesområde, og det må i forhold til straffelovens § 152 antages, at en behandling – herunder en offentliggørelse – af personoplysninger ikke vil være strafbar, hvis det er sket efter reglerne i persondataloven. De relevante regler i persondataloven er nærmere omtalt i dette kapitels pkt. 4.
Ofte vil forvaltningsmyndigheders ordninger med systematisk offentliggørelse af oplysninger i ikke-anonymiseret form af kontrolresultater mv. (også) omfatte oplysninger om juridiske personer. Der er ikke – som i persondataloven med hensyn til oplysninger om fysiske personer – i dansk ret fastsat retningslinjer af betydning for, hvornår forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af sådanne oplysninger om juridiske personer kan ske inden for rammerne af straffelovens §§ 152-152 e og forvaltningslovens § 27. Spørgsmålet om, hvilke oplysninger om juridiske personer der er fortrolige og ikke uden videre vil kunne offentliggøres, er nærmere omtalt i dette kapitels pkt. 5.
Dette kapitels pkt. 6 indeholder nogle sammenfattende bemærkningerne om, hvilke krav der kan stilles til hjemlen for, at en forvaltningsmyndighed konkret kan offentliggøre oplysninger.
Bestemmelserne i straffelovens § 152 og § 152 e har betydning for spørgsmålet om en forvaltningsmyndigheds offentliggørelse af fortrolige oplysninger.
Straffelovens §§ 152 og 152 e har følgende ordlyd:
”§ 152. Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 måneder.
Stk. 2. …
Stk. 3.En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser.§ 152 e.Bestemmelserne i §§ 152-152 d omfatter ikke tilfælde, hvor den pågældende:
1) er forpligtet til at videregive oplysningen eller
2) handler i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller af eget eller andres tarv.”
Som det fremgår af straffelovens § 152, er det kun uberettiget videregivelse, herunder offentliggørelse, af fortrolige oplysninger, der er strafbart. Ved vurdering af handlingens berettigelse må det antages bl.a. at skulle indgå, om en offentliggørelse indebærer videregivelse til en ubestemt kreds af personer, og at det i givet fald således er uden for forvaltningsmyndighedens kontrol, hvem der modtager oplysningen.
Det må i forhold til oplysninger om fysiske personer som nævnt antages, at når en oplysning omfattet af bestemmelserne i persondataloven behandles i overensstemmelse med denne lovs regler og kan offentliggøres i ikke-anonymiseret form inden for persondatalovens rammer, vil en sådan offentliggørelse ikke være uberettiget efter straffelovens § 152.
I forhold til juridiske personer findes der som omtalt i dette kapitels pkt. 1 ikke tilsvarende centrale bestemmelser, der normerer, hvornår en videregivelse af oplysninger i ikkeanonymiseret form er berettiget. Det bemærkes imidlertid i den forbindelse, at det bl.a. i den forvaltningsretlige litteratur har været den almindelige opfattelse, at spørgsmålet om, hvorvidt en oplysning kan videregives mellem forvaltningsmyndigheder efter forvaltningslovens § 28, må antages at kunne tillægges en vis normerende betydning ved afgørelsen af, om videregivelse af fortrolige oplysninger fra den offentlige forvaltning til personer uden for den offentlige forvaltning – herunder ved offentliggørelse – kan anses for at være berettiget.
Det må antages, at der fortsat er grundlag for denne opfattelse, uanset at videregivelse af oplysninger mellem forvaltningsmyndigheder for så vidt angår oplysninger om fysiske personer i medfør af lov nr. 503 af 12. juni 2009 om ændring af forvaltningsloven og lov om behandling af personoplysninger (Udveksling af oplysninger mellem forvaltningsmyndigheder) er overgået fra at være reguleret i forvaltningslovens § 28 til at være reguleret efter persondatalovens § 5, stk. 1-3, §§ 6-8, § 10, § 11, stk. 1, § 38 og § 40. Der henvises – i forhold til oplysninger om fysiske personer – om en række af disse bestemmelser til dette kapitels pkt. 4.2, idet det bemærkes, at hidtidig praksis i forhold til videregivelse af oplysninger efter forvaltningslovens § 28 også i denne sammenhæng må antages at skulle tillægges betydning.
Fortrolige oplysninger om juridiske personer må i medfør af forvaltningslovens § 28, stk. 2, videregives fra én forvaltningsmyndighed til en anden forvaltningsmyndighed, når den, oplysningen angår, udtrykkeligt har givet samtykke, når det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives, eller når det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe. Der henvises for så vidt angår oplysninger om juridiske personer til dette kapitels pkt. 5.
Særligt med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt bl.a. videregivelse af fortrolige oplysninger er berettiget, er det i straffelovens § 152 e fastsat, at der ikke foreligger en krænkelse af tavshedspligten, hvis den person, der videregiver oplysningerne, er forpligtet hertil eller handler i berettiget varetagelse af åbenbar almeninteresse eller af eget eller andres tarv. Den sidstnævnte bestemmelse supplerer de almindelige objektive straffrihedsgrunde, og det antages i den forbindelse, at der skal foretages en objektiv vurdering af værdien af nytten af viderebringelsen af oplysningen over for betydningen af den interesse, der er varetaget.
Som det fremgår af straffelovens § 152, stk. 3, anses en oplysning for fortrolig i straffelovens forstand, når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser.
Der findes desuden en række bestemmelser om særlig udvidet tavshedspligt i særlovgivningen. Som eksempel kan nævnes § 17 i skatteforvaltningsloven og § 354 i lov om finansiel virksomhed.
Straffeloven indeholder ikke i øvrigt nogen nærmere angivelse af, hvilke offentlige eller private interesser der kan føre til, at en oplysning må anses for at være fortrolig. En sådan angivelse findes derimod i forvaltningslovens § 27, hvor der er foretaget en opregning af hensyn, som efter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde kan føre til, at en oplysning er fortrolig og dermed undergivet tavshedspligt. Opregningen er ikke udtømmende, men den må antages at dække langt den overvejende del af de hensyn, der kan føre til tavshedspligt med hensyn til oplysninger om juridiske personer. I forhold til tavshedspligt med oplysninger om fysiske personer udfyldes og suppleres bestemmelserne i forvaltningslovens § 27 med de centrale bestemmelser i persondataloven.
Af særlig interesse for spørgsmålet om forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv., der indeholder oplysninger, som kan henføres til fysiske eller juridiske personer, om bl.a. overtrædelse af lovgivningen, er forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 3, nr. 6, og nr. 7, der har følgende ordlyd:
”§ 27. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavshedspligt, jf. borgerlig straffelov § 152 og §§ 152 c - 152 f, når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, herunder navnlig til:
…
3) forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser samt straffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning.
…
6) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder økonomiske, forhold.
7) enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers økonomiske interesse i at beskytte oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold.”
Bestemmelserne er uddybende behandlet nedenfor i dette kapitel under pkt. 3 og pkt. 5.
Oplysninger af rent objektiv karakter eller allerede offentligt tilgængelige oplysninger vil i almindelighed ikke være fortrolige og dermed ikke omfattet af tavshedspligten efter § 27. På samme måde vil heller ikke andre oplysninger, der kan henføres til fysiske eller juridiske personer, men som er af en sådan karakter, at de ville skulle udleveres efter reglerne om aktindsigt i offentlighedsloven, være af fortrolig karakter. Offentliggørelse af sådanne oplysninger vil derfor som altovervejende hovedregel heller ikke være i strid med tavshedspligten i forvaltningslovens § 27.
Folketingets Ombudsmand har således i en udtalelse gengivet i beretningen for 1996, side 51 ff., fremhævet, at en myndighed som udgangspunkt er berettiget til at offentliggøre sager, som ifølge offentlighedsloven ville være undergivet aktindsigt på begæring af pressen, idet det blev anført, at offentlige myndigheder ikke generelt er afskåret fra gennem pressen at søge at påvirke de retsundergivnes adfærd. Offentlige myndigheder må på denne baggrund have adgang til at offentliggøre oplysninger af egen drift i sådanne sager. Det må antages, at lignende betragtninger i et vist omfang også gør sig gældende, når offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv., der alene indeholder oplysninger, som der ville være adgang til aktindsigt i efter offentlighedsloven, sker på internettet. I forhold til oplysninger om fysiske personer gælder dog særligt, at en sådan offentliggørelse efter omstændighederne kan være i strid med persondataloven, jf. dette kapitels pkt. 4.
Det bemærkes i den forbindelse, at der – som anført i dette kapitels pkt. 3.1.2 – som følge af offentlighedslovens § 2, stk. 2, vil være oplysninger om disciplinære sanktioner, der ikke vil skulle udleves efter reglerne om aktindsigt i offentlighedsloven, uanset at de pågældende oplysninger ikke er fortrolige.
Der må imidlertid gælde det grundlæggende krav, at forvaltningsmyndigheder ved offentliggørelsen af oplysninger – også for eksempel på internettet – skal overholde god forvaltningsskik. Dette gælder også, selvom oplysningerne ikke er fortrolige og på begæring vil skulle udleveres efter offentlighedslovens regler om aktindsigt. Det må desuden med udgangspunkt i de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger herom i sådanne tilfælde kræves, dels at offentliggørelsen er sagligt begrundet og således sker til varetagelse af hensyn, som ikke efter de gældende regler på området er uvedkommende, dels at offentliggørelsen er proportional med formålet med offentliggørelsen, og således ikke er unødvendig eller uforholdsmæssigt indgribende for borgeren i forhold til de hensyn, der søges varetaget med offentliggørelsen. Endeligt skal forvaltningsmyndigheder have sig for øje, at der stilles krav om en vis grad af konsekvens i administrationen af et område, således at en myndighed – heller ikke i forbindelse med vurderingen af, om der skal ske offentliggørelse af oplysninger – kan behandle to forhold, der på væsentlige punkter ligner hinanden, forskelligt, med mindre der er særlige saglige grunde hertil. De nævnte forvaltningsretlige principper har i praksis navnlig betydning i forhold til offentliggørelse af oplysninger om juridiske personer, idet de pågældende principper i forhold til oplysninger om fysiske personer må antages i al væsentlighed at være indeholdt i persondatalovens § 5, stk. 1-3, jf. dette kapitels pkt. 4.2.1.
Tavshedspligten efter forvaltningslovens § 27 gælder desuden generelt kun, hvis oplysningerne angår bestemte personer, virksomheder eller foreninger mv. Videregivelse af oplysninger om for eksempel rent private forhold vil derfor ikke indebære et brud på tavshedspligten, hvis videregivelsen sker i effektivt anonymiseret form. Det afgørende antages i den forbindelse at være, om de pågældende oplysninger, kendeligt for en lidt videre kreds, tager sigte på en bestemt persons privatliv eller en bestemt virksomheds interne forhold.
Foruden at kunne ifalde strafansvar efter straffelovens § 152, jf. dette kapitels pkt. 2.1, vil den, der virker i den offentlige forvaltning, og som tilsidesætter sin tavshedspligt efter forvaltningslovens § 27, kunne tilpligtes at betale erstatning for den økonomiske skade, der måtte forvoldes ved uberettiget videregivelse af fortrolige oplysninger, samt godtgørelse for bl.a. den tort, der måtte påføres den, hvis fred forstyrres.
Desuden vil disciplinær- eller ansættelsesretlige skridt efter omstændighederne kunne komme på tale.
Som nævnt i dette kapitels pkt. 1 har lovgiver ved persondataloven fastsat regler for, hvornår behandlingen af personoplysninger inden for lovens anvendelsesområde er berettiget. Persondataloven indeholder regler om følsomme personoplysninger, almindeligt fortrolige personoplysninger og ikke-fortrolige personoplysninger, således at oplysningernes karakter har betydning for, hvordan de efter persondataloven må behandles. Disse regler er helt centrale ved forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af oplysninger i ikke-anonymiseret form om fysiske personer og udfylder og supplerer de almindelige regler om tavshedspligt i straffelovens §§ 152-152 e og forvaltningslovens § 27. Det må i den forbindelse også antages, at når en oplysning omfattet af persondataloven behandles i overensstemmelse med denne lovs regler og kan offentliggøres inden for persondatalovens rammer, vil en sådan offentliggørelse ikke være i strid med straffelovens § 152, jf. forvaltningslovens § 27. Om de nærmere bestemmelser i persondataloven af betydning for forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv., som indeholder oplysninger om fysiske personer, henvises der til dette kapitels pkt. 4.
Dette kapitels pkt. 3.1-3.2 indeholder særligt om fysiske personer nogle indledende overvejelser vedrørende oplysninger om disciplinære sanktioner og strafbare forhold med udgangspunkt i de grundlæggende regler om tavshedspligt i forvaltningslovens § 27, som var gældende også forud for persondatalovens ikrafttræden. Disse indledende overvejelser må også antages at have betydning for vurderingen af oplysninger af den omhandlede karakter efter reglerne i persondataloven.
Forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 3, om tavshedspligt med hensyn til oplysninger om forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser samt straffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning, jf. dette kapitels pkt. 2.2, har navnlig til formål at sikre, at oplysninger om efterforskning i straffesager hemmeligholdes i det omfang, det er nødvendigt af hensyn til retshåndhævelsens effektivitet. Efter bestemmelsen vil imidlertid også hensynet til beskyttelsen af den nævnte personkreds kunne begrunde, at oplysninger om strafferetlig eller disciplinær forfølgning behandles fortroligt.
Når politiet videregiver oplysninger om konkrete straffesager, vil oplysningerne efter omstændighederne være omfattet af bestemmelsen i forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 3. Ved vurderingen af, om politiet bør videregive oplysninger, som er omfattet af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 3, vil der i praksis skulle foretages en afvejning af på den ene side navnlig pressens interesse i at kunne viderebringe oplysninger til offentligheden om straffesager med afsæt i princippet om, at der som udgangspunkt er offentlighed i strafferetsplejen, og på den anden side hensynet til beskyttelse af de impliceredes, herunder sigtedes, privatliv. Om forvaltningsmyndigheders videregivelse, herunder offentliggørelse, af oplysninger om strafbare forhold i øvrigt henvises til dette kapitels pkt. 3.2.2.
3.1.2.1. Når spørgsmålet om oplysninger om disciplinære sanktioner over for fysiske personer indledningsvist behandles her, skyldes det de særlige bestemmelser herom, som findes i forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 3, og offentlighedslovens § 2, stk. 2-3. Vurderingen af, om oplysninger om disciplinære sanktioner over for fysiske personer må anses for fortrolige som omfattet af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 3, hænger nøje sammen med og må antages at få en afsmittende virkning på vurderingen af, efter hvilken af de materielle behandlingsregler i persondatalovens §§ 6-8 sådanne oplysninger kan behandles, jf. dette kapitels pkt. 4.2.2.
Udtrykket disciplinær forfølgning i forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 3, antages at omfatte alle arter af disciplinærsager, der er under behandling i den offentlige forvaltning, herunder forsvaret, civilforsvaret og civil værnepligt.
Vurderingen af, hvorvidt oplysninger om disciplinær forfølgning vedrørende offentligt ansatte er omfattet af forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 3, og dermed er fortrolige, må antages skulle tage udgangspunkt i det grundlæggende synspunkt, at den virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, omfatter forhold af almenvigtig betydning for samfundet, og at denne virksomhed endvidere er finansieret af offentligheden (skatteyderne). Disse omstændigheder kan siges at betyde, at offentligheden generelt har en berettiget interesse i oplysninger om, hvad der foregår i den offentlige forvaltning, og at dette også gælder oplysninger om tilfælde, hvor offentligt ansatte er involveret i disciplinære sager. Heroverfor står der på den anden side væsentlige modstående hensyn til navnlig den enkelte ansatte, da oplysninger om eventuelle disciplinærforseelser fra den ansattes synspunkt under alle omstændigheder må anses for meget følsomme.
Når det gælder vurderingen af, hvilke nærmere oplysninger om disciplinære forhold der er fortrolige, kan reglerne om aktindsigt ikke på samme måde som i øvrigt bruges som rettesnor. Dette skyldes, at det i forarbejderne til lov nr. 276 af 13. maj 1998 om ændring af lov om offentlighed i forvaltningen (Aktindsigt i personalesager), som med en ændring af offentlighedslovens § 2, stk. 2 og 3, indebar en begrænsning i retten til aktindsigt i offentlige ansattes personalesager, er tilkendegivet, at lovforslaget ikke indebærer nogen ændring i spørgsmålet om, hvorvidt oplysninger i personalesager er fortrolige og dermed som udgangspunkt omfattet af myndighedernes tavshedspligt efter straffelovens og forvaltningslovens regler herom.
Offentlighedslovens § 2 har følgende ordlyd:
”§ 2. …
Stk. 2.Bortset fra bestemmelsen i § 6 gælder loven endvidere ikke for sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste. Det samme gælder for andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste, jf. dog stk. 3 og § 4, stk. 2.
Stk. 3. I sager som nævnt i stk. 2, 2. pkt., gælder loven for oplysninger om den ansattes navn, stilling, uddannelse, arbejdsopgaver, lønmæssige forhold og tjenesterejser. For så vidt angår ansatte i chefstillinger gælder loven endvidere for oplysninger om disciplinære reaktioner af advarsel eller derover. Det gælder dog kun for et tidsrum af to år efter, at den endelige afgørelse herom er truffet.
Stk. 4…”
Der er herefter på dette afgrænsede område ikke i samme omfang som på andre områder grundlag for ved vurderingen af, om en oplysning er fortrolig efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 3, at inddrage spørgsmålet om, hvorvidt der er ret til aktindsigt i oplysningen. Retstilstanden må således på denne baggrund antages at være den, at for så vidt angår oplysninger om disciplinære forhold over for personer i det offentliges tjeneste forekommer der oplysninger, som ikke er fortrolige, uanset at der i medfør af de generelle undtagelsesbestemmelser i offentlighedslovens § 2, stk. 2-3, ikke er ret til aktindsigt i dem. Det må således antages, at sådanne oplysninger om disciplinære forhold over for personer i det offentliges tjeneste kan behandles som en ikke-fortrolig oplysning omfattet af persondatalovens § 6, jf. dette kapitels pkt. 4.2.2.1.
På den anførte baggrund vil det bl.a. som udgangspunkt ikke være i strid med reglerne om fortrolighed i straffeloven og forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 3, for en forvaltningsmyndighed at videregive, herunder offentliggøre, oplysninger om disciplinære forhold over for personer i det offentliges tjeneste i ikke-anonymiseret form. Det anførte gælder dog ikke, hvis de pågældende oplysninger af andre grunde er fortrolige for eksempel efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6 (bl.a. visse oplysninger omfattet af persondatalovens § 6 samt oplysninger omfattet af persondatalovens § 7 eller § 8 eller offentlighedslovens § 12 eller § 13).
Oplysninger om offentligt ansattes tjenesteforseelser- eller forsømmelser kan ikke i sig selv undtages fra aktindsigt efter bestemmelserne i offentlighedslovens § 12 eller § 13 og vil heller ikke i sig selv være fortrolige. Oplysninger i sager om disciplinære sanktioner vedrørende offentligt ansatte vil derimod for eksempel kunne undtages fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 12, nr. 1, (og dermed også være fortrolige), hvis der afsløres oplysninger om den ansattes private, herunder økonomiske, forhold, som for eksempel oplysninger om fysiske eller psykiske sygdomme, familiemæssige problemer, afhængighed af spiritus eller euforiserende stoffer, strafbare forhold, skatteoplysninger, privatøkonomiske forhold i øvrigt, eksamenskarakterer mv. For en række af de typer oplysninger, der er nævnt, indebærer persondataloven desuden, at de alene vil kunne behandles, hvis betingelserne i de materielle behandlingsregler vedrørende følsomme personoplysninger i § 7 eller § 8 er opfyldt, jf. dette kapitels pkt. 4.2.2.2 og pkt. 4.2.2.3.
Det må antages, at bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 3, (der som en parallel til forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 3, beskytter oplysninger om bl.a. personer i en sag om disciplinær forfølgning) sjældent vil være relevant i personalesager, men at bestemmelsen for eksempel vil kunne anvendes, hvis der er en formodning for, at medarbejderen vil blive udsat for repressalier, forulempelser eller lignende. Opsamlingsbestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 6, om beskyttelse af hensynet til private eller offentlige interesse, hvor hemmeligholdelse efter forholdets karakter er særligt påkrævet, har også på dette område et snævert anvendelsesområde, men vil bl.a. kunne anvendes på oplysninger om personalebedømmelse af den ansatte i offentlig tjeneste. Sådanne oplysninger må med udgangspunkt heri efter persondataloven kunne behandles som almindeligt fortrolige person-oplysninger, hvis betingelserne for behandling i persondatalovens § 6 er opfyldt, jf. dette kapitels pkt. 4.2.2.1.
3.1.2.2. Oplysninger om ansættelsesmæssige forhold vedrørende enkeltpersoner, som ikke er ansat i den offentlige forvaltning, men hvor oplysninger af en sådan karakter indgår i en sag hos en forvaltningsmyndighed, er ikke i medfør af offentlighedslovens § 2 undtaget fra aktindsigt, og skal derfor behandles efter offentlighedslovens generelle regler om aktindsigt. Dette gælder også i de tilfælde, hvor de pågældende udfører arbejde for det offentlige, som kan sidestilles med arbejde, der udføres af offentligt ansatte. Uanset at det må antages, at der for den pågældende personkreds ofte vil være tale om oplysninger, som er ganske følsomme – i særlig høj grad, hvor der sker indgreb i retten til at udøve et givent erhverv i en nærmere bestemt periode – må det således på samme måde som for ansatte i offentlig tjeneste antages, at oplysninger om disciplinære forhold kun er undtaget fra aktindsigt (og dermed som udgangspunkt også kun må antages at være fortrolige), hvis det følger af bestemmelserne om følsomme oplysninger i offentlighedslovens § 12 og § 13. Også i forhold til oplysninger af denne karakter må det i tilknytning hertil antages, at visse af sådanne oplysninger også efter persondataloven må anses for følsomme og dermed omfattet af de særlige materielle behandlingsregler herom i § 7 eller § 8 er opfyldt, jf. dette kapitels pkt. 4.2.2.2 og pkt. 4.2.2.3.
Der kan i forlængelse heraf peges på, at det antages i den juridiske litteratur, at i det omfang, der for personer i offentlig tjeneste gælder en tavshedspligt efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 3, for så vidt angår sager om disciplinær forfølgning mod offentligt ansatte, vil der gælde en tilsvarende tavshedspligt for så vidt angår oplysninger i disciplinærsager mod personer uden for den offentlige sektor, for eksempel sager der behandles i et branchedisciplinærnævn. Det forudsættes i den forbindelse, at der skal være tale om en sag, som er eller står umiddelbart over for at blive rejst som disciplinærsag. I forhold til oplysninger om disciplinære forhold vil navnlig bestemmelsen i § 12, stk. 1, nr. 1, og efter omstændighederne bestemmelserne i § 13, stk. 1, nr. 3 og nr. 6, være relevante. For så vidt angår spørgsmålet om, hvilke oplysninger der i forbindelse med en sag om disciplinære forhold vedrørende en privatansat eller privat erhvervsdrivende kan undtages fra aktindsigt i medfør af disse bestemmelser, henvises der til det, der er anført herom, i dette kapitels pkt. 3.1.2.1 vedrørende sådanne oplysninger om ansatte i offentlig tjeneste. Ligeledes vil sådanne oplysninger kunne anses for følsomme og dermed omfattet af persondatalovens § 7 eller § 8. Det bemærkes, at der ikke er fornødent grundlag for at antage, at de pågældende bestemmelser skal fortolkes anderledes (mere vidtgående i forhold til, hvilke oplysninger der kan undtages fra aktindsigt og således som udgangspunkt må anses for fortrolige), når oplysningerne vedrører privatansatte eller private erhvervsdrivende, end når oplysningerne vedrører offentligt ansatte.
Om en oplysning er fortrolig efter bestemmelsen i forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, jf. dette kapitels pkt. 2.2, beror på en vurdering af oplysningens karakter og den sammenhæng, hvori oplysningen indgår. Det antages i den forbindelse i almindelighed, at det afgørende for, om en oplysning må anses for fortrolig, er, om oplysningen er af en sådan karakter, at den efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab. Der er herved udstukket en retlig standard, som ændrer sig i takt med en ændret opfattelse i samfundet.
Som nævnt i pkt. 2.2 vil oplysninger om fysiske personer, der ikke kan undtages fra aktindsigt efter offentlighedsloven, som altovervejende hovedregel kunne videregives, uden at det er i strid med tavshedspligten, såfremt oplysningerne behandles i overensstemmelse med persondatalovens regler. Omvendt vil navnlig praksis vedrørende offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, om, hvilke oplysninger om fysiske personer der er undtaget fra aktindsigt efter offentlighedsloven, have betydning for vurderingen af, hvilke oplysninger der er fortrolige efter forvaltningslovens § 27 og således ikke i praksis kan offentliggøres, for eksempel i forbindelse med at en myndighed vil lægge et kontrolresultat, en afgørelse mv. på en hjemmeside på internettet. Offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, har følgende ordlyd:
Ӥ 12:Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om
1) enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold,
2) …
Stk. 2…"
Oplysninger antages at være omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, såfremt de er af en sådan karakter, at de efter den almindelige opfattelse i samfundet bør kunne forlanges unddraget offentlighedens kendskab. Der skal ved oplysninger omfattet af denne bestemmelse – i modsætning til efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6 – ikke foretages en konkret interesseafvejning over for modsatrettede hensyn.
Som nævnt i dette kapitels pkt. 3.1.2 gælder offentlighedslovens regler om aktindsigt i medfør af lovens § 2, stk. 2, ikke for sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste og for andre sager om enkeltpersoners ansættelsesforhold i det offentliges tjeneste. Dog gælder loven i medfør af offentlighedslovens § 2, stk. 3, for så vidt angår ansatte i chefstillinger for oplysninger om disciplinære reaktioner af advarsel eller derover i et tidsrum af to år efter, at den endelige afgørelse herom er truffet. På samme måde som efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 3, jf. dette kapitels pkt. 3.1.2, kan sådanne oplysninger derfor normalt heller ikke antages at være fortrolige efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6.
Oplysninger, der i medfør af persondatalovens § 7 og § 8 er følsomme personoplysninger, fordi de vedrører fysiske personers rent private forhold, vil – hvis de ikke er omfattet af andre bestemmelser om tavshedspligt – være omfattet af tavshedspligten efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6. Dette vil i almindelighed også være tilfældet med almindeligt fortrolige personoplysninger omfattet af persondatalovens § 6, herunder for eksempel økonomiske oplysninger, såfremt der derved afsløres noget om en persons privatøkonomi som sådan. Der henvises om de nævnte bestemmelser indhold og rækkevidde til dette kapitels pkt. 4.2.2.
Oplysninger om strafbare forhold vil være omfattet af tavshedspligten efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, jf. persondatalovens § 8. Det samme vil antageligvis gælde oplysninger om overtrædelse af lovgivningen i øvrigt, uden at det har udløst (eller kan udløse) et egentligt strafansvar, men eventuelt andre sanktioner som for eksempel en rettighedsfrakendelse.
Det er ikke enhver oplysning om et muligt strafbart forhold, herunder om enhver anmeldelse til politiet, der kan anses for fortrolig efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, idet dette må antages at forudsætte, at oplysningen i en eller anden form er underbygget. På den ene side vil for eksempel en oplysning, som indgår i en sag hos en forvaltningsmyndighed, om, at en fysisk person har været udsat for en chikanøs eller efter det alt foreliggende fuldstændig grundløs politianmeldelse for eksempel fra en anden borger, næppe være fortrolig efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6. På den anden side må en oplysning om, at en forvaltningsmyndighed efter grundig undersøgelse af en sag inden for myndighedens ressortområde er nået til den konklusion, at en fysisk person må antages at have overtrådt loven på en sådan måde, at der kan være grundlag for et straffeansvar (og eventuelt at myndigheden har anmeldt forholdet til politiet), antageligvis være en så kvalificeret oplysning om et muligt strafbart forhold, at oplysningen er fortrolig, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, og dermed som udgangspunkt ikke kan offentliggøres. Dette skal navnlig ses i lyset af myndighedens særlige sagkundskab med hensyn til vurderingen af, om lovgivningen på myndighedens område er overtrådt.
I en udtalelse gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, side 334 ff., har ombudsmanden således udtalt, at oplysninger i en rapport fra en embedslægeinstitution, hvori en læge blev anklaget for i en række tilfælde at have begået grove overtrædelser af lægeloven, og hvori embedslægen indstillede til, at der blev indledt strafferetlig forfølgning mod den pågældende læge for overtrædelse af lægelovens § 18, var omfattet af bestemmelsen i forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6. Ombudsmanden fandt således, at oplysninger af den omhandlede karakter er undtaget fra aktindsigt i medfør af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 1, og bemærkede, at sådanne oplysninger normalt også er omfattet af tavshedspligt efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6. Dette var også tilfældet i den konkrete sag. På den baggrund bemærkedes det, at der heller ikke kunne meddeles aktindsigt i oplysningerne i henhold til meroffentlighedsprincippet i offentlighedslovens § 4, stk. 1, 2. pkt. I udtalelsen lægges det altså til grund, at tavshedspligten efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, for så vidt angår oplysninger om strafbare forhold også omfatter indstillinger fra særmyndigheder til politiet om indledning af strafferetlig forfølgning. Ombudsmanden bemærkede, at forvaltningslovens § 27 efter sit indhold ikke åbner mulighed for at foretage en afvejning af et væsentligt beskyttelseshensyn til en privat person og et eventuelt modstående hensyn til andre. Kun i det tilfælde, hvor der efter straffelovens § 152 e, nr. 2, er tale om berettiget varetagelse af åbenbar almen interesse eller af eget eller andres tarv, kan sådanne modstående hensyn føre til, at oplysninger, der ellers er beskyttet af tavshedspligten, kan udleveres.
Det må således i hvert fald antages, at en forvaltningsmyndighed ikke uden særlig lovhjemmel af egen drift til private – herunder ved offentliggørelse – kan videregive oplysninger om, at man har sendt en sag om fysiske personers overtrædelse af særlovgivningen til politiet med henblik på tiltalerejsning.
Om muligheden for i øvrigt inden for persondatalovens anvendelsesområde at behandle oplysninger om enkeltpersoners strafbare forhold, herunder føre registre over straffedomme, henvises der uddybende til dette kapitels pkt. 4.2.2.3.
Ved persondataloven sker der i vid udstrækning en implementering af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (persondatadirektivet) i dansk ret.
Persondatadirektivet har overordnet bl.a. til formål at sikre den enkelte borgers integritet og privatliv ved, at der på fællesskabsniveau opstilles rammer for, hvornår behandling (herunder offentliggørelse) af personoplysninger kan finde sted.
Persondataloven finder ifølge § 1, stk. 1, bl.a. anvendelse på såvel offentlige som på private dataansvarliges behandling af personoplysninger, som helt eller delvis foretages ved hjælp af elektronisk databehandling, og på ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register.
Ved ”personoplysninger” forstås i persondatalovens forstand enhver form for information om en identificeret eller identificerbar fysisk person (den registrerede), jf. § 3, nr. 1. Det brede udtryk ”identificerbar person” antages at dække enhver situation, hvor en person direkte eller indirekte kan identificeres ved hjælp af oplysningerne, uanset om dette for eksempel forudsætter kendskab til personnummer, registreringsnummer eller lignende særlige identifikationer, og uanset at identifikationsoplysningen ikke er alment kendt eller umiddelbart tilgængelig.
Oplysninger, som er gjort anonyme på en sådan måde, at den registrerede ikke længere kan identificeres, anses ikke for en personoplysning. Ved afgørelsen af, om en person er identificerbar, skal alle de hjælpemidler, der med rimelighed kan tænkes bragt i anvendelse for at identificere den pågældende enten af den dataansvarlige eller af enhver anden person, tages i betragtning.
At definitionen af begrebet personoplysninger alene omfatter fysiske personer indebærer, at oplysninger om juridiske personer falder uden for lovens almindelige regulering. Dog anses oplysninger om juridiske personer, som kan henføres til fysiske personer – for eksempel oplysninger om aktionærer eller andelshavere – for personoplysninger. Oplysninger, som kan henføres til enkeltmandsejede virksomheder, er derimod i alle tilfælde omfattet af definitionen i persondatalovens § 3, nr. 1. For så vidt angår oplysninger om interessentskaber med fysiske personer som interessenter bemærkes, at det ikke af forarbejderne til persondataloven fremgår, om det er personoplysninger. I den juridiske litteratur har det været anført, at mest taler for at anse sådanne oplysninger for at være omfattet af begrebet personoplysninger.
Ved en ”behandling” af en personoplysning forstås i persondataloven enhver operation eller række af operationer med eller uden brug af elektronisk databehandling, som oplysninger gøres til genstand for, jf. § 3, nr. 2. Dette omfatter – foruden indsamling, registrering, opbevaring og brug – også videregivelse af en oplysning. En kvalificeret form for videregivelse af oplysninger foreligger, når oplysningerne offentliggøres på internettet og derved videregives til den ubestemte kreds af personer, som siden måtte hente oplysningerne på den pågældende hjemmeside.
Det følger af det anførte, at persondataloven bl.a. gælder, når personoplysninger udveksles over internettet, herunder når en forvaltningsmyndighed offentliggør afgørelser, kontrolresultater mv., som indeholder personoplysninger, på en hjemmeside på internettet.
Af persondatalovens § 2, stk. 1, følger det, at regler om behandling af personoplysninger i anden lovgivning, som giver den registrerede en bedre retsstilling, går forud for reglerne i persondataloven.
Justitsministeriet har i besvarelse af spørgsmål nr. 3 af 13. januar 2000 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende forslag til lov om behandling af personoplysninger (L 147, 1999/2000) vedrørende § 2, stk. 1, anført, at særlovbestemmelser, der allerede var gældende ved persondatalovens ikrafttræden, og som giver den registrerede en dårligere beskyttelse, skal fortolkes således, at hvis det var hensigten, at bestemmelser skulle gå forud for reglerne i den dagældende registerlov, skal reglerne også gå forud for bestemmelserne i persondataloven, medmindre dette er i strid med persondatadirektivet. Om særlovsbestemmelser, der giver den registrerede en dårligere beskyttelse end persondataloven, og som træder i kraft efter ikrafttrædelsen af persondataloven, anføres det i Justitsministeriets besvarelse, at der i den pågældende særlov eller i bemærkningerne hertil udtrykkeligt bør tages stilling til, om den registrerede skal have en dårligere retsstilling end den, der er fastsat i den generelle lov om behandling af personoplysninger. Er der ved sådanne nyere særlovsbestemmelser ikke taget stilling til særlovens forhold til persondataloven, må det herefter lægges til grund, at det ikke var tilsigtet at give den registrerede en dårligere beskyttelse end efter persondataloven.
Som nævnt i dette kapitels pkt. 3 må det antages, at når en oplysning omfattet af persondataloven behandles i overensstemmelse med denne lovs regler og kan offentliggøres inden for lovens rammer, vil en sådan offentliggørelse ikke være i strid med straffelovens § 152, jf. forvaltningslovens § 27.
De krav, der i persondataloven stilles til behandlingen af personoplysninger omfattet af denne lov, herunder offentliggørelse af sådanne oplysninger, findes i persondatalovens kapitel 4 (§§ 5-14).
I persondatalovens § 5 er der fastsat nogle grundlæggende principper for behandling af oplysninger efter persondataloven. Det følger af bestemmelsen, at enhver behandling skal være i overensstemmelse med god databehandlingsskik, hvorved i praksis navnlig forstås, at behandlingen skal være rimelig og lovlig. Det er endvidere fastsat, at indsamling af oplysninger skal ske til udtrykkeligt angivne og saglige formål, og at senere behandling – for eksempel en offentliggørelse – af oplysningerne som udgangspunkt ikke må være uforenelig med disse formål. Det kræves desuden, at oplysninger, som behandles, skal være relevante og tilstrækkelige og ikke omfatte mere, end hvad der kræves til opfyldelse af de formål, hvortil oplysningerne indsamles, og de formål, hvortil oplysningerne senere behandles. Desuden skal behandlingen tilrettelægges således, at der foretages fornøden ajourføring af oplysningerne, og der skal foretages den fornødne kontrol for at sikre, at der ikke behandles urigtige eller vildledende oplysninger. Oplysninger, der viser sig urigtige eller vildledende, skal snarest muligt slettes eller berigtiges. Endelig må de indsamlede oplysninger ikke opbevares på en måde, der giver mulighed for at identificere den registrerede i et længere tidsrum end det, der er nødvendigt af hensyn til de formål, hvortil oplysningerne behandles.
Det er almindeligt antaget, at bestemmelserne i persondatalovens § 5, stk. 1-3, bl.a. er en kodifikation af de forvaltningsretlige grundsætninger om saglighed og proportionalitet for almindelig forvaltningsvirksomhed, jf. dette kapitels pkt. 2.2. Principperne i persondatalovens § 5 skal overholdes ved enhver behandling af oplysninger efter persondataloven, herunder i tilfælde, hvor der sker offentliggørelse af oplysninger. Der kan herom bl.a. henvises til de afgørelser fra Datatilsynet, som er omtalt i dette kapitels pkt. 4.4.2.1 og pkt. 4.4.2.2. Bestemmelsen giver omvendt ikke den dataansvarlige et selvstændigt retligt grundlag for at foretage en bestemt behandling af personoplysninger. Et sådant grundlag skal findes i persondatalovens §§ 6-13.
Behandling af følsomme personoplysninger er reguleret i persondatalovens § 7 om oplysninger, som efter persondatadirektivet skal anses som oplysninger om særligt følsomme forhold, og i § 8 om oplysninger om rent private forhold, som – uden at det er et krav efter persondatadirektivet – efter den danske persondatalov også skal anses for følsomme personoplysninger.
For oplysninger, som hverken er omfattet af persondatalovens § 7 eller § 8, finder behandlingsreglen i persondatalovens § 6 anvendelse. Hertil kommer, at der kan være tale om en særlig form for behandling af oplysninger, som falder ind under de særlige bestemmelser i lovens §§ 9-13. Heraf er navnlig § 9 om retsinformationssystemer relevant i forhold til spørgsmålet om forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. Der henvises om denne bestemmelse til dette kapitels pkt. 4.2.5. Desuden følger det af persondatalovens § 11, stk. 1, at forvaltningsmyndigheder kan behandle oplysninger om personnummer med henblik på en entydig identifikation eller som journalnummer. Det bemærkes i den forbindelse, at oplysninger om CPR-numre i den offentlige forvaltning må anses for fortrolige, og at en forvaltningsmyndighed således for eksempel ikke må føre åbne postlister, hvor borgernes personnummer er anvendt som journalnummer.
4.2.2.1. Persondatalovens § 6, stk. 1, omfatter ikke-fortrolige oplysninger og almindeligt fortrolige personoplysninger (det vil sige personoplysninger, der må betragtes som fortrolige uden at være følsomme og dermed omfattet af persondatalovens § 7 eller § 8).
Afgrænsningen af, hvad der er almindeligt fortrolige personoplysninger, må antages at skulle ske på samme måde, som tilfældet var efter den bestemmelse i forvaltningslovens § 28, stk. 3, der var gældende indtil udgangen af juni 2009, jf. dette kapitels pkt. 2.1. Det vil således efter omstændighederne omfatte oplysninger om enkeltpersoners indtægts- og formueforhold, arbejds- uddannelses- og ansættelsesmæssige forhold. Det kunne i den forbindelse under visse omstændigheder dreje sig om oplysninger om disciplinære sanktioner over for en offentlig ansat eller oplysninger om, at en myndighed i øvrigt har haft anledning til at påtale forhold i tilknytning til en borgers udførelse af sit private arbejde eller hverv. Bl.a. af hensyn til behovet for at bevare åbenheden i den offentlige forvaltning må udgangspunktet imidlertid formentligt antages at være, at sådanne oplysninger ikke er fortrolige, jf. dette kapitels pkt. 3.1.2.1. En undtagelse herfra gælder dog for så vidt angår oplysninger i personalebedømmelser. Desuden må det med udgangspunkt i offentlighedslovens § 2, stk. 3, antages, at for oplysninger om disciplinære reaktioner af advarsel eller derover over for offentligt ansatte i chefstillinger i et tidsrum af to år efter, at den endelige afgørelse herom er truffet, i alle tilfælde ikke er fortrolige. Det ses i øvrigt ikke at forholde sig anderledes med hensyn til oplysninger om ansættelsesmæssige forhold vedrørende enkeltpersoner, som ikke er ansat i den offentlige forvaltning, men hvor oplysninger af en sådan karakter indgår i en sag hos en forvaltningsmyndighed. Der henvises vedrørende overvejelserne om fortrolighed af disciplinære sanktioner uddybende til dette kapitels pkt. 3.1.2.2.
Oplysninger omfattet af persondatalovens § 6, stk. 1, kan – foruden hvis den person, oplysningen vedrører, har givet sit udtrykkelige samtykke til behandlingen – for eksempel offentliggøres, hvis dette er nødvendigt af hensyn til en af de interesser, som er nærmere opregnet i § 6, stk. 1. Hjemmel for forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv., som indeholder personoplysninger omfattet af § 6, vil i den forbindelse navnlig skulle findes i en af bestemmelserne i § 6, stk. 1, nr. 3, 5, 6 og 7.
Behandling, herunder offentliggørelse, af oplysninger af den omhandlede karakter må således bl.a. finde sted, hvis det er nødvendigt for at overholde en retlig forpligtelse – herunder i medfør af lovgivningen – som påhviler den dataansvarlige, jf. § 6, stk. 1, nr. 3.
Efter bestemmelsen i § 6, stk. 1, nr. 5, må behandling, herunder offentliggørelse, af oplysninger desuden ske, hvis behandlingen er nødvendig af hensyn til udførelsen af en opgave i samfundets interesse. Dette antages at omfatte opgaver af almen interesse, som er af betydning for en bredere kreds af personer.
Der kan endvidere efter § 6, stk. 1, nr. 6, ske behandling, herunder offentliggørelse, af personoplysninger af den omhandlede karakter, hvis det er nødvendigt som led i myndighedsudøvelse. Reglen gælder ved udstedelse af forvaltningsakter, men kan efter omstændighederne også omfatte andre former for forvaltningsvirksomhed.
Herudover kan der ske behandling, herunder offentliggørelse, af oplysninger af den omhandlede karakter, hvis det er nødvendigt for at varetage en berettiget interesse, der overstiger hensynet til den registrerede, jf. § 6, stk. 1, nr. 7.
Det må i alle tilfælde, hvor der ikke gælder en lovbestemt pligt til offentliggørelse, bero på en konkret vurdering, om en behandling må anses for at være nødvendig. Ved vurderingen heraf er der overladt et vist skøn til den pågældende myndighed. Denne vurdering vil bl.a. afhænge af oplysningernes karakter, omstændighederne omkring behandlingen, formålet med behandlingen og karakteren af den behandling, der foretages. For eksempel må den behandling, som foretages i forbindelse med en offentliggørelse af personoplysninger, som udgangspunkt antages at være særligt indgribende for den registrerede. Denne konkrete vurdering vil skulle foretages også i de tilfælde, hvor der er tale om oplysninger, som er omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedsloven.
4.2.2.2. De oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, der efter persondatadirektivet skal anses for følsomme personoplysninger, er oplysninger om racemæssig eller etnisk baggrund, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningsmæssige tilhørsforhold samt oplysninger om helbredsmæssige og seksuelle forhold, jf. persondatalovens § 7, stk. 1. Opregningen af typer af følsomme personoplysninger i § 7 er udtømmende.
Oplysninger omfattet af persondatalovens § 7 kan alene behandles, herunder offentliggøres, inden for rammerne af § 7, stk. 2-7.
Foruden muligheden for at offentliggøre oplysninger efter persondatalovens § 7, stk. 2, nr. 1, når den registrerede har givet sit udtrykkelige samtykke til behandlingen, eller efter § 7, stk. 2, nr. 3, når der er tale om oplysninger, som er blevet offentliggjort af den registrerede, har alene § 7, stk. 6-7 betydning i forhold til forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv., som indeholder følsomme personoplysninger omfattet af § 7.
Oplysninger af den omhandlede karakter kan efter § 7, stk. 6, behandles, hvis det er nødvendig af hensyn til en forvaltningsmyndigheds varetagelse af sine opgaver på det strafferetlige område. Denne bestemmelse gælder ikke kun for politiet og anklagemyndigheden, men for alle myndigheder, der administrerer strafsanktioneret lovgivning.
Endvidere vil behandling efter opsamlingsbestemmelsen i § 7, stk. 7, der forudsættes at have et snævert anvendelsesområde, kunne ske, hvis dette sker af grunde, der vedrører hensynet til vigtige samfundsmæssige interesser. Anvendelsen af denne hjemmel forudsætter efter persondatalovens § 7, stk. 7, 2. pkt., tilladelse fra Datatilsynet, og tilsynet vil efter persondatalovens § 7, stk. 7, 3. pkt., kunne fastsættes nærmere vilkår for behandlingen. Hvis en sådan tilladelse meddeles, giver Datatilsynet underretning herom til Europa-Kommissionen.
På den anførte baggrund må det antages, at der kun yderst sjældent vil være hjemmel til, at en forvaltningsmyndighed af egen drift uden særskilt hjemmel i en særlov, som udtrykkeligt giver den registrerede en dårligere retsstilling end efter persondataloven, offentliggør kontrolresultater, afgørelser mv., som indeholder personoplysninger omfattet af § 7.
4.2.2.3. Persondatalovens § 8 regulerer spørgsmålet om behandlingen af personoplysninger vedrørende strafbare forhold, væsentlige sociale problemer og andre rent private forhold end dem, der er nævnt i § 7. Opregningen i § 8, stk. 1, er ikke udtømmende, og bestemmelsen antages sammen med persondatalovens § 7 i alt væsentligt at omfatte de samme oplysninger, som var omfattet af den bestemmelse i forvaltningslovens § 28, stk. 1, der var gældende indtil udgangen af juni 2009.
Persondatalovens § 8 angiver således alene karakteren af de forhold, der gør, at en oplysning må anses for at vedrøre rent private forhold. Sådanne oplysninger om andre rent private forhold, som er omfattet af bestemmelsen, kunne for eksempel også være oplysninger om andre foreningsmæssige tilhørsforhold end fagforeningsmæssige, selvmord eller selvmordsforsøg, interne familieforhold, familiestridigheder, separations- eller skilsmissebegæringer, adoptionsforhold, opdragelsesmåde og ulykkestilfælde.
Behandling, herunder offentliggørelse, af personoplysninger om de rent private forhold, der ikke er omfattet af persondatadirektivet (artikel 8, stk. 1), men som er reguleret i persondatalovens § 8, kan ske, hvis de i dette kapitels pkt. 4.2.2.2 nævnte snævre betingelser i § 7 er opfyldt, jf. § 8, stk. 6.
Derudover indeholder bestemmelsen i § 8, stk. 2, en særlig videregivelsesregel vedrørende de pågældende personoplysninger. Foruden muligheden for, at den registrerede meddeler udtrykkeligt samtykke dertil, jf. § 8, stk. 2, nr. 1, vil særligt bestemmelsen i § 8, stk. 2, nr. 2, være af relevans ved vurderingen af, om forvaltningsmyndigheder kan offentliggøre kontrolresultater, afgørelser mv., som indeholder personoplysninger omfattet af § 8.
Videregivelse, herunder offentliggørelse, af personoplysninger omfattet af § 8 kan således efter § 8, stk. 2, nr. 2, ske, hvis det sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, som begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, som oplysningen angår. Sådanne hensyn kunne for eksempel efter en konkret vurdering være tilstrækkeligt væsentlige hensyn til forbrugerbeskyttelse, folkesundheden, miljøbeskyttelse eller lignende.
Om enkeltpersoners strafbare forhold bemærkes, at ikke oplysninger om enhver anmeldelse af et muligt strafbart forhold er omfattet af bestemmelsen i persondatalovens § 8. Det må antages at forudsætte, at oplysningen i en eller anden form er underbygget. Afgræsningen må i øvrigt antages at skulle foretages på samme måde som efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6. Der henvises herom til dette kapitels pkt. 3.2.2.
Vedrørende behandlingen af oplysninger om enkeltpersoners strafbare forhold findes der i øvrigt en særlig bestemmelse i persondatadirektivets artikel 8, stk. 5, som har følgende ordlyd:
”Artikel 8
Behandlinger, der vedrører særlige kategorier af oplysninger. …
5. Behandling af oplysninger om lovovertrædelser, straffedomme eller sikkerhedsforanstaltninger må kun foretages under kontrol af en offentlig myndighed, eller hvis der gælder tilstrækkelige, specifikke garantier i medfør af den nationale lovgivning med forbehold af de undtagelser, som medlemsstaten kan fastsætte på grundlag af nationale lovbestemmelser, hvorefter der gives tilstrækkelige, specifikke garantier. Et fuldstændigt register over straffedomme må dog kun føres under kontrol af en offentlig myndighed. Medlemsstaterne kan fastsætte bestemmelser om, at behandling af oplysninger vedrørende administrative sanktioner eller civile retssager ligeledes skal foretages under en offentlig myndigheds kontrol.
6. …”
Det bemærkes, at Europa-Kommissionens oprindelige forslag til indførelse af et direktiv om beskyttelse af personer i forbindelse med behandling af personoplysninger (Kom (90) 314) i artikel 17, stk. 3, indeholdt en bestemmelse om, at oplysninger om strafbare forhold alene måtte opbevares i offentlige registre. Kommissionen fremsatte siden et nyt forslag (Kom (92) 422), som var delvist revideret i lyset af et ændringsforslag fra Europa-Parlamentet, som i artikel 8, stk. 4, indeholdt en bestemmelse om, at oplysninger om strafbare forhold kun måtte opbevares af offentlige myndigheder og af personer, der er direkte berørt af de pågældende afgørelser eller disses repræsentanter, idet medlemsstaterne dog kunne fastsætte undtagelser på grundlag af en national lovbestemmelse, der nøje præciserer, hvilke passende garantier der er fastsat.
Ved formuleringen af den endelige bestemmelse i persondatadirektivet blev et ønske, som Europa-Parlamentet ved det nævnte ændringsforslag havde givet udtryk for i forhold til at indføre større smidighed med hensyn til behandlinger af oplysninger om lovovertrædelser, straffedomme, mv., imødekommet. Det er således i den endelige bestemmelse i persondatadirektivets artikel 8, stk. 5, fastsat, at behandling af oplysninger om lovovertrædelser, straffedomme eller sikkerhedsforanstaltninger kun må foretages under kontrol af en offentlig myndighed, eller hvis der gælder tilstrækkelige, specifikke garantier i medfør af den nationale lovgivning med forbehold af de undtagelser, som medlemsstaten kan fastsætte på grundlag af nationale lovbestemmelser, hvorefter der gives tilstrækkelige, specifikke garantier. Det følger endvidere af artikel 8, stk. 5, at et fuldstændigt register over straffedomme dog kun må føres under kontrol af en offentlig myndighed.
I overensstemmelse hermed fremgår det af persondatalovens § 8, stk. 7, at et fuldstændigt register over straffedomme kun må føres for en offentlig myndighed. Det Centrale Kriminalregister er omfattet af bestemmelsen. Derimod vil almindelige retsinformationssystemer ofte ikke være fuldstændige og dermed ikke omfattet af bestemmelsen.
Udtrykket ”tilstrækkelige garantier” i artikel 8, stk. 5 i forhold til privates behandling af oplysninger om lovovertrædelser, straffedomme eller sikkerhedsforanstaltninger ses i øvrigt ikke at kunne afgrænses nærmere med udgangspunkt i persondatadirektivets tilblivelseshistorie. Det bemærkes i den forbindelse, at der kunne synes at være visse holdepunkter for den antagelse, at medlemsstaterne kan opfylde det pågældende krav i persondatadirektivets artikel 8, stk. 5, ved i lovgivningen at forbyde (og sanktionere) privates misbrug af sådanne oplysninger. Heroverfor står imidlertid de hensyn, som må antages at ligge bag bestemmelsen i artikel 8, stk. 5, og at en offentlig myndigheds offentliggørelse af oplysninger af den omhandlede karakter vil føre til behandling af oplysninger hos private uden for myndighedens kontrol, herunder efter omstændighederne i en sammenhæng, hvor behandlingen ikke er underlagt persondataloven, jf. dette kapitels pkt. 4.2.6.1, således at der i denne situation bl.a. ikke gælder et krav om forudgående anmeldelse til Datatilsynet, jf. dette kapitels pkt. 4.3.1. Det må således antages, at formålet med denne del af bestemmelsen i artikel 8, stk. 5, er at begrænse risikoen for unødig spredning af oplysninger om strafbare forhold. I givet fald må det antages, at kravene til de ”tilstrækkelige garantier” kan variere bl.a. afhængig af karakteren og grovheden af de strafbare forhold, som oplysningerne vedrører, og formålet med behandlingen af oplysningerne, herunder navnlig om der kan peges på tilstrækkeligt tungtvejende samfundsmæssige interesser i behandlingen. Heri vil således også ligge en vurdering af, om der er proportionalitet mellem formålet med behandlingen af oplysningerne om strafbare forhold og det indgreb i privatsfæren, som behandlingen af oplysningen må antages at udgøre for de fysiske personer, som oplysningerne vedrører.
Det er i bemærkningerne til persondataloven anført, at § 8 bygger på den forudsætning, at reglerne giver henholdsvis offentlige myndigheder og private virksomheder mv. adgang til at behandle oplysninger om strafbare forhold i samme udstrækning som inden lovens vedtagelse. Denne forudsætning kunne tages som udtryk for, at lovgiver har lagt til grund, at i forhold til sådanne behandlinger gælder der allerede i dansk ret de ”tilstrækkelige, specifikke garantier”, som der kræves efter persondatadirektivets artikel 8, stk. 5.
Datatilsynet har ved nogle lejligheder udtalt sig om forslag til nye regler, der indeholdt en hjemmel til offentliggørelse af bl.a. oplysninger om privates overtrædelse af lovgivning, der kan sanktioneres med straf. I Datatilsynets Årsberetning 2005, side 42 ff., omtales for eksempel et forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, som indeholdt hjemmel til, at ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri kunne fastsætte regler om offentliggørelse med navns nævnelse af indberettede oplysninger, oplysninger om overtrædelser og andre resultater på grundlag af kontrol, som gennemføres i henhold til loven eller regler udstedt i medfør af loven, herunder at offentliggørelsen skulle ske elektronisk på internettet.
Datatilsynet henledte Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris opmærksomhed på, at offentliggørelse som følge af persondatalovens § 8, stk. 2, ikke kunne ske i det omfang, der indgik oplysninger om personers strafbare forhold, medmindre en af betingelserne i § 8, stk. 2, nr. 1-4 er opfyldt, eller hvis betingelserne i § 7 er opfyldt. Det var Datatilsynets umiddelbare vurdering, at disse betingelser ikke var opfyldt i forbindelse med offentliggørelse af oplysninger om navngivne personer, som har overtrådt lovgivningen.
Under henvisning til persondatalovens § 2, stk. 1, (jf. dette kapitels pkt. 4.1) henstillede Datatilsynet på denne baggrund, at det tydeliggjordes i lovforslagets bemærkninger, hvorvidt det var tilsigtet at fravige persondataloven. Såfremt dette var tilfældet, henstillede Datatilsynet desuden, at ministeriet foretog en vurdering af, hvorvidt den ønskede lovregel om offentliggørelse af oplysninger var forenelig med databeskyttelsesdirektivet, navnlig artikel 8, stk. 4-6.
I en supplerende udtalelse om samme sag anførte Datatilsynet, at en særskilt hjemmel til registrering og videregivelse af oplysninger i videre omfang, end hvad der følger af person-dataloven, efter tilsynets opfattelse forudsætter en selvstændig vurdering af, hvilke vægtige samfundsmæssige hensyn der taler for en sådan ordning, og at det i sidste ende må bero på en politisk vurdering, om der i det konkrete tilfælde foreligger sådanne vægtige samfundsmæssige interesser. Tilsynet pegede imidlertid på, at offentliggørelse af oplysninger om strafbare forhold på internettet er den mest vidtgående form for videregivelse af oplysninger, og bemærkede, at erfaringsmæssigt er oplysninger på internettet meget vanskelige at berigtige eller slette effektivt på grund af søgemaskiner mv. Det bemærkedes, at for strafbare forhold er persondatalovens regler restriktive, og private modtagere af oplysningerne vil som udgangspunkt kun kunne behandle oplysninger af denne karakter med samtykke, ligesom der gælder krav om tilladelse fra Datatilsynet. Særligt om forholdet til modtagerne af oplysningerne henvises der til dette kapitels pkt. 4.2.6.
4.2.2.4. Det må antages, at hensynet til den fysiske person (herunder enkeltmandsejede virksomhed), som en oplysning omfattet af persondatalovens § 7 eller § 8 angår, i særlig høj grad har prioritet, hvor en oplysning af den pågældende karakter overvejes offentliggjort af en forvaltningsmyndighed. For eksempel skal modstående hensyn, der skal begrunde en sådan behandling af oplysningen efter en af undtagelserne i § 8, være ganske tungtvejende. Dette skyldes, at offentliggørelse af oplysningerne kan siges at være særligt indgribende i forhold til den registreredes integritet og de hensyn, der ligger bag beskyttelsen i de omhandlede bestemmelser.
Ordninger, hvorefter forvaltningsmyndigheder alene offentliggør oplysninger om juridiske personer, uden at der samtidigt offentliggøres oplysninger, der kan henføres til enkeltpersoner, vil ikke være omfattet af persondatalovens bestemmelser. Derimod vil bestemmelsen i forvaltningslovens § 28, stk. 2, om videregivelse af fortrolige oplysninger om juridiske personer mellem myndigheder være vejledende for, hvornår der kan ske offentliggørelse af sådanne oplysninger. Der henvises herom til dette kapitels pkt. 2.1 og pkt. 5.
Det følger af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 6, stk. 2, at enhver, der anklages for en lovovertrædelse, skal anses for uskyldig, indtil vedkommendes skyld er bevist i overensstemmelse med loven.
Efter Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis anses artikel 6, stk. 2, bl.a. for krænket, hvis en (offentlig) udtalelse fra en myndighedsperson vedrørende en person, som er anklaget for en lovovertrædelse, afspejler den opfattelse, at den pågældende er skyldig i lovovertrædelsen, før vedkommendes skyld er bevist i overensstemmelse med loven. Det en dog forudsætning for, at bestemmelsen finder anvendelse, at udtalelserne har en nær forbindelse til en verserende straffesag.
Domstolen ses ikke at have haft lejlighed til at tage stilling til sager om offentliggørelse af forvaltningsmyndigheders kontrolresultater, afgørelser mv., i relation til artikel 6, stk. 2, og vurderingen af, om bestemmelsen finder anvendelse i sådanne tilfælde, er derfor forbundet med en vis usikkerhed. Domstolens praksis vedrører navnlig offentlige udtalelser fremsat af dommere og anklagere, men Domstolen har omvendt ikke begrænset bestemmelsens anvendelsesområde hertil. Domstolen har således også anvendt bestemmelsen i forhold til offentlige udtalelser fra politiet og fra en minister, som var ansvarlig for politiet, og i Butkevi ius mod Litauen, dom af 26. marts 2002, jf. nærmere nedenfor, fandt Domstolen, at der forelå en krænkelse på baggrund af udtalelser til pressen fra en parlamentsformand i forbindelse med parlamentets ophævelse af et medlems parlamentariske immunitet. Domstolen taler endvidere generelt om udtalelser fra ”public authorities”, ”public officials” mv. Disse forhold kan således tale i retning af, at også andre myndighedspersoner end dommere og anklagere, der beskæftiger sig med konkrete straffesager, vil være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 6, stk. 2.
Det følger imidlertid af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at bestemmelsen i artikel 6, stk. 2, ikke er til hinder for, at myndighederne orienterer offentligheden om en igangværende efterforskning, men det skal ske med den diskretion og tilbageholdenhed, som uskyldsformodningen kræver. Der sondres i Domstolens praksis generelt mellem udtalelser, der indebærer en stillingtagen til skyldsspørgsmålet, og som vil være i strid med konventionens artikel 6, stk. 2, hvis udtalelserne om pågældendes skyld fremsættes, før skyldsspørgsmålet er afgjort af en domstol, og udtalelser, der alene udtrykker en mistanke om, at den pågældende har begået en lovovertrædelse. Domstolen lægger i den forbindelse vægt på den sammenhæng, som udtalelsen fremsættes i, og endvidere understreges ofte væsentligheden af myndighedspersoners valg af ord, når de udtaler sig (offentligt), før en person er kendt skyldig i en lovovertrædelse.
Ovennævnte sag Butkevi ius mod Litauen drejede sig om en rigsadvokats og en parlamentsformands udtalelser til pressen i en straffesag mod en politiker. Domstolen fandt, at rigsadvokatens udtalelser om, at han ”havde tilstrækkeligt med holdbare beviser for hans skyld”, og at ”forbrydelsen måtte karakteriseres som forsøg på bedrageri”, måtte forstås som tilkendegivelser om, at der var tilstrækkeligt bevismæssigt grundlag til at underbygge en domfældelse ved domstolene og dermed til at anmode parlamentet om tilladelse til at indlede strafferetlig forfølgning af det pågældende medlem. Domstolen fandt derfor ikke, at artikel 6, stk. 2, var krænket på grund af rigsadvokatens udtalelser. Derimod fandt Domstolen, at der forelå en krænkelse på baggrund af parlamentsformandens udtalelser om, at han ikke var i tvivl om, at klager havde modtaget bestikkelse, at klager havde taget imod penge i bytte for kriminelle tjenester, og at klager var korrupt.
Domstolen lægger således i sin praksis stor vægt på det konkrete ordvalg, som myndighedspersoner anvender. Forvaltningsmyndigheder, der offentliggør kontrolresultater, afgørelser mv. vedrørende lovovertrædelser, der indebærer mulige strafbare forhold, i ikkeanonymiseret form, skal have de nævnte krav til formuleringer for øje, for at overholde artikel 6, stk. 2. Spørgsmålet kunne navnlig tænkes at være relevant, hvor en myndighed offentliggør oplysninger om, at den vurderer, at der er grundlag for et strafansvar i en konkret sag, og at myndigheden har truffet beslutning om at oversende sagen til politiet.
Det er i præamblen til persondatadirektivet (betragtning 10) anført, at ”medlemsstaternes lovgivning om behandling af personoplysninger skal sikre overholdelsen af de grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, navnlig den ret til privatlivets fred, der er fastslået i artikel 8 i den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder [EMRK] og i fællesskabsrettens generelle principper; af denne grund må en indbyrdes tilnærmelse af lovgivningerne ikke medføre en forringelse af den beskyttelse, disse yder, men skal tværtimod have til formål at sikre et højt beskyttelsesniveau overalt i Fællesskabet.”
Artikel 8 i EMRK har følgende ordlyd:
”Artikel 8
Stk. 1. Enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance.
Stk. 2. Ingen offentlig myndighed må gøre indgreb i udøvelsen af denne ret, medmindre det sker i overensstemmelse med loven og er nødvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets økonomiske velfærd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller sædeligheden eller for at beskytte andres rettigheder og friheder.”
Bestemmelsen i artikel 8 beskytter bl.a. mod unødige statslige indgreb i de individuelle sfærer, der er omfattet af bestemmelsen. Det antages, at bestemmelsen bl.a. opstiller grænser for offentlige myndigheders registrering, opbevaring og udlevering af personoplysninger.
En særlig problemstilling i tilknytning til spørgsmålet om, hvilke regler der gælder for forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af kontrolresultater mv., er således, hvilken betydning EMRK artikel 8 ’s beskyttelse af retten til respekt for sit privatliv mv. har for behandling af personoplysninger efter persondataloven. Der ses ikke at foreligge praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, som nærmere belyser denne problemstilling.
Der foreligger derimod i tilknytning til denne problemstilling en afgørelse fra EFDomstolen i sagen Österreichischer Rundfunk(de forende sager C-465/00, C-138/01 og C139/01), der navnlig vedrører spørgsmålet om, hvorvidt de fællesskabsretlige bestemmelser (persondatadirektivet) er til hinder for national lovgivning, hvorefter en statslig institution har pligt til at indsamle oplysninger om indkomstforhold for derefter at videregive oplysningerne med henblik på offentliggørelse af navne og indkomstforhold.
Sagen vedrørte konkret en østrigsk ordning, i henhold til hvilken offentlige institutioner, der var undergivet revision af en offentlig revisionsmyndighed, var forpligtet til at give denne myndighed oplysninger om de indkomster og pensioner over en bestemt størrelse, som de udbetalte til deres ansatte og tidligere ansatte, samt om modtagernes navne, med henblik på udarbejdelsen af en årsberetning, der bl.a. skulle stilles til rådighed for offentligheden.
Domstolen udtalte, at for så vidt bestemmelserne i persondatadirektivet omhandler behandling af personoplysninger, der kan krænke de grundlæggende frihedsrettigheder og navnlig privatlivets fred, skal disse bestemmelser fortolkes under hensyntagen til grundrettighederne, som ifølge fast retspraksis hører til de almindelige retsgrundsætninger, Domstolen skal beskytte. Grundrettighederne er indarbejdet i Traktaten om Den Europæiske Union, artikel 6, stk. 2, i henhold til hvilken EU respekterer de grundlæggende rettigheder, således som de garanteres ved EMRK. Domstolen bemærkede endvidere, at det fremgår af persondatadirektivets artikel 1, stk. 1, at medlemsstaterne skal sikre beskyttelsen af fysiske personers grundlæggende rettigheder og frihedsrettigheder, især retten til privatlivets fred, i forbindelse med behandlingen af personoplysninger.
Persondatadirektivets artikel 6, stk. 1, litra c, foreskriver, at personoplysninger, der behandles, skal være relevante og tilstrækkelige samt i overensstemmelse med et proportionalitetsprincip. Artikel 7, litra c og e, forskriver, at en behandling af personoplysninger skal være nødvendig for overholdelse af en retlig forpligtelse eller af hensyn til myndighedsudøvelse. Artikel 13 omhandler undtagelser og begrænsninger, der er nødvendige af hensyn til statens sikkerhed, beskyttelsen af den registreredes interesser og andres rettigheder og frihedsrettigheder, væsentlige økonomiske eller finansielle interesser hos en medlemsstat eller EU mv.
Domstolen anså det for nødvendigt af hensyn til anvendelsen af de nævnte bestemmelser i direktivet at undersøge, hvorvidt der er tale om et indgreb i privatlivets fred, og om dette indgreb i så fald var berettiget efter EMRK artikel 8, stk. 2.
Domstolen fandt, at videregivelsen af oplysningerne udgjorde et indgreb i de berørte personers ret til beskyttelse af deres privatliv, og anførte i den forbindelse, at det ved vurderingen af, om der foreligger et sådant indgreb, er uden betydning, om de videregivne oplysninger er følsomme oplysninger.
Domstolen fandt, at formålet med den østrigske ordning – at lægge pres på offentlige institutioner for at få dem til at holde lønningerne inden for rimelighedens grænser – var legitimt såvel i henhold til EMRK artikel 8, stk. 2, som i henhold til persondatadirektivets artikel 6, stk. 1, litra b (om at oplysninger kun må indsamles til udtrykkeligt angivne og legitime formål) og anførte, at det var op til den forelæggende domstol at efterprøve, om offentliggørelsen var nødvendig og stod i rimeligt forhold til dette formål, og at undersøge, om et sådant formål ikke kunne opfyldes lige så effektivt ved mindre indgribende midler.
Domstolen udtalte endvidere, at hvis en bestemmelse om behandling af personoplysninger er uforenelig med EMRK artikel 8, kan bestemmelsen heller ikke opfylde proportionalitetskravet i persondatadirektivets artikel 6, stk. 1, litra c, og artikel 7, litra c og e. Heller ikke direktivets artikel 13 kan fortolkes således, at den kan begrunde et indgreb i retten til beskyttelse af privatlivets fred, der er i strid med EMRK artikel 8.
Det må antages, at en tilsvarende vurdering af en offentliggørelsesordnings legitimitet eller saglighed og en tilsvarende proportionalitetsvurdering af en forvaltningsmyndigheds videregivelse, herunder offentliggørelse, af en følsom personoplysning omfattet af persondatalovens § 8 (som ikke implementerer bestemmelser i direktivet, jf. dette kapitels pkt. 4.2.2), vil skulle foretages for at sikre, at myndigheden overholder EMRK artikel 8.
I persondatalovens § 9 er der fastsat nærmere regler om behandling af personoplysninger med henblik på førelse af et elektronisk retsinformationssystem af væsentlig samfundsmæssig interesse. Bestemmelsen tager navnlig sigte på systemer, der er tilgængelige på internettet.
Baggrunden for bestemmelsen er persondatadirektivets artikel 8, stk. 4, hvorefter medlemsstaterne af grunde, der vedrører hensynet til vigtige samfundsmæssige interesser, kan fastsætte undtagelser fra forbuddet mod at behandle de følsomme personoplysninger opregnet i artikel 8, stk. 1, som i dansk ret er implementeret ved persondatalovens § 7. En forudsætning herfor er efter direktivets artikel 8, stk. 4, at der gives ”tilstrækkelige garantier”.
På tilsvarende måde er det i persondatalovens § 9 fastsat, at der i retsinformationssystemer kan behandles personoplysninger omfattet af bestemmelsen i § 8, der som nævnt i dette kapitels pkt. 4.2.2. regulerer spørgsmål vedrørende personoplysninger, som anses for følsomme, uden at dette er et krav efter persondatadirektivet. Det er i alle tilfælde en betingelse, at behandlingen er nødvendig for førelsen af systemet.
Andre personoplysninger end de nævnte følsomme personoplysninger omfattet af persondatalovens § 7 og § 8 kan behandles i et offentligt tilgængeligt retsinformationssystem efter persondatalovens § 6, stk. 1, hvor navnlig nr. 5 om udførelse af opgaver i samfundets interesse eller efter omstændighederne nr. 7 om varetagelsen af en berettiget interesse, der overstiger hensynet til den registrerede i praksis kan udgøre hjemmel herfor. Der henvises om disse bestemmelser til dette kapitels pkt. 4.2.2.1.
Retsinformationssystemer af væsentlig samfundsmæssig betydning er navnlig systemer, som er til rådighed for en bredere kreds af abonnenter for at sikre en ensartet retsanvendelse. Et system kan være til rådighed for en bredere kreds af abonnenter, selvom adgangen ikke er gratis, hvis der gives adgang til systemet på almindelige markedsvilkår. Bestemmelsen i persondatalovens § 9 omfatter derimod ikke en myndigheds eller virksomheds interne retsinformationssystem, som ikke er til rådighed for en bredere kreds af abonnenter. De interne retsinformationssystemer er underlagt de almindelige behandlingsregler i persondataloven §§ 6-8, jf. dette kapitels pkt. 4.2.
Persondatalovens § 9 gælder for retsinformationssystemer, som i almindelighed har til formål at informere offentligheden om retspraksis eller administrativ praksis, og bestemmelsen i § 9 omfatter en myndigheds offentliggørelse af afgørelser på myndighedens hjemmeside eller i det statslige Retsinformation, samt en privat virksomheds offentliggørelse af for eksempel domme i et tidsskrift.
Behandlingen af personoplysninger efter persondatalovens § 9 skal være nødvendig for førelsen af systemerne, og der er således ikke efter bestemmelsen i § 9 adgang til at behandle oplysninger i et retsinformationssystem, hvis systemet kunne tjene sit formål lige så sikkert og effektivt uden medtagelse af personidentificerbare oplysninger. Det er i almindelighed ikke nødvendigt for førelsen af et retsinformationssystem, som har til formål offentligt at informere om retspraksis eller administrativ praksis at behandle oplysninger, som er direkte personhenførbare. Dette er dog ikke ensbetydende med, at personnavne, adresser mv., altid skal udelades af et offentligt tilgængeligt retsinformationssystem. Desuden vil der i praksis blive behandlet personoplysninger (oplysninger om identificerbare personer) i et retsinformationssystem, hvis systemet indeholder journalnumre vedrørende konkrete afgørelser, som sætter den indlæggende myndighed i stand til at identificere en bestemt person, eller hvis sagen på andet grundlag kan identificeres på baggrund af de offentliggjorte oplysninger.
Blandt andet for at opstille de i direktivets artikel 8, stk. 4, nævnte tilstrækkelige garantier, bestemmer persondatalovens § 9, stk. 2, at oplysninger, som indgår i et retsinformations-system, ikke senere må behandles i andet øjemed end førelse af retsinformationssystemet.
Dette gælder også for oplysninger, som behandles i de nævnte øjemed i henhold til person-datalovens § 6 om almindelige personoplysninger. Forbuddet gælder både for den, som er dataansvarlig for retsinformationssystemet, og for den, der finder oplysningen i systemet. At der ikke senere må ske behandling af oplysninger, som er omfattet af persondatalovens § 9, stk. 1, i andet øjemed, medfører, at oplysningerne bl.a. ikke må anvendes til at træffe foranstaltninger eller afgørelser vedrørende registrerede personer. Derimod må oplysningerne for eksempel som retskildegrundlag anvendes til førelse af en retssag eller en administrativ sag, idet en sådan anvendelse ikke ligger uden for formålet med et retsinformationssystem. Bestemmelsen kan siges at skærpe princippet om formålsbestemthed i persondataloven § 5, stk. 2.
4.2.6.1. Når en forvaltningsmyndighed offentliggør oplysninger på en hjemmeside på internettet, gøres oplysninger tilgængelige for en ubestemt kreds af modtagere. Dette er også tilfældet, hvor det offentliggjorte indeholder fortrolige personoplysninger omfattet af persondatalovens § 6 eller følsomme personoplysninger omfattet af § 7 eller § 8. Modtagerne af de pågældende oplysninger er dem, der elektronisk gør sig bekendt med oplysninger på hjemmesiden.
En række af disse modtagere vil ved deres behandling og brug af oplysningerne ikke være omfattet af persondataloven og derved ikke blive dataansvarlige i persondatalovens forstand i forhold til de indsamlede oplysninger. Dette vil bl.a. være tilfældet i en række tilfælde, hvor oplysningerne indsamles af pressen, og hvor persondataloven i medfør af § 2, stk. 6-10, ikke finder anvendelse. Denne personkreds vil derimod være underlagt de presseretlige regler, herunder bestemmelserne i medieansvarsloven. Heller ikke enkeltpersoner, som indsamler oplysningerne til rent private formål, vil ved deres behandling og brug af oplysningerne være omfattet af persondataloven jf. § 2, stk. 3. I forbindelse med forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv., som indeholder oplysninger om strafbare forhold vedrørende enkeltpersoner, skal det derfor nøje overvejes, hvorledes man opstiller de specifikke garantier, som direktivets artikel 8, stk. 5, forudsætter, jf. dette kapitels pkt. 4.2.2.3.
Også i forhold til de modtagere, der ved deres behandling og brug af oplysningerne vil være omfattet af persondataloven og derved blive dataansvarlige i forhold til de indsamlede oplysninger, giver offentliggørelse af oplysningerne på en hjemmeside på internettet anledning til overvejelser. De pågældende modtagere kan kun behandle oplysningerne, såfremt dette kan ske i overensstemmelse med lovens regler. Det kan imidlertid i praksis forekomme, at modtagere, der som databehandlere er omfattet af persondataloven, ikke er opmærksomme på, at de oplysninger, der er indsamlet på internettet, skal viderebehandles i overensstemmelse med persondatalovens regler.
I den i dette kapitels pkt. 4.2.2.3 omtalte sag fra Datatilsynets Årsberetning 2005, side 42 ff., om et forslag til lov om ændring af lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække, pegede Datatilsynet således også på, at offentliggørelse af oplysninger om strafbare forhold på internettet er den mest vidtgående form for videregivelse af oplysninger. Datatilsynet bemærkede, at der ikke i forslaget var fastsat regler for, hvilken hjemmel modtagerne af oplysninger havde til at behandle oplysningerne. I den forbindelse understregede Datatilsynet, at persondatalovens regler finder anvendelse på modtagerens behandling af oplysninger, og det betyder, at modtageren (kun) kan behandle oplysningerne i det omfang, det er i overensstemmelse med lovens regler.
Det skal i den forbindelse fremhæves, at det sidstnævnte forudsætter, at persondataloven finder anvendelse, hvilket for eksempel ikke er tilfældet, hvor oplysningerne indsamles af pressen, jf. § 2, stk. 6-10.
Datatilsynet bemærkede endvidere i en supplerende udtalelse, at hvis der ikke i et eventuelt lovforslag fastsættes regler for, hvilken hjemmel modtagerne af oplysninger har til at behandle oplysningerne, vil persondatalovens regler finder anvendelse på modtagerens behandling af oplysninger. Datatilsynet understregede, at dette spørgsmål selvsagt kun er aktuelt inden for persondatalovens anvendelsesområde, og anførte, at problemet består i, at enhver behandling hos modtagerne, det vil sige også indsamling, lagring/opbevaring og anden behandling, kun lovligt kan ske, hvis persondatalovens regler er opfyldt. Det bemærkedes, at for strafbare forhold er persondatalovens regler restriktive, og at private som udgangspunkt alene vil kunne behandle oplysninger af denne karakter med samtykke, ligesom der gælder krav om tilladelse fra Datatilsynet.
Hertil kommer, at det i praksis vil være umuligt efter persondatalovens § 37 over for den enkelte modtager at informere om, at ukorrekte oplysninger er blevet offentliggjort. Om denne bestemmelse henvises der til dette kapitels pkt. 4.4.2.3.
4.2.6.2.Persondataloven gælder ifølge lovens § 4 for behandling af oplysninger, som udføres for en dataansvarlig, der er etableret i Danmark, hvis aktiviteterne finder sted inden for Det Europæiske Fællesskabs område, og for en dataansvarlig, som er etableret i et tredje-land, hvis behandlingen af oplysninger sker under benyttelse af hjælpemidler, der befinder sig i Danmark, medmindre hjælpemidlerne kun benyttes med henblik på forsendelse af oplysninger gennem Det Europæiske Fællesskabs område eller indsamling af oplysninger i Danmark sker med henblik på behandling i et tredjeland.
Det følger af persondatalovens § 27, stk. 1, at der kun må overføres oplysninger til et tredje-land, såfremt dette land sikrer et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau. Der gælder dog i medfør af § 27, stk. 3, en række undtagelser hertil. Bestemmelsen i § 27 har sin baggrund i person-datadirektivets artikel 25 og artikel 26.
I tilknytning hertil skal det fremhæves, at EF-Domstolen i forbindelse med en præjudiciel forelæggelse i Lindqvist-sagen (sag C-101/01) gjorde opmærksom på, at oplysninger på internettet kan indhentes overalt. Domstolen konkluderede imidlertid, at der ikke foreligger en videregivelse til et tredjeland af personoplysninger i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 25, når en person, der befinder sig i en medlemsstat, lægger personoplysninger ud på en internetside, der er lagret hos en fysisk eller juridisk person, som er internetvært for det websted, hvor siden kan konsulteres, og som er etableret i den samme medlemsstat eller i en anden medlemsstat, hvorved personoplysningerne bliver tilgængelige for alle, der kobler sig på internettet, herunder personer i et tredjeland. Det anføres således, at det ikke kan formodes, at fællesskabslovgiver har tilsigtet, at begrebet ”videregivelse til et tredjeland af personoplysninger” fremtidigt skulle omfatte en sådan situation, hvor der lægges oplysninger ud på en internetside, selv om disse således er blevet gjort tilgængelige for personer i tredjelande, der har de tekniske muligheder for at få adgang hertil.
4.3.1.1. Det er i persondatalovens § 43, stk. 1, bestemt, at behandling af personoplysninger, der foretages for den offentlige forvaltning, skal anmeldes til Datatilsynet, forinden behandlingen iværksættes. Anmeldelsen kan omfatte en enkelt behandling eller en række af behandlinger, hvis formål er identiske eller indbyrdes relaterede.
Det er i persondatalovens § 45, stk. 1, nr. 1 og nr. 2, desuden bestemt, at der skal indhentes en udtalelse – og altså ikke blot ske anmeldelse – bl.a. når behandlingen af oplysninger, som foretages af eller for den offentlige forvaltning, omfatter rent private forhold omfattet af lovens § 7 og § 8, eller når behandlingen udelukkende finder anvendelse med henblik på at føre et retsinformationssystem, jf. § 9.
Omvendt følger det af persondatalovens § 44, stk. 1, at behandlinger, som ikke omfatter oplysninger af fortrolig karakter, er undtaget fra anmeldelseskravet. Fortrolighedsbegrebet skal i den forbindelse forstås i overensstemmelse med tavshedspligtsbestemmelsen i straffelovens § 152 sammenholdt med forvaltningslovens § 27 og persondatalovens §§ 6-8. Bestemmelsen i § 44, stk. 1, indebærer således, at de almindeligt fortrolige oplysninger omfattet af persondatalovens § 6 først kan behandles, herunder offentliggøres, når der er sket anmeldelse, mens anmeldelse kan undlades, hvis det drejer sig om ikke-fortrolige oplysninger omfattet af persondatalovens § 6. Det bemærkes i den forbindelse, at der med hjemmel i persondatalovens § 44, stk. 2, og § 44, stk. 4, er udstedt bekendtgørelse nr. 529 af 15. juni 2000 om undtagelse fra pligten til anmeldelse af visse behandlinger, som foretages for den offentlige forvaltning.
4.3.1.2.På tilsvarende måde findes der i persondatalovens § 48 og § 49 bestemmelser om, at der som udgangspunkt gælder et krav om forudgående anmeldelse til Datatilsynet, forinden der iværksættes en behandling af oplysninger, som foretages for en privat dataansvarlig. Inden der af eller for private dataansvarlige behandles oplysninger omfattet af § 7 eller § 8, eller inden, der foretages behandling, som udelukkende finder sted med henblik på at føre retsinformationssystemer, jf. § 9, skal der desuden efter persondatalovens § 50, stk. 1, nr. 1 og nr. 5, indhentes en tilladelse fra Datatilsynet. I den forbindelse kan Datatilsynet fastsætte nærmere vilkår for udførelsen af behandlingerne til beskyttelse af den registreredes privatliv, jf. § 50, stk. 5. Det bemærkes i den forbindelse, at der bl.a. med hjemmel i persondatalovens § 49, stk. 2 og 3, samt § 50, stk. 3, er udstedt bekendtgørelse nr. 534 af 15. juni 2000 om undtagelse fra pligten til anmeldelse af visse behandlinger, som foretages for en privat dataansvarlig.
4.3.1.3.Det følger af persondatalovens § 9, stk. 3, at Datatilsynet (for domstolenes vedkommende Domstolsstyrelsen) som tilsynsmyndighed både for offentlige og private retsinformationssystemer kan fastsætte vilkår for behandlinger af de personoplysninger, der er nævnt i § 9, stk. 1 (personoplysninger omfattet af persondatalovens § 7 og § 8), og behandlinger af personoplysninger efter persondatalovens § 6, hvis disse behandlinger alene sker i tilknytning til førelsen af retsinformationssystemer.
Datatilsynet har i den forbindelse i 2001 fastsat en række standardvilkår, der omfatter såvel administrative som judicielle afgørelser. Standardvilkårene for administrative afgørelser er gengivet i Datatilsynets årsberetning fra 2001, side 43 ff. Datatilsynet tager udgangspunkt i disse standardvilkår ved fastsættelsen af vilkår. For administrative afgørelser gælder, at fortrolige oplysninger og oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold skal anonymiseres, jf. vilkår 1, idet afgørelserne dog kan forsynes med journalnummer, sagslistenummer mv., jf. vilkår 3. Fortrolige oplysninger omfatter i denne forbindelse ikke blot følsomme personoplysninger omfattet af persondatalovens § 7 og § 8, men også personoplysninger omfattet af den bestemmelse i forvaltningslovens § 28, stk. 3, der var gældende indtil udgangen af juni 2009 (almindeligt fortrolige personoplysninger, jf. dette kapitels pkt. 4.2.2.1).
For førelse af retsinformationssystemer med domme gælder der særlige vilkår. Tilladelse til førelse af den elektroniske udgave af Ugeskrift for Retsvæsen er meddelt med udgangspunkt i Datatilsynets standardvilkår for judicielle afgørelser gengivet i Datatilsynets årsberetning fra 2001, side 47 ff. Domstolsstyrelsen har udstedt cirkulæreskrivelse af 25. september 2003 om vilkår for offentliggørelse af domme på retternes hjemmeside. Vilkårene svarer i det væsentlige til Datatilsynets vilkår.
4.3.2.1.Persondatalovens § 28 regulerer spørgsmålet om den dataansvarliges oplysningspligt over for den registrerede i forbindelse med indsamling af oplysninger hos den registrerede selv, herunder i forbindelse med udførelse af kontrol eller til brug for en konkret afgørelse, som en myndighed skal træffe. Formålet med oplysningspligten er dels at sikre, at den registreredes beslutning om at afgive oplysninger om vedkommende selv træffes på et pålideligt faktuelt grundlag med hensyn til en række nærmere beskrevne forhold, dels at skabe gennemsigtighed og overblik vedrørende personregistreringer.
Den dataansvarlige eller dennes repræsentant har ved indsamlingen – uanset om den sker på myndighedens eller den registreredes initiativ – pligt til af egen drift at give den registrerede meddelelse om en række i persondatalovens § 28, stk. 1, nærmere angivne forhold, medmindre den registrerede allerede er bekendt med de i bestemmelsen nævnte oplysninger, jf. persondatalovens § 28, stk. 2.
Der skal bl.a. efter persondatalovens § 28, stk. 1, nr. 2, gives den registrerede meddelelse om formålet med den behandling, hvortil oplysningerne er bestemt. Der skal i den forbindelse gives den registrerede tilstrækkelig information til, at den pågældende bliver klar over, hvad der er baggrunden for, at der indsamles oplysninger om den pågældende, idet det beror på en vurdering af de konkrete omstændigheder omkring behandlingen af oplysningerne, hvilke krav der i det enkelte tilfælde skal stilles til formålsangivelsen.
Der vil i tilfælde, der ikke er omfattet af persondatalovens § 28, stk. 2, skulle underrettes om, hvad de indsamlede oplysninger skal bruges til eller påtænkes brugt til på indsamlingstidspunktet. Hvis den efterfølgende behandling ikke er uforenelig med det eller de formål, som oprindeligt er oplyst til den registrerede i forbindelse med opfyldelsen af oplysningspligten, kan oplysningerne benyttes til andre, efterfølgende saglige formål, uden at der på ny skal oplyses om behandlingens formål.
Efter persondatalovens § 28, stk. 1, nr. 3, skal der desuden gives meddelelse om alle yderligere oplysninger, der under hensyn til de særlige omstændigheder, hvorunder oplysningerne indsamles, er nødvendige for, at den registrerede kan varetage sine interesser. Bestemmelsen indeholder i litra a-c en ikke-udtømmende angivelse af oplysninger, der efter denne bestemmelse skal gives den registrerede. Det angives i § 28, stk. 1, nr. 3, litra a, at det for eksempel kunne være kategorien af modtagere. Der antages ikke at skulle gives underretning, hver gang indsamlede oplysninger videregives til en ny modtager under den allerede oplyste kategori. En modtager defineres i persondatalovens § 3, nr. 7, som den fysiske eller juridiske person, offentlige myndighed, institution eller ethvert andet organ, hvortil oplysningerne meddeles, uanset om der er tale om en tredjemand. Myndigheder, som vil kunne få meddelt oplysninger som led i en isoleret forespørgsel, betragtes ikke efter § 3, nr. 7, som modtagere.
Det må på denne baggrund antages, at persondatalovens § 28 i visse tilfælde indebærer en forpligtelse for en myndighed, der indhenter personoplysninger, som det forventes at offentliggøre, til ved indsamlingen at give den pågældende meddelelse herom.
4.3.2.2.Persondatalovens § 29 indebærer en pligt for den dataansvarlige myndighed eller dennes repræsentant, der ikke indsamler personoplysninger hos den registrerede selv, men hos tredjemand, til ved registreringen, eller – hvor de indsamlede oplysninger er bestemt til videregivelse (herunder offentliggørelse) til tredjemand – senest når videregivelsen af oplysningerne finder sted, af egen drift at give den registrerede meddelelse om i al væsentlighed de samme forhold, som er nævnt i persondatalovens § 28. Det er en forudsætning for, at den dataansvarlige kan vente med at opfylde oplysningspligten til, når videregivelsen finder sted, at det på indsamlingstidspunktet er klart, at oplysningerne skal videregives til tredjemand, og videregivelsen skal ske indenfor en forholdsvis snæver periode.
Det bemærkes, at oplysningspligten efter § 29 ikke gælder, hvis registreringen eller videregivelsen er udtrykkeligt fastsat ved lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, jf. persondatalovens § 29, stk. 2, 2. led. Hjemlen skal være udtrykkelig, og det må således ikke give anledning til tvivl, hvorvidt det i lovgivningen eller i administrative forskrifter, der er bindende for borgeren, er fastsat, at den dataansvarlige skal foretage registrering eller videregivelse af de indsamlede oplysninger. Som udgangspunkt vil det kun være i de tilfælde, hvor der er tale om en egentlig indberetningspligt, at kravet om udtrykkelighed i § 29, stk. 2,
2. led, er opfyldt. Kravet vil derimod som udgangspunkt ikke være opfyldt, når bestemmelsen blot hjemler en oplysningspligt.
Det følger desuden af persondatalovens § 29, stk. 3, at oplysningspligten efter persondatalovens § 29, stk. 1, ikke gælder, hvis underretning af den registrerede viser sig umulig eller er uforholdsmæssig vanskelig. Der gælder således et proportionalitetsprincip ved vurderingen af, om meddelelse skal gives. Der skal ske en afvejning af betydningen af en sådan underretning for den registrerede og den arbejdsindsats hos den dataansvarlige, der vil være forbundet med underretningen.
Er der tale om en enkeltsagsbehandling, vil der være en formodning for, at det ikke vil være uforholdsmæssigt vanskeligt at opfylde oplysningspligten. Hvis det er helt åbenbart, at de registrerede personer ingen nævneværdig interesse har i at modtage underretningen, vil undtagelsen kunne finde anvendelse.
4.3.2.3.I persondatalovens § 30 er fastsat en række undtagelser, der knytter sig til den data-ansvarliges oplysningspligt i medfør af persondatalovens §§ 28 og 29. Bestemmelsen har kun betydning, hvis underretning af den registrerede ikke kan undlades i medfør af § 28, stk. 2, og § 29, stk. 2 og 3. Oplysningspligten gælder i medfør af § 30 ikke, hvis den registreredes interesse i at få kendskab til oplysningerne findes at burde vige for afgørende hensyn til private interesser, herunder hensynet til den pågældende selv, eller afgørende hensyn til offentlige interesser.
En forvaltningsmyndigheds stillingtagen til, om der i en given situation er underretningspligt, kan næppe anses for at have karakter af en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Derimod er den dataansvarlige myndigheds stillingtagen til en klage fra den registrerede over manglende underretning formentlig en afgørelse i forvaltningslovens forstand, jf. dette kapitels pkt. 4.4.2.2.
4.3.2.4.Med hensyn til behandling af oplysninger i retsinformationssystemer, vil der kun i særdeles begrænset omfang påhvile de dataansvarlige en pligt til at oplyse registrerede personer om, at der behandles oplysninger om dem.
Retsinformationssystemer påvirker således ikke i almindelighed den registreredes faktiske situation. Normalt er det ikke umiddelbart muligt for andre end den dataansvarlige, og den, der har leveret oplysningerne til den dataansvarlige, at identificere de personer, som systemerne indeholder oplysninger om. Desuden indeholder retsinformationssystemer sædvanligvis store mængder af oplysninger, og det vil derfor være forbundet med en stor arbejdsindsats for den enkelte dataansvarlige at skulle give de registrerede personer underretning om, at der er indsamlet oplysninger om dem. Hertil kommer, at oplysninger i et retsinformationssystem ikke senere må behandles i andet øjemed, jf. persondatalovens § 9, stk. 2.
Efter persondatalovens § 31, stk. 1, skal den dataansvarlige give en person, der fremsætter begæring herom, meddelelse om, hvorvidt der behandles oplysninger om vedkommende (egenacces). Behandles sådanne oplysninger, skal der på let forståelig måde gives den registrerede meddelelse om, hvilke oplysninger der behandles, behandlingens formål, kategorierne af modtagere af oplysningerne og tilgængelig information om, hvorfra disse oplysninger stammer. Denne ret til egenacces omfatter også de personoplysninger, der kan henføres til den pågældende, og som en myndighed har offentliggjort.
Persondatalovens § 32, stk. 1, jf. § 30, indeholder en adgang til at undtage oplysninger fra retten til egenacces, hvis den registreredes interesse i at få kendskab til oplysningerne findes at burde vige for afgørende hensyn til private interesser, herunder hensynet til den pågældende selv, eller afgørende hensyn til offentlige interesser.
Efter persondatalovens § 32, stk. 2, er der herudover mulighed for fra retten til egenacces at undtage oplysninger, der behandles for den offentlige forvaltning som led i en administrativ sagsbehandling i samme omfang som efter reglerne i offentlighedslovens § 2, samt §§ 7-11 og 14.
4.4.2.1.Persondatalovens § 41 indeholder en bestemmelse om behandlingssikkerhed som en garanti for de personer, om hvem dataansvarlige behandler oplysninger.
Det er således i § 41, stk. 1, fastsat, at personer, virksomheder mv., der udfører arbejde under den dataansvarlige eller databehandleren, og som får adgang til oplysninger, kun må behandle disse efter instruks fra den dataansvarlige, medmindre andet følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov.
Det er desuden i § 41, stk. 3, fastsat, at den dataansvarlige skal træffe de fornødne tekniske og organisatoriske sikkerhedsforanstaltninger mod, at oplysninger hændeligt eller ulovligt tilintetgøres, fortabes eller forringes, samt mod, at de kommer til uvedkommendes kendskab, misbruges eller i øvrigt behandles i strid med loven. I medfør af persondatalovens § 41, stk. 5, er der i bekendtgørelse af nr. 528 af 15. juni 2000 om sikkerhedsforanstaltninger til beskyttelse af personoplysninger, som behandles for den offentlige forvaltning, fastsat nærmere regler herom.
Datatilsynet har i en udtalelse af 28. august 2009 vedrørende et udkast fra Indenrigs- og Socialministeriet til forslag til lov om ændring af lov om kommunernes styrelse og regionsloven, som bl.a. indeholder en række ændringer til, hvordan kommuner og regioner i praksis gør deres oplysninger tilgængelige for borgerne, og som i højere grad giver kommuner og regioner mulighed for at anvende internettet ved offentliggørelse, påpeget, at når offentliggørelse af oplysninger sker via internettet, har det større skadevirkning, såfremt der ved en fejl skulle ske offentliggørelse af oplysninger, der er undtaget offentliggørelse som følge af tavshedspligt eller anden lovgivning, herunder persondataloven. Datatilsynet understreger herefter vigtigheden af, at de dataansvarlige inden offentliggørelsen nøje gennemgår de enkelte dokumenter med henblik på at sikre, at der ikke offentliggøres flere oplysninger, end hvad der er lovligt. Ligeledes anføres det, at det er tilsynets opfattelse, at der navnlig i situationer, hvor der er en potentiel risiko for offentliggørelse af fortrolige eller følsomme personoplysninger, skal udvises særlig påpasselighed, både for så vidt angår tilrettelæggelsen af arbejdsgange og for så vidt angår indretningen af myndighedens systemer. Tilsynet understreger derfor vigtigheden af, at medarbejderne modtager grundig instruktion, og bemærker, at dette skal ses i lyset af persondatalovens krav om god databehandlingsskik, kravet i § 41, stk. 1, om instruktion af medarbejderne samt det forhold, at uberettiget offentliggørelse af personoplysninger kan have betydelige negative konsekvenser for de personer, der berøres heraf, og at det ofte vil være forbundet med store vanskeligheder at få oplysningerne fjernet fra eksempelvis søgemaskiner. Datatilsynet bemærker herefter, at det efter tilsynets opfattelse vil være hensigtsmæssigt, at myndighederne indretter sig således, at det kun er en mindre gruppe medarbejdere med den fornødne faglige indsigt, der har adgang til at lægge personoplysninger ud på myndighedens hjemmeside. Tilsynet pegede desuden på, at den dataansvarlige skal sikre sig, at myndighedens systemer, organisation og arbejdsgange indrettes således, at kravene i persondatalovens § 41, stk. 3, efterleves. Endelig henledte tilsynet opmærksomheden på persondatalovens § 5 (jf. dette kapitels pkt. 4.2.1) og persondatalovens § 37 (jf. dette kapitels pkt. 4.4.2.3).
4.4.2.2. Den registrerede kan endvidere til enhver tid over for den dataansvarlige gøre indsigelse mod, at oplysninger om vedkommende gøres til genstand for behandling, jf. persondatalovens § 35, stk. 1. Der henvises herom til Datatilsynets vejledning nr. 126 af 10. juli 2000 om registreredes rettigheder. Den dataansvarlige er forpligtet til at tage stilling til, om indsigelsen er berettiget, og myndighedens beslutning om, hvorvidt en indsigelse skal imødekommes eller afvises, er en afgørelse i forvaltningslovens forstand. Myndigheden skal derfor overholde forvaltningslovens regler om begrundelse, klagevejledning mv.
En indsigelse vil være berettiget, hvis behandlingen ikke er lovlig. En indsigelse kan desuden efter omstændighederne anses for berettiget, hvis den registrerede anfører tungtvejende grunde for, at behandlingen – selvom den ikke er ulovlig – på grund af den registreredes særlige, individuelle situation ikke bør finde sted. En indsigelse kan derimod ikke tages til følge, bl.a. hvor behandlingen af oplysninger om den registrerede er foreskrevet i lovgivningen. Er en indsigelse berettiget, påhviler det den dataansvarlige at ophøre med behandlingen af egen drift. Dette vil ved offentliggjorte oplysninger i hvert fald som udgangspunkt indebære en pligt for myndigheden til ikke længere selv at gøre oplysningerne offentligt tilgængelige på en hjemmeside på internettet og må også antages at indebære en pligt for myndigheden til at udfolde rimelige bestræbelser på i øvrigt at søge dem slettet.
Det bemærkes i den forbindelse, at Datatilsynet i en afgørelse af 16. december 2008 vedrørende behandling af oplysninger om bl.a. enkeltpersoners sygdomsforhold i en kommune bemærkede, at det er Datatilsynets opfattelse, at en sikring af, at personoplysninger ikke uberettiget offentliggøres på en hjemmeside, er omfattet af den dataansvarliges forpligtelse efter lovens § 41, stk. 3, til at træffe de fornødne sikkerhedsforanstaltninger. Det blev desuden anført, at det er Datatilsynets opfattelse, at der navnlig i situationer, hvor der er en potentiel risiko for offentliggørelse af fortrolige og/eller følsomme personoplysninger, skal udvises særlig påpasselighed, både for så vidt angår tilrettelæggelsen af arbejdsgange og for så vidt angår indretningen af myndighedens systemer. Det blev desuden anført, at når en myndighed ved en fejl er kommet til at offentliggøre fortrolige og følsomme personoplysninger på internettet, bør den efter Datatilsynets opfattelse tage hånd om fejlen, straks den bliver opmærksom herpå. Det blev i den forbindelse anført, at det er tilsynets forventning, at de pågældende oplysninger fjernes fra myndighedens hjemmeside samme dag eller senest dagen efter. Det blev endvidere bemærket, at det efter tilsynets opfattelse er et led i god databehandlingsskik efter § 5, stk. 1, (jf. dette kapitels pkt. 4.2.1), når en myndighed ved en fejl er kommet til at lægge oplysninger på internettet, der ikke må offentliggøres, at myndigheden gør, hvad den kan, for at begrænse skaden. Det er anført, at hvis de berørte personer ikke allerede ved, at deres oplysninger har været offentliggjort ved en fejl, bør de underrettes. Det er endvidere anført, at den dataansvarlige efter tilsynets opfattelse skal undersøge, om oplysningerne findes i Googles eller andre søgemaskiners kopier af myndighedens sider (cachen) og i givet fald sørge for, at oplysningerne fjernes derfra.
4.4.2.3.Den registrerede har desuden i medfør af persondatalovens § 37, stk. 1, krav på, at den dataansvarlige berigtiger, sletter eller blokerer oplysninger, som viser sig at være urigtige eller vildledende eller på lignende måde er behandlet i strid med lovgivningen, hvis den registrerede fremsætter begæring herom. Det samme gælder, hvis myndigheden selv bliver opmærksom herpå. I praksis vil persondatalovens § 37, stk. 1, (og § 5, jf. dette kapitels pkt. 4.2.1) ofte ikke føre til, at oplysninger, som indgår i en sag hos en offentlig myndighed, og som viser sig at være urigtige, skal slettes. Det gælder, uanset om oplysningerne har været urigtige siden indsamlingen, eller de først er blevet det senere, fordi forholdene har ændret sig. Dette skyldes, at det ofte vil være nødvendigt for myndigheden at kunne dokumentere det faktuelle grundlag, som en afgørelse eller en anden beslutning i sin tid blev truffet på. Navnlig bør forvaltningsmyndigheder udvise tilbageholdenhed med helt at slette oplysninger, som på et tidspunkt har udgjort en del af det faktuelle grundlag, som en afgørelse er truffet på. Ofte bør der i sådanne situationer i stedet tilføjes sagen f.eks. et notat, der klart og tydeligt angiver de rette forhold. På samme måde vil persondatalovens § 5 og princippet om god forvaltningsskik under visse omstændigheder desuden kunne føre til, at en myndighed, som har offentliggjort forkerte oplysninger i strid med persondataloven, på det sted hvor offentliggørelsen har fundet sted, skal følge op med offentliggørelse af de korrekte oplysninger.
Hvor der sker berigtigelse, sletning eller blokering i henhold til § 37, stk. stk. 1, skal den dataansvarlige desuden efter persondatalovens § 37, stk. 2, underrette den tredjemand, hvortil oplysningerne er videregivet, herom, hvis en registreret person fremsætter anmodning herom. Dette gælder dog ikke, hvis underretningen viser sig umulig eller er uforholdsmæssigt vanskelig. Betydningen af en sådan underretning for den registrerede skal i den forbindelse afvejes over for den arbejdsindsats hos den dataansvarlige, der vil være forbundet med at give underretningen. Underretning til alle modtagere af oplysningen vil i almindelighed ikke være mulig, hvor oplysningen er offentliggjort for eksempel på internettet.
Det fremgår af persondatalovens § 69, at den dataansvarlige skal erstatte skade, der er forvoldt ved en behandling, herunder en offentliggørelse, af en personoplysning i strid med bestemmelserne i persondataloven, medmindre det godtgøres, at skaden ikke kunne have været afværget ved den agtpågivenhed og omhu, der må kræves i forbindelse med behandling af personoplysninger. Persondatalovens § 69 fastsætter alene ansvarsgrundlaget (culpa med omvendt bevisbyrde). Herudover gælder dansk rets almindelige erstatningsbetingelser, herunder kravet om årsagssammenhæng, adækvans mv.
Det følger af det anførte, at det er den dataansvarlige, som skal bevise, at der ikke er handlet culpøst i forbindelse med overtrædelsen af persondataloven, hvorimod det er den registrerede (skadelidte) – for eksempel en erhvervsdrivende, om hvem der er offentliggjort en afgørelse om overtrædelse af en lov vedrørende udførelse af hvervet inden for den pågældendes branche – der har bevisbyrden for, at der er lidt et tab, at der er årsagssammenhæng mellem den ansvarspådragende adfærd og tabet, samt at det økonomiske tab er en påregnelig følge af den ansvarspådragende fejl.
Det antages imidlertid med udgangspunkt i retspraksis, at persondatalovens § 69 alene indeholder hjemmel til erstatning, når der er lidt et økonomisk tab. Er dette ikke tilfældet, kan krav på erstatning alene støttes på erstatningsansvarslovens § 26, som er dansk rets almindelige bestemmelse om godtgørelse for tort i anledning af retsstridig krænkelse af en andens frihed, fred, ære eller person. Bestemmelsen vil – hvis de almindelige erstatningsretlige betingelser herfor i øvrigt er opfyldt – kunne bringes i anvendelse, hvis der ved offentliggørelse af en personoplysning er sket en krænkelse af en andens fred, ære eller person (for eksempel i forbindelse med en overtrædelse af en bestemmelse i straffelovens kapitel 27 om freds- og æreskrænkelser) og den forurettede søger om godtgørelse for tort herfor.
Persondatalovens § 70, stk. 1, indeholder hjemmel til straf for overtrædelse af persondatalovens centrale bestemmelser i forbindelse med en behandling, som udføres for private.
Det følger af persondatalovens § 70, stk. 2, at medmindre højere straf er forskyldt efter den øvrige lovgivning, straffes med bøde eller fængsel indtil 4 måneder bl.a. den, der i forbindelse med en behandling, som udføres for offentlige myndigheder, tilsidesætter vilkår som nævnt i § 7, stk. 7 (vilkår fastsat i forbindelse med tilladelse til behandling af følsomme oplysninger, der sker af grunde, der vedrører hensynet til vigtige samfundsmæssige interesser), og vilkår som nævnt i § 9, stk. 3 (vilkår fastsat i forbindelse med behandling af følsomme oplysninger om rent private forhold eller almindeligt fortrolige oplysninger, der alene sker med henblik på at føre retsinformationssystemer).
Handlinger, der tillige indebærer en overtrædelse af bestemmelser, der kan medføre højere straf, kan henføres under sådanne bestemmelser. Dette gælder for eksempel straffelovens § 264 d (om bl.a. forsætlig, uberettiget videregivelse af oplysninger om en anden persons private forhold), og bestemmelser i straffeloven om forbrydelser i offentlig tjeneste eller hverv mv., herunder bl.a. §§ 152-152 f. Der henvises om de sidstnævnte bestemmelser til dette kapitels pkt. 2.
Herudover vil der kunne skrides disciplinærretligt ind over for offentligt ansattes tilsidesættelse af persondatalovgivningen.
Spørgsmålet om adgangen for en forvaltningsmyndighed til at offentliggøre oplysninger om juridiske personer, som ikke er omfattet af persondataloven, jf. dette kapitels pkt. 4.1, skal vurderes efter straffelovens §§ 152-152 e, jf. forvaltningslovens § 27, som alene indebærer begrænsninger for så vidt angår fortrolige oplysninger, jf. dette kapitels pkt. 2. En detaljeret regulering af bl.a. forvaltningsmyndigheders adgang til at behandle oplysninger om juridiske personer – som persondatalovens regler vedrørende oplysninger om fysiske personer – findes ikke i lovgivningen.
Det er bl.a. i den juridiske litteratur anført, at det bærende argument for at udelukke juridiske personer fra persondatabeskyttelsen er, at disse ikke omfattes af de privatlivs- og personlighedshensyn, der er centrale i persondataretten. Når der i lovgivningen findes regler, som har til formål at beskytte oplysninger om juridiske personer, kan disse således ikke begrundes i hensynet til beskyttelsen af sådanne ideelle interesser, men må tage sit udgangspunkt i et hensyn til at ville beskytte de økonomiske interesser for den juridiske person, der kan lide skade ved, at oplysninger om den pågældende juridiske person anvendes uretmæssigt.
Det i dette kapitels pkt. 3.2.2 anførte om fortroligheden af oplysninger om strafbare forhold, jf. forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 6, antages alene at gælde, når oplysningen vedrører en fysisk person eller en enkeltmandsejet virksomhed. Derimod må det antages, at en oplysning om, at en virksomhed, der drives i selskabsform, eventuelt har begået en strafbar overtrædelse af særlovgivningen, normalt ikke anses for fortrolig, og at der derfor f.eks. som udgangspunkt intet til hinder for, at en myndighed videregiver oplysninger af den nævnte karakter om virksomheder, der drives i selskabsform, når man vil gøre selskabsansvaret gældende. Det gælder dog ikke, hvis oplysningerne er fortrolige af andre grunde, for eksempel fordi de afspejler væsentlige oplysninger om forhold, der er beskyttet efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 7, jf. dette kapitels pkt. 2.2.
Det skal desuden bemærkes, at bestemmelsen i Den Europæiske Menneskerettighedskonventions (EMRK) artikel 6, stk. 2, ifølge Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis ikke alene omfatter privatpersoner og enkeltmandsvirksomheder, men også omfatter juridiske personer, jf. f.eks. sagen Västberga Taxi Aktiebolag og Vulic mod Sverige, (dom af 23. juli 2002). Også EF-Domstolen har lagt til grund, at bestemmelsen finder anvendelse i forhold til juridiske personer, jf. sagen Montecatini SpA (sag C-235/92 P). Det anførte i dette kapitels pkt. 4.2.3 om sondringen mellem udtalelser fra myndighedspersoner, der indebærer en stillingtagen til skyldsspørgsmålet, og som vil være i strid med konventionens artikel 6, stk. 2, hvis udtalelserne om pågældendes skyld fremsættes, før skyldsspørgsmålet er afgjort af en domstol, og udtalelser, der alene udtrykker en mistanke om, at den pågældende har begået en lovovertrædelse, gør sig således antageligvis også gældende i forhold til juridiske personer.
Den nævnte bestemmelse i forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 7, vedrører hensynet til den økonomiske interesse i at beskytte oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold. Oplysninger om juridiske personer er som udgangspunkt omfattet af bestemmelsen, hvis der efter et konkret skøn er en nærliggende risiko for, at der påføres den pågældende juridiske person et økonomisk tab. For eksempel vil oplysninger om almindeligt gængse forretningsmetoder eller en almindeligt kendt produktionsform i almindelighed ikke være omfattet af bestemmelsen. Ligeledes kan det ikke anses for en oplysning om en forretningshemmelighed beskyttet efter forvaltningslovens § 27, stk. 1, nr. 7, at en privat virksomhed udøver sin virksomhed i strid med lovgivningen, for eksempel at en virksomheds fødevareproduktion foregår under sundhedsmæssigt uforsvarlige forhold.
Oplysninger af rent objektiv karakter eller allerede offentligt tilgængelige oplysninger samt oplysninger, der er af en sådan karakter, at de ville skulle udleveres efter reglerne om aktindsigt i offentlighedsloven, vil – som tilfældet er med sådanne oplysninger om fysiske personer – heller ikke være fortrolige, når de vedrører juridiske personer, og offentliggørelse af sådanne oplysninger vil derfor som altovervejende hovedregel ikke være i strid med tavshedspligten i forvaltningslovens § 27.
I forbindelse med overvejelserne om forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv., der indeholder oplysninger om identificerbare juridiske personer, som ikke kan udleveres i forbindelse med anmodninger om aktindsigt, skal særligt nævnes offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2. Praksis vedrørende denne bestemmelse vil således have betydning for, hvilke oplysninger om juridiske personer der enten kan eller ikke uden særlig hjemmel kan offentliggøres. Bestemmelsen har følgende ordlyd:
Ӥ 12:Retten til aktindsigt omfatter ikke oplysninger om
1) …
2) tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold eller lignende, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller virksomhed, oplysningen angår, at begæringen ikke imødekommes.
Stk. 2… ”
Oplysninger om juridiske personer er som udgangspunkt omfattet af offentlighedslovens § 12, stk. 1, nr. 2, hvis der efter et konkret skøn er en nærliggende risiko for, at der påføres den pågældende virksomhed skade, navnlig et økonomisk tab, af betydning. I tvivlstilfælde antages det, at der bør indhentes en udtalelse fra den, som oplysningen vedrører. Det er imidlertid den forvaltningsmyndighed, som træffer afgørelse om, hvorvidt oplysningen er af fortrolig karakter.
Der er i den forbindelse grund til at fremhæve, at Folketingets Ombudsmand i en udtalelse gengivet i beretningen for 2005, side 309 ff., har udtalt, at det følger af det almindelige forvaltningsretlige saglighedsprincip, at en myndighed – uanset at reglerne om tavshedspligt ikke i sig selv var til hinder for offentliggørelsen – ikke uden hjemmel i lovgivningen eller (anden) saglig grund må offentliggøre oplysninger om en virksomhed, som må anses for belastende for virksomheden. Ombudsmanden henviste i den forbindelse til principperne i persondatalovens § 5 (jf. dette kapitels pkt. 4.2.1) og til, at det må antages, at en myndighed i disse situationer også er undergivet visse begrænsninger som følge af princippet om god forvaltningsskik (jf. dette kapitels pkt. 2.2). Ombudsmanden fandt dog i den konkrete sag, at der ikke var grundlag for kritik af Forbrugerombudsmanden for på sin hjemmeside at have offentliggjort en sag, hvori Forbrugerombudsmanden havde meldt et luftfartsselskab – med en angivelse af selskabets navn – til politiet, idet Forbrugerombudsmanden har hjemmel til i et vist omfang at offentliggøre sager, og idet offentliggørelsen var sket efter en konkret vurdering med inddragelse af relevante hensyn.
Det må således antages, at der også, hvor en oplysning om en juridisk person i medfør af forvaltningslovens § 27 ikke anses for fortrolig, stilles krav om, at en forvaltningsmyndighed, som agter at offentliggøre den pågældende oplysning, overholder princippet om god forvaltningsskik, og det må kræves, at offentliggørelsen skal være sagligt begrundet og proportionalt med formålet med offentliggørelsen.
En forvaltningsmyndighed, som uretmæssigt offentliggør oplysninger om en juridisk personer, vil kunne ifalde erstatningsansvar efter de almindelige erstatningsretlige regler herom, jf. Sø- og Handelsrettens dom gengivet i Ugeskrift for Retsvæsen 2007, side 1603 ff. Det er i den forbindelse den juridiske person, som skal godtgøre, at myndigheden i forbindelse med offentliggørelsen har handlet uagtsomt. Ved oplysninger om fysiske personer gælder som nævnt i dette kapitels pkt. 4.5.1 bestemmelsen i persondatalovens § 69 om culpa med omvendt bevisbyrde.
Der er ikke ved lov generelt fastsat betingelser for forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af oplysninger, som ikke er omfattet af persondataloven, og som ikke er fortrolige.
Det må antages, at offentliggørelse af oplysninger, som der ikke kan meddeles aktindsigt i efter offentlighedsloven, og som ville være underlagt tavshedspligt efter forvaltningslovens § 27, kun kan offentliggøres af en myndighed, såfremt myndigheden har en klar hjemmel hertil i lovgivningen. Dette kan bl.a. udledes af udtalelsen gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1994, side 334 ff., som er nævnt i dette kapitels pkt. 3.2.2. Det må antages, at dette både gælder ved oplysninger om fysiske personer og ved oplysninger om juridiske personer.
Omvendt vil oplysninger, herunder personoplysninger, som er omfattet af retten til aktindsigt efter offentlighedsloven, af egen drift kunne offentliggøres af myndigheden, jf. herved den udtalelse, der er gengivet i Folketingets Ombudsmands beretning for 1996, side 51 ff., og som er omtalt i dette kapitels pkt. 2.2. En forvaltningsmyndighed vil dog også i denne sammenhæng skulle agere inden for rammerne af god forvaltningsskik og de almindelige forvaltningsretlige principper om saglighed og proportionalitet samt ved oplysninger om fysiske personer inden for rammerne af persondataloven.
På samme måde fremgår det – for så vidt angår belastende oplysninger om juridiske personer – af den udtalelse fra Folketingets Ombudsmand, som er gengivet i årsberetningen for 2005, side 309 ff., og som er omtalt i dette kapitels pkt. 5, at det følger af det almindelige forvaltningsretlige saglighedsprincip, at en myndighed – uanset at reglerne om tavshedspligt ikke i sig selv er til hinder for offentliggørelsen – ikke uden hjemmel i lovgivningen eller (anden) saglig grund må offentliggøre oplysninger om en virksomhed, som må anses for belastende for virksomheden.
Som nævnt i dette kapitels pkt. 4.2.2.2 må det antages, at der kun yderst sjældent vil være hjemmel til, at en myndighed af egen drift uden særskilt hjemmel i en særlov, kan offentliggøre kontrolresultater, afgørelser mv., som indeholder personoplysninger omfattet af § 7. Personoplysninger omfattet af § 8 kan i et vist videre omfang offentliggøres. Det vil efter persondatalovens § 8, stk. 2, nr. 2, være muligt, hvis det konkret sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, som begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, som oplysningen angår, jf. dette kapitels pkt. 4.2.2.3. Desuden vil ikke-fortrolige og almindeligt fortrolige oplysninger i en række tilfælde efter en konkret vurdering kunne offentliggøres med hjemmel i persondatalovens § 6, stk. 1, nr. 3, 5, 6 eller 7, jf. dette kapitels pkt. 4.2.2.1.
Hvis det er hensigten, at den registrerede i forbindelse med offentliggørelsen af oplysninger omfattet af persondataloven skal have en dårligere beskyttelse end efter denne lov, bør dette fremgå udtrykkeligt i en særlov eller i bemærkningerne dertil.
For så vidt angår oprettelsen af retsinformationssystemer udgør persondatalovens § 9 – inden for de rammer, der er opstillet i persondataloven – særskilt hjemmel til offentliggørelse af oplysninger i sådanne systemer under forudsætning af, at der som altovervejende hovedregel af offentlige myndigheder indhentes en udtalelse fra Datatilsynet eller af private data-ansvarlige indhentes en tilladelse fra Datatilsynet, jf. dette kapitels pkt. 4.3.1. Persondatalovens § 6 indeholder hjemmel til behandling af andre personoplysninger, herunder almindeligt fortrolige personoplysninger, i retsinformationssystemer.
Om de omtalte bestemmelser i straffeloven, forvaltningsloven og offentlighedsloven henvises der nærmere til Vagn Greve m.fl., Kommenteret straffelov, Speciel del, 9. omarbejdede udgave (2008), side 131 ff., John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (2001), side 481 ff., side 508 ff. og side 519 ff., Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 197 ff., side 399 ff., side 422 ff. og side 462 ff., Jens Garde m.fl., Forvaltningsret Sagsbehandling, 6. udgave (2007), side 287 ff., 292 f. og side 315 ff., Steen Rønsholdt, Forvaltningsret Retssikkerhed Proces Sagsbehandling, 2. udgave (2006), side 301 ff., side 327 ff., og side 341 ff., John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udgave (1998), side 73 ff., side 89 ff., side 214 ff. og side 240 f., Hans Gammeltoft-Hansen, Om offentlighedsbegrebet i straffeloven, offentlighedsloven og forvaltningsloven, Festskrift til Claus Haagen Jensen (2007), side 13 ff., Sten Bønsing, Brancheregler og brancheproces, 1. udgave (2001), side 334 ff., Henrik Udsen, De informationsretlige grundsætninger. Studier i informationsretten, 1. udgave (2009), side 416 ff. samt Betænkning nr. 1510/2009 om offentlighedsloven.
Om de omtalte bestemmelser i persondataloven henvises der generelt til kommentarerne til de enkelte bestemmelser hos Henrik Waaben og Kristian Korfits Nielsen, Lov om behandling af personoplysninger, 2. udg. (2008), side 95 ff. Desuden henvises der til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 440 f., side 470 ff. og side 529 ff., side, Jens Garde m.fl., Forvaltningsret Sagsbehandling, 6. udgave (2007), side 18 ff., 174 ff., 190 ff. og 242 ff., Steen Rønsholdt, Forvaltningsret. Retssikkerhed Proces Sagsbehandling, 2. udg. (2006), side 477 ff., Peter Blume, Den Digitale Gabestok, Ugeskrift for Retsvæsen 2006B side 251 ff. samt Sören Öman, Implementing Data Protection in Law, Scandinavian Studies in Law, Volume 47, IT Law (2004), side 394.
Udvalget anmodede den 19. marts 2009 alle ministerier om at oplyse, om der på deres område sker offentliggørelse på internettet og/eller i øvrigt af oplysninger om bestemte navngivne fysiske og/eller juridiske personers overtrædelse af lovgivningen. I givet fald anmodede udvalget ministerierne om en nærmere redegørelse for de enkelte ordninger. En kopi af udvalgets brev af 19. marts 2009 til ministerierne er optrykt som bilag til betænkningen.
I dette kapitel er der kort redegjort for de væsentligste ordninger med offentliggørelse, som ministerierne har omtalt i deres høringssvar til udvalget. Redegørelsen er foretaget alene på baggrund af beskrivelsen af ordningerne i ministeriernes høringssvar. Det bemærkes i den forbindelse, at Statsministeriet, Finansministeriet, Undervisningsministeriet og Kirkeministeriet har oplyst, at der ikke på deres områder findes ordninger med offentliggørelse af oplysninger omfattet af udvalgtes høring af 19. marts 2009.
Dette kapitels pkt. 2 indeholder nogle generelle bemærkninger om de ordninger med offentliggørelse i ikke-anonymiseret form af kontrolresultater, afgørelser mv. om overtrædelse af lovgivning, som ministerierne har omtalt i deres høringssvar. I pkt. 3 foretages der en mere detaljeret beskrivelse af de pågældende ordninger på baggrund af ministeriernes høringssvar. Kendetegnende for de ordninger, der omtales, er, at offentliggørelsen har til formål eller som konsekvens, at fysiske eller juridiske enkeltpersoner offentligt (herunder på internettet) bliver udstillet for deres konkrete overtrædelser af lovgivningen på det pågældende område.
Det bemærkes, at en række ministerier desuden har omtalt offentliggørelsesordninger, som alene tjener det formål, at den ansvarlige myndighed vil udbrede kendskabet til sin praksis på et område, og hvor det er oplyst, at afgørelserne anonymiseres inden offentliggørelsen. Som eksempler herpå kan nævnes følgende: Økonomi- og Erhvervsministeriet har oplyst, at for eksempel Finanstilsynet offentliggør principielle og vidtrækkende afgørelser i anonymiseret form, og at Forbrugerklagenævnet siden 2003 har offentliggjort afgørelser af principiel eller i øvrigt generel interesse i anonymiseret form. Justitsministeriets har anført, at der ikke er fastsat regler, hvorefter domme og kendelser afsagt af domstolene skal offentliggøres, men at afgørelser truffet af domstolene kan offentliggøres i det omfang, det er i overensstemmelse med persondatalovens § 9. Offentliggørelse heraf sker i dag bl.a. i Ugeskrift for Retsvæsen samt en række faglige tidsskrifter. Flere retskredse offentliggør desuden domsresuméer på hjemmesiden www.domstol.dk. Skatteministeriets har anført, at tavshedspligtreglen efter § 17 i skatteforvaltningsloven er bærende på området, men at der dog i bekendtgørelser er fastsat regler om offentliggørelse af afgørelser mv. i anonymiseret form for en række administrative nævn og klageorganer på ministeriets område.
Det bemærkes for fuldstændighedens skyld, at der endvidere i nogle høringssvar fra ministerierne er omtalt eksempler på, at ministerier har systematiserede ordninger med spredning af afgørelser mv. internt i organisationen eller mellem myndigheder under ministeriets ressort – fx på intranet eller særlige netværk – uden at der sker offentliggørelse af oplysningerne. Desuden forekommer der ordninger, hvor virksomheder på baggrund af en aftale med en myndighed om at indgå i en bestemt ordning accepterer, at myndighedens kontrol dermed offentliggøres.
Høringssvarene fra ministerierne er ligeledes optrykt som bilag til betænkningen. For en uddybende beskrivelse af de enkelte ordninger og regler, der omtales, henvises der til svarene fra de enkelte ministerier.
Det fremgår af dette kapitels pkt. 3, at de eksisterende ordninger med offentliggørelse af afgørelser, kontrolresultater mv. i ikke-anonymiseret form er begrundet i en række forskellige hensyn, som i den sammenhæng, hvor de indgår, må antages at være vurderet som mere tungtvejende end de hensyn mv., der vil kunne tale for at være tilbageholdende med at offentliggøre oplysningerne. Vægten af sådanne hensyn over for hinanden må i almindelighed antages at afhænge af, dels hvor følsomme de oplysninger, der påtænkes offentliggjort, er, dels hvor væsentlige de hensyn, der søges varetaget med offentliggørelsen, generelt vurderes at være.
Et af de gennemgående hensyn, som det under en lang række af de eksisterende offentliggørelsesordninger oplyses, at man har til hensigt at varetage, er hensynet til borgernes beskyttelse i bred forstand. I den forbindelse er en betydelig del af ordningerne begrundet i egentlig forbrugerbeskyttelse eller bredere i forbrugervejledning i en række forskellige sammenhænge, ligesom ordninger kan være begrundet i et ønske om at give forbrugere mulighed for at vurdere, om der er grundlag for at søge om erstatning. Foruden generelle ordninger på det forbrugerretlige område findes der en række særlige ordninger, både med sigte på forbrugeres valg af udbyder (f.eks. revisorer, byggesagkyndige, ejendomsmæglere, advokat, IT- og televirksomheder, fødevarevirksomheder mv.) og forbrugeres valg af produkt (f.eks. energibesparende produkter eller byggevarer). I tilknytning hertil findes der yderligere en række ordninger, som oplyses at være indført til varetagelse hensynet til borgernes sundhed og sikkerhed. Det gælder f.eks. ordningerne vedrørende sundhedspersoner, producenter af lægemidler, aktører på el- og gasområdet, producenter af legetøj eller fyrværkeri mv.
De fleste kontrolordninger kan desuden siges at have til formål at motivere virksomheder mv. til at yde en særlig indsats på et område, hvor dette er fundet hensigtsmæssigt, for derved enten at opnå en god bedømmelse eller undgå en dårlig bedømmelse. Visse ordninger er i særlig høj grad båret af dette hensyn. Et eksempel herpå er Arbejdstilsynets smileyordning vedrørende arbejdsmiljø, som dog tillige har til formål at skabe et bedre arbejdsmiljø for alle medarbejdere.
Navnlig på Økonomi- og Erhvervsministeriets område er en række ordninger desuden begrundet i hensynet til markedsaktørerne eller til et ønske om at sikre lige konkurrence. Desuden ses der eksempler på ordninger, der angives at være begrundet i hensynet til at sikre tilliden til og gennemsigtigheden i den offentlige kontrol på et givent område (f.eks. med en branche) eller hensynet til simpelthen at skabe (yderligere) et incitament til overholdelse af lovgivningen på det pågældende område. Dette gælder f.eks. med hensyn til den ordning, der gælder vedrørende revisorer. Økologikontrollen på Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris område er ligeledes bl.a. begrundet i et ønske om at sikre tilliden til økologien ved at give offentligheden, herunder virksomheder og landmænd, mulighed for at følge kontrollen med området.
På Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeris område skal desuden fremhæves reglerne om offentliggørelse af gødningsregnskaber, som angives dels at være begrundet i, at oplysninger om landbrugets gødskning og eventuelle overgødskning derved kan indgå i den lokale miljødebat og miljøplanlægning, dels at være begrundet i et ønske om at skabe åbenhed om landbrugserhvervets indsats for at styre gødningsforbruget (nedbringe anvendelsen af gødning) til fordel for miljøet og at styrke erhvervets miljøprofil. Denne ordning synes således ikke at støtte på konkrete beskyttelsesbehov, men derimod navnlig at være begrundet med henvisning til mere overordnede samfundsmæssige behov.
Det forekommer desuden, at ordninger med offentliggørelse af afgørelser navnlig bunder i et ønske om at udstille aktører, som ikke overholder lovgivningen på det konkrete område. Som eksempel herpå kan nævnes Klima- og Energiministeriets ordning efter lov om CO²-kvoter med at offentliggøre afgørelser om driftslederes betaling af afgift for manglende returnering af CO²-kvoter eller kreditter.
Det fremgår, at der på en række områder sker offentliggørelse i ikke-anonymiseret form af overtrædelser af lovgivningen, der udgør strafbare forhold, eventuelt i form af oplysninger om bødevedtagelser. Desuden er det oplyst, at der bl.a. er hjemmel til, at Fondsrådet og Det Finansielle Virksomhedsråd offentliggør beslutninger om efter rådenes vurdering af sagen at oversende den til politiet til videre efterforskning og eventuel strafferetlig forfølgning. Under disse ordninger sker der dog alene offentliggørelse vedrørende juridiske personer. Tilsvarende er det oplyst, at også Forbrugerombudsmanden i praksis orienterer offentligheden om oversendelse af sager til politiet.
Om forholdet til persondatadirektivets artikel 8, stk. 5, bemærkes, at det synes at være kendetegnende for en række af høringssvarene, at udgangspunktet i den forbindelse er den opfattelse, at hvis behandling af oplysninger om lovovertrædelser foretages centralt hos eller under kontrol af et ministerium, en styrelse eller lignende, er kravene i databeskyttelsesdirektivets artikel 8, stk. 5, uden videre opfyldt, uanset at oplysninger også vedrører fysiske personer.
Det skal endvidere bemærkes, at der kan konstateres eksempler på, at der sker offentliggørelse af afgørelser i ikke-anonymiseret form, uanset at det reelle formål med offentliggørelsen angives at være et ønske om at orientere om en myndigheds praksis på et givent område. Som eksempel herpå kan nævnes Konkurrencestyrelsens praksis med at offentliggøre relevante udtalelser om konkrete sager på det udbudsretlige område eller Energitilsynets offentliggørelse af sine afgørelser vedrørende elforsyningsloven, naturgasforsyningsloven og varmeforsyningsloven.
Endvidere findes der eksempler på, at der sker offentliggørelse af afgørelser, som også indeholder klagerens navn. Det er f.eks. oplyst, at dette er tilfældet med Revisornævnets, Radio- og tv-nævnets og Ophavsretsnævnets kendelser.
Reglerne for, om en offentliggørelse skal afvente behandlingen af sagen hos en eventuel højere administrativ myndighed eller hos domstolene, synes at variere fra ordning til ordning, uden at der tegner sig et klart billede af, hvornår den ene og den anden løsning er valgt. Det må antages, at vurderingen bag de ordninger, hvor offentliggørelse sker uden at vente på, at der foreligger en endelig afgørelse, er, at behovet for at orientere offentligheden om en given lovovertrædelse vejer tungere end de hensyn til retssikkerhedsmæssige betragtninger, som taler for at vente med at offentliggøre afgørelser om overtrædelser af lovgivning, indtil de er endelige. Det anførte må navnlig antages at gøre sig gældende, hvor det forhold, som afgørelsen mv. vedrører, kan udgøre en fare for borgerne. Imidlertid forekommer dette på en lang række forskellige områder, f.eks. vedrørende advokaters frakendelse af bestalling eller pålæg af bøder på over 25.000 kr., ved afgørelser fra Pressenævnet, på fødevareområdet, på IT- og teleområdet, ved afgørelser om CO²-kvoter og ved afgørelser om produkters indhold af farlige kemikalier mv.
Det synes desuden at kunne konstateres, at der i hovedparten af de ordningerne, som ministerierne har omtalt, sker forudgående orientering af parten eller parterne, inden der sker offentliggørelse i ikke-anonymiseret form af afgørelser om den eller de pågældende vedrørende overtrædelse af lovgivningen. Dette gælder dog ikke undtagelsesfrit, jf. f.eks. det oplyste om afgørelser fra Pressenævnet.
Det bemærkes endvidere, at langt hovedparten af de eksisterende ordninger med forvaltningsmyndigheders offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv., hvorved der offentliggøres oplysninger om enkeltpersoners overtrædelse af lovgivningen, har hjemmel i lovgivningen. Der forekommer imidlertid ordninger, hvorefter myndigheder offentliggør afgørelser mv., som indeholder sådanne oplysninger, uden at der er særskilt hjemmel hertil i lovgivningen. Det gælder for eksempel med hensyn til offentliggørelsen af Konkurrenceankenævnets, Ophavsretsnævnets og Lægemiddelstyrelsens afgørelser.
Det bemærkes desuden, at der ikke under alle de lovfæstede ordninger med offentliggørelse på internettet er fastsat regler for, at oplysningerne efter en nærmere angivet periode skal fjernes fra den hjemmeside, hvor de er offentliggjorte, ligesom der – i det tilfælde hvor der er fastsat regler herom – er stor variation i længden af sådanne frister.
Det bemærkes endeligt, at det kun synes at være et forholdsvis begrænset antal af ordningerne, der følger af regler, som tager sit udspring i EU-regulering, der stiller krav om eller giver mulighed for offentliggørelse af oplysningerne i ikke-anonymiseret form.
Økonomi- og Erhvervsministeriet har nævnt, at der på ministeriets område findes regler om en lang række forskellige ordninger med offentliggørelse af afgørelser mv., der kan henføres til enkeltpersoner, og som også indebærer offentliggørelse af oplysninger om lovovertrædelser mv.
Der findes f.eks. regler om offentliggørelse af dækningsberettigede byggeskader, hvorefter bl.a. navne og eventuelt cvr.-nr. på dem, der har udført eller medvirket til udførelsen af en dækningsberettiget skade, vil blive offentliggjort. Det er oplyst, at formålet med offentliggørelsen, som sker på internettet, er at give kommende bygherrer oplysninger om, hvilke entreprenører, rådgivere og materialeleverandører der har udført arbejder, hvor der efterfølgende er konstateret en dækningsberettiget skade. Dette vil have en præventiv effekt, så oplysningerne på sigt kan medvirke til generelt at højne kvaliteten i byggeriet. Det er oplyst, at en byggeskade kan være udtryk for en lovovertrædelse, men ikke altid vil være det. Der er endnu ikke sket offentliggørelse under denne ordning.
Der er desuden peget på, at der findes regler om offentliggørelse med navns nævnelse af producenter eller enhver, der har bragt en vare i omsætning, og som påbydes at tilbagetrække eller tilbagekalde varen eller sørge for, at byggevaren eller installationen fjernes fra en bygning eller et anlægsarbejde, hvor varen allerede er anvendt. Offentliggørelse, der sker på Erhvervs- og Byggestyrelsen hjemmeside, via pressen eller i trykte medier, kan ske med oplysning om art og omfang af sanktioner, samt med oplysning om navn på den person eller det firma, mod hvem sanktionen er rettet. Styrelsen kan i den forbindelse også oplyse om størrelsen af idømte bøder. Det er oplyst, at formålet med offentliggørelsen er at styrke oplysningen af forbrugere og andre aftagere af byggevarer. Behovet for oplysning skal ses i lyset af, at det kan have alvorlige sundheds- og sikkerhedsmæssige konsekvenser, hvis der bliver anvendt byggevarer, der ikke opfylder de gældende standarder eller krav i byggelovgivningen. Det vurderes, at offentliggørelsen i sig selv vil have en præventiv effekt i forhold til virksomhedernes overholdelse af reglerne. Offentliggørelse på styrelsens hjemmeside er begrænset til en periode på to år for oplysninger, der ikke er af rent statistisk karakter. Der er endnu ikke offentliggjort afgørelser under denne ordning.
Ministeriet har desuden anført, at Erhvervs- og Byggestyrelsen bl.a. foretager kontrol af de beskikkede bygningssagkyndige og tildeler disciplinære sanktioner som følge af fejl i tilstandsrapporter. I den forbindelse er der regler om, at styrelsen offentliggør navne på og firmatilknytningsforhold for bygningssagkyndige, der er tildelt en advarsel eller har fået inddraget beskikkelsen som følge af alvorlige eller gentagne fejl i tilstandsrapporterne. Offentliggørelsen sker på styrelsens hjemmeside, hvor datoen for meddelelsen af advarslen eller inddragelsen tillige anføres. Om formålet med offentliggørelsen er det anført, at det er at styrke forbrugeroplysningen, og at forbedre rapporternes kvalitet og sikre lige konkurrencevilkår blandt de bygningssagkyndige. Oplysningerne slettes efter 3 år.
Det fremgår desuden, at Disciplinærnævnet for ejendomsmæglere kan tildele advarsler og pålægge bøder til henholdsvis den enkelte ejendomsmægler og til ejendomsmæglervirksomheden samt i særlige tilfælde begrænse den pågældende ejendomsmæglers adgang til at udøve ejendomsformidling eller frakende ejendomsmægleren retten til at udøve erhvervet. Det er ved lov bestemt, at nævnet skal offentliggøre sine afgørelser. Dette sker i Retsinformation, på nævnets hjemmeside eller begge steder. Det er oplyst, at formålet med offentliggørelsen er at styrke forbrugeroplysningen, at sikre lige konkurrencevilkår, og at give forbrugere og virksomheder en reel mulighed for i forbindelse med valg af ejendomsmægler at undlade at benytte ejendomsmæglere, der har handlet i strid med reglerne om god ejendomsmæglerskik.
Økonomi- og Erhvervsministeriet har desuden oplyst, at det i revisorloven (med udgangspunkt i EU’s 8. direktiv om lovpligtig revision af årsregnskaber og koncernregnskaber) er fastsat, at Erhvervs- og Selskabsstyrelsen kan bestemme, at resultatet af en undersøgelse af, om en revisor eller revisionsvirksomhed har overtrådt revisorlovgivningen, skal offentliggøres. Ligeledes skal Revisornævnets kendelser offentliggøres. Offentliggørelsen sker på styrelsens henholdsvis nævnets hjemmeside. Kendelserne fra Revisornævnet indeholder navn på klager og den revisor eller revisionsvirksomhed, der er blevet klaget over, oplysninger om sagens omstændigheder, parternes bemærkninger, Revisornævnets begrundelse og afgørelse samt sanktion. Det er oplyst, at offentliggørelse af nævnets afgørelser skal medvirke til at skabe gennemsigtighed i det offentlige tilsyn med revisorer og revisionsvirksomheder. Oplysningerne vedrørende styrelsens undersøgelser af, om en revisor eller revisionsvirksomhed har overtrådt revisorlovgivningen, kan omfatte navnet på den pågældende revisor eller revisionsvirksomhed, og oplysninger om, hvilke bestemmelser i revisorlovgivningen, der er overtrådt samt styrelsens reaktion, som kan være påtale, påbud eller indbringelse for Revisornævnet. Det er oplyst, at offentliggørelse af resultatet af en undersøgelse kan have stor præventiv værdi over for revisorerne og revisionsvirksomhederne, ligesom offentliggørelsen har stor betydning for tilliden til det offentlige tilsynssystem, og dermed for tilliden til revisorerhvervet. Det er desuden oplyst, at offentliggørelse imidlertid også kan komme på tale med henblik på at varetage revisionsvirksomhedens interesse, f.eks. hvis der i offentligheden verserer ”rygter” om revisionsvirksomheden, men hvor resultatet af undersøgelsen viser, at der ikke er hold i sådanne rygter. Hvis der i resultatet af undersøgelsen henvises til en specifik kunde, eller resultatet i øvrigt indeholder oplysninger af fortrolig karakter, vil sådanne oplysninger dog ikke indgå i det offentliggjorte resultat af undersøgelsen. Der er ikke fastsat tidsmæssige begrænsninger for offentliggjorte resultater. Der er ikke for tiden offentliggjort oplysninger efter bestemmelsen.
Ministeriet har desuden oplyst, at alle finansielle virksomheder, der er under tilsyn af Finanstilsynet, fremgår af tilsynets hjemmeside, og at inddragelse af en tilladelse til at drive finansiel virksomhed ligeledes offentliggøres med virksomhedens navn. Tilsynet offentliggør endvidere nogle afgrænsede oplysninger på sin hjemmeside, hvor oplysningen kan være af væsentlig betydning for eventuelle kunder. Der kan f.eks. være tale om virksomheder, der ikke har de nødvendige tilladelser til at henvende sig til offentligheden som finansiel virksomhed. I de fleste tilfælde er der tale om forsøg på bedrageri. Finanstilsynet advarer derfor mod at indgå aftaler om finansielle ydelser med virksomheder, der ikke har de lovpligtige tilladelser fra tilsynet eller eventuelt fra en udenlandsk tilsynsmyndighed.
Det er oplyst, at det fremgår af lov om finansiel virksomhed, at Det Finansielle Virksomhedsråd træffer afgørelse i sager af principiel karakter og i sager, der har videregående betydelige følger for finansielle virksomheder og finansielle holdingvirksomheder. Tilsvarende fremgår det af værdipapirhandelsloven, at Fondsrådet træffer afgørelse i sager af principiel karakter samt i sager, der har videregående betydelige følger for aktørerne på værdipapirmarkedet, og at Fondsrådet kontrollerer, at reglerne om årsrapporter og delårsrapporter er overholdt. Det er i lovgivningen på områderne bestemt, at afgørelser truffet af Det Finansielle Virksomhedsråd og Fondsrådet som udgangspunkt offentliggøres, herunder påtaler og påbud med nævnelse af virksomhedens navn samt processuelle beslutninger om at overgive sager til politimæssig efterforskning. Det er oplyst, at formålet med offentliggørelsen er at indføre en større åbenhed om Fondsrådet, Det Finansielle Virksomhedsråd og Finanstilsynets arbejde, så offentligheden i højere grad får indsigt i, om spillereglerne på de finansielle markeder bliver overholdt. Ministeriet har anført, at der alene kan ske offentliggørelse af navnet på juridiske personer. Det indebærer bl.a., at en afgørelse om, at et bestyrelsesmedlem ikke længere opfylder betingelserne om egnethed og hæderlighed, eller en beslutning om at oversende en sag, hvor en person har foretaget kursmanipulation, til politimæssig efterforskning, vil blive offentliggjort i anonymiseret form. Offentliggørelsen sker på Finanstilsynets hjemmeside, idet regnskabssager dog offentliggøres på Fondsrådets hjemmeside. Offentliggørelse kan dog ikke ske, hvis det vil medføre uforholdsmæssig stor skade for virksomheden, eller hvis efterforskningsmæssige hensyn taler imod. Rådene træffer afgørelse herom. Alle oplysninger om kundeforhold og oplysninger om virksomhedens interne forhold af væsentlig betydning for virksomheden, vil blive fjernet fra afgørelsen inden offentliggørelse. Det samme er tilfældet med fortrolige oplysninger modtaget fra udenlandske tilsynsmyndigheder. Ministeriet har oplyst, at EU-direktiverne på det finansielle område indeholder krav om, at tilsynsmyndighederne skal være underlagt tavshedspligt, men at direktiverne imidlertid ikke specificerer, hvad denne tavshedspligt skal omfatte. Derudover indeholder direktiverne også udtrykkeligt mulighed for, at en tilsynsmyndighed meddeler offentligheden, hvilke foranstaltninger eller sanktioner der er pålagt en virksomhed eller enkelt-person for en overtrædelse, medmindre det vil forvolde uforholdsmæssig stor skade for de involverede parter. Ministeriet har på denne baggrund anført, at de pågældende ordninger ligger inden for de rammer, der er udstukket i de finansielle EU-direktiver vedrørende tavshedspligt for tilsynsmyndigheden.
Ministeriet har desuden oplyst, at værdipapirhandelsloven i bestemmelser, der gennemfører bestemmelser i to EU-direktiver om henholdsvis markedsmisbrug og gennemsigtighed, giver Finanstilsynet adgang til at offentliggøre navnet på en virksomhed eller en fysisk person i forbindelse med påtale i en række sager om lovovertrædelser. Dette tilsigter at sikre et gennemsigtigt og velfungerende værdipapirmarked. Tilsynet kan offentliggøre påtaler i sager om overtrædelse af reglerne om offentliggørelse af intern viden og offentliggørelse af årsrapporter mv., reglerne om besiddelse af egne aktier, reglerne om ledende medarbejderes transaktioner, reglerne om meddelelse af større besiddelse af aktier, reglerne om udsteders oplysningsforpligtelser og ligebehandling af og kommunikation med aktionærer mv., forbuddene mod insiderhandel, videregivelse af intern viden og kursmanipulation, reglerne om underretning om mistænkelige transaktioner samt påtaler vedrørende overtrædelse af yderligere en række lignende bestemmelser. Offentliggørelse kan dog ikke ske, hvis det vil medføre uforholdsmæssig stor skade for virksomheden eller den fysiske person. Finanstilsynet kan offentliggøre påtaler til såvel juridiske som fysiske personer, men det er oplyst, at tilsynet har en praksis, hvorefter påtaler givet til fysiske personer som udgangspunkt ikke offentliggøres. For så vidt angår juridiske personer offentliggør tilsynet som udgangspunkt påtaler til udstedere i sager, hvor det er i investorernes og offentlighedens interesse at få information om lovovertrædelsen. Det er oplyst, at en påtale anvendes som en advarsel i forbindelse med en konstateret lovovertrædelse, der ikke længere består, og at ministeriet således ikke anser påtale for en forvaltningsretlig afgørelse. Det er oplyst, at Finanstilsynet har offentliggjort et meget begrænset antal påtaler, da bestemmelsen i praksis først er anvendt inden for det seneste år.
Ministeriet har desuden oplyst, at reglerne om skærpet tavshedspligt den 1. juli 2008 blev lempet, så der efter de almindelige regler i offentlighedsloven kan gives aktindsigt i Finanstilsynets tilsyn med overholdelsen af de forbrugerbeskyttende regler. Efter reglerne skal Finanstilsynet desuden bl.a. aktivt informere offentligheden om forbrugersager, som er af almen interesse, eller har betydning for reglernes forståelse. Der skal forud for hver offentliggørelse foretages en konkret vurdering af, hvorvidt denne betingelse er opfyldt, samt hvorvidt der er behov for at nævne den finansielle virksomheds navn. Det er oplyst, at der er særlig grund til at offentliggøre virksomhedens navn i de sager, hvor der er behov for at advare kunderne mod at handle hos den finansielle virksomhed, eller hvor virksomhedens praksis har medført, at kunderne vil have et erstatningskrav mod virksomheden. Det samme kan være tilfældet, hvis en virksomhed groft eller gentagne gange har overtrådt de forbrugerbeskyttende regler i den finansielle lovgivning. Det er oplyst, at tilsvarende bestemmelser om offentlighed omkring regler om god skik mv. med de nødvendige tilpasninger er fastsat i værdipapirhandelsloven, lov om tilsyn med firmapensionskasser, lov om investeringsforeninger og specialforeninger, samt andre kollektive investeringsordninger mv. og lov om forsikringsformidling. Det er oplyst, at de offentliggjorte oplysninger kan vedrøre såvel juridiske som fysiske personer (forsikringsformidlere og investeringsrådgivere), at offentlighedslovens regler om aktindsigt finder anvendelse, og at der foretages en konkret afvejning af hensynene i det enkelte tilfælde inden offentliggørelse.
Det fremgår desuden af ministeriets høringssvar, at der efter lov om forbrugerklager kan fastsættes regler om offentliggørelse af information og statistik om forskellige forhold inden for forbrugerklageområdet, såvel om Forbrugerklagenævnet som om de private klage- eller ankenævn, som økonomi- og erhvervsministeren har godkendt efter lov om forbrugerklager. Forbrugerklagenævnet behandler klager fra forbrugere over erhvervsdrivende vedrørende varer, arbejds- og tjenesteydelser. Der er alene tale om civilretlige tvister. Nærmere regler om offentliggørelse er i forhold til Forbrugerklagenævnet fastsat på bekendtgørelsesniveau og i forhold til de godkendte, private klage- eller ankenævn fastsat i en vejledning fra Forbrugerstyrelsen. På denne baggrund offentliggøres der således på Forbrugerstyrelsens hjemmeside en liste over virksomheder, som ikke har efterlevet Forbrugerklagenævnets afgørelser med en kort beskrivelse af afgørelsen (Firmatjek). Det er oplyst, at formålet med offentliggørelsen er at give forbrugerne og de erhvervsdrivende en bedre mulighed for at få et generelt overblik over udviklingen på klageområdet, samt at øge efterlevelsen af klagenævnsafgørelser. Det bemærkes i den forbindelse, at Forbrugerklagenævnets afgørelser hidtil ikke har haft bindende virkning. Som følge af en lovændring vil nævnets afgørelser imidlertid fremover få bindende virkning, hvis den erhvervsdrivende ikke inden en vis frist meddeler nævnet, at den erhvervsdrivende ikke ønsker at efterleve afgørelsen. Oplysninger vedrørende erhvervsdrivende, der ikke efterlever nævnets afgørelser, vil dog forsat kunne findes på Firmatjek. Den erhvervsdrivendes navn slettes straks fra Firmatjek, hvis den erhvervsdrivende har efterlevet afgørelsen, og ingen oplysninger ligger mere end et år på listen.
Ministeriet har endvidere peget på, at Forbrugerombudsmanden fører tilsyn med, at private erhvervsvirksomheder eller offentlige virksomheder, der kan ligestilles hermed, ikke overtræder markedsføringslovens bestemmelser om god markedsføringsskik mv., tilsyn med at der ikke sker overtrædelse af betalingsmiddelloven mv., tilsyn i medfør af lov om forbud til beskyttelse af forbrugernes interesser samt tilsyn med overholdelsen af tobaksreklameloven og lov om juridisk rådgivning. Forbrugerombudsmanden kan bl.a. anlægge retssag om forbud eller påbud mod visse handlinger, og selv nedlægge foreløbigt forbud samt udstede påbud ved klare overtrædelser af markedsføringsloven. Det er oplyst, at Forbrugerombudsmanden typisk ikke træffer afgørelser i forvaltningslovens forstand, men følger egen fastsat instruks om at overholde alle forvaltningslovens regler, herunder uskrevne regler om overholdelse af god forvaltningsskik. Det er oplyst, at det i en bekendtgørelse om Forbrugerombudsmandens virksomhed er fastsat, at Forbrugerombudsmanden er forpligtet til at orientere offentligheden om sager, som er behandlet af Forbrugerombudsmanden, anklagemyndigheden eller domstolene, og som er af almen interesse eller af betydning for forståelsen af markedsføringslovens bestemmelser. Forbrugerombudsmanden udsender på denne baggrund i vidt omfang pressemeddelelser, nyhedsbreve mv. i sager, der efter en konkret vurdering skønnes at have en samfundsmæssig interesse. Efterfølgende bliver pressemeddelelserne lagt på Forbrugerombudsmandens hjemmeside. Der kan både være tale om sager, der afsluttes foreløbigt (f.eks. i forbindelse med indgivelse af politianmeldelse) eller sager, der afsluttes endeligt (f.eks. i forbindelse med udstedelse af vejledninger og retningslinjer, indgåelse af tilsagn og forligsaftale mv., afgivelse af en indskærpelse, vedtagelse af bødeforelæg eller afsigelse af dom). Efter fast praksis offentliggøres som alt overvejende hovedregel navnene på de erhvervsdrivende, idet der dog tages højde for Folketingets Ombudsmands udtalelse optrykt i Folketingets Ombudsmands beretning for 2005, side 309 ff. Det er oplyst, at baggrunden herfor bl.a. er, at der efter Forbrugerombudsmandens opfattelse ofte består en almen samfundsmæssig interesse i at få oplysninger om, hvilke virksomheder der overtræder reglerne om markedsføring, ligesom generalpræventive hensyn også taler for denne åbenhed. Det er desuden oplyst, at det hertil kommer, at reglerne i offentlighedsloven vedrørende aktindsigt normalt vil føre til det resultat, at journalister m.fl. vil kunne få aktindsigt i sagen – og herunder navnet på den erhvervsdrivende. Den erhvervsdrivendes navn anonymiseres imidlertid, hvor særlige omstændigheder gør sig gældende. For så vidt angår omtale af straffesager, der er afgjort med bødeforelæg eller dom, bemærkes det, at Forbrugerombudsmanden overholder de i retsplejelovens fastsatte regler for offentliggørelse af domme, jf. retsplejelovens § 1017d. De erhvervsdrivendes navne anonymiseres således i selve dommen, men i pressemeddelelserne nævnes de domfældte virksomheder imidlertid normalt med navns nævnelse. Oplysningerne slettes ikke fra hjemmesiden.
Ministeriet har desuden oplyst, at der på Konkurrencestyrelsens hjemmeside sker offentliggørelse for afgørelser truffet af Konkurrencestyrelsen og Konkurrencerådet. Konkurrencerådet påser bl.a. overholdelsen af konkurrenceloven og de forskrifter, der er udstedt i medfør af loven. Konkurrencestyrelsen er sekretariat for Konkurrencerådet i sager efter konkurrenceloven og varetager på rådets vegne den daglige administration af loven. Grundlaget for offentliggørelse af disse afgørelser findes i konkurrenceloven og kan føres tilbage til 1998. Det er oplyst, at formålet med offentliggørelserne er at sikre offentligheden fuld information om de sager, der er præcedensskabende, og i øvrigt er af interesse for offentligheden, ligesom det vil tydeliggøre den samfundsmæssige afvejning af de skadelige virkninger for konkurrencen over for andre samfundsmæssige hensyn end konkurrencen og dermed skabe grundlag for en offentlig debat. Det, der offentliggøres, er Konkurrencerådets og Konkurrencestyrelsens afgørelser om, hvorvidt en eller flere virksomheders adfærd udgør en overtrædelse af konkurrenceloven. Det er oplyst, at hovedparten af de afgørelser, som træffes, er rettet mod juridiske personer, men at afgørelser også kan være rettet mod personligt drevne virksomheder. Konkurrencerådet træffer afgørelse i alle principielle sager efter konkurrenceloven, og siden 2002 har der været pligt til at offentliggøre alle afgørelser. Konkurrencestyrelsens afgørelser truffet på vegne af Konkurrencerådet skal som hovedregel offentliggøres, men det vil dog kunne undlades, hvis styrelsens afgørelse hverken skønnes at have betydning for forståelsen af anvendelsen af konkurrenceloven eller at være af interesse for offentligheden i øvrigt. I alle tilfælde må oplysninger om tekniske forhold samt drifts- og forretningshemmeligheder ikke offentliggøres, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller den virksomhed, oplysningen angår. Afgørelserne slettes ikke.
Det er desuden oplyst, at en række af Konkurrencerådets og Konkurrencestyrelsens afgørelser kan indbringes for Konkurrenceankenævnet, hvis kendelser kan indbringes for domstolene. Ministeriet har oplyst, at der ikke er nogen særskilt lovhjemmel til offentliggørelse af Konkurrenceankenævnets kendelser og civilretlige domme, hvori konkurrencemyndighederne er part, men at disse offentliggøres efter princippet om meroffentlighed i offentlighedslovens § 4 og en analogi af regler i konkurrenceloven, der giver hjemmel til offentliggørelse af de styrelses- og rådsafgørelser, der danner grundlag for Konkurrenceankenævnets kendelser samt dommene. Det er oplyst, at formålet med at offentliggøre disse afgørelser og domme er at give virksomheder og forbrugere et fuldstændigt billede af behandlingen af en konkurrencelovsovertrædelse og at sikre offentligheden fuld information om de sager, der er af interesse. Kendelserne eller dommene angår spørgsmålet om, hvorvidt en eller flere virksomheders adfærd udgør en overtrædelse af konkurrenceloven. Hovedparten af de kendelser og domme, som afsiges, er rettet mod juridiske personer, men de kan også være rettet mod personligt drevne virksomheder. Oplysninger om tekniske forhold samt drifts- og forretningshemmeligheder offentliggøres ikke, for så vidt det er af væsentlig økonomisk betydning for den person eller den virksomhed, oplysningen angår.
Derudover er det ved en ændring af konkurrenceloven i 2005 blevet præciseret, at domme og vedtagelser om bøder for overtrædelse af konkurrenceloven skal offentliggøres. Det er oplyst, at formålet hermed er at sikre virksomheder og forbrugere indsigt i, at en virksomhed har overtrådt konkurrenceloven og er idømt en bøde for denne overtrædelse, hvilket vil gøre det lettere for virksomheder og forbrugere at tage stilling til, hvorvidt de ønsker at rejse et erstatningskrav over for den pågældende virksomhed. Det fremgår, at navnene på de involverede virksomheder vil være indeholdt i offentliggørelsen. Det er oplyst, at i de tilfælde, hvor der er tale om en enkeltmandsvirksomhed, er udgangspunktet, at der sker offentliggørelse af det navn, hvorunder virksomheden er drevet, idet det afgørende er, at det er det navn, som virksomheden er kendt under i offentligheden. Idømmes en fysisk person, f.eks. en direktør i virksomheden, tillige en bøde, vil denne dom eller bødevedtagelse inden offentliggørelsen blive anonymiseret. Ministeriet har anført, at bestemmelsen fraviger person-datalovens §§ 8-9 samt de standardvilkår, som Datatilsynet har fastsat. Hensynet til, at forbrugere og virksomheder får en reel mulighed for at rejse et eventuelt erstatningskrav, vægter efter Konkurrencestyrelsens opfattelse højere end hensynet til beskyttelse af persondata, da formålet med offentliggørelsen ellers ville forspildes.
Det fremgår desuden af ministeriets høringssvar, at Konkurrencestyrelsen bistår virksomheder med en uformel behandling af klager over EU-udbud, men at styrelsen ikke har kompetence til at træffe afgørelser i konkrete udbudssager. Styrelsen afgiver alene vejledende udtalelser om forståelsen af udbudsreglerne i relation til de konkrete omstændigheder forelagt i klagen. Formålet med denne praksis er, at der på et tidligt stadium i udbudet (inden kontraktunderskrivelsen) kan rettes op på eventuelle fejl begået under udbudsproceduren således, at risikoen for en efterfølgende indgivelse af klage til Klagenævnet for Udbud minimeres. Konkurrencestyrelsen udtaler sig om, hvorvidt en bestemt fremgangsmåde vurderes at være i overensstemmelse med udbudsreglerne. Hvis styrelsen finder, at udbudsreglerne er overtrådt, og at dette bør føre til, at udbudet annulleres, tilkendegiver styrelsen denne opfattelse i en udtalelse, som ikke har karakter af en afgørelse med bindende virkning. En del udtalelser omfatter juridiske problemstillinger, hvis vejledende løsning kan være praktisk relevant for en bredere kreds af myndigheder og virksomheder end de involverede parter. Konkurrencestyrelsens funktion som ressortmyndighed på udbudsområdet består blandt andet i at vejlede myndigheder og virksomheder om EU-udbudsreglernes anvendelse. Det anføres, at det derfor er i overensstemmelse med denne vejledningspligt også at offentliggøre relevante udtalelser om konkrete problemstillinger, som har været behandlet af styrelsen. En del af styrelsens udtalelser offentliggøres derfor på styrelsens hjemmeside. Det er oplyst, at det er sjældent, at en udtalelse indeholder fortrolige oplysninger om drifts- eller forretningsforhold, eftersom udtalelsen typisk alene tager stilling til udbudsbekendtgørelser og procedurer, som i forvejen er offentliggjorte. Såfremt udtalelserne måtte indeholde oplysninger om sådanne fortrolige forhold, påser Konkurrencestyrelsen, at offentliggørelsen sker i overensstemmelse med forvaltningslovens regler om tavshedspligt.
Ministeriet har som supplement til sit høringssvar oplyst, at Klagenævnet for Udbud desuden offentliggør alle nævnets kendelser i ikke-anonymiseret form på nævnets hjemmeside. Det er oplyst, at det er ordregivende myndigheder og forsyningsvirksomheder, som er pligtsubjekter i henhold til udbudsreglerne (herunder Udbudsdirektivet, Forsyningsvirksomhedsdirektivet og Tilbudsloven), og at klagenævnets kendelser derfor ikke indeholder oplysninger om fysiske personers overtrædelse af lovgivningen.
Ministeriet har desuden peget på, at der på produktsikkerhedsområdet samt på el- og gasområdet, der administreres af Sikkerhedsstyrelsen, er hjemmel til at offentliggøre oplysninger om farlige produkter og oplysninger om forbud og påbud i forhold til el- og gasmateriel. Der er endvidere bestemmelser om offentliggørelse af oplysninger i legetøjsbekendtgørelsen, som har hjemmel i produktsikkerhedsloven. En ordning med offentliggørelse på fyrværkeriområdet vurderes at have hjemmel direkte i produktsikkerhedsloven. Det er oplyst, at der på denne baggrund offentliggøres oplysninger om farlige produkter på Sikkerhedsstyrelsens hjemmeside, og at der i offentliggørelsen implicit ligger, at lovgivningen er overtrådt. Det fremgår dog ikke direkte af de oplysninger, der offentliggøres, at der er tale om lovovertrædelser, men i nogle tilfælde offentliggøres oplysninger om den type afgørelse, der er truffet (f.eks. et påbud eller forbud) og indholdet heraf. Det er oplyst, at offentliggørelsesordningen er baseret på EU-regulering herom, og at formålet med offentliggørelsen er at informere eksempelvis forbrugere om farlige markedsførte produkter, herunder om, hvordan man skal forholde sig overfor produktet, samt at beskytte forbrugerne. Der sker kun offentliggørelse i det omfang, Sikkerhedsstyrelsen vurderer, at det er nødvendigt for at få tilbagekaldt de farlige produkter. Der offentliggøres oplysninger om en risikovurdering af det farlige produkt, og derudover de oplysninger, som Sikkerhedsstyrelsen vurderer, er nødvendige for at sikre forbrugere mod det farlige produkt, f.eks. et eventuelt udstedt påbud mv. Det kan i nogle tilfælde være nødvendigt efter en konkret vurdering at offentliggøre oplysninger, der vil kunne henføres til den konkrete fysiske eller juridiske person, der har markedsført produktet, og som er ansvarlig for sikkerheden ved produktet. Det er oplyst, at den pågældende fysiske eller juridiske person ofte selv medvirker ved offentliggørelsen. Styrelsen kan på el- og gasområdet endvidere offentliggøre meddelelser fra Europa-Kommissionen om ulovligt materiel og indgreb herimod i andre lande. Oplysningerne er tilgængelige på styrelsens hjemmeside, indtil styrelsen konkret vurderer, at virksomheden har foretaget tilstrækkelige skridt til at beskytte forbrugerne mod det farlige produkt. Efterfølgende anonymiseres afgørelsen, som så alene relaterer sig til produktet.
Derudover fremgår det af ministeriets høringssvar, at Søfartsstyrelsen efter lov om sikkerhed til søs siden efteråret 2006 på sin hjemmeside bl.a. har offentliggjort oplysninger om samtlige danske skibe, der er tilbageholdt af danske eller udenlandske søfartsmyndigheder samt udenlandske skibe, der er tilbageholdt af Søfartsstyrelsen som led i en havnestatskontrol. I den forbindelse offentliggøres datoen, stedet, identifikation af skibet, det ansvarlige rederi, det ansvarlige klassifikationsselskab, længden af tilbageholdelsen og årsagen til den. Det et oplyst, at formålet med offentliggørelsen er at skabe større opmærksomhed om problemstillingen vedrørende tilbageholdelser af skibe, men at navne på bestemte fysiske personer ikke fremgår. Oplysningerne er tilgængelige på Søfartsstyrelsens hjemmeside i 12 måneder efter, at skibet er frigivet fra tilbageholdelsen. Det er desuden oplyst, at Søfartsstyrelsen i mange år har indberettet sine havnestatskontrolsyn af udenlandske skibe til det fælles samarbejde The Paris Memorandum of Understanding on Port State Control. Resultatet af disse havnestatskontrolsyn findes på organisationens hjemmeside. Blandt disse skibe under udenlandsk flag vil der i en del tilfælde være dansk ejede eller danske chartrede skibe. Det er oplyst, at ordningen tager udgangspunkt i EU-regulering på området.
Derudover undersøger Søfartsstyrelsens Opklaringsenhed ulykker til søs og offentliggør rapporter om undersøgelserne. Ulykkesrapporterne indeholder en beskrivelse af hændelsesforløbet og en konklusion om ulykkens årsag i det omfang, det har været muligt at fastlægge denne. Rapporten kan endvidere indeholde anbefalinger om initiativer, der kan forebygge ulykker af samme eller lignende art. De undersøgelser, der ligger til grund for ulykkesrapporterne, sigter ikke mod at tage stilling til de strafferetlige eller erstatningsretlige aspekter ved ulykkerne. I visse tilfælde vil mulige lovovertrædelser dog kunne udledes af rapporternes hændelsesforløb og konklusioner. Skibsnavne og navne på rederier fremgår af rapporterne. Navne på bestemte fysiske personer fremgår ikke af rapporterne. Det er oplyst, at formålet med undersøgelserne er forebyggelse af ulykker. Ulykkesrapporterne ligger på Søfartsstyrelsens hjemmeside på ubestemt tid.
Endelig er det oplyst, at Søfartsstyrelsen siden 2004 på internettet offentliggør auditrapporter for alle maritime uddannelsesinstitutioner, der modtager taxametertilskud, samt Nyborg Søfartsskole. Det er oplyst, at grundlaget herfor findes i lov om gennemsigtighed og åbenhed i uddannelserne mv., som stiller krav om, at oplysninger om undervisning, uddannelser, skoler og uddannelsesinstitutioner er offentligt tilgængelige på internettet, så borgerne enkelt og hurtigt kan vurdere kvaliteten af undervisningen på de enkelte skoler og institutioner. De offentliggjorte oplysninger har karakter af styrelsens kontrolresultater vedrørende en række forhold. Rapporterne indeholder ikke afgørelser, men udelukkende observationer, anbefalinger og oplysninger om afvigelser fra Søfartsstyrelsens standard af 1. august 2006 for kvalitetsstyring af de maritime uddannelser. Rapporterne bliver liggende på hjemmesiden på ubestemt tid.
Det er kendetegnende for de ordninger, som Økonomi- og Erhvervsministeriet har omtalt, at parterne forinden orienteres om offentliggørelsen og i en række af tilfældene har adgang til at fremkomme med bemærkninger hertil. Dette gælder dog ikke i alle de nævnte tilfælde. Det er desuden kendetegnende, at afgørelserne ofte ikke kan indbringes for en højere administrativ myndighed, men at hvis dette er muligt og sker, eller hvis en afgørelse indbringes for domstolene, sker der ikke offentliggørelse, før der foreligger endelig afgørelse eller dom. Dette gælder dog ikke i forhold til afgørelser fra Disciplinærnævnet for ejendomsmæglere, Sikkerhedsstyrelsen og i nogle tilfælde fra Fondsrådet, Det Finansielle Virksomhedsråd og Søfartsstyrelsen, ligesom det ikke gælder for Finanstilsynets offentliggørelse af påtaler efter værdipapirhandelsloven og orientering af offentligheden i forbrugersager. Hvis Konkurrencerådets eller Konkurrencestyrelsens afgørelse indbringes for Konkurrenceankenævnet og ankenævnet tillægger klagen opsættende virkning, eller hvis sagerne indbringes for domstolene, orienteres der herom på hjemmesiden, hvor afgørelsen er offentliggjort.
Udenrigsministeriet har oplyst, at ministeriet i henhold til rigsrevisorloven underretter Rigsrevisionen ved mistanke om svig, korruption og andre former for finansielle uregelmæssigheder i forbindelse med administrationen af bistand. Med henblik på at skabe nemmere adgang til information om omfanget af svindel og korruption, samt hvad der gøres for at bekæmpe dette, offentliggør ministeriet derudover på internettet en oversigt over alle afsluttede sager herom, herunder med navne på de involverede organisationer. Der er ofte tale om udenlandske organisationer.
Justitsministeriet har oplyst, at retsplejelovens § 147 c, stk. 6, indeholder hjemmel til, at Advokatnævnet kan offentliggøre sine afgørelser. Dette sker bl.a. på nævnets hjemmeside. Det er i Advokatnævnets forretningsorden bl.a. bestemt, at både frakendelser af bestalling og pålæg af en sanktion offentliggøres med angivelse af advokatens eller de i retsplejelovens § 124, stk. 3, nr. 2 nævnte personers navn, adresse og en eventuel frakendelses varighed. Klagers navn offentliggøres ikke. Det er desuden oplyst, at hvis offentliggørelse undtagelsesvis ikke kan finde sted, uden at klagerens krav på fortrolighed brydes, kan offentliggørelse ikke finde sted. Nævnet offentliggør alle sager, hvor der sker frakendelse. I Advokatnævnets retningslinjer herom er det fastsat, at nævnet desuden offentliggør alle afgørelser, hvori nævnet pålægger advokater bøder på 10.000 kr. eller mere. Nævnet offentliggør ikke bøder på under 10.000 kr., medmindre nævnet i forbindelse med afgørelsen vurderer, at der er hensyn, der taler for en offentliggørelse (hvis nævnet skønner, at advokatens adfærd har været til skade eller gene for en klient, og at kendskab til afgørelsen vil have en betydning for andres valg af advokat, idet nævnet ved beslutningen lægger vægt på overtrædelsens karakter og på eventuelle tidligere overtrædelsers antal og karakter). Nævnet offentliggør ikke irettesættelser, frifindende afgørelser eller afgørelser i salærsager. Det er oplyst, at det af bemærkningerne til de gældende regler fremgår, at formålet med offentliggørelse er, at oplysninger kan have betydning for en klients valg af advokat. Desuden er det i Advokatudvalgets betænkning nr. 1479/2006 om retsplejelovens regler om advokater anført, at offentliggørelse af Advokatnævnets kendelser kan siges at varetage hensynet til den almene interesse, hensynet til beskyttelse af klienternes interesser, samt hensynet til at kendelser, der pålægger advokaten en sanktion, af advokaten betragtes med alvor, idet omverdenen får kendskab hertil. Det er oplyst, at det i nævnets forretningsorden er bestemt, at medmindre nævnet bestemmer andet, skal offentliggørelse ske efter udløbet af fristen for indbringelse for domstolene eller fremsættelse af anmodning om sagsanlæg og den eventuelle efterfølgende indbringelse for domstolene. I de nævnte retningslinjer er det dog bestemt, at hvis advokaten har fået en bøde på 25.000 kr. eller mere, offentliggøres afgørelsen som hovedregel samtidig med, at kendelsen sendes til parterne, og at afgørelser, hvor advokaten frakendes retten til at udøve advokatvirksomhed altid offentliggøres, uanset om sagen indbringes for retten. Det er oplyst, at oplysningerne på nævnets hjemmeside slettes efter 12 måneder. Det er endelig oplyst, at nævnet har anmeldt offentliggørelsen af udvalgte nævnskendelser på hjemmesiden til Datatilsynet, som har meddelt tilladelse til, at der offentliggøres en kort omtale af kendelsen på nævnets hjemmeside med nævnelse af advokatens navn.
Justitsministeriet har endvidere oplyst, at Pressenævnet årligt afgiver en beretning om sin virksomhed til justitsministeren. Beretningen skal offentliggøres, hvilket bl.a. sker på nævnets hjemmeside. Herudover sker der offentliggørelse af nævnets kendelser af principiel karakter på Retsinformations hjemmeside. Det er oplyst, at det fremgår af bemærkningerne til medieansvarsloven, at nævnets beretning bør udformes således, at der alene gengives et resumé af hver enkelt sag; dog bør kendelser, hvorved nævnet kritiserer et massemedie for tilsidesættelse af kravet om god presseskik, og som er af væsentlig offentlig interesse, gengives i deres fulde ordlyd. Det indklagede medie fremstår ved navn, og dato for offentliggørelse fremgår. Oplysningerne vil desuden f.eks. kunne henføres til bestemte personer ved at finde frem til den påklagede artikel eller udsendelse. Det er oplyst, at der sker offentliggørelse af samtlige afsagte realitetsnævnskendelser. Herudover er der siden 1. januar 2009 sket offentliggørelse af formalitetskendelser. Offentliggørelse finder sted i umiddelbar forlængelse af parternes modtagelse af kendelsen, og parterne i sagen orienteres ikke om offentliggørelsen. Det er oplyst, at det ikke har konsekvenser for offentliggørelsen af nævnets kendelse, at sagen indbringes for domstolene. Det er endelig oplyst, at Pressenævnet har foretaget anmeldelse af sit retsinformationssystem til Datatilsynet i overensstemmelse med persondatalovens § 9.
Derudover har ministeriet oplyst, at Adoptionsnævnet fører tilsyn med de adoptionsformidlende organisationer, men at nævnet ikke kan træffe foranstaltninger udover at udtale kritik og rette generelle henstillinger mv. til organisationerne om deres fremtidige virksomhed. Resultaterne af dette tilsyn, herunder opregning af nævnets konklusioner på baggrund af tilsynet, offentliggøres i Adoptionsnævnets årsberetninger samt eventuelt i særskilte beretninger, f.eks. fra nævnets besøg hos organisationernes udenlandske samarbejdspartnere. Disse beretninger offentliggøres på nævnets hjemmeside. Det er oplyst, at formålet med offentliggørelsen af nævnets beretning efter nævnets forretningsorden er at formidle viden om adoption. Dette omfatter bl.a. beskrivelser af arbejdet med formidling af udenlandske børn til Danmark, herunder hvordan de formidlende organisationer udfører dette arbejde. Målgruppen for disse oplysninger er borgere (især mulige adoptionsansøgere), organisationer, foreninger og myndigheder. Nævnets konklusioner vil typisk være rettet mod organisationernes behandling af adoptionssager og organisationernes samarbejde med myndigheder og organisationer i udlandet. De offentliggjorte konklusioner mv. holdes i generelle vendinger, og der offentliggøres ikke oplysninger om organisationerne, der vil kunne undtages fra aktindsigt, fordi hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet. Da der kun er autoriseret to organisationer, vil det imidlertid ofte være muligt at identificere, hvilken af organisationerne oplysninger vedrører. I gennemgangen af de konkrete sager, som organisationerne har behandlet, vil desuden indgå personoplysninger, men i de sagsreferater, der offentliggøres, udelades bl.a. navne mv. på enkeltpersoner. Adoptionsnævnets årsberetninger mv. slettes ikke fra nævnets hjemmeside.
Endelig fremgår det, at Datatilsynet har oplyst, at tilsynet på sin hjemmeside og i sin årsberetning offentliggør en del af sine kontrolresultater, som for eksempel vil fremgå af de udtalelser, som tilsynet afgiver i forbindelse med inspektioner og sager rejst på tilsynets eget initiativ. Det er oplyst, at en detaljeret offentliggørelse af kontrolresultaterne kun sker i en mindre del af sagerne. Offentliggørelsen sker i medfør af persondatalovens § 65, der har sin baggrund i persondatadirektivet, og som bestemmer dels at tilsynet til Folketinget skal afgive en årlig beretning, som skal offentliggøres, dels at tilsynet i øvrigt kan offentliggøre sine udtalelser. Det er oplyst, at bestemmelsen i et vist omfang svarer til reglerne i den tidligere gældende registerlovgivning, og at Datatilsynets praksis for offentliggørelse af kontrolresultater således er en fortsættelse af Registertilsynets praksis. Det er af Datatilsynet anført, at det må lægges til grund, at formålet med tilsynets offentliggørelse af afgørelser og kontrolresultater bl.a. er, at offentligheden og Folketinget derved løbende kan holde sig orienteret om udviklingen på persondatalovens område og derved også får mulighed for at påvirke den. Om de oplysninger, som offentliggøres, er det oplyst, at offentliggørelse sker enten som en gengivelse af hovedpunkter eller konklusioner i en sag eller ved, at hele udtalelsen offentliggøres. I tilsynets årsberetninger er ofte givet et resume af de omtalte sager. Imidlertid sker offentliggørelsen i dag primært på hjemmesiden ved publikation af Datatilsynets udtalelse i sin helhed, eventuelt med udeladelse af enkelte oplysninger eller detaljer. Der sker for eksempel offentliggørelse af tilsynets udtalelser, afgørelser, henstillinger, indskærpelser, kritik mv. Dette kan for eksempel bestå i kontrolresultater som følge af en inspektion eller en sag rejst på tilsynets eget initiativ eller på baggrund af en klage. Det er oplyst, at tilsynet som altovervejende hovedregel ikke af egen drift offentliggør oplysninger om, at der i en sag er indgivet politianmeldelse, og at oplysninger om fysiske personer som regel udelades, inden udtalelser og afgørelser bliver lagt ud på tilsynets hjemmeside, mens udgangspunktet med hensyn til juridiske personer er, at oplysningerne ikke anonymiseres, medmindre særlige forhold taler herfor. Det fremgår endvidere af Datatilsynets udtalelse, at der ikke sker offentliggørelse af alle kontrolresultater eller afgørelser på de enkelte områder, men at tilsynet løbende vurderer, hvilke kontrolresultater, afgørelser mv., der skal lægges ud på hjemmesiden. Sager af principiel karakter, som har været behandlet i Datarådet, offentliggøres som hovedregel. Sager, hvor tilsynet har udtalt kritik, og det samtidig må formodes, at afgørelsen eller kontrolresultatet kan have interesse for offentligheden, herunder andre dataansvarlige, offentliggøres endvidere. Det er Datatilsynets ledelse, der træffer beslutning om offentliggørelse. De berørte juridiske og eventuelle fysiske personer orienteres som alt overvejende hovedregel inden offentliggørelsen. Dette sker ved, at tilsynet i praksis orienterer sagens parter om, at tilsynets brev forventes offentliggjort på hjemmesiden. I forhold til fysiske personer vil tilsynet gøre opmærksom på, at offentliggørelsen sker i anonymiseret form i forhold til denne person. Idet persondatalovens § 65 henviser til lovens § 30 er det oplyst, at det er Datatilsynets opfattelse, at tilsynet er berettiget og også forpligtet til at undlade at offentliggøre oplysninger fra sager, som tilsynet har behandlet, hvis offentlighedens interesse i at få kendskab til oplysningerne findes at burde vige for afgørende hensyn til private eller offentlige interesser, og at dette spørgsmål således indgår, når tilsynet skal overveje, om der skal ske offentliggørelse af afgørelser mv. på hjemmesiden. I tvivlstilfælde indhenter tilsynet en udtalelse fra for eksempel den dataansvarlige, som er part i sagen, til brug for sin vurdering. Det er oplyst, at Datatilsynet har ikke faste rutiner med hensyn til, hvornår oplysninger slettes fra hjemmesiden. Om forholdet til persondatadirektivets artikel 8, stk. 5, er det oplyst, at Datatilsynet har anmeldt sine behandlinger i overensstemmelse med persondatalovens kapitel 12, og at tilsynet som nævnt normalt ikke af egen drift offentliggør oplysninger om, at der er indgivet politianmeldelse.
Det fremgår af Forsvarsministeriets høringssvar, at der med hjemmel i beredskabsloven er udstedt en bekendtgørelse om brandsyn og offentliggørelse af resultater af brandsyn foretaget i forsamlingslokaler, som giver kommunalbestyrelserne adgang til at offentliggøre resultater af og sanktioner på grundlag af brandsyn. I bemærkningerne til bestemmelsen i beredskabsloven er det anført, at der med bestemmelsen tilvejebringes en hjemmel til en systematiseret offentliggørelse af brandsynsresultater. I bekendtgørelsen er det fastsat, at de offentliggjorte resultater skal indeholde forsamlingslokalets navn og adresse samt tidspunktet for brandsynet. Hvis brandsynet har medført forbud mod benyttelsen eller påbud om udbedring, skal det offentliggjorte resultat tillige indeholde oplysninger herom og om begrundelsen herfor samt navne på de fysiske og juridiske personer, som forbuddet eller påbuddet er rettet til. Hvis brandsynet har ført til sanktioner, skal offentliggørelsen tillige indeholde navne på de fysiske eller juridiske personer, der er pålagt bøde eller fængselsstraf for overtrædelse af beredskabslovgivningens bestemmelser om forsamlingslokaler, samt begrundelsen for sanktionen. Det følger af bekendtgørelsen, at offentliggørelse skal ske umiddelbart efter, at brandsynet er foretaget, men at offentliggørelse om sanktioner dog først kan ske, når bødeforlæg er vedtaget, eller når der er faldet endelig dom i sagen. Det er i bekendtgørelsen fastsat, at offentliggørelse kan ske ved udsendelse af en pressemeddelelse, i elektronisk form eller på anden måde, og at kommunalbestyrelsen skal offentliggøre en berigtigelse på samme måde, som den oprindelige offentliggørelse har fundet sted, såfremt offentliggørelsen indeholder urigtige oplysninger. Det er desuden foreskrevet, at kommunalbestyrelsens elektroniske offentliggørelse af forbud og påbud skal fjernes, når forbuddet er ophævet, eller når afhjælpning er sket, og at elektroniske offentliggørelser af sanktioner skal fjernes to måneder efter offentliggørelsen. Forsvarsministeriet har oplyst, at Beredskabsstyrelsen ikke har modtaget underretning om, at nogen kommune har benyttet hjemlen til at offentliggøre resultater af brandsyn foretaget i forsamlingslokaler, men at kommunerne har givet udtryk for, at de ønsker at fastholde muligheden herfor for at anspore ejere til at overholde reglerne.
Klima- og Energiministeriet har peget på, at lov om miljøvenligt design af energiforbrugende produkter bestemmer, at klima- og energiministeren offentliggør påbud om at bringe forhold vedrørende et energiforbrugende produkt, der ikke er i overensstemmelse med krav fastsat i regler i medfør af loven eller en gennemførelsesforanstaltning, i orden inden for en angivet frist. Tilsvarende gælder for forbud mod markedsføring eller erhvervsmæssig ibrugtagning af et energiforbrugende produkt, som ikke er i overensstemmelse hermed, og påbud om, at virksomheder, som markedsfører et sådant energiforbrugende produkt, skal tage fornødne skridt til at trække produktet tilbage fra markedet. Det fremgår, at ordningen, der gennemfører bestemmelser i et EU-direktiv på området, har til formål at informere borgere og forbrugere om produkter, som ikke lever op til de fastsatte krav. Der er navnlig tale om oplysninger, som kan henføres til juridiske personer. I det omfang, der er tale om enkeltmandsvirksomhed, vil oplysningerne kunne henføres til fysiske personer. Den pågældende lov indeholder hjemmel til, at ministeren kan fastsætte nærmere regler om offentliggørelse, herunder af navne på produkter og fysiske og juridiske personer, hvis produkter er kontrolleret, og om formen for og omfanget af offentliggørelsen, herunder at dette kan ske elektronisk. Ministeriet har oplyst, at der på høringstidspunktet endnu ikke var fastsat sådanne regler. Det er oplyst, at ifølge lovbemærkningerne kan offentliggørelsen indeholde oplysninger om bl.a. en beskrivelse af modellen, således at denne kan identificeres entydigt, resultatet af kontrollen, om der er meddelt forbud og begrundelsen herfor, samt navne på de fysiske og juridiske personer, som forbuddet eller påbuddet er rettet til. Det er oplyst, at der endnu ikke er truffet afgørelser af den omtalte karakter.
Ministeriet har desuden nævnt, at der efter lov om fremme af besparelser i energiforbruget kan fastsættes regler om offentliggørelse af resultater af tilsyn og afgørelser om påbud, herunder om offentliggørelse af navne på produkter og fysiske og juridiske personer, hvis produkter er kontrolleret, og af påbud. Der kan desuden fastsættes regler om formen for og omfanget af offentliggørelse, herunder at det kan ske elektronisk. Der er oplyst, at de nævnte bestemmelser har til formål at fremme energibesparelser hos forbrugerne i overensstemmelse med miljømæssige og samfundsøkonomiske hensyn med henblik på at medvirke til at opfylde Danmarks internationale miljøforpligtelser. Som led i Energistyrelsens tilsyn fortages der bl.a. kontrol af, om forhandlere har foretaget energimærkning af de udstillede apparater i butikkerne i overensstemmelse med reglerne. Der foretages endvidere kontrol af, om oplysningerne på de etiketter, der er udarbejdet af leverandørerne, er rigtige. Ministeriet har oplyst, at der med den nævnte lov er tilvejebragt en klar lovhjemmel til at offentliggøre resultaterne af den omtalte kontrol. Det er oplyst, at offentliggørelse med navns nævnelse af leverandører og forhandlere, som ikke overholder reglerne om energimærkning, vurderes at have en væsentlig præventiv effekt og dermed vil kunne bidrag til at sikre overholdelse af reglerne om energimærkning. Det er oplyst, at der ikke er fastsat regler om, hvilke oplysninger der under denne ordning kan offentliggøres, men når dette sker, vil de oplysninger, der offentliggøres, kunne henføres til en bestemt person. Der forventes navnlig at blive tale om oplysninger om juridiske personer, men i det omfang, der er tale om enkeltmandsvirksomhed, vil oplysningerne kunne henføres til fysiske personer.
Desuden har ministeriet omtalt, at det i lov om CO²-kvoter er fastsat, at ministeren offentliggør afgørelser om driftslederes betaling af afgift svarende til 100 euro pr. ton CO², som er udledt uden returnering af kvoter eller kreditter, således som loven foreskriver. Det er oplyst, at bestemmelsen tager afsæt i EU-regulering (kvotedirektivet). Det er desuden oplyst, at ordningen har til formål at udstille de driftsledere, der ikke overholder kravene om returnering af tilstrækkelige kvoter som foreskrevet i direktivet (og loven). Det fremgår, at der under ordningen offentliggøres et symbol som viser, om driftslederen af anlægget har overholdt de pågældende forpligtelser. Der offentliggøres desuden afgørelser om driftslederes betaling af afgift. Oplysningerne kan således henføres til driftslederen i form af en juridisk person. Offentliggørelsen skal ske, når pligten til at betale afgift er indtrådt (ved ikkereturnering af kvoter eller kreditter hvert år senest den 30. april). De berørte orienteres af kvoteregisteret ved indtrædelse i ordningen samt på tidspunktet for ikke-returnering. Oplysningerne er tilgængelige i kalenderåret for det år, hvor forpligtelsen ikke er overholdt. Indbringelse af afgørelsen for en højere administrativ myndighed eller domstolene har ingen betydning for offentliggørelsen. Der er endnu ikke sket offentliggørelse af kontrolresultater, da der endnu ikke er truffet afgørelse på området.
Ministeriet har i sit høringssvar desuden nævnt, at Energitilsynet administrerer regler i elforsyningsloven, naturgasforsyningsloven, og varmeforsyningsloven, og at disse love alle indeholder hjemmel til, at tilsynet offentliggør analyser på baggrund af indsamlede data. Lovene indeholder derimod ikke bestemmelser om test eller kontrol, men ministeriet har i sit høringssvar anført, at Energitilsynets afgørelser som følge af tilsyns- eller klagesager formentlig kan sidestilles hermed. Ingen af de nævnte love indeholder regler om offentliggørelse af tilsynets afgørelser, men ministeriet har oplyst, at tilsynet har vedtaget, at alle tilsynets afgørelser og referater fra tilsynets møder skal offentliggøres på tilsynets hjemmeside. Det er oplyst, at formålet hermed er at oplyse om tilsynets afgørelser, som danner grundlag for tilsynets praksis, idet det bemærkes, at de tre energilove er rammelove, hvor rammebestemmelserne i lovene udfyldes af de regler, der dannes på grundlag af tilsynets praksis. De offentliggjorte afgørelser ligger permanent på tilsynets hjemmeside.
Ministeriet for Videnskab, Teknologi og Udvikling har peget på, at en række af de afgørelser vedrørende aktører med stærk markedsposition mv., som IT- og Telestyrelsen og Teleklagenævnet træffer i medfør af lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet (teleloven), offentliggøres. Dette sker på styrelsens hjemmeside. Reglerne tager afsæt i EU-regulering på området. Det er oplyst, at formålet hermed er at skabe gennemsigtighed om den aktuelle regulering af telemarkedet. Offentliggørelsen skal ske på en brugervenlig måde, der løbende skaber overblik over retstilstanden på de enkelte markeder, herunder over rettigheder og pligter for udbyderne. Det fremgår af høringssvaret, at IT- og Telestyrelsen også af egen drift eller på baggrund af en klage behandler sager om overholdelse af teleloven og regler udstedt i medfør heraf. Der kan eventuelt udstedes et påbud og i sjældne tilfælde pålægges tvangsbøder eller indgives politianmeldelse med henblik på strafforfølgning. Afgørelserne bliver efter en konkret vurdering ligeledes offentliggjort i det omfang, det skønnes nødvendigt for at skabe den i loven forudsatte gennemsigtighed om og overblik over retstilstanden. Det er oplyst, at der ved vurderingen foretages en afvejning af, hvor belastende oplysningerne må anses for at være for virksomheden over for afgørelsens betydning for gennemsigtigheden og overskueligheden. Det er oplyst, at afgørelserne sædvanligvis offentliggøres i sin helhed, eventuelt med blokering af følsomme oplysninger, som for eksempel oplysninger omfattet af forvaltningslovens § 12, stk. 1, nr. 2. Det er desuden oplyst, at der kun offentliggøres oplysninger om juridiske personer, at som følge af antallet af udbydere, ville selskabet nærmest undtagelsesfrit kunne identificeres, og at afgørelserne af denne grund ikke anonymiseres. Det er endelig oplyst, at indgivelse af klage til overordnet myndighed kun undtagelsesvist tillægges betydning ved vurdering af spørgsmålet om offentliggørelse over for hensynet til gennemsigtighed og overskuelighed.
Ministeriet har desuden oplyst, at IT- og Telestyrelsen efter teleloven opkræver nummerafgifter hos udbydere af elektroniske kommunikationsnet eller -tjenester og forsyningspligtudbydere, som styrelsen har tildelt eller tildeler numre, nummerserier eller adresser. Numre, nummerserier eller adresser kan tilbagekaldes ved alvorlige og gentagne overtrædelser af bestemmelserne på området. Det er oplyst, at styrelsen har offentliggjort en enkelt afgørelse herom, hvoraf den pågældende juridiske person fremgår, med det formål at gøre kunder og andre udbydere bekendte med, at nummerressourcerne var trukket tilbage. Det er oplyst, at der ikke findes regler om, at styrelsen skal offentliggøre sådanne afgørelser. På tilsvarende måde har styrelsen offentliggjort en enkelt afgørelse om tilbagekaldelse af en tilladelse efter lov om radiofrekvenser. Tilbagekaldelse kan ske, når tilladelsesindehaveren groft og gentagne gange har overtrådt loven eller vilkårene mv. Den pågældende juridiske person og sagsforløbet, herunder hvori lovovertrædelsen består, fremgår af afgørelsen. Det er oplyst, at der ikke findes regler om, at sådanne oplysninger skal offentliggøres, og at formålet med offentliggørelsen var, at den pågældende tilladelsesindehaver kunne blive bekendt med, at tilladelsen var trukket tilbage, samt at andre tilladelsesindehavere kan følge med i styrelsens praksis og fortolkning af loven.
Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har nævnt den offentliggørelse af kontrolresultater, der sker under den såkaldte smiley-ordning, som administreres af Fødevarestyrelsen. Det et er oplyst, at offentliggørelsesordningen på fødevareområdet blev indført ved lov nr. 481 af 12. juni 1996 om offentliggørelse af kontrolresultater og om ændring af visse love, og at ordningen i dag har hjemmel i § 56, stk. 1, i fødevareloven, i § 1, stk. 1, jf. stk. 3, nr. 8, jf. § 1a, i lov om frø, kartofler og planter (frøloven), i § 4a i lov om administration af Det europæiske Fællesskabs forordninger om markedsordninger for landbrugsvarer mv. (bemyndigelsesloven) samt i § 17 i økologiloven. Frølovens § 1a, bemyndigelseslovens § 4a og økologilovens § 17 svarer til § 56 i fødevareloven, som har følgende ordlyd:
”§ 56.Ministeren for familie- og forbrugeranliggender kan fastsætte regler om offentliggørelse med navns nævnelse af resultater samt art og omfang af sanktioner på grundlag af kontrol, som gennemføres i henhold til fødevarelovgivningen. Ministeren kan herunder fastsætte regler om, at klage ikke har opsættende virkning.
Stk. 2.Ministeren kan fastsætte regler om, på hvilken måde og i hvilken form virksomheder skal gøre kontrolresultater efter stk. 1 tilgængelige for offentligheden,
herunder på hvilke betingelser virksomheder kan fritages for pligten til at gøre kontrolresultater tilgængelige.
Stk. 3.Ministeren kan fastsætte regler om formen for og omfanget af offentliggørelsen, herunder at offentliggørelsen kan ske i elektronisk form. Ministeren kan bestemme, at visse resultater ikke skal offentliggøres.
Stk. 4.Ministeren kan bestemme, at offentliggørelse skal ske på grundlag af et af ministeren oprettet elektronisk informationssystem vedrørende kontrolresultater. Til brug for offentliggørelse kan ministeren på ethvert tidspunkt, herunder periodisk, videregive såvel enkeltstående oplysninger som masseoplysninger fra informationssystemet til en ubestemt kreds af modtagere. Enhver har adgang til fra informationssystemet at få meddelt oplysninger, som enten har været offentliggjort, eller som skal offentliggøres. Adgangen omfatter såvel enkeltstående oplysninger som masseoplysninger.”
Det er oplyst, at offentliggørelsen omfatter navne på kontrollerede fysiske og juridiske personer, herunder navne på dem, der har modtaget forbud eller påbud om omsætningsbegrænsende foranstaltninger, accepteret bødeforelæg eller modtaget dom for overtrædelse af fødevarelovgivningen. Kontrolresultaterne kan offentliggøres uden at skulle afvente en eventuel afgørelse på klage over kontrolresultaterne eller en domstols behandling af sagen. I bemærkningerne til de gældende regler er anført, at baggrunden herfor var en væsentlig forsinkelse af offentliggørelsen efter de tidligere regler. Ministeriet har oplyst, at smileyordningen, der blev lanceret 1. oktober 2001, vurderes at være i overensstemmelse med to senere vedtagne EU-forordninger om offentliggørelse af kontrolresultater, herunder offentliggørelse af virksomhedsnavne og adresser. Ministeriet har oplyst, at hovedformålet med offentliggørelse af kontrolresultater er at give forbrugerne mulighed for på basis af aktuelle data at træffe et informeret valg, og at reglerne, for at fremme dette formål, i 2001 blev ændret, så det ikke kun er sanktioner, men alle kontrolresultater, som offentliggøres. Det er anført, at ændringen flyttede fokus fra offentliggørelse med karakter af ”offentlig gabestok” til offentliggørelse af relevante oplysninger til forbrugerne, og at det desuden var hensigten at give virksomhederne incitament til at overholde lovgivningen ved at give dem mulighed for at bruge kontrolresultaterne i markedsføringen. Alle de nævnte lovregler bag smileyordningen har ifølge lovbemærkningerne til formål at informere forbrugerne om, hvor gode de enkelte virksomheder er til at overholde fødevarelovgivningen. Det er oplyst, at alle kontrolresultater for detail- og engrosvirksomheder (med undtagelse af primærproducenter som f.eks. mælkeproducerende besætninger) offentliggøres. Der offentliggøres følgende kontrolresultater: Ingen anmærkninger (kategori 1), indskærpelser (kategori 2), påbud og forbud (kategori 3), samt administrative bøder, politianmeldelser og inddragelse af godkendelse/autorisation (kategori 4). På de kontrolrapporter, der gives til detailvirksomheder, vises resultaterne som fire forskellige smiley’er. Engrosvirksomhedernes resultater vises med tallene 1-4. Detailvirksomheder har pligt til ophænge kontrolrapporten i sin helhed i virksomheden, så kunderne kan læse den, inden de beslutter sig for at gå ind. Der gælder dog lempeligere regler for virksomheder, hvor der går meget langt tid mellem de planlagte kontrolbesøg – såkaldte ultralavrisikovirksomheder (f.eks. værtshuse og vinforretninger). Engrosvirksomheder skal ikke hænge rapporterne op, men skal vise dem på deres hjemmesider. Fødevarestyrelsen offentliggør de seneste fire kontrolrapporter for hvert kontrolsted på den enkelte virksomheds side på styrelsens smiley-hjemmeside. Virksomheden modtager som hovedregel en udskrift af kontrolrapporten ved kontrolbesøgets afslutning. Hvis virksomheden overvejes sanktioneret f.eks. med et påbud, et forbud eller en administrativ bøde, udleveres en foreløbig kontrolrapport, som ikke skal offentliggøres. Når sanktionen er fastsat, fremsendes en endelig rapport, som i detailvirksomheder skal hænges op i virksomheden umiddelbart efter, at den er modtaget. Hvis virksomheden markedsfører sig på egen hjemmeside, skal de seneste fire rapporter være tilgængelig her – eventuelt ved et link til det sted på smiley-hjemmesiden, hvor de ligger – umiddelbart efter, at de er modtaget. Virksomhederne orienteres om offentliggørelsen på internettet ved, at der på kontrolrapporten henvises til smiley-hjemmesiden. På hjemmesiden vises således op til de seneste fire kontrolrapporter. Afgørende for, hvor længe den enkelte rapport er tilgængelig på hjemmesiden, er således, hvor ofte den pågældende fødevarevirksomhed får kontrolbesøg. Yderpunkterne er højrisikovirksomheder med tre planlagt kontrolbesøg om året og ultralavrisikovirksomheder med planlagt kontrol hvert femte år. Det fremgår af høringssvaret, at Fødevarestyrelsen i 2008 gennemførte godt 100.000 kontrolbesøg i ca. 50.000 virksomheder.
Særligt bemærkes om forholdet til persondatadirektivets artikel 8, stk. 5, er ministeriet i høringssvaret om smiley-ordningen har anført, at der i de nævnte lovbestemmelser er særskilt hjemmel til offentliggørelse på internettet af oplysninger vedrørende bl.a. strafbare forhold. Det er oplyst, at reglerne er udmøntet i bekendtgørelsen om fødevarekontrol og offentliggørelse af kontrolresultater, og at der hermed er skabt særskilt hjemmel til fravigelse af behandlingsreglerne i persondatalovens § 8, jf. § 2, stk.1, sammenholdt med bestemmelsen i artikel 8, stk. 4 i direktivet. Behandlingerne har i overensstemmelse med persondatalovens § 45 været forelagt Datatilsynet, der har afgivet en anmærkningsfri udtalelse. Det er endvidere oplyst, at databehandlingen sker i overensstemmelse med persondatalovens bestemmelser i øvrigt, herunder under overholdelse af persondatalovens regler om oplysningspligter over for den registrerede, jf. § 28, 29 og 30, idet borgerne ved første behandling generelt orienteres om de typer af behandlinger, som de generelt kan forventes undergivet. Endvidere orienteres generelt om den registreredes rettigheder, jf. § 31, § 35 og § 37. På smileyhjemmesiden er det præciseret, at man ved import af data fra kontrolrapporterne til andre databaser er ansvarlig for, at det sker i overensstemmelse med persondatalovens regler. Offentliggørelsen af kontrolresultaterne foretages centralt af Fødevarestyrelsen med hjemmel i fødevarelovgivningen. Betingelserne i direktivets artikel 8, stk. 5, anses derfor for opfyldt.
Ministeriet for Fødevarer, Landbrug og Fiskeri har ud over smiley-ordningen nævnt en række andre offentliggørelsesordninger.
For det første har ministeriet gjort opmærksom på, at der findes to offentliggørelsesordninger på økologiområdet med hjemmel i økologilovens § 17. Disse ordninger administreres af Plantedirektoratet, og omfatter resultaterne af den ordinære og ekstraordinære økologikontrol af jordbrugsvirksomhederne samt resultaterne af prøver af økologiske foderstoffer (primært foderblandinger og fodermidler) og økologisk udsæd, der er blevet analyseret for indhold af GMO. I begge ordninger omfatter offentliggørelsen virksomhedens navn og autorisationsnummer. For så vidt angår resultaterne ved den ordinære økologikontrol omfatter offentliggørelsen tillige bl.a. en angivelse af, om økologibestemmelserne kunne konstateres overholdt (angivet ved ja eller nej). Der offentliggøres således oplysninger om, hvorvidt der i forbindelse med kontrollen er konstateret indikation for mulige overtrædelser af økologireglerne. For så vidt angår GMO-kontrollen omfatter offentliggørelsen af kontrolresultater tillige en række oplysninger om det kontrollerede produkt, herunder andelen af ingrediensen, der er genetisk modificeret, målt i procent af prøven, og det deklarerede indhold af den pågældende ingrediens i blandingen. Det er anført, at oplysninger om konkrete lovovertrædelser og om sanktioner ikke offentliggøres. Det er desuden anført, at Plantedirektoratet ikke skelner mellem mindre eller grove overtrædelser, og at fordelingen af prøver i henhold til produktionen ikke nødvendigvis er repræsentativ. En skæv fordeling kan således konkret afspejle intensiveret kontrol hos udvalgte virksomheder, hvor der er konstateret en forekomst af flere eller grove overtrædelser. Direktoratet opfordrer derfor i forbindelse med offentliggørelsen af resultaterne til, at de citeres loyalt og med omhu, og at man særligt bør undgå at drage konklusioner. Det er oplyst, at formålet med offentliggørelsen er at sikre åbenhed og tillid til økologien ved at give offentligheden, herunder virksomheder og landmænd, mulighed for at følge kontrolresultaterne.
Desuden har ministeriet i sit høringssvar omtalt, at foderstofloven og en bekendtgørelse om foder og foderstofvirksomheder giver hjemmel til offentliggørelse af resultater af foderstofkontrollen. Det er oplyst, at formålet med ordningen er at oplyse landbruget, foderstofbranchen og andre interesserede om Plantedirektoratets kontrol- og analyseresultater på foderstofområdet. Det fremgår, at lovens bestemmelser om offentliggørelse blev tilpasset de øvrige bestemmelser og den generelle offentliggørelsespolitik på Fødevareministeriets område ved lov nr. 376 af 28. maj 2003. Ændringen betød, at der skabtes hjemmel til at offentliggøre sanktioner. Der var med ændringen ikke tilsigtet en ændring af en tidligere langvarige praksis for offentliggørelse af resultaterne af foderstofkontrollen, og formålet var stadig at give forbrugerne relevante oplysninger. Det er oplyst, at de offentliggjorte kontrol- og analyseresultater omfatter resultater af audit og ordinær kontrol af fodervirksomheder og analyseresultater fra prøvetagning fra fodervirksomheder. Oplysningerne offentliggøres på virksomhedsniveau. Der offentliggøres ikke oplysninger om overtrædelser eller sanktioner.
Ministeriet har desuden peget på, at der efter § 28a i lov om jordbrugets anvendelse af gødning og om plantedække sker offentliggørelse af gødningsregnskaber. Bestemmelsen i lovens § 28a har følgende ordlyd:
”§ 28a.Ministeren for fødevarer, landbrug og fiskeri kan fastsætte regler om offentliggørelse med navns nævnelse dels af indberettede oplysninger, dels af resultater på grundlag af kontrol samt vedtagne administrative bødeforelæg på grundlag af kontrol, som gennemføres i henhold til loven eller regler udstedt i medfør af loven.
Stk. 2.Ministeren kan fastsætte regler om formen for og omfanget af offentliggørelse, herunder at offentliggørelse kan ske elektronisk. Ministeren kan bestemme, at visse indberettede oplysninger, kontrolresultater eller sanktioner ikke skal offentliggøres.
Stk. 3.Ministeren kan bestemme, at offentliggørelse skal ske på internettet på grundlag af et af ministeren oprettet it-system vedrørende indberettede oplysninger, kontrolresultater og sanktioner. Ministeren kan på ethvert tidspunkt, herunder periodisk, videregive såvel enkeltstående oplysninger som masseoplysninger fra it-systemet til en ubestemt kreds af modtagere. Enhver har adgang til fra it-systemet at få meddelt oplysninger, som har været offentliggjort. Adgangen omfatter såvel enkeltstående oplysninger som masseoplysninger.”
Som det fremgår, kan ministeren fastsætte regler om, at der kan ske offentliggørelse med navns nævnelse dels af indberettede oplysninger, dels af resultater på grundlag af kontrol samt vedtagne administrative bødeforlæg på grundlag af kontrol, som gennemføres i henhold til loven eller regler udstedt i medfør af loven. Det er oplyst, at formålet med ordningen er, at oplysninger om landbrugets gødskning og eventuelle overgødskning herved kan indgå i den lokale miljødebat og miljøplanlægning, og at skabe åbenhed om landbrugserhvervets indsats for at styre gødningsforbruget. Dette er med til at styrke erhvervets miljøprofil. Det er desuden oplyst, at offentliggørelse efter reglerne med nævnelse af fysiske og juridiske personer omfatter oplysninger indberettet i gødningsregnskaberne, resultater på grundlag af kontrol, herunder påtale, samt vedtagne administrative bødeforelæg (sanktioner). Alle gødningsregnskaber offentliggøres som udgangspunkt. Kun i tilfælde af, at et gødningsregnskab viser, at der er anvendt for meget gødning, og sagen ikke er afgjort ved et administrativt bødeforlæg, men derimod er indbragt for domstolene, sker der ikke offentliggørelse. Det er oplyst, at der kun sker offentliggørelse af gødningsregnskaber, hvortil der er knyttet en sanktion i form af administrativ bøder, efter at jordbrugsvirksomheden tydeligt og skriftligt er blevet gjort opmærksom på, at vedtagelse af den administrative bøde vil have den konsekvens, at gødningsregnskab og sanktion vil blive offentliggjort på internettet. I forlængelse heraf vil offentligheden med ganske stor præcision kunne kalkulere størrelsen på bøden, idet bødeniveauerne fremgår direkte af forarbejderne. Lovens offentliggørelsesordning ikke omfatter oplysninger om politianmeldelse, retssag eller afsigelse af dom. Det fremgår endvidere af ministeriets høringssvar, at de offentlige gødningsregnskaber er tilgængelige på Plantedirektoratets hjemmeside i 5 år.
I forhold til persondatadirektivets artikel 8, stk. 5, bemærkes særligt, at det i høringssvaret er oplyst, at Plantedirektoratet på hjemmesiden for offentliggørelse af gødningsregnskaber på forsiden giver brugerne udførlig vejledning om en række begrænsninger i adgangen til videre brug af de offentliggjorte oplysninger, idet direktoratet henviser til, at persondatalovens behandlingsregler og regler om tavshedspligt mv. skal iagttages. Modtagerne af oplysningerne på internettet bliver således gjort bekendt med den lovgivning, som begrænser den videre brug af oplysningerne. Modtageren vil udtrykkeligt skulle erklære sig indforstået med og acceptere denne beskrivelse, inden de gives adgang til at se oplysningerne.
Ministeriet har i sit høringssvar også peget på to ordninger med henholdsvis offentliggørelse af oversigter over sædekornspartier kontrolleret i sæsonen og offentliggørelse af resultater af avlskontrollen med læggekartofler. Fælles for disse ordninger er, at formålet er at give en orientering til aftagerne, at der sker offentliggørelse på den enkelte producent eller avler, at der ikke offentliggøres sanktioner og at ordninger ikke udspringer af EU-regulering på området.
Ministeriet har endvidere i sit høringssvar nævnt, at der i medfør af foderstofloven og en bekendtgørelse på området sker offentliggørelse af resultaterne af ringanalyse for de autoriserede laboratorier. Det er oplyst, at formålet med ordningen, der ikke udspringer af EU-regulering på området, er at kvalitetsvurdere de autoriserede laboratoriers præstationer på udførelsen af officiel kontrol, at offentliggørelsen omfatter alle analyseresultater fundet på udsendte ringprøver, og at laboratoriernes navn fremgår af det offentliggjorte, således man kan se, hvilke laboratorier der har indsendt hvilke resultater. Offentliggørelse sker to gange årligt. Der sker heller ikke her offentliggørelse af sanktioner.
Ministeriet har også peget på, at lov om gødning og jordforbedringsmidler mv. udgør hjemlen for to ordninger med offentliggørelse af kontrolresultater, uden at der kan offentliggøres sanktioner. Det drejer sig om offentliggørelse af resultater af kontrol af gødninger og offentliggørelse af resultater af kontrol af kalkningsmidler, sphagnum, kompost og voksemedier. Det er oplyst, at formålet med ordningerne er at oplyse offentligheden om resultaterne af de analyser af gødning og jordforbedringsmidler, som Plantedirektoratet foretager. Offentliggørelsen omfatter oplysninger om bl.a. varetype, deklaration og analyseresultater. Producenter med mere end 10 prøver er anført med navn på dem, der har anmeldt den pågældende gødning, jordforbedringsmiddel mv.
Endelig har ministeriet peget på, at nogle regler, som indeholder hjemmel til offentliggørelse af kontrolresultater, men hvor adgangen til offentliggørelse for tiden ikke udnyttes. Der er herunder omtalt § 7 i lov om dyrkning af genetisk modificerede afgrøder, som svarer til den ovenfor nævnte bestemmelse i fødevarelovens § 56. Bestemmelsen i § 7 er endnu ikke anvendt i praksis, idet der indtil videre ikke sker kommerciel dyrkning af genetisk modificerede afgrøder. Det er supplerende oplyst, at det oprindelige forslag til lov om dyrkning mv. af genetisk modificerede afgrøder ikke indeholdt nogen bestemmelse om offentliggørelse, men at et flertal i Folketinget indgik en aftale vedrørende lovforslaget, hvoraf det bl.a. fremgår, at der lægges vægt på, at dyrkningen af genetisk modificerede afgrøder i Danmark finder sted i fuld åbenhed, at oplysninger om dyrkning og kontrolresultater offentliggøres med fokus på brugervenlighed og tilgængelighed, og at offentliggørelsen finder sted via Plantedirektoratets hjemmeside. På denne baggrund blev der udarbejdet et ændringsforslag, hvorved der bl.a. blev indsat en bestemmelse om offentliggørelse, som blev vedtaget. Det er oplyst, at det egentlige formål bag ordningen således må siges at være af mere overordnet samfundsmæssig karakter.
Transportministeriet har oplyst, at Færdselsstyrelsen efter lov om postbefordring kan meddele en eller flere postvirksomheder koncession til at udføre postbefordring, herunder en forpligtelse og eneret til at udføre postbefordring af visse forsendelser. Det er oplyst, at Færdselsstyrelsen i den forbindelse i koncession med Post Danmark A/S ifølge lovens § 11, stk. 1, kan fastsætte vilkår om service- og kvalitetskrav og kvalitetsmål samt udførelse af ekstern kvalitetsmåling, og at disse målinger offentliggøres både på Post Danmark A/S’s og Færdselsstyrelsens hjemmeside.
Transportministeriets har desuden oplyst, at Havarikommissionen for Civil Luftfart og Jernbane har til opgave bl.a. at undersøge havarier og hændelser inden for jernbane- og luftfartsområdet. Der tages i undersøgelserne ikke stilling til ansvarsplacering i forbindelse med havarier. Det er oplyst, at formålet med undersøgelserne og efterfølgende rapportering er at forebygge havarier og hændelser, hvilket opnås ved at gøre information tilgængelig for relevante myndigheder, virksomheder og personer. Havarikommissionen har i medfør af bestemmelser i luftfartsloven og jernbaneloven, der implementerer EU-direktiver på området, pligt til at offentliggøre sine rapporter, medmindre afgørende hensyn taler herimod. Det er oplyst, at det er chefen for havarikommissionen, som afgør, om afgørende hensyn taler imod offentliggørelse. Før offentliggørelsen har rapporten været i høring hos parterne. Offentliggørelse sker på havarikommissionens hjemmeside og vil forblive tilgængelig på hjemmesiden. Tilsvarende regler gælder, hvis havarikommissionen, fordi undersøgelsens omfang taler herfor, i stedet for en rapport udarbejder en redegørelse. Offentliggjorte rapporter og redegørelser om havarier indeholder ikke oplysninger om navne på involverede medarbejdere eller andre borgere, men indeholder oplysninger om f.eks. luftfartøjsregistrering, lufthavn, jernbaneinfrasturkturforvalter, jernbanevirksomhed eller matierielejer, flyfabrikant, togleverandør eller leverandør af komponenter. Undersøgelserne indeholder konklusioner om tekniske fejl, uhensigtsmæssigheder og svagheder knyttet til tekniske systemer, operationelle procedurer, arbejdsprocesser, kommunikation mv., samt eventuelle rekommandationer. Det er oplyst, at det ikke er formålet med disse rapporter og redegørelser at knytte de pågældende forhold til bestemte virksomheder mv., men at dette oftest kan udledes af deres konklusioner og rekommandationer.
Det fremgår af Kulturministeriets høringssvar, at Radio- og tv-nævnet er den centrale myndighed på radio- og tv-området i Danmark. Nævnet er uafhængigt af kulturministeren og træffer blandt andet afgørelser i sager om radio- og tv-reklamer og om fordeling af tilladelser til at udøve radio- og tv-virksomhed. Ifølge nævnets forretningsorden skal formanden sørge for, at afgørelser og udtalelser snarest bringes til adressatens kundskab, samt for, at principielle afgørelser og udtalelser offentliggøres. Det fremgår, at bekendtgørelsen om forretningsordenen har hjemmel i § 39 i radio- og fjernsynsloven, som ikke indeholder udtrykkelig hjemmel til at fastsætte regler om offentliggørelse af afgørelser. Det er oplyst, at Styrelsen for Bibliotek og Medier, der varetager sekretariatsopgaver for nævnet, hurtigst muligt meddeler afgørelsen til parterne og herefter offentliggør den på styrelsens hjemmeside. I praksis arbejdes der hen imod, at flest mulige afgørelser offentliggøres. Dette begrundes navnlig med hensynet til offentlighed i forvaltningen samt dokumentation af nævnets arbejde og med hensynet til de mange, som er interesseret i nævnets afgørelser. Det er oplyst, at afgørelserne indeholder alle relevante oplysninger for sagen, herunder klagerens og indklagedes navne, dato for afgørelsen, sagens oplysninger og nævnets afgørelse. Årsberetningerne indeholder blandt andet referater af afgørelserne, hvor også klagerens navn i nogle tilfælde oplyses. I årsberetningen for 2007 blev det i beskrivelsen af sagerne på lokalradio- og -tv-området oplyst, hvem der havde klaget, mens det ikke var tilfældet i beskrivelsen af reklamesager. I årsberetningen for 2006 var det kun vedrørende en enkelt sag på førstnævnte område, at man kunne se, hvem ("den tidligere leder" af en radio) der havde klaget.
Kulturministeriet har endvidere oplyst, at kulturministeren har nedsat Ophavsretslicensnævnet, som har til opgave at træffe den endelige administrative afgørelse i en række forskellige sager på ophavsretsområdet. Det er oplyst, at Kulturministeriet som sekretariat for nævnet bl.a. i medfør af en bekendtgørelse om Ophavsretsnævnet har til opgave at sørge for, at nævnets afgørelser meddeles parterne og stilles til rådighed for andre, der måtte have interesse heri. Ministeriet har oplyst, at kendelserne på baggrund heraf meddeles parterne og offentliggøres på ministeriets hjemmeside. Alle kendelser afsagt siden 1961 findes på hjemmesiden. Ministeriet offentliggør ligeledes alle nævnets årsberetninger på hjemmesiden. Ministeriet har oplyst, at ophavsretsloven ikke indeholder udtrykkelig hjemmel til at fastsætte regler om offentliggørelse af afgørelser mv., og at offentliggørelsen navnlig skyldes princippet om offentlighed. Kendelserne indeholder alle relevante oplysninger for sagen, herunder parternes navne, kendelsesdato, sagens oplysninger og nævnets kendelse. Årsberetningerne indeholder bl.a. referater af afsagte kendelser, hvor parternes navne også fremgår. Der sker således ingen anonymisering. Det er oplyst, at det som udgangspunkt ikke har betydning for offentliggørelsen, om en part vælger at indbringe sagen for domstolene.
Kulturministeriet har endelig oplyst, at sagsgangen for Anti Doping Danmark, hvis virke er defineret ved lov om fremme af dopingfri idræt, er, at Anti Doping Danmark gennemfører dopingkontroller og sikrer, at prøverne bliver analyseret på WADA-akkrediterede laboratorier. Anti Doping Danmark overbringer herefter oplysninger om dopingresultater til idrætsorganisationerne, som offentliggør navne på idrætsudøvere med positiv dopingtest.
Ministeriet for Sundhed og Forebyggelse har henvist til reglerne om offentliggørelse vedrørende Patientklagenævnet og tandklagesystemet i lov om klage- og erstatningsadgang inden for sundhedsvæsenet. Her er der hjemmel til at fastsætte regler om offentlighedens adgang til oplysninger om afgørelser vedrørende klager over sundhedspersoner eller tandlæger. Der er således hjemmel til at fastsætte regler om offentliggørelse af afgørelser uden anonymisering af sundhedspersoners titel og navn, hvor der er givet kritik for alvorlig eller gentagen forsømmelse eller givet kritik i forbindelse med kosmetiske indgreb. Dette gælder også oplysninger om afgørelser, der er truffet i det klagesystem, som er aftalt mellem de driftsansvarlige myndigheder for sundhedsvæsenet og Dansk Tandlægeforening. Det fremgår af loven, at også oplysninger om, at vedkommende sundhedsperson har overtrådt lovgivningen ved de forhold, som afgørelserne vedrører, offentliggøres. Der kan dog ikke ske offentliggørelse af oplysninger om, at sagen oversendes til politiet. Ministeriet har oplyst, at der på denne baggrund efter en bekendtgørelse om offentliggørelse af en afgørelse i klage- og tilsynssager på sundhedsområdet sker offentliggørelse, hvis afgørelsen falder inden for mindst ét af følgende fire kriterier:
Ministeriet har anført, at det af forarbejderne til loven fremgår, at ordningerne skal bidrage til en mere gennemsigtig sundhedssektor, hvor information om kvaliteten af den enkelte sundhedspersons behandling bliver offentlig tilgængelig, og at det endvidere fremgår, at borgernes stilling over for sundhedsvæsenet styrkes, at borgeren bliver i stand til at træffe et kvalificeret valg, f.eks. når der skal vælges praktiserende læge eller tandlæge, og at dette sikrer, at borgerne får den service og kvalitet, de har brug for og efterspørger. Desuden vil ordningen ifølge forarbejderne give borgerne og medierne indsigt i klageorganernes og tilsynsmyndighedernes arbejde og i baggrunden for vurderingen af sundhedspersoners fejl, ligesom den vil bidrage til øget behandlingskvalitet. Det er oplyst, at afgørelserne er offentligt tilgængelige i to år på www.sundhed.dk og på Patientklagenævnets hjemmeside. Afgørelser offentliggøres med angivelse af titel, navn og autorisationsnummer/fødselsdato på den person, der kritiseres af nævnet. Alle andre navne i afgørelsen anonymiseres. Dette gælder også stednavne og navne på sygehuse og afdelinger mv. En afgørelse fra tandlægeklagesystemet må ikke offentliggøres før udløbet af ankefristen på 6 uger for sagernes forelæggelse for Landstandlægenævnet. Såfremt afgørelsen er anket vedrørende tandlægens faglige virksomhed, må den ikke offentliggøres, før ankeinstansen har truffet afgørelse, og kun hvis afgørelsen om overtrædelse af lovgivningen fastholdes.
Ministeriet har desuden henvist til, at Sundhedsstyrelsen i medført af i lov om klage- og erstatningsadgang inden for sundhedsvæsenet offentliggør faglige påbud efter i lov om autorisation af sundhedspersoner og om sundhedsfaglig virksomhed, beslutninger om skærpet tilsyn efter sundhedsloven samt fratagelser og indskrænkninger i lægers og tandlægers ordinationsret. Afgørelserne offentliggøres med indholdet af det meddelte tilsynsindgreb, og således at det fremgår, på hvilken baggrund indgrebet er meddelt. Ved offentliggørelse skal afgørelserne anonymiseres og renses for alle andre identifikationsoplysninger, herunder patienters navne, oplysninger om sygehusafdelinger eller sygehuse, stednavne samt andre sundhedspersoner, end navn og titel på den sundhedsperson, som afgørelsen angår. For at sikre en entydig identifikation kan sundhedspersonens autorisationsnummer/fødselsdato offentliggøres. Også disse afgørelser offentliggøres på internettet på www.sundhed.dk. Afgørelserne kan tillige offentliggøres på Sundhedsstyrelsens hjemmeside. Afgørelser om påbud, skærpet tilsyn samt indskrænkninger i og fratagelse af ordinationsret forbliver offentlige, indtil de ophæves. Sundhedsstyrelsen offentliggør desuden afgørelser om midlertidig eller endelig fratagelse af autorisation eller indskrænkning af virksomhedsområdet. Også disse afgørelser offentliggøres på internettet på www.sundhed.dk, og der kan tillige ske offentliggørelse på Sundhedsstyrelsens hjemmeside. Det er oplyst, at afgørelserne forbliver offentlige, så længe fratagelsen eller indskrænkningen gælder, dog højst i 5 år.
Det fremgår desuden af ministeriets høringssvar, at Lægemiddelstyrelsen offentliggør oplysninger om lægemiddelvirksomheders overtrædelse af lægemiddellovgivningen på styrelsens hjemmeside ved advarsler og ved afgørelser om ulovlige lægemidler. I forbindelse med offentliggørelse af advarsler om fejl ved et lægemiddel, som indebærer tilbagetrækning af en markedsføringstilladelse og eventuelt andre tilladelser fra Lægemiddelstyrelsen, offentliggør styrelsen lægemidlets navn og dets producent på sin hjemmeside. Offentliggørelsen sker normalt i samarbejde med den pågældende virksomhed, der har pligt til at oplyse Lægemiddelstyrelsen om enhver fejl eller mangel, som kan resultere i tilbagekaldelse mv. For så vidt angår afgørelser om ulovlige lægemidler har ministeriet oplyst, at Lægemiddelstyrelsen på sin hjemmeside offentliggør en liste over produkter, der er klassificeret som lægemidler, og som forhandles ulovligt (uden styrelsens tilladelse til markedsføring og eventuelt også uden tilladelse til håndtering i medfør af lægemiddelloven). Denne liste indeholder produktnavn og navn på den virksomhed, der har foretaget den ulovlige forhandling. Det er endvidere oplyst, at offentliggørelse sker af hensyn til patientsikkerheden. Det er anført, at det er nødvendigt, at oplysninger om lægemiddelvirksomheders lovovertrædelser offentliggøres, for at offentligheden kan blive opmærksom på og identificere lægemidler, hvis brug kan udgøre en sundhedsrisiko. Alle ovennævnte afgørelser offentliggøres, og som udgangspunkt bliver afgørelserne liggende på hjemmesiden. Om hjemlen til offentliggørelse har ministeriet oplyst, at sundhedslovens § 213, stk. 2, der indeholder hjemmel til offentliggørelse af afgørelser fra Sundhedsstyrelsen, er en videreførelse af reglerne i den tidligere § 2 i lov om sundhedsvæsenets centralstyrelse mv., som blev ophævet, da sundhedsloven trådte i kraft den 1. januar 2007. Den pågældende bestemmelse i § 2 omfattede både Sundhedsstyrelsen og Lægemiddelstyrelsen. Ved affattelsen af sundhedsloven blev Lægemiddelstyrelsens forpligtelse til at offentliggøre eventuelle overtrædelser eller mangler af særlig betydning for befolkningens sundhed ved en fejltagelse ikke udtrykkelig anført i lovteksten. Ministeriet har oplyst, at det snarest vil tage initiativ til, at der tilvejebringes en udtrykkelig hjemmel for Lægemiddelstyrelsen til at offentliggøre oplysninger om særlige sundhedsmæssige forhold.
Miljøministeriet har oplyst, at der på ministeriets område sker offentliggørelse af en lang række afgørelser indeholdende oplysninger om bestemte navngivne fysiske og/eller juridiske personers forhold. Der sker således f.eks. offentliggørelse af miljøgodkendelser, og klagenævnenes afgørelser offentliggøres ligeledes.
For så vidt angår oplysninger om bestemte navngivne fysiske og juridiske personers overtrædelser af lovgivningen har ministeriet peget på Kemikalieinspektionens tilsyn med lov om kemiske stoffer og produkter, der udspringer af EU-regulering på området. Efter denne lov kan tilsynsmyndigheden, når det skønnes påkrævet, oplyse offentligheden om farerne ved et stof, produkt eller en vare. Det er oplyst, at det i bemærkningerne til loven bl.a. er anført, at der herunder i det omfang, det er hensigtsmæssigt, vil kunne gives andre oplysninger, f.eks. om i hvilke butikker stoffet, produktet eller varen har været solgt, for at øge chancen for, at de relevante forbrugere bliver opmærksomme på advarslen. Det er desuden i forarbejderne anført, at selvom reglen er ny, har Miljøstyrelsen som tilsynsmyndighed gennem mange år advaret forbrugerne mod farerne ved et ulovligt produkt. Det er anført, at dette må anses for at være et led i tilsynsmyndighedens arbejde og derfor ikke behøver en specifik hjemmel, men at det findes hensigtsmæssigt at lovfæste en sådan adgang. Det er oplyst, at ordningens formål er at oplyse offentligheden om farerne ved et produkt, således at skader ved anvendelse af produktet kan undgås. De offentliggjorte oplysninger vil oftest være indholdsstofferne på et konkret navngivet produkt, med angivelse af, hvor det er købt, og hvem der er markedsansvarlig for varen i Danmark. Dette kan ledsages af oplysninger om, at tilsynsmyndigheden har meddelt salgsforbud og tilbagetrækning fra markedet. Oplysningerne skal informere forbrugerne om farerne ved et ulovligt og farligt produkt, der allerede er købt og som nu er i forbrugernes besiddelse. Der vil ikke blive offentliggjort flere oplysninger end formålet tilsiger. I forbindelse med offentliggørelsen af analyseresultater, søges oplysningerne i videst muligt omfang anonymiseret, såfremt der ikke er grundlag for en offentliggørelse med navn, produkt eller lignende. Ministeriet kan dog ikke afvise, at dele af de offentliggjorte oplysninger, kan være af en sådan karakter, at kendere af branchen vil kunne henføre oplysningerne til en bestemt fysisk eller juridisk person. Det er oplyst, at dette dog forsøges undgået i videst muligt omfang. Oplysningerne offentliggøres så hurtigt som muligt, under hensyn til faren ved produktet. Offentliggørelse sker på Miljøstyrelsens hjemmeside samt via pressemeddelelser. De berørte parter orienteres løbende i processen, uden at der dog eksisterer nogen fast tidsgrænse for inddragelse, da der oftest er behov for hurtig indgriben. Oplysningerne fjernes ikke fra hjemmesiden, men suppleres i visse tilfælde med tilføjelser, hvis produkterne eksempelvis ikke længere er i handlen, er lovliggjorte eller lignende. Afgørelserne kan til enhver tid indbringes for domstolene med påstand om annullation eller erstatning, men domstolsprøvelsen har ingen betydning i forhold til vurderingen af faren ved det konkrete produkt.
Det fremgår af høringssvaret fra Beskæftigelsesministeriet, at der under Arbejdstilsynets smiley-ordning sker offentliggørelse på tilsynets hjemmeside af fysiske eller juridiske personers overtrædelse af arbejdsmiljølovgivningen. Grundlaget for ordningen findes i lov om arbejdsmiljø. Med hjemmel heri er der udstedt en bekendtgørelse om offentliggørelse af virksomhedernes arbejdsmiljø mv. Ministeriet har oplyst, at ordningen indeholder fire symboler. En rød og en gul smiley tildeles virksomheder ved overtrædelse af arbejdsmiljøloven i forskellige grader, mens en grøn smiley signalerer, at der ikke er forekommet sådanne overtrædelser. Til virksomheder, der er arbejdsmiljøcertificerede, gives en grøn smiley med krone. Det er på Arbejdstilsynets hjemmeside muligt at søge på virksomheders navn og derved få oplyst, om virksomheden har en smiley, og hvilken farve den har. En smiley er udtryk for, at tilsynet har truffet en afgørelse om et arbejdsmiljøfagligt emne. Der offentliggøres ikke oplysninger om eventuelle strafferetlige sanktioner mod virksomheden. Det er oplyst, at når der gives en rød eller en gul smiley, kan de emner, som har udløst den pågældende smiley (f.eks. støj, ergonomi eller arbejdspladsvurdering), og datoen for tilsynets afgørelse, men derimod ikke selve afgørelsens tekst, ses sammen med smileyen. Det fremgår endvidere, at en rød eller gul smiley bliver fjernet fra hjemmesiden, når tilsynet har fået en tilbagemelding fra virksomheden om, at problemerne er løst, men at en rød eller en gul smiley dog altid vil blive vist på hjemmesiden i mindst seks måneder, uanset at virksomheden har efterkommet forbuddet mv. inden. En grøn smiley bliver fjernet fra hjemmesiden, hvis virksomheden senere får et påbud mv., som udløser en gul eller en rød smiley. En grøn smiley med krone fjernes også i sådanne tilfælde samt hvis certifikationsorganet giver tilsynet besked om, at virksomhedens certifikat bliver frataget, suspenderet eller bortfalder. Det er oplyst, at ordningen med offentliggørelse af disse smiley’er, der omfatter samtlige virksomheder, har til formål at synliggøre den enkelte virksomheds arbejdsmiljø, og at den skal motivere virksomhederne til at styrke indsatsen på området. Formålet er således at skabe et bedre arbejdsmiljø for alle medarbejdere. Det er oplyst, at ved afgørelser med frist (som indebærer rød eller gul smiley) offentliggøres overtrædelserne, når en klagefrist på fire uger er udløbet. Ved strakspåbud og forbud, hvor klage ikke har opsættende virkning, sker offentliggørelse straks efter, at afgørelsen er truffet. Hvis der klages over afgørelsen, sker der i øvrigt først offentliggørelse, når klagesagen er afsluttet, og hvis tilsynets afgørelse fastholdes.
Udvalget skal ifølge sit kommissorium overveje, hvilke hensyn der kan begrunde indførelse af nye regler om, at offentlige myndigheder (forvaltningsmyndigheder) systematisk kan offentliggøre oplysninger om kontrolresultater og afgørelser mv. på internettet i ikkeanonymiseret form. Udvalget skal endvidere overveje, om der kan opstilles nogle overordnede principper, der kan være vejledende bl.a. for ministeriernes stillingtagen til udformningen af fremtidige offentliggørelsesordninger af denne karakter, herunder i hvilket omfang og hvordan offentliggørelse af oplysninger om kontrolresultater, afgørelser mv. i givet fald skal ske.
Det er kun ordninger, hvor der sker offentliggørelse af indholdet af kontrolresultaterne, afgørelserne mv. i ikke-anonymiseret form, som er omfattet af udvalgets arbejde. Uden for arbejdet falder således for eksempel ordninger, hvorunder der alene offentliggøres oplysninger om det blotte antal foretagne kontrolbesøg på et givent område. Det gælder også, selvom det oplyses, hvor mange kontrolbesøg der er foretaget hos hver enkelte fysiske eller juridiske person, så længe resultatet af kontrollen ikke fremgår. Det sidstnævnte gælder dog ikke, hvis oplysningen om selve antallet af kontrolbesøg hos den enkelte fysiske eller juridiske person viser, at den pågældende har overtrådt lovgivningen.
Som nævnt i udvalgets kommissorium kan det tænkes, at der under ordninger med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form sker offentliggørelse af oplysninger, som kan være fortrolige. De almindelige regler om offentlige myndigheders håndtering af fortrolige oplysninger indebærer, at sådanne oplysninger som udgangspunkt ikke kan offentliggøres. Ordninger med systematisk offentliggørelse af fortrolige oplysninger rejser derfor spørgsmål i forhold til disse almindelige regler. Der kan også i øvrigt efter omstændighederne peges på nogle retssikkerhedsmæssige spørgsmål, der skal overvejes i forbindelse med sådanne ordninger.
Det er ligeledes nævnt i udvalgets kommissorium, at det samtidig i de senere år er blevet stadig mere udbredt af hensyn til at sikre forbrugerne en relevant og aktuel information i lovgivningen at fastsætte bestemmelser om, at der kan etableres offentliggørelsesordninger af den nævnte karakter. Efter udvalgets opfattelse må det antages, at der – navnlig efter, at det er blevet teknisk muligt at gøre kontrolresultaterne, afgørelser mv. tilgængelige for den potentielle ”målgruppe” på internettet – i mange sammenhænge for myndighederne vil være tale om et effektivt redskab til sikring af, at lovgivningen på et givent område overholdes. Risikoen for at få offentliggjort et negativt kontrolresultat eller en negativ afgørelse vil således i sig selv være en motivation for den enkelte fysiske eller juridiske person til at overholde lovgivningen. Dette må alt andet lige også være væsentligt for de fysiske og juridiske personer, som agerer inden for den pågældende lovgivnings område, og som overholder lovgivningen. De pågældende fysiske og juridiske personer kan derfor også have en interesse i velfungerende offentliggørelsesordninger af den nævnte karakter.
Det må på denne baggrund antages, at der også fremover vil kunne opstå situationer, hvor det af hensyn til samfundsmæssige interesser vurderes at være hensigtsmæssigt at etablere ordninger, hvorefter forvaltningsmyndigheder systematisk kan offentliggøre kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form. Udvalget har derfor set det som sin opgave med afsæt i gældende ret at vurdere, hvilke hensyn der fremadrettet kan være relevante for sådanne eventuelle nye ordninger, under hvilke omstændigheder sådanne nye ordninger bør indføres, og hvorledes de retssikkerhedsmæssige spørgsmål i øvrigt kan håndteres. I sidste ende vil spørgsmålet om, hvorvidt en konkret ny offentliggørelsesordning af den omhandlede karakter skal indføres, i almindelighed bero på en politisk vurdering.
Det bemærkes, at udvalget ikke har haft til opgave at vurdere eksisterende ordninger, hvorved forvaltningsmyndigheder systematisk kan offentliggøre kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form. Udvalget har derfor heller ikke forholdt sig detaljeret til de ordninger, som er beskrevet af ministerierne i forbindelse med udvalgets høring af dem, jf. kapitel 3.
Det har vist sig, at forvaltningsmyndigheder i praksis, hvor der eksisterer ordninger, hvorved myndighederne systematisk kan offentliggøre kontrolresultater, afgørelser mv. i ikkeanonymiseret form, ofte offentliggør oplysninger i personhenførbar form både på internettet og på anden måde. Offentliggørelse på internettet er efter udvalgets opfattelse den i praksis mest vidtgående offentliggørelsesmåde, men de hensyn, der skal overvejes ved offentliggørelse på internettet af kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form, vil også i vidt omfang gøre sig gældende for offentliggørelse på anden systematisk vis. Der vil således i alle tilfælde være tale om, at en myndighed af egen drift beslutter at sprede efter omstændighederne følsomme oplysninger om enkelte fysiske eller juridiske personer til en bredere kreds af personer. Hertil kommer, at en forvaltningsmyndigheds offentliggørelse af oplysninger på anden måde end på internettet også efterfølgende vil kunne føre til en spredning af oplysningerne på internettet, for eksempel på mediernes hjemmesider. Udvalget finder på denne baggrund, at det, der er anført i dette kapitels pkt. 2-5, om de generelle overvejelser, myndighederne efter udvalgets opfattelse bør foretage, også i vid udstrækning gør sig gældende ved systematisk offentliggørelse af personhenførbare oplysninger på anden vis end på internettet.
Det bemærkes, at der i denne forbindelse med ”systematisk offentliggørelse” forstås, at der på et givent område sker offentliggørelse enten af alle afgørelser eller af en flerhed af afgørelser efter nærmere retningslinjer. I modsætning hertil står for eksempel en myndigheds offentliggørelse af oplysninger om en enkelt afgørelse for eksempel på grund af stor forudgående presseomtale af eller politisk interesse for sagen. Udvalget har ikke haft til opgave at forholde sig til situationer af den sidstnævnte karakter.
Som det fremgår af dette kapitels pkt. 2.1 er der forhold, som efter udvalgets opfattelse taler for, at indførelsen af nye ordninger med systematisk offentliggørelse af oplysninger om kontrolresultater og afgørelser mv. på internettet i ikke-anonymiseret form sker ved eller i henhold til lov. I den forbindelse skal udvalget sammenfattende anbefale, at myndigheder, der påtænker at indføre sådanne ordninger, forinden forholder sig nærmere til de forhold, som udvalget har overvejet i dette kapitels pkt. 2-5. Det bemærkes, at udvalget har udarbejdet en ”tjekliste”, som myndighederne efter udvalgets opfattelse bør anvende i forbindelse med disse overvejelser. ”Tjeklisten” findes i dette kapitels pkt. 6.
Det er ikke udelukket, at der inden for rammerne af gældende ret vil kunne etableres ordninger med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. i ikkeanonymiseret form uden lovhjemmel, hvis de oplysninger, der offentliggøres, alene vedrører juridiske personer. Ordningerne vil i givet fald skulle udformes og administreres på en sådan måde, at de holder sig inden for gældende ret, herunder tavshedspligten efter straffelovens §§ 152-152 e og forvaltningslovens § 27, jf. kapitel 2, pkt. 2 og pkt. 5. For så vidt angår fysiske personer (herunder enkeltmandsejede virksomheder, jf. nærmere herom i kapitel 2, pkt. 4.1) fører reglerne i persondataloven derimod til, at der kun kan ske en sådan offentliggørelse, hvis der er særlig lovhjemmel hertil.
På baggrund af udvalgets høring af samtlige ministerier, jf. kapitel 3, kan det konstateres, at der findes et betydeligt antal ordninger, hvorefter forvaltningsmyndigheder offentliggør kontrolresultater, afgørelser mv. på en sådan måde, at også oplysninger om navngivne fysiske eller juridiske personers overtrædelse af lovgivningen fremgår.
Der er i den forbindelse en meget klar tendens til, at offentliggørelsesordninger af den nævnte karakter etableres ved eller i henhold til lov. Den omstændighed, at offentliggørelse af oplysninger om overtrædelse af lovgivningen i almindelighed må betragtes som indgribende for de fysiske eller juridiske personer, det vedrører, taler efter udvalgets opfattelse for, at også fremtidige nye offentliggørelsesordninger etableres ved eller i henhold til lov – også selvom der måtte være hjemmel til ordningen inden for rammerne af gældende ret.
Efter udvalgets opfattelse bør lovhjemlen til at etablere ordninger med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form i den forbindelse være klar, ligesom det i givet fald bør fremgå af bemærkningerne til en sådan lovbestemmelse, hvordan der med den påtænkte ordning sker eller vil kunne ske fravigelse af person-dataloven og de almindelige regler om tavshedspligt.
Efter udvalgets opfattelse bør en myndighed som det første, når den påtænker at indføre en ordning med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv., nøje overveje, om der er behov for, at der sker offentliggørelse på en sådan måde, at også navne på fysiske eller juridiske personer fremgår eller kan udledes af det offentliggjorte.
I mange tilfælde vil formålet med ordningen således formentligt kunne opfyldes ved, at der alene sker offentliggørelse af oplysninger i effektivt anonymiseret form. Dette gælder for eksempel i tilfælde, hvor offentliggørelsen sker med det formål at orientere offentligheden, herunder underordnede myndigheder, om en forvaltningsmyndigheds praksis. Det anførte må desuden antages ofte at være tilfældet, hvor der sker offentliggørelse alene med det formål at skabe tillid til omfanget eller kvaliteten af forvaltningsmyndigheders kontrol med et givent område.
Hvis formålet med at offentliggøre kontrolresultater, afgørelser mv. vurderes ikke at kunne opfyldes ved, at der sker offentliggørelse af oplysningerne i effektivt anonymiseret form, jf. pkt. 2.2, bør der herefter efter udvalgets opfattelse foretages en konkret afvejning af hensynet til de personer, som oplysningerne vedrører, over for de hensyn til samfundsmæssige interesser, der søges varetaget med den pågældende ordning. Efter udvalgets opfattelse bør denne afvejning ske med udgangspunkt i de generelle retningslinjer, som opstilles nedenfor, og afvejningen bør afspejles i bemærkningerne til det lovforslag, som indeholder hjemmel til, at offentliggørelsesordningen indføres.
Det vil i forbindelse med afvejningen have betydning, hvilke typer af oplysninger der kan forventes offentliggjort, herunder om der for eksempel er tale om oplysninger om strafbare forhold eller mulige strafbare forhold eller andre oplysninger, hvis offentliggørelse i øvrigt i almindelighed vil blive betragtet som særligt indgribende. Der henvises herom nærmere til dette kapitels pkt. 3. Jo mere følsomme oplysninger, der er tale om, jo mere tungtvejende samfundsmæssige hensyn må der efter udvalgets opfattelse kræves. En offentliggørelsesordning bør således efter udvalgets opfattelse ikke indrettes på en sådan måde, at den er mere indgribende, end formålet – det vil sige varetagelsen af de relevante samfundsmæssige interesser – tilsiger.
Det bemærkes, at vægtningen af de hensyn, som søges varetaget med offentliggørelsesordningen (jf. dette kapitels pkt. 4), over for hensynet til de personer, som de oplysninger, der vil kunne blive offentliggjort, vedrører (jf. dette kapitels pkt. 3), efter udvalgets opfattelse ikke vil være den samme, når det drejer sig om juridiske personer, som når det drejer sig om fysiske personer. Der skal forenklet udtrykt mere tungtvejende hensyn til, for at der kan ske offentliggørelse af oplysninger om fysiske personer. Denne forskel på vægtningen af hensyn er på linje med det, der som beskrevet i kapitel 2 følger af gældende ret i forhold til vurderingen af, om en oplysning er fortrolig.
Betragtningen om, at der skal mere tungtvejende hensyn til, for at offentliggøre oplysninger om fysiske personer bygger på, at juridiske personer ikke omfattes af de privatlivs- og personlighedshensyn, der er centrale i persondataretten, og at beskyttelsesinteressen i forhold til juridiske personer således i al væsentlighed alene er de økonomiske interesser, der kan lide skade ved, at oplysninger om den pågældende juridiske person offentliggøres og eventuelt anvendes uretmæssigt, jf. kapitel 2, pkt. 5. Det anførte ændrer imidlertid efter udvalgets opfattelse ikke ved, at for en juridisk person er de økonomiske interesser selvsagt meget væsentlige. En offentliggørelsesordning, som berører en juridisk persons økonomiske interesser, kan i den forstand efter omstændighederne være meget mærkbar.
Den ansvarlige myndighed bør således efter udvalgets opfattelse i alle tilfælde – også når ordningen alene omfatter oplysninger om juridiske personer – nøje overveje, om der foreligger så tilstrækkeligt tungtvejende hensyn til samfundsmæssige interesser, at der er det fornødne proportionale grundlag for at etablere en ordning af den omhandlede karakter. Dette skyldes som nævnt, at ordningen – afhængig af dens konkrete karakter – kan være ganske indgribende over for den enkelte fysiske eller juridiske person.
Det skal efter udvalgets opfattelse haves med i overvejelserne, at de pågældende fysiske eller juridiske personer i forvejen ofte vil have modtaget en bebyrdende forvaltningsafgørelse eller et belastende kontrolresultat fra en forvaltningsmyndighed, som der efter ordningen offentliggøres oplysninger om. Offentliggørelse af oplysninger, som af den pågældende vil kunne opfattes som følsomme, vil således i den forbindelse kunne betragtes som et yderligere indgreb i forlængelse af den bebyrdende forvaltningsafgørelse eller det belastende kontrolresultat. Det må i den forbindelse antages, at offentliggørelsen af den bebyrdende forvaltningsafgørelse eller det belastende kontrolresultat efter omstændighederne af adressaten vil blive betragtet som mere indgribende end selve afgørelsen eller kontrolresultatet.
Udvalget finder i den forbindelse anledning til at bemærke, at der – for så vidt angår oplysninger om fysiske personer omfattet af persondatalovens §§ 6-8 – også i medfør af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8 gælder en pligt for en forvaltningsmyndighed til at foretage en vurdering af en offentliggørelsesordnings legitimitet og saglighed samt en proportionalitetsvurdering af myndighedens videregivelse, herunder offentliggørelse, af oplysningerne. Der henvises herom til kapitel 2, pkt. 4.2.4.
De betænkeligheder af retssikkerhedsmæssig karakter mv., der efter omstændighederne kan peges på ved indførelse af ordninger med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form, vil i nogen grad kunne håndteres med passende regulering af myndighedernes behandling af sager omfattet af ordningerne. Klare retningslinjer for myndighedernes behandling af sager omfattet af offentliggørelsesordninger bør derfor efter udvalgets opfattelse af retssikkerhedsmæssige grunde altid nøje overvejes, når det er besluttet, at der skal indføres en sådan ordning.
Klare retningslinjer for behandlingen af sagerne vil bl.a. kunne medvirke til, at der ikke sker en usaglig forskelsbehandling, eller at der i øvrigt administreres i strid med grundlæggende forvaltningsretlige principper i de tilfælde, hvor der under ordningen med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. i ikke-anonymiseret form er overladt den ansvarlige myndighed et skøn med hensyn til, om der i hvert enkelt tilfælde skal ske offentliggørelse.
Derudover taler hensynet til at sikre, at indgrebet for den berørte fysiske eller juridiske person generelt ikke bliver mere indgribende, end formålet tilsiger, for, at den ansvarlige forvaltningsmyndighed nøje overvejer, hvilke regler vedrørende myndighedens behandling af offentliggørelsessager der bør opstilles. Ligeledes taler det forhold, at det vil kunne have stor skadevirkning for den enkelte fysiske eller juridiske person, såfremt der ved en fejl sker offentliggørelse på internettet af (urigtige) oplysninger om for eksempel, at den pågældende har overtrådt loven, herfor.
Der henvises om sådanne sagsbehandlingsregler uddybende til dette kapitels pkt. 5.
Persondatalovens § 7 og § 8 vedrører behandling af oplysninger, som – når de vedrører identificerbare fysiske personer – må betragtes som følsomme. Det drejer sig om oplysninger om racemæssig eller etnisk baggrund, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningsmæssige tilhørsforhold samt oplysninger om helbredsmæssige og seksuelle forhold, jf. § 7. Det omfatter desuden oplysninger vedrørende strafbare forhold (herunder mulige strafbare forhold), væsentlige sociale problemer og andre rent private forhold end dem, der er nævnt i § 7, herunder oplysninger om oplysninger om andre foreningsmæssige tilhørsforhold end fagforeningsmæssige, selvmord eller selvmordsforsøg, interne familieforhold, familiestridigheder, separations- eller skilsmissebegæringer, adoptionsforhold, opdragelsesmåde og ulykkestilfælde, jf. § 8.
Udvalget finder af principielle grunde, at der kun helt undtagelsesvist ved lov bør etableres ordninger, der fraviger bestemmelserne i persondatalovens § 7, og hvorefter der om fysiske personer kan ske offentliggørelse af sådanne oplysninger. I forhold til sådanne oplysninger vil det bl.a. også give anledning til overvejelser i forhold til persondatadirektivets bestemmelser.
Ligeledes bør der efter udvalgets opfattelse kun i sjældne tilfælde indføres ordninger med systematisk offentliggørelse vedrørende fysiske personer af oplysninger omfattet af person-datalovens § 8. Sådanne sjældne tilfælde vil formentligt navnlig kunne tænkes at forekomme, hvor der er tale om fysiske personer, som driver erhvervsvirksomhed på samme marked og på samme vilkår som juridiske personer.
Indførelse af ordninger af den omhandlede karakter, der vedrører oplysninger omfattet af persondatalovens § 7 og § 8, bør således alene indføres efter nøje overvejelser og drøftelse med Datatilsynet.
Offentliggørelse af oplysninger om strafbare forhold eller mulige strafbare forhold på internettet kan ofte tænkes at forekomme i forbindelse med ordninger med systematisk offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv. Det skal i den forbindelse særligt fremhæves, at dette efter udvalgets opfattelse er den mest vidtgående form for videregivelse af oplysninger. Det gælder i særdeleshed i forhold til fysiske personer, for hvem offentliggørelsen kan opleves som et indgreb i forhold til deres personlige integritet. I den forbindelse bør det efter udvalgets opfattelse indgå i overvejelserne, at oplysninger på internettet erfaringsmæssigt er meget vanskelige at berigtige eller slette effektivt på grund af søgemaskiner mv. Når det drejer sig om oplysninger om strafbare forhold eller mulige strafbare forhold, er der derfor særlig grund til at være tilbageholdende med offentliggørelse på internettet. Der skal således efter udvalgets opfattelse meget tungtvejende hensyn til samfundsmæssige interesser til, før en sådan ordning kan komme på tale.
Med oplysninger om ”strafbare forhold” forstås i denne sammenhæng oplysninger om en sags afslutning ved, at der pålægges en strafferetlig sanktion for overtrædelsen af lovgivningen for eksempel ved domfældelse i en straffesag eller ved vedtagelse af et administrativt bødeforlæg. Ved oplysninger om ”mulige strafbare forhold” forstås oplysninger om forhold, der er udtryk for mere, end at en offentlig myndighed har fundet, at der foreligger en overtrædelse af lovgivningen, og det gælder selvom den pågældende lovovertrædelse i princippet er strafbar. For at der er tale om oplysninger om ”mulige strafbare forhold”, må det således kræves, at oplysningen afspejler den sagkyndige myndigheds vurdering af, at der foreligger en kvalificeret overtrædelse af lovgivning, som er strafsanktioneret, og som også i praksis strafsanktioneres. Dette kan for eksempel være tilfældet, hvis det fremgår eller følger af de offentliggjorte oplysninger, at der efter den pågældende myndigheds opfattelse er grundlag for en strafferetlig sanktion i anledning af lovovertrædelsen (og eventuelt at myndigheden har anmeldt forholdet til politiet). Der vil derimod ikke være tale om oplysninger om et muligt strafbart forhold, hvis strafferetlige sanktioner efter myndighedens praksis alene kommer på tale ved lovovertrædelser, der er grovere end den overtrædelse, der konkret er tale om.
Det bemærkes i den forbindelse, at en forvaltningsmyndighed, som vælger at offentliggøre oplysninger om mulige strafbare forhold og eventuelt sagernes oversendelse til politiet med henblik på førelse af en straffesag, under alle omstændigheder for at iagttage Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 6 skal være omhyggelig med at vælge formuleringer, som ikke indebærer en stillingtagen til skyldsspørgsmålet, før skyldsspørgsmålet er afgjort af en domstol, jf. kapitel 2, pkt. 4.2.3. Dette gælder antageligvis, uanset om der er tale om en fysisk eller en juridisk person, jf. kapitel 2, pkt. 5.
Oplysninger om disciplinære sanktioner vedrørende offentligt ansatte anses – i det omfang de ikke tillige vedrører oplysninger om strafbare forhold eller mulige strafbare forhold eller oplysninger, som i øvrigt er følsomme – ikke for fortrolige. Dette hænger formentligt sammen med det grundprincip, at den virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, omfatter forhold af almenvigtig betydning for samfundet, at virksomheden er finansieret af offentligheden (skatteyderne), og at offentligheden derfor generelt har en interesse i oplysninger om, hvad der foregår i den offentlige forvaltning, herunder også oplysninger om tilfælde, hvor offentligt ansatte er involveret i disciplinære sager. Heroverfor står væsentlige modstående hensyn til navnlig den enkelte offentligt ansatte, da oplysninger om eventuelle disciplinærforseelser fra den ansattes synspunkt under alle omstændigheder må anses for meget følsomme.
De nævnte modsatrettede hensyn bør – uanset at oplysninger af den omhandlede karakter ikke er fortrolige – indgå i myndighedens vurdering, hvis den overvejer at etablere en ordning, hvorefter der skal ske systematisk offentliggørelse af oplysninger på internettet om offentligt ansattes tjenesteforseelser i ikke-anonymiseret form. Der bør således efter udvalgets opfattelse være reale hensyn af nogen tyngde til samfundsmæssige interesser i indsigt i den offentlige forvaltning, før der ved lov indføres ordninger med systematisk offentliggørelse i ikke-anonymiseret form af oplysninger om offentligt ansattes disciplinære forhold.
Det omtalte grundprincip finder ikke anvendelse i forhold til privatansatte og private erhvervsdrivende. Derimod kan der peges på yderligere hensyn, der taler for at være tilbageholdende med at offentliggøre oplysninger om disciplinære foranstaltninger vedrørende denne personkreds. Den pågældende personkreds vil således i særlig høj grad kunne blive intensivt ramt, hvis der offentliggøres oplysninger om, at de i forbindelse med udøvelsen af deres hverv har overtrådt reglerne eller i øvrigt har givet anledning til disciplinær påtale. De pågældende vil allerede være berørte af den straf, der eventuelt måtte være forbundet med sagen, og det ubehag, der i øvrigt i almindelighed må antages at være forbundet hermed – og som også gælder i forhold til offentligt ansatte. Men hertil kommer, at den pågældende personkreds ved en forvaltningsmyndigheds offentliggørelse af oplysninger om disciplinære forhold vedrørende dem i ikke-anonymiseret form meget direkte og umiddelbart vil kunne risikere at blive ramt på deres levebrød for eksempel ved, at potentielle kunder på baggrund af de offentliggjorte oplysninger vælger den pågældende person eller dennes virksomhed fra.
Det anførte taler efter udvalgets opfattelse for nogen yderligere tilbageholdenhed med at etablere offentliggørelsesordninger, som omfatter oplysninger om disciplinære forhold vedrørende privatansatte og private erhvervsdrivende, således at der skal tungtvejende hensyn til samfundsmæssige interesser til, før en sådan ordning kan komme på tale.
Den gennemgang af de eksisterende ordninger med offentliggørelse af kontrolresultater, afgørelser mv., hvorved der kan udledes oplysninger om fysiske eller juridiske personers overtrædelse af lovgivningen, som udvalget på baggrund af samtlige ministeriers høringssvar har foretaget, jf. kapitel 3, viser, at de nuværende offentliggørelsesordninger er begrundet i en lang række forskellige hensyn.
Udvalget finder, at det ikke er muligt generelt at fastlægge, hvilke hensyn der i hvert enkelt tilfælde er af en sådan karakter, at de efter udvalgets opfattelse med styrke vil kunne tale for, at der etableres en ordning, hvorefter forvaltningsmyndigheder kan offentliggøre kontrolresultater, afgørelser mv. på en sådan måde, at også oplysninger om navngivne fysiske eller juridiske personers overtrædelse af lovgivningen fremgår. Opfattelsen af, hvilke hensyn der er tilstrækkeligt tungtvejende, kan således ændre sig over tid på baggrund af en ændret generel samfundsopfattelse, og spørgsmålet vil i sidste ende bero på en politisk vurdering.
Udvalget finder dog, at det er muligt overordnet at opregne dels nogle hensyn, som efter udvalgets opfattelse i almindelighed vil kunne danne grundlag for indførelsen af nye offentliggørelsesordninger, dels nogle hensyn, der kun efter nøjere overvejelser over for hensynet til de modstridende retssikkerhedsmæssige interesser hos de berørte fysiske eller juridiske personer bør danne grundlag for indførelsen af sådanne ordninger. Det er således udvalgets opfattelse, at der kan opstilles følgende generelle retningslinjer for vurderingen af mulige hensyn til samfundsmæssige interesser, som bør indgå i den afvejning, der er nævnt i dette kapitels pkt. 2.3:
Det vil i almindelighed være tilstrækkeligt til at etablere en offentliggørelsesordning af den omhandlede karakter, at offentliggørelsen sker for at afværge konkret eller overhængende fare for skade på personer eller for betydelige formuetab.
Det er desuden udvalgets opfattelse, at hensynet til folkesundheden eller miljøbeskyttelse i en række tilfælde vil kunne begrunde, at der sker offentliggørelse af oplysninger af den omhandlede karakter. Det samme gælder med hensyn til forbrugerbeskyttelse og forbrugervejledning samt hensynet til brugere og aftagere af varer og ydelser i tidligere led i øvrigt – både hvad angår valg af produkt og valg af udbyder. Dette gælder efter omstændighederne også med henblik på at komme ”brodne kar” på det pågældende marked til livs. Det er imidlertid i den forbindelse efter udvalgets opfattelse vigtigt, at de oplysninger, som offentliggøres, er relevante enten for enkeltpersoners dispositioner i forhold til sundhed eller miljøbeskyttelse eller for, at forbrugere, aftagere mv. kan varetage deres interesser i forhold til de fysiske eller juridiske personer, som der offentliggøres oplysninger om.
Udvalget anbefaler til gengæld, at nye ordninger, hvorved der sker offentliggørelse af oplysninger om fysiske personers overtrædelse af lovgivningen, alene med det formål at motivere private til at yde en særlig indsats på et område (”offentlig karaktergivning”), kun bør indføres efter meget nøje afvejning af dette hensyn over for modsatrettede hensyn. Det væsentligste modsatrettede hensyn er hensynet til den enkelte fysiske person, for hvem det i almindelighed må antages at blive opfattet som indgribende, at der offentliggøres oplysninger om den pågældendes overtrædelse af lovgivningen.
Det netop anførte gør sig efter udvalgets opfattelse ligeledes gældende, hvor der ønskes etableret en offentliggørelsesordning alene med det formål at varetage hensynet til de øvrige markedsaktører eller at varetage hensynet til at sikre lige konkurrence i almindelighed. De anførte hensyn vil efter udvalgets opfattelse imidlertid trods betænkelighederne i højere grad kunne begrunde indførelse af offentliggørelsesordninger på områder, hvor aktørerne alene er juridiske personer, og hvorved der således alene vil kunne ske offentliggørelse af oplysninger om juridiske personers overtrædelse af lovgivningen.
Særligt om de ordninger, hvor offentliggørelsen af kontrolresultater, afgørelser mv. alene har til formål at udstille dem, som overtræder lovgivningen (”gabestok”), finder udvalget grund til at bemærke følgende: På den ene side vil en sådan offentliggørelse naturligvis i høj grad – og formentligt i mange sammenhænge i højere grad end risikoen for eventuelt at blive pålagt en bødestraf – kunne være motiverende for såvel fysiske som juridiske personers overholdelse af lovgivningen. På den anden side finder udvalget grund til at påpege, at når der skal ske sanktionering af overtrædelser af lovgivningen, bør det i almindelighed ske med strafferetlige sanktioner i klassisk forstand. Hertil kommer, at oplysninger om strafbare forhold eller mulige strafbare forhold efter de almindelige tavshedspligtsregler anses for at vedrøre en fysisk persons ”rent private forhold”, og at offentliggørelse på internettet som nævnt må anses for den mest vidtgående offentliggørelsesmåde. Dette skal ses i lyset af bl.a. vanskelighederne ved effektivt at korrigere fejl og berigtige oplysninger. På den baggrund kan udvalget ikke anbefale, at der etableres nye offentliggørelsesordninger vedrørende fysiske personers lovovertrædelser, hvis formål alene er at udstille de pågældende fysiske personer som lovovertrædere (alene har et pønalt præg).
For juridiske personer gør der sig det gældende, at oplysninger om deres strafbare lovovertrædelser ikke i sig selv anses for fortrolige, og dermed ikke undergivet tavshedspligt, ligesom oplysninger herom ikke er opfattet af persondataloven. Uanset dette forhold finder udvalget dog, at man bør være tilbageholdende med at indføre ordninger af den nævnte karakter, også hvor de alene vedrører juridiske personer. En forvaltningsmyndighed vil således i almindelighed heller ikke efter gældende ret forfølge et sagligt formål, hvis den alene har til hensigt at udstille lovovertrædere.
Som nævnt under dette kapitels pkt. 2.2 finder udvalget, at der formentligt sjældent vil kunne tænkes tilfælde, hvor der opstår et så tungtvejende hensyn til samfundsmæssige interesser, at der er behov for at indføre nye ordninger, hvorunder der sker offentliggørelse af oplysninger om fysiske eller juridiske personer i ikke-anonymiseret form, som alene er begrundet i hensynet til at sikre tilliden til og gennemsigtigheden i den offentlige kontrol på et givent område. De ansvarlige myndigheder må således efter udvalgets opfattelse i almindelighed forventes at kunne varetage dette hensyn på den måde, at der sker offentliggørelse af oplysninger i effektivt anonymiseret form, for eksempel sammen med beskrivelser af og statistik over den offentlige kontrolindsats mv. Dette vil således ikke berøre de fysiske eller juridiske personer, som kontrolresultaterne, afgørelserne mv. vedrører.
Efter udvalgets opfattelse er det desuden vanskeligt at pege på tilfælde, hvor bredere samfundsmæssige hensyn til for eksempel at skabe grundlag for en offentlig debat om eller fremhæve indsatsen på et givent område vil kunne være så tungtvejende, at det i sig selv vil kunne begrunde, at der sker offentliggørelse af oplysninger om fysiske eller juridiske personers overtrædelse af lovgivningen.
Derudover finder udvalget grund til at påpege, at offentliggørelsesordninger, som alene har til formål at udbrede kendskabet til en myndigheds praksis, ikke bør indrettes på en sådan måde, at der spredes oplysninger om lovovertrædelser, som kan henføres til navngivne fysiske eller juridiske personer. Efter udvalgets opfattelse bør en sådan udbredning af kendskab til praksis ske ved, at der – inden for de rammer, som gælder i medfør af persondatalovens § 9 – etableres retsinformationssystemer, hvori der alene sker offentliggørelse af afgørelser i effektivt anonymiseret form.
Det bemærkes, at der efter udvalgets opfattelse ikke er noget til hinder for, at hensyn til offentlige interesser, der – på baggrund af det anførte – som udgangspunkt ikke i sig selv eller kun under særlige omstændigheder bør begrunde indførelsen af nye ordninger med offentliggørelse af oplysninger om overtrædelse af lovgivningen i ikke-anonymiseret form, indgår som bihensyn til støtte for at indføre en sådan ordning, hvor der også foreligger andre saglige hensyn. Det anførte kunne for eksempel gøre sig gældende, hvor formålet er at motivere private til at yde en særlig indsats på et område (”offentlig karaktergivning”) eller at varetage hensynet til de øvrige markedsaktører, til at sikre lige konkurrence i almindelighed, eller til at sikre tilliden til og gennemsigtigheden i den offentlige kontrol på et givent område.
Efter udvalgets opfattelse vil en forvaltningsmyndigheds beslutning om at offentliggøre en afgørelse eller et kontrolresultat på internettet eller på anden måde således, at der fremgår oplysninger om fysiske eller juridiske personers overtrædelse af lovgivningen, ikke være en afgørelse i forvaltningsretlig forstand.
Af retssikkerhedsmæssige grunde finder udvalget imidlertid, at den ansvarlige forvaltningsmyndighed bør overveje, hvilke regler vedrørende myndighedens sagsbehandling der bør opstilles, når der indføres ordninger, hvorefter der systematisk offentliggøres eller vil kunne offentliggøres oplysninger om fysiske eller juridiske personers overtrædelse af lovgivningen.
For det første kan der peges på, at det i almindelighed må antages at ville kunne have stor skadevirkning for den enkelte fysiske eller juridiske person, såfremt der ved en fejl skulle ske offentliggørelse på internettet af oplysninger om, at den pågældende har overtrådt lovgivningen. Hensigtsmæssige sagsbehandlingsregler vil kunne medvirke til at forhindre sådanne fejl.
En forvaltningsmyndighed skal desuden være opmærksom på, at der stilles krav om konsekvens i administrationen af et område, herunder af en offentliggørelsesordning af den omhandlede karakter. Dette indebærer bl.a., at myndigheden, hvis den er overladt et skøn over, hvorvidt der konkret under en given ordning skal ske offentliggørelse af oplysninger, ikke kan behandle to forhold, der på væsentlige punkter ligner hinanden, forskelligt, med mindre der er saglige grunde hertil. Hertil kommer, at offentliggørelsen, hvor myndigheden er overladt et skøn over, om offentliggørelse overhovedet bør ske, i det konkrete tilfælde ikke bør være unødvendig eller uforholdsmæssig indgribende for den berørte fysiske eller juridiske person. Hensigtsmæssige sagsbehandlingsregler vil således endvidere kunne medvirke til at sikre en konsekvens og ensartethed i administrationen af en konkret offentliggørelsesordning.
Herudover kan der peges på, at overvejelserne om at udnytte en eventuel administrativ rekursadgang eller at indbringe en afgørelse eller et kontrolresultat for domstolene antageligvis ofte hos den pågældende fysiske eller juridiske person, som afgørelsen eller kontrolresultatet vedrører, vil bero på en afvejning af en procesrisiko og omkostningerne forbundet med at føre sagen videre over for afgørelsens eller kontrolresultatets skadevirkning for den enkelte. I den forbindelse vil det antageligvis ofte som et moment, der taler for at udnytte en eventuel rekursadgang eller at indbringe afgørelsen for domstolene, kunne indgå i vurderingen, at afgørelsen vil blive offentliggjort.
Endvidere vil der – navnlig hvis de oplysninger, der offentliggøres, har pressens bevågenhed – ofte være en interesse hos den berørte for, at den pågældende har en rimelig tid til at forberede sig på offentliggørelsen.
De nævnte forhold taler for eksempel for, at der efter omstændighederne bør opstilles regler om høring eller forudgående orientering af den berørte, samt regler om tidspunktet for offentliggørelsen mv.
Spørgsmålet om, hvilke sagsbehandlingsregler der er hensigtsmæssige under hver enkelt af de fremtidige ordninger med systematisk offentliggørelse af oplysninger om fysiske eller juridiske personers overtrædelse af lovgivningen, som kan tænkes indført, må imidlertid efter udvalgets opfattelse bero på en konkret vurdering. Denne vurdering må tage udgangspunkt i, hvilke samfundsmæssige hensyn der søges varetaget med offentliggørelsen, hvilke oplysninger der konkret kan forventes offentliggjort under ordningen, om der med ordningen alene offentliggøres oplysninger om juridiske personer, eller om der (eventuelt også) skal eller vil kunne ske offentliggørelse af oplysninger om fysiske personer, og hvilke regler om behandling af sager der konkret er administrativt mulige eller praktisk relevante.
En række af de sagsbehandlingsregler, som det vil kunne komme på tale at overveje, vil i øvrigt allerede i forhold til fysiske personer være gældende ret efter persondataloven. Der henvises herom generelt til kapitel 2, pkt. 4.
Den nævnte konkrete vurdering vil i øvrigt antageligvis ikke føre til, at de samme sagsbehandlingsregler er relevante og hensigtsmæssige under alle offentliggørelsesordninger. I lyset af, hvor forskellige de eksisterende offentliggørelsesordninger på baggrund af udvalgets høring af samtlige ministerier har vist sig at være, finder udvalget heller ikke generelt at kunne angive, hvilke sagsbehandlingsregler der i almindelighed bør gælde under sådanne offentliggørelsesordninger. Dette vil således afhænge af ordningens indretning og karakter.
Udvalget skal imidlertid anbefale, at det ved indførelsen af nye offentliggørelsesordninger med ovennævnte udgangspunkt konkret overvejes, om der – i det omfang der ikke allerede efter gældende ret er krav herom – vil kunne indføres regler vedrørende følgende forhold:
Udvalget finder, at det for det første bør overvejes, om der kan opstilles regler om forudgående høring eller orientering af de berørte vedrørende spørgsmålet om offentliggørelse af en afgørelse eller et kontrolresultat, som indeholder oplysninger om, at en fysisk eller juridisk person har overtrådt lovgivningen, eventuelt i forbindelse med partshøring om sagens materielle spørgsmål. Udvalget finder grund til at bemærke, at der efter udvalgets opfattelse alene under helt særlige omstændigheder bør indføres nye ordninger, hvor der ikke som det mindste sker orientering af de berørte før eller – hvis det ikke er praktisk muligt – i hvert fald samtidigt med offentliggørelsen.
Det bør dernæst efter udvalgets opfattelse overvejes at fastsætte regler for, på hvilket tidspunkt i forbindelse med sagens behandling, oplysninger skal offentliggøres, herunder om offentliggørelse skal afvente, at en klage over en afgørelse eller et kontrolresultat i det administrative system eller domstolenes behandling af sagen er afsluttet.
Udvalget finder endvidere, at der – hvis det vurderes, at offentliggørelsen under en konkret ordning ikke kan afvente rekurs- eller domstolsbehandlingen af sagen – bør overvejes indført regler om, at det på det sted, hvor afgørelsen eller kontrolresultatet er offentliggjort, skal fremgå, at der verserer en sag i det administrative rekurssystem eller hos domstolene om kontrolresultatet eller afgørelsen. Det bør desuden efter udvalgets opfattelse overvejes, om der – så længe sagen ikke er endeligt afgjort ved klageinstansen eller domstolene – skal gives den berørte part adgang til sammen med afgørelsen fra første instans at få offentliggjort sine bemærkninger eller de synspunkter, parten har gjort gældende i forbindelse med sagens behandling.
Det bør endvidere efter udvalgets opfattelse i almindelighed overvejes, om der skal gælde regler om, at hvis afgørelsen eller kontrolresultatet ved sagens afslutning i det administrative rekurssystem eller hos domstolene får et andet udfald, end den afgørelse eller det kontrolresultat, der er blevet offentliggjort, skal dette offentliggøres på samme sted som den afgørelse eller det kontrolresultat, der oprindeligt blev offentliggjort.
Det bør i den forbindelse indgå i vurderingen, at det – afhængig af ordningens konkrete udformning – efter omstændighederne er muligt, at det for den fysiske eller juridiske person, som på denne måde får omgjort et for den pågældende negativt resultat eller en negativ afgørelse, ikke er interessant at få offentliggjort den endelige afgørelse. Det kunne for eksempel forekomme ved en ordning, hvor der i øvrigt alene sker offentliggørelse af negative resultater og afgørelser. Ved en offentliggørelse af den positive, endelige afgørelse vil det således kunne blive afsløret, at der overhovedet har verseret en sag, hvilket den pågældende eventuelt ikke er interesseret i. Hvis der ud fra sådanne overvejelser ikke indføres regler om, at der automatisk skal ske offentliggørelse af sagens endelige udfald, bør det i stedet efter udvalgets opfattelse overvejes, om der skal kunne ske en sådan offentliggørelse af det endelige udfald på den berørtes begæring, eller om der bør ske hurtig automatisk sletning af det omgjorte resultat eller den omgjorte afgørelse på myndighedens initiativ.
Efter udvalgets opfattelse bør det derudover overvejes, om der under hver enkelt ny offentliggørelsesordning kan indføres regler for, hvor længe de oplysninger, der er offentliggjort, skal være tilgængelige på den ansvarlige myndigheds hjemmeside, med henblik på at forsøge at sikre, at oplysningen ikke er tilgængelig for offentligheden i længere tid, end formålet tilsiger.
Den ansvarlige myndighed har som altovervejende hovedregel i medfør af persondataloven pligt til at berigtige eller fjerne offentliggjorte oplysninger om fysiske personer, der viser sig at være forkerte. Det udledes i den forbindelse af persondatalovens § 5, at det afhænger af den pågældende oplysnings nærmere karakter, hvor hurtigt myndigheden har pligt til at berigtige eller fjerne offentliggjorte oplysninger, som viser sig at være urigtige. Udvalget finder det naturligt, at myndigheden indfører regler af tilsvarende karakter vedrørende oplysninger om juridiske personer. Det bør vedrørende oplysninger om både fysiske og juridiske personer endvidere overvejes, hvilke skridt myndigheden bør tage i forhold til oplysninger, der har vist sig at være forkerte, med hensyn til orientering af offentligheden eller at forsøge at sikre, at oplysningerne ikke efterfølgende er tilgængelige på internettet, herunder via søgemaskiner.
Det bør i almindelighed under hver enkelt ordning også overvejes, hvorledes der kan indføres regler, som sikrer den fornødne påpasselighed, både for så vidt angår tilrettelæggelsen af arbejdsgange og for så vidt angår indretningen af myndighedens systemer. Det kunne for eksempel dreje sig om regler om, at alene en mindre gruppe medarbejdere med den fornødne faglige indsigt, skal have adgang til at lægge afgørelser og kontrolresultater om overtrædelse af lovgivningen i ikke-anonymiseret form ud på myndighedens hjemmeside og alene efter faste procedurer med udgangspunkt i en klar instruks fra myndighedens ansvarlige ledelse. Inden for persondatalovens anvendelsesområde henvises der i den forbindelse til den udtalelse af 28. august 2009 fra Datatilsynet, som er nævnt i kapitel 2, pkt. 4.4.2.1.
Udvalget finder grund til at bemærke, at den ansvarlige myndighed desuden ved offentliggørelse af oplysninger omfattet af persondataloven i medfør af § 41, stk. 3, skal træffe de fornødne tekniske og organisatoriske sikkerhedsforanstaltninger mod, at oplysninger hændeligt eller ulovligt tilintetgøres, fortabes eller forringes, samt mod, at de kommer til uvedkommendes kendskab, misbruges eller i øvrigt behandles i strid med loven. Det er udvalgets anbefaling, at myndigheder, der (alene) offentliggør oplysninger om juridiske personers overtrædelse af lovgivningen, også bør gøre sig nøje overvejelser herom.
Sammenfattende skal udvalget på baggrund af overvejelserne i dette kapitel anbefale, at myndigheder, der overvejer ved eller i henhold til lov at indføre nye ordninger med systematisk offentliggørelse af oplysninger om kontrolresultater og afgørelser mv. på internettet i ikke-anonymiseret form, forinden gennemgår de spørgsmål, der fremgår af følgende ”tjekliste:
 |
|
| Notat | |
| Justitsministeriet | Hovedcentret Produktion og styring Styringskontor |
| Statsretskontoret | |
| 10. juni 2009 J.nr. 09-096739 |
Sagsnr.: 2008-793-0048 - Udvalget om offentlige myndigheders offentliggørelse af kontrolresultater mv.
Bærende for SKATs område er tavshedspligtreglen i skatteforvaltningsloven (lovbekendtgørelse nr. 907 af 28.08.2006 med senere ændringer).
Reglen har følgende indhold:
”§ 17. Skattemyndighederne skal under ansvar efter §§ 152, 152 a og 152 c-152 f i straffeloven iagttage ubetinget tavshed over for uvedkommende med hensyn til oplysninger om en fysisk eller en juridisk persons økonomiske, erhvervsmæssige eller privatlivet tilhørende forhold, som de under varetagelsen af deres arbejde bliver bekendt med. Forpligtelsen gælder tillige for sagkyndige medhjælpere samt i øvrigt enhver, der som følge af et i henhold til aftale med det offentlige påtaget arbejde kommer til kundskab om sådanne forhold. Er aftalen indgået med en virksomhed, gælder forpligtelsen alle, der under deres arbejde i virksomheden får kundskab om forhold som de ovennævnte.”
og brydes kun af følgende undtagelse:
”§ 18. Ægtefæller og forhenværende ægtefæller har hver især ret til ved henvendelse til told- og skatteforvaltningen at få oplyst indholdet af den anden ægtefælles selvangivelse og ansættelse af indkomst- eller ejendomsværdiskat for indkomstår, hvori de var ægtefæller og samlevende.”
På en række områder er der ved bekendtgørelse fastsat regler om offentliggørelse af afgørelser mv. Disse regler vedrører diverse administrative nævn og klageorganer på Skatteministeriets område. Der er tale om:
I Forretningsorden for Skatterådet har bestemmelsen følgende formulering:
”§ 15.Told- og skatteforvaltningen træffer bestemmelse om offentliggørelse af afgørelser, som skønnes at have almen interesse. Ved offentliggørelsen skal navne på fysiske og juridiske personer, CPR-, CVR- og SE-numre og andre person-henførbare data bortset fra rådets journalnumre fjernes eller erstattes af anonymiserede betegnelser.
Stk. 2.Vurderer told- og skatteforvaltningen, at anonymisering ikke kan ske fuldt ud, skal offentliggørelse undlades.”
De ovenstående fire øvrige bestemmelser om offentliggørelse er bygget over nøjagtig samme læst, bl.a. også med et stk. 2, som skal sikre, at afgørelser mv. om personer og virksomheder, som p.gr. af omstændighederne eller andet ville kunne genkendes uanset anonymisering, ikke bliver offentliggjort.
Administrative afgørelser mv., som i øvrigt træffes af SKAT, bliver offentliggjort efter samme retningslinier. Der er ikke særlig hjemmel hertil.
De afgørelser, som bliver offentliggjort, står på SKATs hjemmeside www.skat.dk. Da afgørelserne primært er relevante for advokater, revisorer o. lign., er de anbragt under fanen ”Rådgiver”.
I praksis offentliggøres stort set alle kendelser fra Landsskatteretten samt langt de fleste af Skatterådets afgørelser og bindende svar. Desuden offentliggøres administrative afgørelser af principiel betydning i et vist (mindre) omfang. Herudover offentliggøres relevante domme og andre afgørelser fra domstolene.
Afgørelser fra skatteankenævn, vurderingsankenævn og motorankenævn offentliggøres stort set aldrig. Baggrunden kan være, at sager af principiel betydning normalt vil blive påklaget videre til Landsskatteretten, hvis kendelse derefter bliver offentliggjort.
Resultatet af en enkeltstående indsats (kontrol eller andet) af en person/virksomhed offentliggøres som udgangspunkt ikke. Såfremt den trufne afgørelse har en almen interesse, kan den dog blive offentliggjort som ovenfor – dvs. med iagttagelse af fuld anonymitet.
Resultatet af indsatsen vil i øvrigt som altovervejende hovedregel blive offentliggjort i form af en redegørelse for et projekt, hvori indgår et vist antal personer og/eller virksomheder, som kan have et skatteretligt eller andet forhold tilfælles eller som er udtaget vilkårligt.
Som en del af SKATs bærende strategi satser SKAT på synlighed omkring sit arbejde. Det betyder, at vi i høj grad benytter os af muligheden for at få presseomtale. I langt de fleste tilfælde sker det ved, at SKAT sender en pressemeddelelse ud efter en aktion/et projekt er fuldført. Der vil være tale om materiale af statistisk karakter og fuld anonymitet vil være iagttaget over for alle involverede.
SKAT vælger desuden nogle gange at orientere om et projekt/en aktion inden denne finder sted, for på den måde at opnå en præventiv effekt af arbejdet. Denne tilgangsvinkel kan sammenlignes med politiets orienteringer om f.eks. kommende færdselskontroller.
Derudover har SKAT mulighed for at invitere pressen med til kontrolaktioner og lignende. Dette sker kun ved indgåelse af en kontrakt med pressen og med samtykkeerklæringer fra kunden indhentet på forhånd af SKAT. Denne praksis skal sikre, at tavshedsbelagte oplysninger kun videregives, når der er samtykke fra kunden.
En særlig type afgørelser er dem, som træffes af Spillemyndigheden i henhold til lovbekendtgørelse nr. 820 af 26.06.2006 med senere ændringer om gevinstgivende spilleautomater, og som vedrører tilladelse og tilbagekaldelse af tilladelse til opstilling og drift af spilleautomater, og som kan indbringes for et særligt spillenævn.
Loven indeholder en særlig regel om offentliggørelse:
”§ 4.Spillemyndigheden udarbejder en oversigt over tilladelsesindehavernes navne og adresser, opstillingssteder, antal automater pr. opstillingssted m.v. Oversigten gøres tilgængelig for offentligheden.”
Og om spillenævn:
”§ 37. Klager over afgørelse truffet af spillemyndigheden kan påklages til et spillenævn bestående af en repræsentant med kendskab til branchen, en repræsentant for told- og skatteforvaltningen og en repræsentant for Skatteministeriets departement. Departementets repræsentant er formand for nævnet.
Stk. 2.Nævnets medlemmer udnævnes af skatteministeren for perioder af 6 år.
Genudnævnelse kan finde sted.”
Spillenævnet har den 1. marts 2007 fastsat sin egen forretningsorden, hvor det af § 8 fremgår, at ”Nævnet udvælger de af sine afgørelser, som er af almen interesse, til offentliggørelse. Navn og adresse på de virksomheder afgørelserne vedrører, offentliggøres ikke. Fortrolige oplysninger må ligeledes ikke offentliggøres.”
Såvel oversigten i h.t. § 4 som spillenævnets afgørelser offentliggøres på Spillemyndighedens hjemmeside www.spillemyndigheden.dk. Under fanen ”Informationsmateriale” findes desuden en række afgørelser truffet af Spillemyndigheden samt nogle domme, som er relevante for området.
Jens Mørkegaard
