Betænkning om PET og FE
Betænkning nr. 1529
Samlet HTML

Forside | Til bund |


Betænkning om PET og FE

Betænkning nr. 1529






Indholdsfortegnelse

KAPITEL 1: Indledning

KAPITEL 2: Sammenfatning af udvalgets overvejelser og forslag

KAPITEL 3: Historisk beskrivelse af politiets efterretningsarbejde

KAPITEL 4: PETs opgaver

KAPITEL 5: PETs behandling af oplysninger

KAPITEL 6: PETs behandling af oplysninger om lovlig politisk virksomhed

KAPITEL 7: PETs samarbejdspartnere og virkemidler

KAPITEL 8: Indsigt i oplysninger hos PET

KAPITEL 9: Midlertidig adgang til historiske oplysninger hos PET

KAPITEL 10: Revision mv. af PETs regnskaber

KAPITEL 11: Særlig kontrol med PET

KAPITEL 12: FEs opgaver og virksomhed

KAPITEL 13: Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

KAPITEL 14: Fremmed ret

KAPITEL 15: Forslag til Lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET)

KAPITEL 16: Forslag til Lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE)






KAPITEL 1: Indledning

1. Udvalgets nedsættelse og kommissorium

Udvalget vedrørende Politiets og Forsvarets Efterretningstjenester blev nedsat af den daværende regering i april 1998.

Udvalgets opgaver er beskrevet således i kommissoriet af 22. april 1998:

1. Efterretningstjenesternes virksomhed har gennem årene ved flere lejligheder givet anledning til offentlig debat. Det gælder både Politiets Efterretningstjeneste (PET), som er en intern sikkerhedstjeneste rettet mod terrorisme, udenlandsk spionage her i landet og andre trusler mod statens sikkerhed, og Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), som det påhviler at tilvejebringe et nationalt efterretningsmæssigt grundlag for sikkerhedspolitiske beslutninger samt at yde efterretningsmæssig støtte til danske militære styrker, herunder styrker indsat i internationale operationer.

Debatten om efterretningstjenesterne har gennem årene ført til en række initiativer til sikring af en mere effektiv kontrol med tjenesternes virksomhed.

I 1964 nedsatte regeringen et udvalg, det såkaldte ’Wamberg-udvalg’, opkaldt efter udvalgets første formand. Udvalget, der består af en formand og 3 andre medlemmer, fik til opgave at føre tilsyn og kontrol med PET’s registrering og videregivelse af personoplysninger.

I 1968 afgav regeringen en erklæring om principperne for efterretningstjenesternes registreringer af danske statsborgere. Efter erklæringen må registrering af danske statsborgere ikke længere finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Siden regeringserklæringen har det været en central opgave for Wamberg-udvalget at påse overholdelsen heraf.

I 1978 blev også Forsvarets Efterretningstjeneste underlagt Wamberg-udvalgets kontrol.

I 1996 besluttede regeringen at udvide Wamberg-udvalgets arbejdsområde til også at omfatte tilsyn og kontrol med registreringen af herboende udlændinge.

Efter denne ændring skal enhver nyregistrering af danskere og herboende udlændinge forelægges Wamberg-udvalget til godkendelse. Udvalget mødes regelmæssigt hos tjenesterne og gennemser de sager, der danner grundlag for ønsket om nye registreringer. Udvalget afgør så, om betingelserne for registrering er opfyldt. Endvidere kontrollerer udvalget ved stikprøver af ældre sager, om fristerne for sletning af registreringer overholdes. Hvis tjenesterne på baggrund af en henvendelse fra en myndighed eller på eget initiativ agter at videregive oplysninger om en person til myndigheden, skal spørgsmålet ligeledes først forelægges for Wamberg-udvalget, der skal godkende videregivelsen. Wamberg-udvalget skal dog ikke godkende videregivelse af oplysninger i forbindelse med efterforskning.

I 1988 blev der ved lov oprettet et særligt parlamentarisk udvalg med det formål at have indseende med Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) og Politiets Efterretningstjeneste (PET). Udvalget er sammensat af 5 folketingsmedlemmer, der er udpeget af de partier, som har sæde i Folketingets Præsidium. Det indebærer i praksis, at udvalget består af et medlem fra hvert af de 5 største partier i Folketinget.

Det Parlamentariske Kontroludvalg skal efter loven underrettes om indholdet af de generelle retningslinjer, der er gældende for efterretningstjenesternes virksomhed, samt orienteres om væsentlige omstændigheder af sikkerhedsmæssig karakter eller udenrigspolitiske spørgsmål, som er af betydning for efterretningstjenesternes virksomhed. Udvalget har mulighed for at stille såvel mundtlige som skriftlige spørgsmål til justitsministeren og forsvarsministeren.

Ved siden af Wamberg-udvalget og den parlamentariske kontrol er efterretningstjenesterne undergivet en særlig bevillingsmæssig kontrol, som Rigsrevisionen står for.

Endelig er mere indgribende efterforskningsskridt, som PET foretager, underlagt domstolskontrol efter retsplejelovens bestemmelser.

Der findes ingen særlig lovgivning om de to efterretningstjenester. For PET’s vedkommende betyder dette, at tjenestens virksomhed i hovedsagen er omfattet af de samme regler i bl.a. retsplejeloven, som gælder for den øvrige del af politiet.

Forsvarsministeren og justitsministeren har imidlertid udstedt generelle retningslinier for henholdsvis FE’s og PET’s virksomhed. Disse retningslinier er suppleret med mere deltaljerede forskrifter for forskellige dele af tjenesternes virksomhed. Ved siden af de to ministres generelle regulering af tjenesterne fører ministrene løbende tilsyn og kontrol med virksomheden gennem regelmæssig kontakt med tjenesternes ledelse om såvel generelle som konkrete forhold, herunder prioriteringen af arbejdsopgaver.

2. Som det fremgår, er der nu gået 10 år siden oprettelsen af Det Parlamentariske Kontroludvalg. Inden for de samme 10 år er der sket afgørende ændringer i den udenrigs- og sikkerhedspolitiske situation ikke mindst i Europa og dermed også i grundlæggende vilkår for efterretningstjenesternes virksomhed.

I samme periode er der foregået en voldsom udvikling og udbredelse af ny informationsteknologi, og begge efterretningstjenester har taget EDB i anvendelse og overført betydelige informationsmængder til EDB-mæssig behandling. De muligheder, der følger heraf med hensyn til systematisering, fremkaldelse og behandling af tjenesternes informationsmateriale, rejser vanskelige spørgsmål, bl.a. i forhold til regeringserklæringen fra 1968, og nødvendiggør en fornyet samlet overvejelse af principperne for registrering af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer og i den forbindelse for behandlingen og opbevaringen af tjenesternes oplysninger herom.

Samtidig har den senere tids debat, herunder debatten på grundlag af PET’s redegørelse af marts 1998, vist behov for større åbenhed om karakteren af PET’s virksomhed og grundlaget herfor. Udover spørgsmål om en styrket demokratisk kontrol rejser debatten dermed spørgsmål om at undergive PET’s virksomhed en nærmere samlet regulering, der er tilgængelig for offentligheden, og hvis centrale bestemmelser er fastsat ved lov.

Der har ligeledes under debatten været rejst spørgsmål om den enkelte borgers adgang til at få oplysning om, hvorvidt vedkommende er registreret af efterretningstjenesterne. I den forbindelse har der bl.a. på baggrund af debatten i Norge også været rejst spørgsmål om, hvorvidt der kan etableres en særlig ordning, der giver adgang til (historiske) oplysninger om de to tjenesters registreringer i en tidligere, afsluttet periode. Der er under debatten givet udtryk for, at der kan være behov for en særlig hurtig afklaring af disse spørgsmål.

3. Det er regeringens opfattelse, at det danske samfund også under forholdene i dag har brug for velfungerende efterretningstjenester. Efter regeringens opfattelse må modstykket hertil være, at der er klare og tidssvarende regler for virksomheden og en betryggende demokratisk kontrol med dens udøvelse.

I det nye regeringsgrundlag fra marts 1998 hedder det således:

’Ethvert demokratisk samfund har brug for en efterretningstjeneste. Der skal være tillid til, at efterretningstjenesten arbejder på et demokratisk grundlag. Efterretningstjenesten må ikke opleves som en lukket stat i staten. Regeringen vil derfor tage initiativ til, at der skabes et klarere regelgrundlag og en styrket demokratisk kontrol på efterretningsområdet.’

I overensstemmelse hermed har regeringen besluttet at nedsætte et udvalg vedrørende efterretningstjenesterne.

4.1. Udvalget skal overveje de ovennævnte spørgsmål vedrørende registrering af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer og behandlingen og opbevaringen af tjenesternes oplysninger herom og herunder overveje forholdet til den almindelige registerlovgivning. På grundlag heraf skal udvalget udarbejde forslag til nye og klare regler på området. Reglerne bør være fælles for de to efterretningstjenester, således at disse reglers overholdelse som i dag kan påses af samme instans.

Udvalget skal i den forbindelse også overveje spørgsmålet om den enkelte borgers adgang til at få oplysning om, hvorvidt vedkommende er registreret i efterretningstjenesternes registre. Udgangspunktet må her være, at formålet med registrene og den bagved liggende efterforskning ikke må kompromitteres. Overvejelserne må derfor koncentreres om, hvorvidt der kan findes oplysningsordninger, der ikke tilsidesætter dette hensyn.

Udvalget anmodes særligt om at overveje det ovennævnte spørgsmål om, hvorvidt der kan etableres en særlig oplysningsordning, der giver adgang til (historiske) oplysninger om efterretningstjenesternes registreringer af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer i en tidligere, afsluttet periode, f.eks. i en årrække frem til murens fald i 1989. I den forbindelse bør udvalget særligt overveje en ordning svarende til den, som er foreslået i den norske regerings forslag fra februar 1998. Med udgangspunkt i dette forslag skulle ordningen i givet fald udformes således, at der gives adgang til oplysninger, som måtte være indhentet på ulovlig måde eller registreret eller anvendt i strid med de dagældende retningslinier.

I udvalgets vurdering må bl.a. indgå en belysning af, i hvilket omfang det oplysningsmateriale, der i dag findes i de to tjenester, giver mulighed for at gennemføre en sådan ordning. Det bør samtidig forudsættes, at de retlige vurderinger, som ordningen bygger på, ikke kan foretages af efterretningstjenesten selv. Det må i den forbindelse også indgå, at PET’s og FE’s registreringer og videregivelse af oplysninger siden henholdsvis 1964 og 1978 har været undergivet Wamberg-udvalgets kontrol. Det kan næppe heller antages at være tilfredsstillende, at den endelige vurdering af de nævnte retlige spørgsmål foretages af Wamberg-udvalget. En ordning af den ovennævnte karakter må derfor forudsætte, at der etableres et særligt uvildigt organ til at foretage den endelige vurdering af de retlige spørgsmål, som indgår i ordningen.

Udvalget anmodes om i givet fald at udarbejde forslag til udformningen af en oplysningsordning af den omhandlede karakter. Ordningen bør være udformet således, at den hverken direkte eller indirekte giver oplysninger om tjenesternes virksomhed efter periodens udløb, herunder om aktuelle efterforskninger og registreringer.

Udvalget anmodes om at forlodsbehandle de spørgsmål, der er nævnt i de fire umiddelbart foranstående afsnit, med henblik på, at udvalget så vidt muligt kan afgive en deludtalelse herom inden årsskiftet 1998/1999.

4.2. Særlig for så vidt angår PET skal udvalget endvidere gennemgå regelgrundlaget for tjenesten og i lyset heraf overveje behovet for og udformningen af en mere samlet regulering af PET’s virksomhed.

En sådan regulering vil bl.a. skulle tilsigte at skabe klarhed om rammerne for PET’s aktiviteter og virkemåde og hermed også om, hvad der falder uden for disse rammer. Reguleringen vil bl.a. kunne omfatte følgende elementer:

  1. Angivelse af PET’s formål og virksomhedsområde.
  2. Afgrænsning af, i hvilke tilfælde PET kan (og skal) interessere sig for og indhente oplysninger om aktiviteter, personer, persongrupper eller organisationer.
  3. Angivelse af, hvilke midler til informationsindhentning PET kan tage i anvendelse, og under hvilke omstændigheder de pågældende midler kan anvendes. Der sigtes hermed ikke til de straffeprocessuelle tvangsindgreb (indgreb i meddelelseshemmeligheden, ransagning m.v.), der allerede er reguleret i retsplejeloven, men derimod til de andre midler til informationsindhentning, som kan være relevante for en efterretningstjeneste (indsamling af avisartikler, pjecer, oplysninger fra de elektroniske medier m.v., deltagelse i offentlige møder, observation, anvendelse af meddelere, penetrering m.v.).
  4. Angivelse af, i hvilke tilfælde tjenestens virksomhed kræver særskilt politisk godkendelse.
  5. Angivelse af, under hvilke omstændigheder PET kan videregive oplysninger til andre myndigheder.
  6. Samarbejde og arbejdsfordeling mellem på den ene side PET og på den anden side det almindelige politi og anklagemyndigheden.
  7. Revision af tjenestens regnskaber.
  8. Afgivelse af en årlig redegørelse om tjenestens virksomhed.

Udvalget bør i givet fald fremkomme med forslag til en regulering af den angivne karakter. Det forudsættes, at de centrale bestemmelser fastsættes ved lov, f.eks. i en særlig lov om Politiets Efterretningstjeneste.

4.3. Som det fremgår, omfatter den ovennævnte opgave ikke Forsvarets Efterretningstjeneste. Den virksomhed, som udøves af FE, er helt overvejende orienteret mod forhold uden for Danmark, og de hensyn, som i forbindelse med PET kan tale for en sådan regulering af den ovennævnte karakter, gør sig derfor ikke gældende på samme måde i forhold til FE’s virksomhed. Hertil kommer, at målet for FE’s virksomhed indebærer, at en sådan regulering ikke vil være hensigtsmæssig.

4.4. Udvalgets opgaver omfatter ikke spørgsmålet om en styrket demokratisk kontrol med efterretningstjenesterne. Regeringen vil i de kommende måneder drøfte dette spørgsmål med Det Parlamentariske Kontroludvalg og de politiske partier i Folketinget.

På baggrund af drøftelserne vil regeringen fremsætte forslag til en styrket kontrolordning, om muligt i den kommende folketingssamling.

Når udvalgets endelige betænkning foreligger, vil regeringen i lyset heraf overveje, om der er anledning til at tage den ovennævnte kontrolordning op til fornyet revision.

5. Det forudsættes, at udvalget i fornødent omfang indhenter oplysninger om regler og praksis i andre lande, navnlig i Norge, Sverige, Tyskland, Storbritannien og Holland.

Udvalgets medlemmer har adgang til alle oplysninger fra FE og PET, som er af betydning for udvalgets arbejde. Udvalgets medlemmer har tavshedspligt med hensyn til forhold, som de får kendskab til som led i udvalgets arbejde. Udvalgets deludtalelse og betænkning vil blive gjort offentligt tilgængelig.

Udvalget anmodes om at afslutte sit arbejde så vidt muligt inden sommeren år 2000.

Udvalgets medlemmer udpeges af justitsministeren efter aftale med forsvarsministeren i overensstemmelse med det under pkt. 6 anførte om udvalgets sammensætning.

…”

Om udvalgets sammensætning henvises til pkt. 2 nedenfor.

2. Udvalgets sammensætning

Udvalget vedrørende Politiets og Forsvarets Efterretningstjenester har ved afgivelsen af denne betænkning haft følgende sammensætning:

Formand:

Forhenværende højesteretsdommer Hugo Wendler Pedersen

Medlemmer:

Højesteretsdommer, dr. jur., Jens Peter Christensen

Forhenværende landsdommer Knud A. Knudsen (udpeget efter indstilling af Den Danske Dommerforening)

Professor, dr. jur., Linda Nielsen, Københavns Universitet

Professor, dr. jur., Henning Koch, Københavns Universitet

Direktør Janni Christoffersen, Datatilsynet (udpeget efter indstilling af Datatilsynet)

Advokat Oluf Engell (udpeget efter indstilling af Advokatrådet)

Advokat Henrik Stagetorn (udpeget efter indstilling af Landsforeningen af Beskikkede Advokater)

Juridisk kommitteret Mohammad Ahsan, Statsministeriet (udpeget efter indstilling af Statsministeriet)

Centerchef Lars Lose, Udenrigsministeriet (udpeget efter indstilling af Udenrigsministeriet)

Afdelingschef Kim Jesper Jørgensen, Forsvarsministeriet (udpeget efter indstilling af Forsvarsministeriet)

Generalmajor Jens Johansen, Forsvarschefen (udpeget efter indstilling af Forsvarschefen)

Vicestatsadvokat Eva Rønne, Rigsadvokaten (udpeget efter indstilling af Rigsadvokaten)

Politimester Mogens Hendriksen, Rigspolitichefen (udpeget efter indstilling af Rigspolitichefen)

Politidirektør Jørgen Ilum (udpeget efter indstilling af Foreningen af Politimestre i Danmark)

Afdelingschef Ole Hasselgaard (udpeget efter indstilling af Justitsministeriet)

Direktør Janni Christoffersen indtrådte som medlem i oktober 2002 i stedet for direktør Henrik Waaben.

Advokat Oluf Engell indtrådte som medlem i marts 2005 i stedet for advokat Steffen Juul.

Advokat Henrik Stagetorn indtrådte som medlem i december 2007 i stedet for advokat Nils Forsby. Nils Forsby indtrådte som medlem i maj 2002 i stedet for advokat Thomas Rørdam.

Juridisk kommitteret Mohammad Ahsan indtrådte som medlem i juni 2011 i stedet for juridisk kommitteret Kristian Korfits Nielsen. Kristian Korfits Nielsen indtrådte som medlem i september 2009 i stedet for juridisk kommitteret Anne Kristine Axelsson. Anne Kristine Axelsson indtrådte i juni 2007 i stedet for afdelingschef, juridisk rådgiver, Sten Frimodt Nielsen. Sten Frimodt Nielsen indtrådte som medlem i oktober 2001 i stedet for administrationschef Peter Lauritzen.

Centerchef Lars Lose indtrådte som medlem i oktober 2011 i stedet for Lone Dencker Wisborg. Lone Dencker Wisborg indtrådte som medlem i udvalget i juli 2009 i stedet for kontorchef Niels Boel Abrahamsen. Niels Boel Abrahamsen indtrådte som medlem i udvalget i september 2006 i stedet for kontorchef Jette Nordam. Jette Nordam afløste i januar 2006 kontorchef Niels Erik Andersen, der indtrådte som medlem i august 2000 i stedet for kontorchef Birte Poulsen.

Afdelingschef Kim Jesper Jørgensen indtrådte som medlem i udvalget i august 2008 i stedet for afdelingschef Bjørn Bisserup. Bjørn Bisserup indtrådte i udvalget i marts 2005 i stedet for afdelingschef, oberst Jørgen Hansen-Nord. Jørgen Hansen-Nord indtrådte som medlem i marts 2000 i stedet for afdelingschef Jørn Olesen.

Vicestatsadvokat Eva Rønne indtrådte som medlem i udvalget i august 2009 i stedet for statsadvokat Hanne Schmidt. Hanne Schmidt indtrådte som medlem i udvalget i september 2006 i stedet for statsadvokat Svend Larsen. Svend Larsen indtrådte i udvalget i marts 2005 i stedet for statsadvokat Poul Dahl Jensen. Poul Dahl Jensen indtrådte som medlem i juni 2000 i stedet for statsadvokat Hanne Schmidt. Hanne Schmidt indtrådte som medlem i marts 1999 i stedet for statsadvokat Kaspar Linkis.

Politimester Mogens Hendriksen indtrådte i udvalget i august 2009 i stedet for vicerigspolitichef Erik Justesen.

Afdelingschef Ole Hasselgaard indtrådte som medlem i april 2010 i stedet for Lars Hjortnæs. Afdelingschef Lars Hjortnæs indtrådte som medlem i april 2003 i stedet for afdelingschef Lars Bay Larsen.

Juridisk chef i Politiets Efterretningstjeneste Lykke Sørensen og chefkonsulent i Forsvarets Efterretningstjeneste Mette Nøhr har fra henholdsvis 2008 og 2009 deltaget som observatører i udvalgets møder.

Udvalgets sekretariat bestod ved betænkningens afgivelse af konsulent Henrik Hjort Elmquist, Justitsministeriet, konsulent Louise Christophersen, Justitsministeriet, og specialkonsulent Thomas Kvistholm Thrane, Forsvarsministeriet.

Fra Justitsministeriet har følgende personer tidligere udført sekretariatsarbejde:

Leder af sekretariatet Janni Christoffersen, fuldmægtig Jens Schak Andreasen, fuldmægtig Ole Hasselgaard, konsulent Helle Hübertz Krogsøe, fuldmægtig Nikolaj Aarø-Hansen, og fuldmægtig Carsten Madsen.

Fra Forsvarsministeriet har følgende personer tidligere udført sekretariatsarbejde:

Fuldmægtig Mona Møller Pedersen, major Karsten Kolding, major Michael Bach Jensen, fuldmægtig Birgitte Juul og major Bjørn Bisserup.

3. Udvalgets fortolkning af kommissoriet

3.1. Nødvendigheden af efterretningstjenester under nutidens forhold

Af udvalgets kommissorium fremgår følgende:

”Det er regeringens opfattelse, at det danske samfund også under forholdene i dag har brug for velfungerende efterretningstjenester.”

Senere citeres regeringsgrundlaget fra marts 1998, hvori det bl.a. hedder:

”Ethvert demokratisk samfund har brug for en efterretningstjeneste. Der skal være tillid til, at efterretningstjenesterne arbejder på et demokratisk grundlag. Efterretningstjenesten må ikke kunne opleves som en lukket stat i staten. Regeringen vil derfor tage initiativer til, at der skabes et klarere regelgrundlag og en styrket demokratisk kontrol på efterretningsområdet.”

Senere regeringer er ikke fremkommet med tilkendegivelser, der fraviger denne opfattelse.

Udvalget har på denne baggrund fundet, at det ikke indgår i udvalgets opgaver at drøfte eller vurdere, om der efter nutidens forhold er behov for efterretningstjenester i Danmark. Udvalget har derfor i sine drøftelser og forslag taget udgangspunkt i, at det danske samfund har brug for efterretningstjenester til at forebygge og efterforske visse særlige typer af forbrydelser samt til at varetage andre særlige opgaver. Udvalget har med dette udgangspunkt drøftet og fremsat forslag om de fremtidige arbejdsopgaver og arbejdsvilkår for PET, ligesom udvalget inden for de rammer, der er angivet i kommissoriet, har overvejet spørgsmålet om FEs behandling af oplysninger om personer og organisationer.

3.2. Det Parlamentariske Kontroludvalg

I kommissoriet er anført følgende:

”Udvalgets opgaver omfatter ikke spørgsmål om en styrket demokratisk kontrol med efterretningstjenesterne. Regeringen vil i de kommende måneder drøfte dette spørgsmål med det Parlamentariske Kontroludvalg og de politiske partier i Folketinget.”

Udvalget har opfattet denne angivelse i kommissoriet således, at det ikke indgår i udvalgets opgaver at overveje, om der er anledning til at foretage ændringer i lov nr. 378 af 6. juli 1988 om etablering af et udvalg om forsvarets og politiets efterretningstjenester. Ved loven blev Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne (Det Parlamentariske Kontroludvalg) oprettet. Om kontroludvalgets opgaver henvises til kapitel 3, afsnit 4.3.1.

Udvalget har derimod ikke anset sig for afskåret fra at overveje andre kontrolforanstaltninger. Udvalget har navnlig ikke anset sig for afskåret fra at overveje, om der bør ske ændringer i den kontrol med efterretningstjenesterne, der sker gennem Wamberg-udvalgets virksomhed. Om Wamberg-udvalget henvises navnlig til kapitel 11.

3.3. PETs organisatoriske forhold

Udvalget har forstået kommissoriet således, at udvalget ikke skal drøfte eller vurdere PETs organisatoriske forhold.

Udvalget har derfor lagt til grund for sine drøftelser, at PET også i fremtiden skal være en del af politiet med justitsministeren som øverste foresatte, jf. retsplejelovens § 108. Udvalget har endvidere lagt til grund, at PET fortsat organisatorisk skal henlægges under rigspolitichefen. Det bemærkes, at denne ordning i forbindelse med politireformen, der trådte i kraft den 1. januar 2007, er forudsat videreført, jf. Folketingstidende, 2005/06, Tillæg A, side 5215, selv om en række af de andre politiopgaver, som tidligere organisatorisk var henlagt til Rigspolitiet, nu er lagt ud til de enkelte politikredse. Om de historiske og nuværende organisatoriske forhold henvises nærmere til gennemgangen i kapitel 3.

Udvalget har endvidere lagt til grund, at den eksisterende ordning, hvorefter chefen for Politiets Efterretningstjeneste refererer direkte til justitsministeren, opretholdes.

3.4. Straffeprocessuelle tvangsindgreb

Efter kommissoriet skal udvalget i forbindelse med en mere samlet regulering af PETs forhold vurdere og angive, hvilke midler til informationsindhentning PET kan tage i anvendelse, og under hvilke omstændigheder de pågældende midler kan anvendes. Det er udtrykkeligt anført i kommissoriet, at udvalget ikke skal overveje ændringer af de straffeprocessuelle indgreb (indgreb i meddelelseshemmeligheden, observation, dataaflæsning, ransagning mv.), der allerede er reguleret i retsplejeloven. Udvalget har som følge heraf ikke foretaget nærmere overvejelser om sådanne indgreb. Udvalgets forslag om de midler, som PET kan benytte ved tilvejebringelse af informationer, og af betingelserne herfor, er derfor ikke i sig selv dækkende, men må suppleres med de gældende regler i retsplejeloven om straffeprocessuelle tvangsindgreb.

3.5. Særligt om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE)

Efter kommissoriet skal udvalget søge at udarbejde nye og klare regler, der er fælles for PET og FE, om registrering af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer samt om behandlingen og opbevaringen af registrerede oplysninger. Udvalget skal endvidere overveje mulighederne for at give den enkelte borger adgang til at få oplyst, om den pågældende er registreret i efterretningstjenesternes arkiver, herunder overveje muligheden for at etablere en særlig historisk indsigtsordning.

Derimod skal udvalget ikke i øvrigt overveje forhold vedrørende FE, idet det udtrykkeligt i kommissoriet er anført, at udvalget kun for så vidt angår PET skal gennemgå regelgrundlaget for tjenesten og i lyset heraf overveje behovet for og udformningen af en mere samlet regulering af tjenestens virksomhed. Udvalget har i overensstemmelse hermed begrænset sine drøftelser vedrørende FE til at angå spørgsmålet om behandling af oplysninger om personer og organisationer og om en indsigtsordning. Udvalgets bemærkninger i betænkningen om andre spørgsmål vedrører således alene PET, selv om det ikke udtrykkeligt er anført det pågældende sted.

Reglerne i forsvarslovens § 13, der gennemførtes ved ændringer i forsvarsloven i 2001 og 2006, er nærmere behandlet i kapitel 12. Udvalget har fundet det mest hensigtsmæssigt, at forsvarslovens § 13 og udvalgets udkast til regler om FEs behandling af oplysninger om personer og en indsigtsordning samles i en særlig lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE).

3.6. Behandling af sager om sikkerhedsgodkendelse af personer

PETs opgaver i forbindelse med behandling af sager om sikkerhedsgodkendelse af personer, der skal have indsigt i klassificerede dokumenter, er beskrevet i kapitel 4.

Som det fremgår heraf, kan tjenestens opgaver opdeles i en undersøgelses- og videregivelsesfunktion samt en godkendelsesfunktion.

I forbindelse med en sikkerhedsgodkendelsessag undersøger PET således forskellige forhold og videregiver en række oplysninger, hvorefter den pågældende ansættelsesmyndighed mv. – bl.a. på grundlag af det materiale, som er tilvejebragt af PET – træffer afgørelse om, hvorvidt vedkommende skal sikkerhedsgodkendes. Kun ved sikkerhedsgodkendelse af personale mv. inden for PET og det øvrige politi er det PET selv, der træffer afgørelse om sikkerhedsgodkendelse.

Udvalget har fundet, at det ligger uden for udvalgets kommissorium at foreslå ændringer i den nævnte kompetencefordeling, herunder at fremkomme med forslag til, hvilke betingelser der skal være opfyldt for, at en person kan opnå en sikkerhedsgodkendelse og få tilgang til klassificerede oplysninger og dermed opfylde betingelserne for ansættelse mv. i en stilling, der giver adgang til sådanne oplysninger.

Om PETs videregivelse af oplysninger til andre forvaltningsmyndigheder og private, herunder PETs videregivelse af oplysninger i forbindelse med sager om sikkerhedsgodkendelse, henvises til kapitel 6.

Særligt med hensyn til FE falder det som anført ovenfor i afsnit 3.5 uden for udvalgets kommissorium at overveje spørgsmål om, hvilke opgaver FE skal varetage. Allerede som følge heraf skal udvalget ikke overveje bl.a. spørgsmålet om FEs opgaver i forbindelse med sager om sikkerhedsgodkendelse.

Udvalget har imidlertid i forbindelse med sine overvejelser om spørgsmålet om behandling af oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer og organisationer lagt til grund, at FE – ligesom tilfældet er i dag, jf. kapitel 5 – i fremtiden vil skulle behandle sager om sikkerhedsgodkendelse af ansatte i forsvaret mv.

3.7. I Danmark hjemmehørende personer og organisationer

Efter pkt. 4.1 i kommissoriet skal udvalget overveje spørgsmål om behandling af oplysninger om ”i Danmark hjemmehørende personer og organisationer”. Udvalget har i overensstemmelse hermed ikke nærmere overvejet spørgsmålet om behandling af oplysninger om personer og organisationer, der ikke er hjemmehørende i Danmark, herunder heller ikke spørgsmålet om, hvilke eventuelle krav til behandling af oplysninger om disse personer og organisationer, der følger af bl.a. Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 14.

Det er ikke i kommissoriet nærmere angivet, hvad der skal forstås ved ”hjemmehørende”. Udvalget har imidlertid lagt til grund, at afgrænsningen for så vidt angår personer skal forstås i overensstemmelse med den gældende afgrænsning af Wamberg-udvalgets kompetence.

Efter 1996 omfatter Wamberg-udvalgets kontrol danske statsborgere og ”herboende udlændinge”.

Justitsministeriet har i et brev af 15. maj 1997 – i forbindelse med spørgsmål om Wamberg-udvalgets godkendelse af registreringer hos PET – anført, at begrebet ”herboende udlændinge” skal forstås således, at det omfatter nordiske statsborgere og andre udlændinge med opholdstilladelse, hvis vedkommende er tilmeldt folkeregistret, samt asylansøgere, som har opholdt sig mere end seks måneder i landet.

Lov om Det Centrale Personregister, jf. lovbekendtgørelse nr. 878 af 14. september 2009 med senere ændringer, indeholder i kapitel 5 bestemmelser om tilflytning fra udlandet og om tilmelding til folkeregisteret.

Efter lovens § 16, stk. 1, kan registrering i CPR-registeret kun ske, hvis opholdet her i landet skal vare over 3 måneder.

Efter lovens § 16, stk. 2, har personer, der tilflytter fra et nordisk land, kun pligt til at anmelde tilflytning, hvis opholdet her i landet skal vare over 6 måneder. Det samme gælder personer, der er statsborgere i et EU/EØS-land eller Schweiz samt disse personers familiemedlemmer, der er omfattet af Det Europæiske Fællesskabs regler om fri bevægelighed, etablering og udveksling af tjenesteydelser mv., men som ikke er statsborgere i et EU/EØS-land eller Schweiz (tredjelandsstatsborgere). Øvrige personer, der tilflytter, har pligt til at anmelde tilflytningen, hvis opholdet skal vare over 3 måneder.

Efter lovens § 17, stk. 1, forudsætter registrering i CPR-registret af tilflytning fra udlandet for ikke-nordiske statsborgere, at disse enten har opholdstilladelse eller -bevis efter udlændingeloven eller forskrifter udstedt i medfør heraf eller har en bekræftelse fra Udlændingeservice på, at de efter udlændingeloven er fritaget for opholdstilladelse eller -bevis. Kravet om opholdstilladelse eller -bevis gælder således ikke for nordiske statsborgere, der efter udlændingeloven kan indrejse og opholde sig her i landet uden tilladelse.

Det fremgår endvidere af lovens § 18, stk. 1, at udenlandske statsborgere, som enten er registreret i Udenrigsministeriets protokol, eller hvis ophold her i landet er reguleret i aftaler om retsstillingen for styrker eller militære hovedkvarterer, som Danmark har tiltrådt, ikke registreres i CPR som tilflyttet landet. Det samme gælder for udenlandske familiemedlemmer til disse personer, hvis de er en del af vedkommendes husstand, jf. § 18, stk. 2.

Det følger heraf, at bl.a. fremmede staters diplomatiske og konsulære repræsentanter i henhold til Wienerkonventionerne, jf. lov nr. 252 af 18. juni 1968 om diplomatiske forbindelser og lov nr. 67 af 8. marts 1972 om konsulære forbindelser, hermed er undtaget fra registrering i CPR-registeret. Det samme gælder personer omfattet af de særlige rettigheder og immuniteter, som ved mellemfolkelig overenskomst kan indrømmes i relation til de internationale organisationer og institutioner, som Danmark er medlem af, jf. lov nr. 567 af 30. november 1983 om rettigheder og immuniteter for internationale organisationer m.v.

Udtrykket ”i Danmark hjemmehørende personer” omfatter således i nærværende betænkning: 1) danske statsborgere, 2) nordiske statsborgere og andre udlændinge med opholdstilladelse, hvis vedkommende er tilmeldt folkeregistret, samt 3) asylansøgere med (kendt) ophold i Danmark i mere end 6 måneder.

Udvalget har anset det for mest naturligt at lægge til grund, at udtrykket ”i Danmark hjemmehørende organisationer” skal forstås som omfattende partier, foreninger og andre juridiske personer, som i kraft af deres hovedkontor mv. har deres overvejende tilknytning her til landet.

Udtrykket omfatter ikke internationale organisationer eller politiske bevægelser fra andre lande, som – uden at have etableret et hovedkontor mv. i Danmark – har en vis tilknytning her til landet i form af et filialkontor eller lignende, herboende medlemmer, sympatisører etc.

Udvalget har i overensstemmelse med kommissoriet foreslået, at nogle af de væsentlige bestemmelser i udvalgets lovudkast kun skal gælde for behandling af personoplysninger vedrørende her i landet hjemmehørende personer. Det gælder bl.a. §§ 6-8 og § 10 i lovudkastet vedrørende PET. Den heraf følgende begrænsning i PETs adgang til at behandle oplysninger om disse personer har til formål at sikre, at danske statsborgere og udlændinge med en betydelig tilknytning her til landet skal kunne deltage i den danske samfundsdebat, der er en nødvendig forudsætning for den frie politiske meningsdannelse i et demokratisk samfund, uden frygt for, at PET af den grund behandler oplysninger om dem. Bestemmelserne gælder ikke for personer, der ikke er hjemmehørende her i landet. For behandling af oplysninger vedrørende disse personer gælder almindelige forvaltningsretlige regler, herunder princippet om saglig forvaltning og proportionalitetsprincippet. Det er i det foreslåede lovudkast udtrykkeligt angivet, hvis bestemmelsen er begrænset til at angå forholdet til her i landet hjemmehørende personer mv.

4. Lovgivningsinitiativer mv. efter udvalgets nedsættelse

4.1. Indledning

Udvalget har af årsager, der er redegjort for nedenfor i afsnit 4.2, været nedsat i næsten 14 år. Der er i dette tidsrum taget en række lovgivningsmæssige og administrative initiativer, som er af betydning for udvalgets arbejde. I visse tilfælde har lovgivningsmagten eller regeringen taget stilling til spørgsmål, som udvalget efter kommissoriet skulle overveje.

I det følgende gennemgås de initiativer, som har haft særlig betydning for udvalgets arbejde.

En række andre initiativer på PETs og FEs område, som imidlertid ikke har afgørende betydning for udvalgets arbejde, omtales ikke i dette afsnit. Det gælder f.eks. de ændringer af straffelovens kapitel 13 og retsplejelovens bestemmelser om straffeprocessuelle tvangsindgreb, som har fundet sted ved de to såkaldte anti-terrorpakker (lov nr. 378 af 6. juni 2002 (anti-terrorpakke 1) og lov nr. 542 af 8. juni 2006 (anti-terrorpakke 2)). Disse initiativer omtales kort bl.a. i kapitel 4.

4.2. PET-kommissionen

4.2.1. Nedsættelse af PET-kommissionen

Ved lov nr. 359 af 2. juni 1999 blev det besluttet at iværksætte en kommissionsundersøgelse af politiets efterretningsvirksomhed på det politiske område og af de aktiviteter, der var baggrunden for denne virksomhed.

Undersøgelseskommissionen vedrørende PET har efter lovens § 3, stk. 1, til opgave at undersøge og redegøre for politiets efterretningsvirksomhed i perioden 1945-1989 i forhold til politiske partier, faglige konflikter og politisk-ideologisk prægede grupperinger og bevægelser i Danmark og karakteren af de aktiviteter, der i den nævnte periode var baggrunden for PETs virksomhed på dette område.

Efter lovens § 3, stk. 2, skal undersøgelseskommissionen endvidere, for så vidt angår perioden fra 1968-1989, vurdere politiets efterretningsvirksomhed set i forhold til de aktiviteter, der var baggrunden for politiets efterretningsvirksomhed i forhold til politiske partier, faglige konflikter og politisk-ideologisk prægede grupperinger og bevægelser i Danmark og herunder belyse, om virksomheden er udøvet i overensstemmelse med de regler og retningslinjer, som har været fastsat af Folketinget eller regeringen.

Efter lovens § 3, stk. 3, kan undersøgelseskommissionen beslutte, at dens opgave også skal omfatte nærmere angivne forhold, der vedrører perioden efter 1989.

I et brev af 2. september 1998 til justitsministeren oplyste formanden for dette udvalg, at de mulige konsekvenser for udvalgets arbejde af regeringsbeslutningen om gennemførelse af en kommissionsundersøgelse af dele af PETs virksomhed var blevet drøftet på et udvalgsmøde. I brevet var bl.a. anført, at det var udvalgets opfattelse, at udvalgets afgivelse af betænkning i det hele burde afvente kommissionsundersøgelsens resultater og konklusioner og den heraf følgende debat.

På den baggrund meddelte justitsministeren den 15. juni 1999 udvalgets formand, at ministeren var indforstået med, at udvalget i det hele først afgav betænkning, når kommissionsundersøgelsen var gennemført, og beretningen fra kommissionen forelå. Dette indebar bl.a., at den endelige behandling af de spørgsmål, der er nævnt i kommissoriets pkt. 4.1 om en indsigtsordning med hensyn til registreringer i efterretningstjenesternes registre, kunne ske i sammenhæng med de øvrige spørgsmål, der er omfattet af kommissoriet, og indgå i udvalgets samlede betænkning. Justitsministeren lagde samtidig vægt på, at udvalget i videst muligt omfang fortsatte sit arbejde, mens kommissionsundersøgelsen pågik, således at udvalget kunne færdiggøre sin betænkning så hurtigt som muligt, efter at undersøgelseskommissionen havde afgivet sin beretning.

4.2.2. PET-kommissionens beretning

PET-kommissionen afgav den 24. juni 2009 sin beretning.

Beretningen er på 16 bind. Bind 1: Indledning; bind 2: Politiets Efterretningstjeneste 1945-68; bind 3: Regeringserklæringen og PETs registreringer på det politiske område 1968-1989; bind 4: PET’s virkemidler; bind 5: Stay-behind og Firmaet; bind 6: PET’s overvågning af Danmarks Kommunistiske Parti 1945-1989; bind 7: PET’s overvågning af politiske partier 1945-1989; bind 8: PET’s overvågning af arbejdsmarkedet 1945-1989; bind 9: PET’s overvågning af den antiimperialistiske venstrefløj 1945-1989; bind 10: PET’s overvågning af protestbevægelser 1945-1989; bind 11: PET’s overvågning af den yderste højrefløj 1945-1989; bind 12: Operation Zeus; bind 13: KGB’s kontakt- og agentnet i Danmark; bind 14: PET’s virksomhed i forhold til Grønland og Færøerne; bind 15: Mindretalsudtalelse og juridiske notater og bind 16: Sammenfatning af PET-kommissionens beretning.

Udvalget har gennemgået kommissionsberetningen. I de efterfølgende kapitler gengives det materiale fra beretningen, som udvalget har tillagt særlig betydning for udvalgsarbejdet.

4.3. Lov nr. 429 af 31. maj 2000 om behandling af personoplysninger (persondataloven)

Persondataloven afløste den 1. juli 2000 de to dagældende registerlove, lov om offentlige myndigheders registre og lov om private registre.

Udvalgets overvejelser og forslag om indførelse af regler for de to tjenester (PET og FE) om behandling af (person)oplysninger bygger derfor på reglerne i persondataloven.

Om udvalgets forslag om overførelse af en række af behandlingsreglerne i persondataloven til de to tjenester henvises til kapitel 5 og 12 for så vidt angår henholdsvis PET og FE.

Ved lov nr. 503 af 12. juni 2009 om ændring af forvaltningsloven og lov om behandling af personoplysninger (Udveksling af oplysninger mellem forvaltningsmyndigheder) er søgt gennemført en forenkling af reglerne om adgangen til at videregive oplysninger inden for den offentlige forvaltning.

Efter lovændringen reguleres adgangen til både elektronisk og manuelt at videregive personoplysninger mellem forskellige forvaltningsmyndigheder af persondataloven.

For så vidt angår udvalgets omtale af lovændringen, henvises til kapitel 5.

4.4. Lov nr. 122 af 27. februar 2001 om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v.

Loven afløste lov nr. 909 af 8. december 1993 om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v., som hidtil havde udgjort grundlaget for dansk forsvars opgaveløsning. Loven er baseret på anbefalingerne i beretningen ”Fremtidens forsvar”, som blev afgivet i 1998 af Forsvarskommissionen af 1997.

Lovens § 13 indeholder følgende bestemmelse om FE:

§ 13. Forsvarets Efterretningstjeneste er underlagt og virker under ansvar over for forsvarsministeren.

Stk. 2. Forsvarets Efterretningstjenestes opgave er at indsamle, bearbejde og formidle informationer om forhold i udlandet af betydning for Danmarks sikkerhed, herunder for danske enheder m.v. i udlandet.”

4.5. Lov nr. 436 af 10. juni 2003 om ændring af straffeloven og retsplejeloven (Bekæmpelse af rockerkriminalitet og anden organiseret kriminalitet)

Efter udvalgets kommissorium skal udvalget, for så vidt angår PET, overveje bl.a. samarbejde og arbejdsfordeling mellem på den ene side PET og på den anden side det øvrige politi og anklagemyndigheden.

Udvalget har til behandlingen af dette spørgsmål nedsat en arbejdsgruppe, der særligt har behandlet spørgsmålet om udveksling af oplysninger mellem henholdsvis PET på den ene side og politiet og anklagemyndigheden på den anden side samt spørgsmålet om forsvarerens adgang til i en straffesag at få kendskab til sådanne oplysninger.

I januar 2003 nedsatte justitsministeren en arbejdsgruppe bestående af repræsentanter for politiet og anklagemyndigheden, der skulle komme med forslag, som kunne styrke politiets indsats over for rockerkriminalitet. I den forbindelse skulle arbejdsgruppen bl.a. vurdere politiets adgang til at hemmeligholde identiteten på meddelere.

En række anbefalinger fra denne arbejdsgruppe blev gennemført ved lov nr. 436 af 10. juni 2003 om ændring af straffeloven og retsplejeloven (Bekæmpelse af rockerkriminalitet og anden organiseret kriminalitet) – den såkaldte rockerpakke.

Af betydning for udvalgets arbejde er navnlig, at der med lovændringen blev gennemført en række ændringer af retsplejelovens bestemmelser om forsvarerens adgang til aktindsigt.

Ændringerne består navnlig i, at forsvarerens og den tiltaltes adgang til aktindsigt i en straffesag begrænses til at vedrøre materiale, som politiet har tilvejebragt til brug for den konkrete sag, som sigtelsen/tiltalen vedrører.

Endvidere udvides mulighederne for at begrænse forsvarerens og den tiltaltes aktindsigt, således at også hensynet til efterforskning i en anden verserende sag og til beskyttelse af fortrolige oplysninger om politiets efterforskningsmetoder kan begrunde en begrænsning af aktindsigten.

Endelig indebærer lovændringen, at en begrænsning i forsvarerens aktindsigt kan være tidsubegrænset.

De nye bestemmelser i retsplejeloven om forsvarerens og tiltaltes adgang til aktindsigt regulerer bl.a. de spørgsmål, der kan opstå om, hvorvidt oplysninger, som PET har givet til det øvrige politi, er undergivet forsvarerens og tiltaltes adgang til aktindsigt i en konkret straffesag.

Lovgivningsmagten har således efter udvalgets nedsættelse taget stilling til de spørgsmål om forsvarerens og den tiltaltes adgang til aktindsigt i straffesager, som samarbejdet mellem PET og det øvrige politi kan give anledning til. Udvalget har på den baggrund ikke fundet anledning til at komme med anbefalinger på dette område.

Om samarbejdet mellem PET og det øvrige politi i øvrigt, herunder spørgsmålet om udveksling af oplysninger mellem PET og det øvrige politi, henvises til kapitel 4 og 5.

4.6. Initiativer iværksat på baggrund af rapporten fra november 2005 fra den tværministerielle arbejdsgruppe om terrorbekæmpelse

4.6.1. Indledning

Den 3. november 2005 offentliggjorde en tværministeriel arbejdsgruppe om terrorbekæmpelse rapporten ”Det danske samfunds indsats og beredskab mod terror”. Rapporten indeholder 49 anbefalinger, som efter arbejdsgruppens opfattelse kan komme på tale for at styrke indsatsen og beredskabet mod terror.

På baggrund af arbejdsgruppens anbefalinger fremlagde regeringen den 16. november 2005 en handlingsplan for terrorbekæmpelse. I handlingsplanen er angivet, hvordan regeringen vil arbejde videre med hver enkelt af arbejdsgruppens anbefalinger. En række af anbefalingerne er gennemført administrativt, mens andre er gennemført ved lovgivning. Enkelte af arbejdsgruppens anbefalinger fandt regeringen krævede yderligere overvejelser.

Nogle af de gennemførte anbefalinger angår PETs og FEs samarbejde med andre myndigheder og PETs efterforskningsmuligheder, men har ikke større betydning for de spørgsmål, som udvalget har til opgave at se på. Der kan i den forbindelse bl.a. peges på etableringen af Center for Terroranalyse med deltagelse af PET, FE, Udenrigsministeriet og andre relevante myndigheder samt indsættelsen af et nyt stk. 2 i retsplejelovens § 783 ved lov nr. 542 af 8. juni 2006, hvorefter der, når efterforskningen angår en overtrædelse af straffelovens kapitel 12 eller 13, i rettens kendelse om telefonaflytning eller teleoplysninger, ud over bestemte telefonnumre kan anføres den person, som indgrebet angår.

Andre af udvalgets initiativer har en særlig relevans for udvalgets opgaver. Disse omtales i det følgende kort.

4.6.2. Overførelse af dele af opgaver fra Rigspolitiets Nationale Efterforskningscenter (NEC) til PET

I arbejdsgruppens rapport blev det anbefalet at overføre hovedparten af Rigspolitiets Nationale Efterforskningscenter (NEC) til PET.

NEC blev etableret som et center under Rigspolitichefen i 1998 med det formål på nationalt plan at indsamle og behandle alle typer information om kriminalitet, at koordinere lokale efterforskningsmæssige aktiviteter samt at yde operationel rådgivning og assistance til det øvrige politi.

Ved den tværministerielle arbejdsgruppes afgivelse af rapport i november 2005 beskæftigede NEC sig med overvågning og analyse af organiseret kriminalitet, kvindehandel, pengefalsk, kontrabande, narkotika og rejseholdsbistand til politikredsene. Herudover var NEC ansvarlig for Rigspolitiets døgnbemandede kommunikationscenter og det internationale politisamarbejde samt Aktionsstyrken.

Det er i arbejdsgruppens rapport anført, at der er en række ligheder mellem NECs og PETs arbejdsmetoder. NEC benytter sig ligesom PET i vid udstrækning af kilder, observation og tekniske indgreb, og indsatsen både i forhold til terrorområdet og i forhold til den alvorligste form for kriminalitet er i vidt omfang af efterretningsmæssig, forebyggende og fremadrettet karakter.

Endvidere er fremhævet en række fordele ved en overførelse af NEC til PET. Der peges således bl.a. på, at en overførelse vil sikre en så hensigtsmæssig udnyttelse som muligt af de ressourcer, som er afsat til bekæmpelse af de farligste former for kriminalitet, og at en overførelse vil styrke det faglige miljø og ekspertisen på området og modvirke informationstab.

I regeringens handlingsplan blev det anført, at regeringen ville gennemføre anbefalingen administrativt, og at justitsministeren endvidere ville tage initiativ til ændring af bestemmelserne i instruksen for PET.

Overførelsen af dele af NECs opgaver til PET er gennemført i august 2006.

Om det nærmere omfang af overførelsen henvises til kapitel 4.

Efter udvalgets kommissorium skal udvalget bl.a. overveje PETs formål og virksomhedsområde.

Overførelsen af dele af opgaverne fra NEC til PET indebærer, at PET i fremtiden skal beskæftige sig med den alvorligste organiserede kriminalitet – forstået som kriminalitet, der er kendetegnet ved at have en professionel, international eller grænseoverskridende karakter, og som begås under anvendelse af vold, trusler og våben i svært tilgængelige miljøer, hvor sikkerhedsniveauet er højt.

Overførelsen indebærer således, at det af regeringen efter udvalgets nedsættelse er besluttet, at sådan kriminalitet skal være omfattet af PETs virksomhedsområde. Udvalget har lagt dette til grund i forbindelse med udvalgets overvejelser om PETs virksomhedsområde. Der henvises herom til udvalgets overvejelser i kapitel 4.

4.6.3. Indførelse af udtrykkelig hjemmel i forsvarsloven til, at FE ved efterretningsindhentning rettet mod forhold i udlandet også kan medtage oplysninger om personer, som er hjemmehørende i Danmark

I arbejdsgruppens rapport blev det anbefalet, at der skabes udtrykkelig hjemmel i forsvarsloven til, at der i forbindelse med FEs efterretningsindhentning rettet mod forhold i udlandet også kan medtages oplysninger om personer, som er hjemmehørende i Danmark.

Om baggrunden for anbefalingen er i rapporten anført, at det med FEs øgede fokus på terrorisme og anden grænseoverskridende kriminalitet hyppigere sker, at FE som led i sin virksomhed rettet mod forhold i udlandet modtager oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer, og at disse oplysninger samt oplysninger om spredning af masseødelæggelsesvåben kan have afgørende betydning for politiets evne til at imødegå terrorhandlinger eller anden samfundstruende kriminalitet.

Det blev i regeringens handlingsplan besluttet at gennemføre anbefalingen, og denne er gennemført ved lov nr. 568 af 9. juni 2006 om ændring af lov om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v. (Ændringer som følge af regeringens terrorhandlingsplan og aftale om forsvarets ordning 2005-2009 m.v.) ved indsættelse af en ny bestemmelse i forsvarslovens § 13, stk. 3, der har følgende indhold:

§ 13.

Stk. 3. Ved den i stk. 2 nævnte virksomhed rettet mod forhold i udlandet kan tjenesten medtage oplysninger om danske statsborgere og personer, der opholder sig i Danmark.

Efter udvalgets kommissorium skal udvalget bl.a. overveje efterretningstjenesternes behandling af personoplysninger. Om udvalgets overvejelser henvises til kapitel 12.

Med bestemmelsen i § 13, stk. 3, i forsvarsloven er der tilvejebragt udtrykkelig lovhjemmel til, at FE kan medtage oplysninger om danske statsborgere og personer, der opholder sig i Danmark. Ifølge forarbejderne er formålet med bestemmelsen, at FE dels i forbindelse med sin almindelige opgavevaretagelse kan være i besiddelse af sådanne oplysninger, dels kan videregive oplysningerne til PET, når de vurderes at have betydning for PETs opgaveløsning. Bestemmelsen har således sammenhæng med den samtidig indførte bestemmelse i forsvarslovens § 13, stk. 4, hvorefter FE kan videregive oplysninger til PET i det omfang, videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenesternes opgaver. Der henvises til afsnit 4.6.4.

Udvalget har i forbindelse med udvalgets overvejelser lagt til grund, at FE også i fremtiden skal have adgang til at behandle oplysninger af den karakter, som er nævnt i forsvarslovens § 13, stk. 3. Der henvises nærmere til kapitel 12.

4.6.4. Indførelse af et særligt lovgrundlag for tjenesternes udveksling af oplysninger og tilvejebringelse af lovhjemmel for PET til at indhente oplysninger fra andre myndigheder

I arbejdsgruppens rapport blev det anbefalet, at der tilvejebringes et særligt lovgrundlag for tjenesternes indbyrdes udveksling af oplysninger.

I arbejdsgruppens rapport blev endvidere anbefalet, at der tilvejebringes lovhjemmel til, at PET som led i overvågningen af enkeltpersoner kan indhente oplysninger fra andre myndigheder om de pågældende personer, når videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver, og at indhentelsen af oplysninger bør kunne omfatte såvel de oplysninger, som myndigheden allerede er i besiddelse af, som en løbende fremsendelse af nye oplysninger vedrørende den pågældende person.

Endelig anbefalede arbejdsgruppen, at der tilvejebringes lovhjemmel til, at PET kan indhente oplysninger fra andre myndigheder, som ikke er knyttet til på forhånd navngivne personer, når videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver.

Om baggrunden for anbefalingen om tilvejebringelse af et særligt lovgrundlag for tjenesternes indbyrdes udveksling af oplysninger er i arbejdsgruppens rapport anført, at videregivelse af oplysninger mellem efterretningstjenesterne vanskeliggøres af den konkrete skønsmæssige vurdering, der i hvert enkelt tilfælde skal foretages i forbindelse med videregivelse af personoplysninger efter reglerne i forvaltningsloven mv., og at dette skal sammenholdes med det forhold, at efterretningsarbejde ofte har karakter af ”at lægge et puslespil”, hvor enkeltoplysninger ikke nødvendigvis har det belastende indhold, som en videregivelse isoleret set vil kræve, men hvor oplysningen, når den sammenkædes med andre oplysninger, kan være helt afgørende i sin betydning for det terrorforebyggende arbejde.

Om baggrunden for anbefalingerne om PETs indhentelse af oplysninger fra andre myndigheder er i rapporten henvist til, at PETs indhentelse af oplysninger hos andre danske myndigheder beror på myndighedens konkrete afvejning efter reglerne i forvaltningsloven og persondataloven af, om videregivelsen kan finde sted, og at det ofte vil være forbundet med problemer for PET, såfremt tjenesten til brug for denne vurdering skal stille efterretningsmæssige oplysninger til rådighed.

Endvidere er anført, at tjenesten i visse tilfælde søger tidlige og spinkle indikationer på en given persons relevans be- eller afkræftet, samt at PET i andre tilfælde har behov for at overvåge en person med henblik på at fastlægge personens aktiviteter, kontakter mv. I disse tilfælde har PET behov for en løbende overførsel af oplysninger fra en myndighed til PET, således at alle nye oplysninger fremsendes til PET, efterhånden som de foreligger.

Endelig er anført, at der vil kunne forekomme tilfælde, hvor den efterretningsmæssige interesse ikke på tidspunktet for forespørgslen kan knyttes til en navngiven person, men derimod en hændelse/begivenhed, som f.eks. hvor en kilde ikke kan sætte navn på en person, der vurderes at være interessant i en terrormæssig sammenhæng, men ved, at den pågældende har rettet henvendelse til et socialkontor på et givent tidspunkt.

Ved regeringens handlingsplan blev besluttet at gennemføre de pågældende anbefalinger, og anbefalingerne er gennemført ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forskellige andre love (Styrkelse af indsatsen for at bekæmpe terrorisme m.v.) og lov nr. 568 af 9. juni 2006 om ændring af lov om forsvarets formål, opgaver og organisation m.v. (Ændringer som følge af regeringens terrorhandlingsplan og aftale om forsvarets ordning 2005-2009 m.v.).

Ved lovændringerne blev indsat en ny bestemmelse i retsplejelovens § 110 a (efter den 1. januar 2007 findes bestemmelsen i retsplejelovens § 116) om PETs videregivelse af oplysninger til FE og indhentelse af oplysninger fra andre myndigheder samt en bestemmelse i forsvarslovens § 13, stk. 4, om FEs videregivelse af oplysninger til PET.

Den nye bestemmelse i forsvarslovens § 13, stk. 4, har følgende ordlyd:

Ӥ 13.

Stk. 4. Forsvarets Efterretningstjeneste kan videregive oplysninger til Politiets Efterretningstjeneste, i det omfang videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenesternes opgaver.”

Den nye bestemmelse i retsplejelovens § 116 har følgende ordlyd:

§ 116. Politiets Efterretningstjeneste kan videregive oplysninger til Forsvarets Efterretningstjeneste, i det omfang videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenesternes opgaver.

Stk. 2. Politiets Efterretningstjeneste kan indhente oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, i det omfang oplysningerne må antages at have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.”

Om bestemmelserne i forsvarslovens § 13, stk. 4, og retsplejelovens § 116 henvises i øvrigt til kapitel 5 og 12.

Som nævnt ovenfor i afsnit 4.3 fremgår det af udvalgets kommissorium, at udvalget bl.a. skal overveje efterretningstjenesternes behandling af personoplysninger. Det er udtrykkeligt anført, at udvalget herunder skal overveje forholdet til den almindelige registerlovgivning.

”Den almindelige registerlovgivning” findes i dag i lov nr. 429 af 31. maj 2000 om behandling af personoplysninger. Loven gælder ikke for behandlinger, der foretages af politiets og forsvarets efterretningstjenester, jf. loven § 2, stk. 11.

Udvalget har lagt til grund, at kommissoriet bl.a. indebærer, at udvalget skal overveje, om reglerne i persondataloven bør sættes i kraft for PET og FE.

Persondataloven indeholder forskellige betingelser for, at forskellige typer af oplysninger kan behandles.

Bestemmelserne i retsplejelovens § 116 og forsvarslovens § 13, stk. 4, indebærer, at de almindelige regler i forvaltningsloven og persondataloven om myndigheders udveksling af oplysninger ikke gælder inden for bestemmelsernes anvendelsesområde.

Da lovgivningsmagten således efter udvalgets nedsættelse har fastsat, at de almindelige regler om udveksling af oplysninger mellem offentlige myndigheder bør fraviges i de situationer, der er omfattet af forsvarslovens § 13, stk. 4, og retsplejelovens § 116, har udvalget alene overvejet en eventuel ikraftsættelse af persondataloven for PET og FE inden for de rammer, som følger af reglerne i forsvarslovens § 13, stk. 4, og retsplejelovens § 116.

Der henvises om udvalgets overvejelser vedrørende efterretningstjenesternes behandling af personoplysninger og herunder forholdet til den almindelige registerlovgivning til kapitel 5 og 12.

5. Nye administrative regler

5.1. PETs retningslinjer af 1. maj 2009 vedrørende kilder

PET har med virkning fra 1. maj 2009 udarbejdet retningslinjer vedrørende kilder. Retningslinjerne, der er fortrolige, bygger i vidt omfang på de retningslinjer, der for det øvrige politi er fastsat af Rigsadvokaten ved meddelelse nr. 2/2005 om retningslinjer vedrørende meddelere.

Retningslinjerne omtales nærmere i kapitel 7.

5.2. Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 til chefen for Politiets Efterretningstjeneste

Justitsministeriet har den 7. december 2009 udstedt en instruks til chefen for Politiets Efterretningstjeneste.

Instruksen træder i kraft omgående og afløser Justitsministeriets bestemmelser af 9. maj 1996 om Politiets Efterretningstjeneste, som samtidig ophæves.

Instruksen omtales nærmere i kapitel 4 og 5.

5.3. Justitsministeriets retningslinjer af 7. december 2009 for Politiets Efterretningstjenestes behandling af personoplysninger mv.

Justitsministeriet har med virkning fra den 7. december 2009 udstedt retningslinjer for Politiets Efterretningstjenestes behandling af personoplysninger.

Disse retningslinjer suppleres af PETs interne, fortrolige retningslinjer af 15. marts 2010.

Retningslinjerne omtales nærmere i kapitel 4 og 5.

5.4. Justitsministeriets og Forsvarsministeriets kommissorium for Tilsynsudvalget vedrørende politiets og forsvarets efterretningstjenesters behandling af personoplysninger (Wamberg-udvalget)

Justitsministeriet og Forsvarsministeriet har med virkning fra den 7. december 2009 udstedt et kommissorium for Tilsynsudvalget vedrørende politiets og forsvarets efterretningstjenesters behandling af personoplysninger (Wamberg-udvalget).

Samtidig ophæves Justitsministeriets regler af 8. juni 1964 og Forsvarsministeriets kommissorium af 23. august 1978 for udvalget, idet beskikkelser, som er foretaget inden den 7. december 2009, dog fortsat har gyldighed.

Kommissoriet omtales nærmere i kapitel 11 og 12.

5.5. Forsvarsministeriets retningslinjer af 12. maj 2010 for Forsvarets Efterretningstjenestes behandling af personoplysninger mv. om danske statsborgere og herboende udlændinge

Forsvarsministeriet har med virkning fra den 12. maj 2010 udstedt retningslinjer for FEs behandling af personoplysninger mv. om danske statsborgere og herboende udlændinge.

Disse retningslinjer omtales nærmere i kapitel 12.

KAPITEL 2: Sammenfatning af udvalgets overvejelser og forslag

1. Indledning

Dette kapitel indeholder en sammenfatning af udvalgets overvejelser og forslag. Kapitlet gengiver kun de overordnede overvejelser og synspunkter, der ligger bag udvalgets forslag. Der foretages ikke i kapitlet en detaljeret gennemgang af disse overvejelser eller af indholdet og forståelsen af bestemmelserne i de lovudkast til henholdsvis lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), som udvalget har udarbejdet. En mere udførlig gengivelse af udvalgets overvejelser og synspunkter findes i de enkelte kapitler og i de specielle bemærkninger til udvalgets lovudkast.

2. Sammenfatning af betænkningens kapitler

I betænkningens kapitel 1, som udgør betænkningens indledning, er udvalgets kommissorium af 22. april 1998 gengivet, herunder hvorledes udvalget har været sammensat. Kapitlet indeholder endvidere nogle bemærkninger om udvalgets fortolkning af kommissoriet samt en gennemgang af lovgivningsinitiativer og administrative regler efter udvalgets nedsættelse af betydning for udvalgets arbejde.

Betænkningens kapitel 3 indeholder en historisk beskrivelse af politiets efterretningsarbejde. I kapitlet gennemgås politiets efterretningsarbejdes organisering, formål, opgaver, midler og virkemåde fra starten af det 20. århundrede til i dag. Endvidere gennemgås de særlige ordninger, der har været og er etableret til kontrol af efterretningstjenesten.

De efterfølgende kapitler indledes som udgangspunkt med en udførlig beskrivelse af gældende ret i forhold til de emner, der behandles i de pågældende kapitler. Beskrivelsen tjener hovedsageligt to formål. For det første udgør beskrivelsen af gældende ret et (nødvendigt) grundlag for udvalgets overvejelser om, i hvilket omfang der er behov for at ændre retstilstanden i forhold til det beskrevne emne. For det andet vil beskrivelsen kunne tjene som et bidrag til fortolkningen af lovudkastets bestemmelser i de tilfælde, hvor den eksisterende retstilstand foreslås videreført uændret eller blot præciseret (eventuelt med minimale ændringer).

I det følgende angives udvalgets opfattelse med kursiv.

Betænkningens kapitel 4 angår PETs opgaver. Kapitlet indledes med en gennemgang af bestemmelserne i straffelovens kapitel 12 og 13 og PETs opgaver vedrørende disse bestemmelser. Udvalget finder, at forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, herunder navnlig terrorisme, ekstremisme, spionage og proliferation mv. også for fremtiden skal være en central opgave for PET (udkastets § 1).

Herefter beskrives de opgaver vedrørende den alvorligste organiserede kriminalitet, der efter udvalgets nedsættelse er overført til PET. Udvalget noterer sig i den forbindelse, at regeringen i sammenhæng hermed har overført dele af Det Nationale Efterforskningscenter (NEC) til PET. Udvalget har ikke fundet anledning til at fremkomme med forslag til ændringer i den herved tilvejebragte udvidelse af PETs arbejdsopgaver (udkastets § 1).

PETs opgaver vedrørende trusselsvurderinger omtales. Udvalget finder, at PET fortsat bør have til opgave at udarbejde sikkerhedsvurderinger med henblik på navnlig at identificere, vurdere og søge at afværge sikkerhedsmæssige trusler mod Danmark og den nationale sikkerhed. Udvalget anfører endvidere, at denne opgave, der er af væsentlig betydning for PETs eget arbejde og PETs samarbejdspartnere, også i fremtiden bør være en central opgave for PET (udkastets § 1).

Herefter beskrives PETs samarbejde med og bistand til det øvrige politi. Udvalget har ikke fundet grundlag for at fremkomme med forslag til ændringer i det eksisterende samarbejde mellem PET og det øvrige politi. Udvalget finder, at det af en lovbestemmelse udtrykkeligt bør fremgå, at det er en central opgave for PET at bistå det øvrige politi (udkastets § 1).

Kapitlet indeholder endvidere en beskrivelse af PETs opgaver vedrørende underretning af justitsministeren. Udvalget finder ikke grundlag for at ændre den eksisterende praksis. Udvalget finder imidlertid, at det bør fremgå af en lovbestemmelse, at det er en selvstændig opgave for PET at holde justitsministeren underrettet om forhold af betydning for landets indre sikkerhed og forhold af væsentlig betydning inden for efterretningstjenestens virksomhed og om vigtige enkeltsager (udkastets § 1).

PETs opgaver i forbindelse med forebyggende sikkerhed omtales ligeledes i kapitlet. Udvalget finder, at PET fortsat bør være national sikkerhedsmyndighed og rådgive og bistå offentlige myndigheder og private i sikkerhedsspørgsmål. Udvalget foreslår, at der i en kommende lov indsættes en bestemmelse herom, idet udvalget samtidig forudsætter, at den nærmere regulering af dette spørgsmål sker ved administrative bestemmelser (udkastets § 1).

Herefter beskrives i kapitlet PETs opgaver med personbeskyttelse og andre sikkerhedsopgaver. Udvalget finder, at PET også i fremtiden bør varetage disse opgaver. Udvalget foreslår, at der i en kommende lov bør indsættes en bestemmelse herom, idet udvalget samtidig forudsætter, at reguleringen af disse opgaver sker ved administrative bestemmelser, der under hensyn til opgavens særlige karakter ikke bør være offentligt tilgængelig (udkastets § 1).

Endelig omtales PETs opgaver i udlændingesager. Udvalget har fundet, at PETs opgaver og samarbejde med udlændingemyndighederne fortsat bør reguleres af udlændingelovgivningen. Udvalget har derfor ikke i sit udkast om PETs opgaver medtaget en bestemmelse om opgaverne i udlændingesager.

Betænkningens kapitel 5 vedrører PETs behandling af oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer og organisationer, herunder spørgsmålet om registrering af disse oplysninger. Udvalget henviser om forståelsen af ”her i landet hjemmehørende personer og organisationer” til gennemgangen under kapitel 1. I kapitel 5 beskrives i hovedtræk gældende ret for PETs behandling af oplysninger samt PETs behandling af oplysninger i praksis.

I kapitlet omtales PETs forhold til persondataloven. Det er udvalgets opfattelse, at PET så vidt muligt bør være omfattet af reglerne i persondataloven. Udvalget finder imidlertid, at der for PET gør sig særlige forhold gældende, som kan begrunde, at tjenesten ikke i samme omfang som andre offentlige myndigheder bør være omfattet af den almindelige persondatalovgivning. Udvalgets overvejelser er mundet ud i, at udvalget ikke foreslår en model, hvorefter bestemmelsen i persondatalovens § 2, stk. 11, helt eller delvist ophæves, således at loven gælder for PET. I stedet foreslår udvalget, at der i en selvstændig lov om PET indsættes bestemmelser, der angiver, hvilke bestemmelser i persondataloven der finder anvendelse for PET, og angiver betingelserne for, at tjenesten kan behandle personoplysninger.

Det overvejes herefter i kapitlet, hvilke bestemmelser i persondataloven der bør finde anvendelse for PET. Udvalget har fundet, at der navnlig er behov for en regulering af PETs tilvejebringelse af oplysninger, interne behandling af personoplysninger og videregivelse af personoplysninger.

Reglerne i persondatalovens § 3, § 5, § 11, stk. 1, og §§ 41-42, der indeholder en række definitioner, begreber og generelle behandlingsregler mv., bør efter udvalgets opfattelse gælde for PETs interne behandling af personoplysninger. Udvalget fremhæver i den forbindelse, at PETs interne behandling af personoplysninger herved bliver reguleret af bl.a. persondatalovens behandlings- og registerbegreb. Udvalget finder endvidere, at reguleringen af PETs interne behandling af personoplysninger og videregivelse af personoplysninger skal ske med udgangspunkt i persondatalovens §§ 6-8.

Bestemmelserne i persondatalovens kapitel 8 og 10 om den registreredes rettigheder bør efter udvalgets opfattelse kunne sættes helt eller delvist i kraft for PETs behandling af egne personalesager og for sikkerhedsgodkendelsessager.

Persondatalovens regler om den registreredes indsigtsret og Datatilsynet foreslås ikke sat i kraft. Udvalget foreslår i stedet, at der skal være en særlig kontrolordning i forhold til PET med mulighed for indirekte indsigt. Denne indsigtsret består i, at en her i landet hjemmehørende person kan rette henvendelse til PET-tilsynet og anmode tilsynet om på den pågældendes vegne at undersøge, om PET behandler personoplysninger om den pågældende i strid med gældende regler.

Udvalget finder, at det i en særlig lovbestemmelse bør præciseres, at PET som led i sit almindelige informationsberedskab kan indsamle og indhente enhver oplysning, der kan have betydning for tjenestens virksomhed (udkastets § 2).

Retsplejelovens § 116, stk. 2, vedrører PETs indhentelse af oplysninger fra andre danske forvaltningsmyndigheder. Efter bestemmelsen kan PET kræve oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, når oplysningerne efter PETs opfattelse ”må antages at have betydning” for varetagelse af PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Udvalget finder, at de bestemmelser, der vedrører PETs behandling af personoplysninger, så vidt muligt bør samles i den foreslåede lov om PETs opgaver og virksomhed. Udvalget foreslår derfor, at retsplejelovens § 116, stk. 2, overføres til den foreslåede lov (udkastets § 3).

I lighed med, hvad der gælder efter persondataloven, foreslår udvalget, at PET internt skal kunne behandle enhver personoplysning om en her i landet hjemmehørende person, hvis behandlingen sker med samtykke fra den registrerede (udkastets § 6, stk. 2, nr. 1).

Udvalget foreslår endvidere, at PET skal kunne behandle enhver personoplysning om en her i landet hjemmehørende person, hvis behandlingen må antages at have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 (udkastets § 6, stk. 2, nr. 2).

Vedrørende tjenestens øvrige opgaver, dvs. andre opgaver end dem, som er forbundet med forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, foreslås det, at PET skal kunne behandle enhver personoplysning, hvis behandlingen er nødvendig til varetagelse af disse opgaver (udkastets § 6, stk. 2, nr. 3). Udkastet bygger her på det nødvendighedskriterium, der anvendes i persondatalovens §§ 6-8.

Udvalget behandler herefter spørgsmålet om PETs videregivelse af oplysninger. Udvalget finder det af afgørende betydning for PETs varetagelse af sine opgaver, at tjenesten fortsat har mulighed for at videregive oplysninger til andre danske forvaltningsmyndigheder, private og organisationer samt udenlandske myndigheder og internationale organisationer – herunder efter omstændighederne også følsomme oplysninger.

Efter retsplejelovens § 116, stk. 1, kan PET videregive oplysninger til FE i det omfang, videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenesternes opgaver. Med henblik på så vidt muligt at samle bestemmelserne om PETs behandling af oplysninger i én lov foreslår udvalget, at retsplejelovens § 116, stk. 1, overføres til § 7, stk. 1, i det foreslåede udkast til lov om PETs opgaver og virksomhed.

Udvalget finder, at den meget vide adgang til videregivelse af oplysninger til FE ikke bør gælde for videregivelse om her i landet hjemmehørende personer til andre forvaltningsmyndigheder, til private og organisationer eller til udenlandske myndigheder. Udvalget finder, at reguleringen i stedet bør tage udgangspunkt i lovudkastets generelle regel om PETs behandling af personoplysninger (udkastets § 6). Udvalget finder herudover, at persondatalovens § 8, stk. 2, bør finde anvendelse, hvis videregivelsen vedrører de personoplysninger, som er nævnt i persondatalovens § 7, stk. 1, og § 8, stk. 1 (nærmere opregnede typer af følsomme personoplysninger). Endelig finder udvalget under hensyn til de alvorlige konsekvenser for de registrerede, der efter omstændighederne vil kunne være forbundet med en videregivelse af oplysninger om dem, at PET kun bør kunne videregive personoplysninger, hvis det efter en konkret vurdering må anses for forsvarligt at videregive oplysningerne (udkastets § 7, stk. 2 og 3).

Videregivelse i øvrigt, eksempelvis af oplysninger, som ikke er personoplysninger, kan ske, hvis det ikke strider mod reglerne om tavshedspligt mv.

Udvalget har ikke fundet anledning til at fastsætte det nærmere indhold af frister for behandling af oplysninger, men finder, at der i loven om PET bør indsættes en bemyndigelse til justitsministeren til at fastsætte regler for tjenesternes sletning af opbevarede oplysninger.

I betænkningens kapitel 6 omtales PETs behandling af oplysninger om lovlig politisk virksomhed. Den politiske debat om registrering på det politiske område beskrives. Herunder omtales regeringserklæringen af 30. september 1968 om, at registrering af danske statsborgere ikke længere må finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Kapitlet indeholder endvidere en beskrivelse af gældende ret for PETs og FEs behandling af personoplysninger om politisk virksomhed samt af, hvorledes tjenesterne behandler oplysninger bl.a. om politisk virksomhed som led i varetagelsen af deres opgaver.

Det overvejes indledningsvis, om persondataloven i tilstrækkelig grad beskytter udøvelsen af lovlig politisk virksomhed. Det er udvalgets opfattelse, at de behandlingsregler i persondataloven, som udvalget foreslår sat i kraft for PET, vil føre til, at PET ikke kan behandle oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer alene på grundlag af deres lovlige politiske virksomhed, men udvalget finder alligevel, at der i en kommende lov bør indsættes en udtrykkelig lovbestemmelse, der – i forlængelse af regeringserklæringen af 30. september 1968 – indeholder et forbud mod behandling alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Udvalget har herved lagt afgørende vægt på, at regeringserklæringen er et resultat af en omfattende politisk debat og er anset for at være af helt central betydning i spændingsfeltet mellem på den ene side PETs virksomhed og på den anden side politisk motiverede aktiviteter i samfundet. Den fastslår, at udøvelse af lovlig politisk virksomhed er en grundlæggende demokratisk ret i det danske samfund, som ikke i sig selv kan begrunde belastende behandlinger hos PET.

Herefter overvejes konsekvenserne af at lovfæste et forbud mod behandling af oplysninger om lovlig politisk virksomhed og den nærmere udformning af en sådan regel. Ved at lovfæste et forbud (udkastets § 8), som i det væsentlige svarer til regeringserklæringens forbud, fjernes efter udvalgets opfattelse enhver tvivl om, at lovlig politisk virksomhed ikke i sig selv bør kunne begrunde behandling af personoplysninger hos tjenesten. Både en regering og tjenesten selv vil med en sådan lovbestemmelse være retligt afskåret fra at træffe administrativ beslutning om, at PET skal kunne behandle oplysninger om personer alene på grundlag af deres lovlige politiske virksomhed.

Det er dog samtidig udvalgets opfattelse, at et forbud i lovsform ikke kan være undtagelsesfrit, men at PET i en række tilfælde må have mulighed for at behandle personoplysninger om lovlig politisk virksomhed. Et absolut forbud for PET mod at behandle oplysninger om udøvelse af lovlig politisk virksomhed ville være for vidtgående og gå videre, end hvad der følger af den gældende retstilstand. Efter regeringserklæringen må registrering af danske statsborgere ikke finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Erklæringen er forstået således, at registrering af lovlig politisk virksomhed kan ske, hvis personregistreringen som følge af andet end denne virksomhed har et retmæssigt, sagligt og relevant grundlag henset til de opgaver, som PET varetager. Forbuddet vil få samme udstrækning.

Forbuddet afskærer i øvrigt ikke PET fra at behandle oplysninger om politisk virksomhed med henblik på at afklare, om virksomheden er lovlig.

Endelig kan PET ved behandlingen af oplysninger om politiske foreninger og organisationer medtage oplysninger om, hvem der udgør ledelsen.

Betænkningens kapitel 7 vedrører PETs virkemidler. Kapitlet indeholder en redegørelse for de virkemidler, som PET i dag anvender til varetagelsen af sine opgaver. Derudover indeholder kapitlet udvalgets overvejelser om, hvilke virkemidler PET bør kunne anvende i fremtiden til varetagelsen af PETs opgaver og en gennemgang af betingelserne for anvendelse af det enkelte virkemiddel. Det bemærkes i den forbindelse, at det falder uden for udvalgets opgave at beskæftige sig med de straffeprocessuelle tvangsindgreb til informationsindhentning, der er nævnt i retsplejeloven (udkastets § 5).

PETs samarbejde med danske myndigheder, udenlandske myndigheder og internationale organisationer omtales. Efter udvalgets opfattelse er dette samarbejde af afgørende betydning for PETs opgavevaretagelse. I den forbindelse omtales de principielle betænkeligheder, der kan være forbundet med samarbejdet med myndigheder fra lande, der anvender forhørsmetoder og straffe, der strider mod danske normer.

Efter den gældende lovgivning kan PET og det øvrige politi benytte sig af personelle kilder (f.eks. meddelere og agenter) i nærmere bestemt omfang, uanset de principielle betænkeligheder, der kan være knyttet til denne brug. For PETs vedkommende er der en lang og fast praksis for, at tjenesten benytter civile personer som meddelere og agenter. Efter udvalgets opfattelse er det uomgængeligt nødvendigt, at en efterretningstjeneste som PET kan fortsætte denne praksis, hvis PET skal kunne løse de opgaver, som påhviler tjenesten. Eventuelle risici og problemer ved brug af civile personer til løsning af PETs opgaver må efter udvalgets opfattelse på samme måde som for det øvrige politi søges imødegået ved, at der administrativt fastsættes regler om PETs brug af meddelere og agenter. Udvalget finder ikke grundlag for at foreslå ændringer i den administrative regulering af PETs brug af meddelere og agenter. Disse retningslinjer er efter udvalgets opfattelse egnede til at regulere dette særlige virkemiddel på en forsvarlig og hensigtsmæssig måde.

En undersøgelse betegner PETs aktiviteter mod særligt udvalgte fysiske eller juridiske personer (målpersoner) med henblik på at indsamle eller indhente oplysninger om de pågældende. Efter udvalgets opfattelse bør PETs adgang til at rette undersøgelser mod fysiske eller juridiske personer fremgå af en fremtidig lov om PETs opgaver og virksomhed (udkastets § 4). Sådanne undersøgelser bør kunne indledes, hvis de må antages at have betydning for varetagelse af PETs opgaver vedrørende overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13 eller er nødvendige til varetagelse af PETs øvrige opgaver.

Foruden de anførte virkemidler benytter PET en række andre midler. Udvalgets betænkning indeholder ikke en udtømmende redegørelse for de andre virkemidler, som PET kan benytte sig af. Det er efter udvalgets opfattelse næppe heller muligt at foretage en sådan gennemgang, idet PET i princippet – inden for de rammer, der fastsættes af lovgivningen, administrative bestemmelser og forvaltningsretlige grundsætninger – må kunne anvende de virkemidler, som tjenesten anser for hensigtsmæssige.

Som eksempler på nogle virkemidler, der har været genstand for offentlig debat, omtales for det første præventive samtaler. Det er udvalgets opfattelse, at PET også i fremtiden bør kunne føre præventive samtaler, hvis PET anser det for hensigtsmæssigt. Udvalget finder det ikke nødvendigt at indsætte en særlig bestemmelse herom i en kommende lov.

Herudover omtales kontaktfora. Det er udvalgets opfattelse, at PET også i fremtiden bør kunne deltage i dialog- og kontaktfora af den nævnte karakter, hvis PET anser det for hensigtsmæssigt. Udvalget finder det ikke nødvendigt at indsætte en særlig bestemmelse herom i en kommende lov.

I betænkningens kapitel 8 omtales spørgsmålet om adgang til indsigt i oplysninger om vedkommende selv hos PET. I hovedtræk beskrives gældende ret for den enkelte borgers adgang til at få indsigt i oplysninger om vedkommende selv hos PET og PETs praksis vedrørende behandling af anmodninger om indsigt. Efter PETs praksis oplyser tjenesten – medmindre der foreligger særlige omstændigheder – ikke personer om, hvorvidt tjenesten er i besiddelse af oplysninger om dem. PET har i ganske særlige tilfælde fraveget denne praksis.

Der kan anføres en række overordnede hensyn, der taler henholdsvis for og imod direkte indsigtsret. En afvejning af disse modstående hensyn har ført til, at udvalget ikke kan anbefale en direkte indsigtsret, men foreslår, at der indføres en indirekte indsigtsret (udkastets §§ 9 og 10). Indholdet af en sådan indsigtsret skal være, at den uafhængige tilsynsmyndighed (PET-tilsynet), som efter udvalgets forslag skal føre tilsyn med PETs behandling af personoplysninger, efter anmodning fra en borger skal kunne undersøge, om PET behandler oplysninger om den pågældende. Behandler PET efter tilsynsmyndighedens opfattelse med urette oplysninger om borgerne, skal tilsynsmyndigheden kunne pålægge PET at slette oplysningerne. Af PET-tilsynets meddelelse til borgeren om den undersøgelse, der er foretaget på den pågældendes vegne, skal alene kunne udledes, at der ikke uberettiget behandles oplysninger om borgeren – ikke at der slet ikke behandles eller har været behandlet oplysninger, eller at der tidligere uberettiget har været behandlet oplysninger, eller at der berettiget behandles oplysninger.

I forbindelse med PETs behandling af egne personalesager og egne sikkerhedsgodkendelsessager taler særlige hensyn for, at persondatalovens kapitel 8-10 og forvaltningslovens kapitel 4-6 efter omstændighederne kan bringes i anvendelse. Udvalget finder derfor, at der i en lov om PETs opgaver og virksomhed bør indsættes en bemyndigelsesbestemmelse for justitsministeren til at bestemme, at reglerne i persondatalovens kapitel 8-10 og forvaltningslovens kapitel 4-6 helt eller delvis skal gælde for PETs behandling af egne personalesager og for sikkerhedsgodkendelsessager (udkastets § 11, stk. 2).

Der kan forekomme særlige forhold, hvor den registrerede har en så afgørende interesse i at få kendskab til, om PET behandler oplysninger om den pågældende og i bekræftende fald at få hel eller delvis indsigt i oplysningerne, at det generelle hemmeligholdelseshensyn bør vige. Udvalget finder, at det i sådanne tilfælde bør være muligt for PET selv at give den registrerede indsigt. Afslår PET at give indsigt, bør det være muligt for Tilsynet med PET (PET-tilsynet) – efter forudgående høring af PET – at pålægge PET at give oplysning om, at der ikke behandles oplysninger om en person, eller at give personen hel eller delvis indsigt i de oplysninger, der behandles (udkastets §§ 9, stk. 2, og 10, stk. 2).

Betænkningens kapitel 9 vedrører spørgsmålet om etablering af en særlig oplysningsordning, der giver adgang til historiske oplysninger hos PET.

Efter udvalgets kommissorium anmodes udvalget om at overveje en oplysningsordning svarende til den, som er angivet i den norske regerings forslag fra februar 1998. Den norske ordning om historisk indsigtsret bygger på, at registrering er sket i strid med gældende regler.

Det er udvalgets overordnede opfattelse, at det ikke er muligt at udforme en ordning efter norsk forbillede om en begrænset historisk indsigtsret, der bygger på, at PET på egen hånd og i strid med vekslende regeringers intentioner generelt har tilsidesat regeringserklæringen af 30. september 1968 ved at registrere politisk virksomhed i overensstemmelse med notatet af 14. september 1968 og retningslinjerne fra 1983. Det er endvidere udvalgets opfattelse, at en historisk indsigtsret, der bygger på de forholdsvis få tilfælde, hvor det efter PET-kommissionens undersøgelser må antages, at PET har tilsidesat eller omgået gældende regler, vil være vanskelig at administrere og kun i et fåtal af tilfælde vil give mulighed for indsigt. Udvalget kan således ikke anbefale en ordning om historisk indsigtsret, der efter norsk forbillede bygger på, at PET har indhentet, registreret eller anvendt oplysninger i strid med gældende ret.

En historisk indsigtsordning kan imidlertid udformes som et supplement til PET-kommissionens beretning. Udvalget peger i den forbindelse på, om der i Danmark meningsfuldt kan indføres en indsigtsordning i betragtning af, at der hos PET kun er bevaret et begrænset antal historiske personsager. Der findes ifølge PET på nuværende tidspunkt ca. 1.190 sager om fysiske personer hos PET fra perioden 1945-1989 vedrørende danske statsborgere og herboende udlændinge. Der har ikke i udvalget kunnet opnås enighed om, hvorledes de modstridende hensyn for og imod en historisk indsigtsret skal afvejes. Denne afvejning er efter udvalgets opfattelse i sidste ende af (rets)politisk karakter. Udvalget har valgt at lægge problemstillingen frem uden angivelse af de enkelte udvalgsmedlemmers stillingtagen. For det tilfælde, at det politisk besluttes at gennemføre en historisk indsigtsordning, har udvalget redegjort for, hvorledes en indsigtsordning kan begrundes og gennemføres, ligesom udvalget har udarbejdet et udkast til en lovbestemmelse til en sådan ordning (udkastets § 20).

Betænkningens kapitel 10 vedrører revision af PETs regnskaber mv.

I kapitlet omtales spørgsmålene om revision af PETs regnskaber, den skattemæssige behandling af aflønning af meddelere mv., samt hvorledes de indtægter, som PETs meddelere mv. måtte få for deres arbejde for tjenesten, skal behandles i relation til sociale ydelser. På baggrund af en gennemgang af de gældende regler og den eksisterende praksis finder udvalget hverken grundlag for at foreslå ændringer i revisionen af PETs almindelige udgifter til løn, kontorhold, bygninger, biler mv. eller revisionen af efterretningstjenestens særlige udgifter. Udvalget finder derimod, at det ved lov bør fastsættes, at PET har adgang til at udbetale vederlag til meddelere mv., uden at udbetalingen heraf medfører en pligt til oplysning herom til skattemyndigheder, sociale myndigheder eller andre, og uden at de indtægter, som den pågældende herved har, er skattepligtige eller i øvrigt skal indgå i beregningen af eventuelle sociale ydelser. Der bør endvidere fastsættes de fornødne særlige procedurer, der sikrer mod misbrug af en sådan ordning.

Betænkningens kapitel 11 vedrører spørgsmålet om særlig kontrol med PET. Med udtrykket ”særlig kontrol” forstås i den forbindelse udøvelse af kontrol, der hverken er domstolskontrol, parlamentarisk kontrol eller kontrol udøvet af PET selv, den respektive minister eller af andre myndigheder, som er underordnet ministeren. Den eksisterende kontrol med PET omtales i hovedtræk, ligesom PET-kommissionens undersøgelser af en række forhold i relation til Wamberg-udvalgets kontrol med PET beskrives.

Spørgsmålet er navnlig, om Wamberg-udvalget, der blev oprettet tilbage i 1964, og for hvilket der blev fastsat et nyt kommissorium den 7. december 2009, bør videreføres, eller om der er anledning til at ændre – herunder navnlig styrke – den etablerede kontrolordning. Udvalget finder, at den virksomhed, som en efterretningstjeneste udøver, ofte er – og ofte vil blive opfattet som – mere indgribende end almindelig forvaltningsvirksomhed. Ved vurderingen af spørgsmålet om kontrol med PET må der imidlertid lægges afgørende vægt på, at PET også i fremtiden fuldt ud skal kunne varetage sine opgaver. Udvalget foreslår, at der ved lov oprettes et kontrol- eller tilsynsorgan med PET (PET-tilsynet) til afløsning af Wamberg-udvalget (udkastets §§ 12-18). Udvalget foreslår endvidere, at lovgivningsmagten fastsætter de generelle retningslinjer for tilsynsorganets sammensætning og virksomhed. Det indebærer, at en regering vil være retligt afskåret fra at træffe administrativ beslutning om ændring eller ophævelse af kontrolorganet. Udvalget foreslår, at tilsynet skal bestå af 5 medlemmer udpeget af justitsministeren efter forhandling med forsvarsministeren. Det forudsættes endvidere, at den endelige udpegelse af tilsynets formand og øvrige medlemmer sker efter drøftelse med Folketingets Udvalg vedrørende Efterretningstjenesterne.

Udvalget har fundet, at formanden for tilsynet bør være landsdommer. Der bør efter udvalgets opfattelse ikke stilles særlige krav om en bestemt uddannelsesmæssig baggrund for de 4 andre medlemmer af tilsynet. Det er vigtigt at sikre, at de pågældende er uvildige og uafhængige i forhold til PET. Udvalget forudsætter, at tilsynet selv fastsætter sin forretningsorden. For at understrege tilsynets uafhængighed foreslår udvalget, at det i loven bestemmes, at tilsynet udøver sine funktioner i fuld uafhængighed. Medlemmerne bør efter udvalgets opfattelse udpeges for en periode på 4 år med ret til genbeskikkelse for endnu en periode på 4 år, hvorefter yderligere genbeskikkelse ikke vil være mulig. Udvalget foreslår, at der indsættes en bestemmelse i lovudkastet om, at tilsynet selv ansætter den fornødne sekretariatsbistand, herunder bistand med edb-retlig og teknisk sagkundskab. Sekretariatet vil i udøvelsen af sit hverv alene være undergivet tilsynets instruktion.

Opgaven for det foreslåede tilsyn skal efter udvalgets opfattelse være at føre tilsyn med PETs overholdelse af reglerne om PETs behandling af oplysninger om her i landet hjemmehørende personer. Det vil sige, at tilsynets opgave skal være at udøve legalitetskontrol, herunder foretage inspektionsbesøg. Derimod skal tilsynet ikke have til opgave at udtale sig om, hvordan PET bør udføre sine opgaver på en hensigtsmæssig måde. Det foreslåede tilsyn har heller ikke til opgave at overveje eller tage stilling til, om der af enkelte ansatte hos efterretningstjenesten måtte være begået fejl eller forsømmelser, som kan give anledning til, at der søges gennemført et retligt ansvar over for de pågældende, eller som i øvrigt kan give anledning til kritik.

Udvalget finder, at tilsynet ikke forudgående skal inddrages i forbindelse med PETs afgørelse af spørgsmål om behandling af personoplysninger mv. Det foreslås således, at tilsynet efterfølgende af egen drift eller efter klage påser, at PETs behandling af oplysninger finder sted i overensstemmelse med reglerne i lovudkastet og med regler udstedt i medfør heraf.

Efter udvalgets opfattelse bør der i loven indsættes en bestemmelse, der sikrer, at det foreslåede tilsyn kan opnå adgang til enhver oplysning og alt materiale hos PET af betydning for tilsynets virksomhed. Udvalget finder desuden, at tilsynet skal kunne afkræve PET skriftlige redegørelser om faktiske og/eller retlige forhold i en sag. Tilsynet bør endvidere have adgang til PETs arkiver og registre, lokaler, installationer og anlæg af enhver art.

Der er i udvalget enighed om, at tilsynet skal kunne afgive udtalelse over for PET. Derimod har der ikke kunnet opnås enighed om, hvorvidt tilsynet skal kunne give påbud og nedlægge forbud.

Et mindretal bestående af 7 medlemmer af udvalget (Jens Peter Christensen, Janni Christoffersen, Knud A. Knudsen, Henning Koch, Linda Nielsen, Hugo Wendler Pedersen og Henrik Stagetorn) finder, at det er en nødvendig bestanddel af et tidssvarende og effektivt tilsyn med en efterretningstjeneste som PET, at tilsynet tildeles en egentlig afgørelseskompetence over for PET, således at tilsynet kan give påbud og nedlægge forbud, hvis tilsynet finder, at PET har tilsidesat de regler, som tilsynet efter lovudkastet skal påse overholdt.

Tilsynets afgørelser skal ikke kunne påklages til anden administrativ myndighed.

Et flertal bestående af 9 medlemmer af udvalget (Mohammad Ahsan, Oluf Engell, Ole Hasselgaard, Mogens Hendriksen, Jørgen Ilum, Jens Johansen, Kim Jesper Jørgensen, Lars Lose og Eva Rønne) finder, at navnlig hensynet til at fastholde ministerens endelige parlamentariske og retlige ansvar taler imod at tillægge tilsynet adgang til at give påbud og nedlægge forbud, og at den endelige stillingtagen til det pågældende spørgsmål om PET-tilsynets beføjelser bør ske i sammenhæng med eventuelle kommende overvejelser om at ændre eller justere rammerne for den nuværende parlamentariske kontrol med PET.

Såvel mindretallet som flertallet finder, at tilsynet som et led i sin virksomhed skal orientere Justitsministeriet om udfaldet af vigtigere sager.

Udvalget foreslår endvidere, at tilsynet bør afgive en redegørelse om dets tilsynsvirksomhed til justitsministeren, som offentliggør redegørelsen.

I betænkningens kapitel 12 omtales FE.

Kapitel 12 indeholder en historisk beskrivelse af FE. I kapitlet gennemgås den militære efterretningstjenestes organisering, opgaver, midler og virkemåde fra tidspunktet for udbruddet af anden verdenskrig til i dag. Ligeledes gennemgås FEs opgaver som udenrigsefterretningstjeneste og som militær sikkerhedstjeneste. Endvidere gennemgås de særlige ordninger, der er etableret til kontrol af efterretningstjenesten. Kapitlet omhandler endvidere FEs behandling af oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer og organisationer.

Udvalget har overvejet, om de regler, som udvalget foreslår om FE, bør fastsættes i lovsform eller som administrative bestemmelser fastsat af Forsvarsministeriet og chefen for FE. Udvalget finder, at de overordnede regler, som udvalget foreslår - på samme måde som de foreslåede overordnede regler vedrørende PET - bør fastsættes i lovsform. Udvalget henviser specielt til sine bemærkninger i kapitel 5 om det hensigtsmæssige ved i lovsform at overføre en række af persondatalovens definitioner og principper til efterretningsvirksomhed.

Udvalget finder, at det ligger uden for kommissoriet at foreslå ændringer i FEs opgaver som udenrigsefterretningstjeneste, der er fastsat i lovsform i 2001, jf. forsvarslovens § 13, stk. 2. Udvalget finder endvidere, at forsvarslovens § 13, stk. 3, bør opretholdes i forbindelse med en ny lovgivning. FE skal således fortsat i forbindelse med sin virksomhed rettet mod forhold i udlandet kunne medtage oplysninger om danske statsborgere og personer, der opholder sig i Danmark.

Det er udvalgets opfattelse, at FE i sin egenskab af militær sikkerhedstjeneste (sikkerhedsefterretningstjeneste og forebyggende sikkerhedstjeneste) som udgangspunkt bør kunne indsamle og indhente enhver oplysning, der kan have betydning for denne del af tjenestens virksomhed.

Udvalget anfører, at de samme hensyn, som er omtalt i betænkningens kapitel 5 vedrørende PET, taler for, at enhver intern behandling af personoplysninger vedrørende her i landet hjemmehørende personer, bør være reguleret af reglerne i persondatalovens § 3, § 5, § 11, stk. 1, og §§ 41-42 (udkastets § 4, stk. 1), og at reguleringen i øvrigt af FEs interne behandling af personoplysninger og videregivelse af personoplysninger skal ske med udgangspunkt i persondatalovens §§ 6-8.

FEs efterretningsmæssige virksomhed er rettet mod forhold i udlandet, og FE indhenter bl.a. gennem elektronisk indhentning meget store informationsmængder, såkaldt ”rådata” (flere hundrede millioner signaler/kommunikation pr. år), hvis karakter og eventuelle betydning for FE først kan afklares efter en bearbejdning. Den altdominerende del af de indsamlede rådata vedrører udenlandske forhold, men der vil i disse data kunne forekomme oplysninger med en dansk vinkel, herunder oplysninger om her i landet hjemmehørende personer. Det er udvalgets opfattelse, at persondatalovens behandlingsdefinition, jf. lovens § 3, nr. 2, principielt omfatter rådata, der indeholder personoplysninger. Den regulering, der foreslås i lovudkastets §§ 4-7 og § 9 finder i princippet også anvendelse på rådata, men den praktiske administration af reglerne må ske under hensyn til disse datas særlige karakter.

Udvalget finder, at det på samme måde som vedrørende PET bør fastlås, at lovlig politisk virksomhed, der udøves af en her i landet hjemmehørende person, ikke i sig selv kan begrunde, at FE behandler oplysninger om den pågældende.

Udvalget foreslår, at bestemmelsen i forsvarslovens § 13, stk. 4, opretholdes. Efter denne bestemmelse kan FE videregive oplysninger til PET i det omfang, videregivelsen kan have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver.

Videregivelse af personoplysninger vedrørende en her i landet hjemmehørende person til andre danske forvaltningsmyndigheder, private, udenlandske myndigheder og internationale organisationer bør som udgangspunkt kunne ske efter de foreslåede generelle regler i lovudkastets § 4 om FEs interne behandling af personoplysninger.

Videregivelse af personoplysninger som nævnt i persondatalovens § 7, stk. 1, og persondatalovens § 8, stk. 1, bør derudover være betinget af, at en af betingelserne i persondatalovens § 8, stk. 2, er opfyldt.

Under hensyn til de alvorlige konsekvenser, der efter omstændighederne vil kunne være forbundet med en videregivelse af personoplysninger om en i landet hjemmehørende person, bør en sådan videregivelse endvidere i alle tilfælde være betinget af, at det efter en konkret vurdering må anses for forsvarligt at videregive oplysningen.

Udvalget finder, at der bør fastsættes en hjemmel for forsvarsministeren til at fastsætte nærmere regler om FEs videregivelse af oplysninger. Det bør i disse regler bl.a. angives, at afgørelsen af, om en videregivelse kan anses for forsvarlig, bør træffes på chefniveau.

Det er udvalgets opfattelse, at de samme hensyn som nævnt vedrørende indsigt i personoplysninger, der behandles for PET, taler mod direkte indsigt for personen i oplysninger, som FE behandler om personen, og mod indsigt i, om FE i det hele taget behandler oplysninger om personen.

Udvalget finder dog, at FE, hvis særlige forhold taler for det, skal kunne give en person hel eller delvis indsigt i oplysninger, der behandles om den pågældende.

Udvalgets forslag svarer i det hele til udvalgets forslag om indsigt i personoplysninger, der behandles for PET. Der henvises til udkastet til lov om politiets Efterretningstjenestes opgaver og virksomhed § 9.

Udvalget finder, at de samme hensyn som nævnt under gennemgangen af indirekte indsigtsret i personoplysninger, der behandles for PET, taler for en indirekte indsigtsret i personoplysninger der behandles for FE.

Udvalget finder, at de samme hensyn som anført vedrørende PET begrunder, at FEs virksomhed undtages fra lov om offentlighed i forvaltningen (med undtagelse af § 6, stk. 1), persondatalovens og forvaltningslovens kapitel 4-6. Udvalget finder endvidere, at forsvarsministeren bør kunne bestemme, at persondatalovens kapitel 8-10 og forvaltningslovens regler helt eller delvist skal kunne finde anvendelse for behandling af personoplysninger for FE vedrørende tjenestens egne personalesager og sikkerhedsgodkendelsessager.

Udvalget har også for FEs vedkommende valgt at lægge problemstillingen om en historisk indsigtsordning frem uden angivelse af de enkelte udvalgsmedlemmers stillingtagen. For det tilfælde, at det politisk besluttes at gennemføre en historisk indsigtsordning, har udvalget redegjort for, hvorledes ordningen for FEs vedkommende kan gennemføres, ligesom udvalget har udarbejdet lovudkast til en sådan ordning.

Udvalget finder, at de samme hensyn som anført vedrørende PET taler for, at der ved lov indføres et uafhængigt kontrolorgan for den del af FEs virksomhed, der omfatter behandling mv. af oplysninger om her i landet hjemmehørende personer. Udvalget finder endvidere ud fra ressource- og effektivitetsmæssige hensyn, at Tilsynet med Politiets Efterretningstjeneste (PET-tilsynet) tillige bør føre tilsyn med FE. I denne egenskab bør udvalget benævnes Tilsynet med Forsvarets Efterretningstjeneste (FE-tilsynet). Udvalget foreslår således, at ét tilsyn fører tilsyn med de to tjenester.

Der er i udvalget ikke enighed om, hvilke reaktionsmuligheder tilsynet skal have. Om flertallets og mindretallets synspunkter henvises til betænkningens kapitel 2, pkt. 11 og kapitel 11, pkt. 5.10.

Betænkningens kapitel 13 vedrører Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og i kapitel 14 omtales fremmed ret.

I betænkningens kapitel 15 og kapitel 16 gengives henholdsvis udvalgets udkast til lov om Politiets Efterretningstjeneste med bemærkninger til de enkelte bestemmelser og udvalgets udkast til lov om Forsvarets Efterretningstjeneste med bemærkninger til de enkelte bestemmelser. Når der i betænkningens kapitel 3-11 og 13-14 henvises til udvalgets lovudkast menes udvalgets udkast til lov om Politiets Efterretningstjeneste, hvorimod henvisninger i kapitel 12 til udvalgets lovudkast vedrører udvalgets udkast til lov om Forsvarets Efterretningstjeneste.

KAPITEL 3: Historisk beskrivelse af politiets efterretningsarbejde

1. Indledning

I dette kapitel gennemgås PETs organisering, opgaver og midler fra starten af det 20. århundrede til i dag. Samtidig beskrives de vigtigste tidligere og gældende overordnede regelsæt om efterretningstjenestens opgaver og midler. Endelig gennemgås de særlige former for kontrol, som PET er underlagt.

Gennemgangen er foretaget på baggrund af cirkulærer, instrukser, notater mv. Beskrivelsen af den historiske udvikling i PETs organisation bygger endvidere på to disputatser om politiet før og under besættelsen, dels Henrik Stevnsborg: ”Politiet 1938-47, Bekæmpelse af spionage, sabotage og nedbrydende virksomhed” (1992), dels Henning Koch: ”Demokrati – slå til!, Statslig nødret, ordenspoliti og frihedsrettigheder, 1932-1945” (1994). Herudover er ”Justitsministeriet og retshåndhævelsen under besættelsen”, bind 1-3, afgivet i 1950 af Den parlamentariske Kommission af 8. januar 1948 (Parl. Komm. Ber. VII), inddraget.

Gennemgangen bygger endvidere på PET-kommissionens beretning, bind 2: Politiets Efterretningstjeneste 1945-1968, der indeholder en gennemgang af de politiske, retlige og organisatoriske rammer for efterretningstjenestens virksomhed i perioden.

I afsnit 2 gennemgås den historiske udvikling i organiseringen af politiets efterretningsarbejde. Det anvendte kildemateriale indeholder for visse tidsperioder detaljerede oplysninger, mens andre perioder kun er sparsomt belyst.

I afsnit 3 beskrives udviklingen i retningslinjerne for PETs virksomhed, herunder reguleringen af efterretningstjenestens opgaver og de midler, som efterretningstjenesten kan anvende til løsningen af opgaverne.

I afsnit 4 beskrives udviklingen i de særlige ordninger, der er etableret til kontrol af efterretningstjenesten.

2. Organiseringen af politiets efterretningsarbejde

2.1. Tiden fra begyndelsen af det 20. århundrede til besættelsen

I tiden før (og under) besættelsen var ansvaret for at beskytte statens selvstændighed og sikkerhed og værne om den lovlige samfundsorden, statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder, jf. straffelovens kapitel 12 og 13, ikke samlet hos et enkelt organ.

I sin disputats (side 17 ff.) beskriver Stevnsborg med udgangspunkt i forskellige funktioner – i stedet for organer – efterretningsvirksomheden i perioden før og under besættelsen. Han skelner i den forbindelse mellem anslag mod den indre og ydre fred og anvender i sammenhæng hermed begreberne ”det politiske politi” og ”fredspolitiet”, jf. tillige Koch bl.a. side 17, 23 og 37.

”Det politiske politi” havde til opgave at beskytte den indre fred – statsforfatningen og de øverste statsorganer, jf. straffelovens kapitel 13. Mens ”fredspolitifunktionen” vedrørte den ydre fred – beskyttelse mod spionage, sabotage og nedbrydende virksomhed, jf. straffelovens kapitel 12.

I de følgende afsnit, som omhandler efterretningstjenestens organisering i begyndelsen af århundredet, har udvalget fundet det hensigtsmæssigt at inddrage de nævnte begreber i beskrivelsen af de forskellige myndigheder og deres opgaver.

Det er væsentligt at være opmærksom på, at terminologien ”beskyttelse af den indre fred/opretholdelse af den indre sikkerhed” og ”beskyttelse af den ydre fred/opretholdelse af den ydre sikkerhed” oftest bruges til at skelne mellem politiets og forsvarets opgaver.

I lov nr. 444 af 9. juni 2004 om politiets virksomhed (politiloven) anføres i § 1 om politiets formål og virke, at politiet skal virke for tryghed, sikkerhed, fred og orden i samfundet. Efter § 1 i lov nr. 122 af 27. februar 2001 om forsvarets formål, opgaver, organisation m.v. (forsvarsloven) skal det militære forsvar bidrage til at fremme fred og sikkerhed. Efter § 2 har forsvaret til formål bl.a. at hævde Danmarks suverænitet og sikre landets fortsatte eksistens og integritet.

Om udviskningen af disse skel mellem politi og militær henvises til Henrik Stevnsborg: Politiet og de ”asymmetriske og uforudseelige trusler” (Retfærd, Årgang 31, 2008 nr. 3/122).

2.1.1. De kommunale politikorps og generalstaben

Der var frem til oprettelsen af statspolitiet i 1911 ikke noget fælles dansk politikorps. Politiet bestod udelukkende af kommunale politikorps. Korpsene blev ledet af politidirektøren og uden for København af politimestrene. Lovgrundlaget var loven af 11. februar 1863 om ordning af Københavns politi og loven af 4. februar 1871 om politiet uden for København.

Under denne organisationsform og helt frem til starten af 1930'erne var opretholdelsen af ”den indre fred” overladt til den enkelte politimester og hans politikorps, eventuelt med bistand fra nabopolitikredse og undertiden i samarbejde med militæret.

Beskyttelsen af ”den ydre fred” var i det 19. århundrede en opgave for forsvaret. Mod slutningen af det 19. århundrede vurderede man imidlertid, at det også i fredstid kunne være nødvendigt at have større opmærksomhed rettet mod disse opgaver. Samarbejdet mellem forsvaret ved Generalstabens Efterretningssektion og politiet blev derfor i stigende grad udbygget, jf. Stevnsborg, side 19 og 49 ff.

Den 6. februar 1911 udsendte Justitsministeriet således efter forhandling med Krigsministeriet et cirkulære, hvorefter samtlige danske politimyndigheder blev pålagt at foretage indberetning til ministeriet (eller i nødsfald direkte til Generalstaben) om personer, som mistænktes for at drive efterretningsvirksomhed for en fremmed magt og om forhold, der kunne være til skade for Danmark under en krig.

2.1.2. Statspolitiet

I 1911 blev Statspolitiet oprettet, jf. lov nr. 105 af 13. maj 1911, og det nye politikorps fik snart tillagt opgaver, som havde tilknytning til beskyttelsen af den ydre fred. I 1913 blev chefen for Statspolitiet tilknyttet Generalstabens Efterretningstjeneste som civil efterretningsmand. Dette skete med henblik på, at Statspolitiet kunne forestå den operative kontraspionage i provinsen.

Justitsministeriet pålagde ved et cirkulære af 15. august 1913 politimestrene at indsende meddelelser af interesse for det militære efterretningsvæsen til Justitsministeriet, men stilet til chefen for Statspolitiet. Politimestrene blev samtidig anmodet om i det hele at efterkomme de anmodninger, der fra chefen for Statspolitiet blev fremsat på dette område.

Ved Justitsministeriets cirkulære af 12. december 1916 indskærpedes politimestrenes pligt til at foretage indberetning til Statspolitichefen, ”når der opstår mistanke om eller rejses sigtelse mod danske eller udlændinge for at drive spionage”.

2.1.3. Retsplejereformen i 1919

Ved retsplejereformen i 1919 bevaredes opdelingen af politiet i to korps.

Statspolitiet fik ifølge retsplejelovens § 111, jf. lov nr. 90 af 11. april 1916, til opgave at udføre politiets hverv inden for strafferetsplejen, navnlig efterforskning og forfølgning af forbrydelser. Desuden skulle Statspolitiet påse overholdelsen af loven om fremmede og rejsende, og Statspolitiet skulle endelig i det omfang, dets øvrige virksomhed tillod det, yde bistand til opretholdelse af sikkerhed, fred og orden.

Det kommunale politis opgave var ifølge retsplejelovens § 112 i første række at opretholde sikkerhed, fred og orden og at påse overholdelsen af love og vedtægter. Desuden havde det kommunale politi pligt til i enhver henseende at bistå Statspolitiet i det omfang, dets øvrige virksomhed tillod dette.

2.1.4. Udviklingen frem til indførelsen af enhedspolitiet i 1937

Som et led i Statspolitiets varetagelse af opgaver på det efterretningsmæssige område blev der i 1925 udstedt en instruks om, at de enkelte politikredse skulle foretage registrering af kommunismen i Danmark.

Ved lov nr. 84 af 31. marts 1928 om Politiets Ordning m.v. fik politimestrene den selvstændige ledelse af såvel det lokalt stationerede statspoliti som det kommunale politi. Statspolitichefens opgaver var ifølge 1928-loven navnlig af administrativ karakter, men omfattede dog tillige fremmedtilsynet.

Opretholdelse af den indre fred var først og fremmest et anliggende for det kommunale politikorps. Under urolighederne i begyndelsen af 1930'erne fik politiet bistand fra militæret.

Ved cirkulære af 4. august 1931 fra justitsministeren fik politimestrene mulighed for at søge bistand hos Statspolitiet ved uroligheder.

I februar 1932 blev der udsendt et nyt cirkulære, hvori der på ny blev gjort opmærksom på muligheden for bistand fra Statspolitiet til opretholdelse af ro og orden. Der gik samtidig meddelelse ud om, at der ikke ville blive udarbejdet en ny instruks for militærbistand til politiet.

Justitsministeren udnævnte i 1934 en Politiadjudant for De sønderjydske Landsdele, jf.

Koch, side 114 f. Af instruksen for Politiadjudanten fremgår bl.a. følgende:

”Det paahviler i første Række Politiadjudanten gennem Politimestrene og i Samarbejde med Amtmændene, Statsadvokaten og Centraladministrationen at samle alle Oplysninger om de særlige sønderjydske Forhold og skabe en hurtigt virkende Oplysningscentral for Landsdelen under Anvendelse af Person- og Sagskartoteker.

Til Fremme heraf kan Politiadjudanten - i det Omfang det skønnes nødvendigt - sætte en udvidet Efterretningstjeneste i System i de enkelte Politikredse i Samarbejde med den stedlige Politimester.”

2.1.5. Københavns Opdagelsespolitis afdeling D

Københavns Opdagelsespolitis afdeling D, kaldet Sikringsafdelingen eller Den politiske Afdeling, indtog en central rolle i politiets efterretningsarbejde fra slutningen af 1920'erne og frem til 1960'erne.

Afdelingen blev informationscentral inden for efterretningsmæssige oplysninger om personer og organisationer for de yderliggående politiske grupperinger i dansk politik, jf. Stevnsborg, side 63.

Parl. Komm. Ber. VII, bind 1, bilag 204, indeholder en redegørelse fra justitsministeren, hvori der om Københavns Opdagelsespolitis afdeling D anføres følgende:

”En særlig Afdeling indenfor Københavns Opdagelsespoliti med den Opgave at varetage Informationstjeneste bl.a. med Hensyn til yderliggaaende politiske Partier etableredes i 1927. I Februar 1931 paalagde Justitsministeriet Politikredsene udenfor København at indsende Meddelelser om politiske Organisationer og deres Medlemmer, som fandtes egnede til at supplere det i Københavns Politi oprettede Kartotek, til Chefen for Københavns Opdagelsespoliti.

Afdelingens Opgaver har foruden Arbejdet med Registrering af saadanne Meddelelser og den i Forbindelse dermed staaende Informations- og Observationstjeneste bestaaet i Kontrol med Vaaben og Sprængstoffer, Efterforskning i Spionagesager og andre Sager angaaende Overtrædelse af Straffelovens Kapitler 12 og 13, samt Varetagelsen af visse Bevogtningsopgaver, alt for Københavns Omraade.”

Af Justitsministeriets cirkulære fra februar 1931 fremgår følgende:

”Ved at fremsende hoslagte Cirkulære samt to fortrolige Beretninger fra Københavns Politi vedrørende forskellige politiske Organisationer skal man henlede Opmærksomheden paa, at Københavns Opdagelsespoliti ligger inde med detaillerede Oplysninger om disse Organisationer og deres Medlemmer, og at Forespørgsler desangaaende vil blive besvaret ved direkte skriftlig eller telefonisk Henvendelse til Københavns Politi …

Meddelelser, egnede til at supplere det i Københavns Politi beroende Kartotek, der for Tiden omfatter ca. 13.000 Personer, forventes fremtidig indsendt til Københavns Politi under Adresse: Chefen for Opdagelsespolitiet, Politigaarden.”

I referaterne fra afhøringerne af Andreas Hansen, chefen for afdeling D i perioden 1928-39, jf. Parl. Komm. Ber. VII, bind 2, side 915, anføres bl.a. følgende:

Andreas Hansen fik ingen instrukser, men blev afkrævet en lille notits om, hvad han agtede at foretage sig som leder af afdelingen, og den skrev han med nogle ganske få linier, fordi han fandt, at det ikke var ham, der skulle give instruktioner, men det var ham der burde have dem.

Arbejdet gik ud på at holde kontrol med de partier, som man anså for at arbejde mere eller mindre illegalt. Man registrerede de oplysninger, man fik, i et kartotek.

Det stod for Andreas Hansen, som om der var 40-50.000 kort.”

2.1.6. Enhedspolitiet – Rigspolitichefen

Ved lov nr. 166 af 18. maj 1937 indførtes enhedspolitiet. Alt politi overgik til at være statspoliti, og de opgaver, som hidtil havde påhvilet Statspolitichefen, overgik til Rigspolitichefen.

Retsplejelovens § 114 fik følgende ordlyd:

”Politidirektøren i København og Politimestrene har den selvstændige Ledelse af Kredsens Politi samt Ansvaret for Udførelsen af det Politiet paahvilende Arbejde. Der kan dog af Rigs-politichefen gives nærmere Bestemmelser med Hensyn til den almindelige Tilrettelæggelse af det Politiet paahvilende Arbejde i Politikredsene.

I Tilfælde, hvor en Politiundersøgelse eller anden politimæssig Opgave nødvendiggør et Samarbejde mellem flere Politikredse eller kræver særlige Forholdsregler, kan Rigspolitichefen efter Forhandling med vedkommende Politimestre træffe de Foranstaltninger, som maatte findes paakrævet. Justitsministeren fastsætter nærmere Regler herom.”

2.1.7. Rigspolitichefens Sikkerhedspoliti

Indførelsen af et enhedspoliti medførte ikke en endelig afklaring i forhold til efterretningsområdet. Afdeling D i Københavns Opdagelsespoliti bestod stadig, men Rigspolitichefen ønskede et sikkerhedspoliti organiseret under Rigspolitichefen med følgende opgaver, jf. Rigspolitichefens skrivelse af 23. september 1938 til Justitsministeriet:

”1. Den fornødne Efterretningstjeneste med Hensyn til alle saadanne Foretagender eller Handlinger, som kan antages at være rettede mod Rigets Selvstændighed, mod den lovlige Samfundsordning eller som i det hele er rettede mod Samfundets Orden og Sikkerhed.

2. Særlige Opgaver efter Justitsministeriets Ordre eller, forsaavidt angaar de under 1. nævnte Forhold, i Henhold til Retsplejelovens § 114, hvorhos Sikkerhedspolitiets Arbejde skal foregaa i nøje Kontakt med hele Fremmedtilsynet her i Landet, hvor den hidtil gældende Ordning indtil videre forbliver i Kraft.”

Københavns Politi kommenterede dette forslag i en redegørelse af 25. februar 1939, hvoraf bl.a. fremgår følgende:

”Erfaringen paa dette Omraade har vist, at en vidtgaaende Centralisation af Arbejdet med disse Sager er nødvendig, men ogsaa, at en saadan Centralisation, der ikke staar i organisk Forbindelse med et stort Korps, der i paakommende Tilfælde kan sættes ind, hvor Specialafdelingens normale Personel ikke er tilstrækkeligt, er forfejlet.”

Ved lov nr. 90 af 15. marts 1939 blev der tilført personalemæssige ressourcer til Rigspolitichefen med henblik på oprettelsen af Rigspolitichefens Sikkerhedspoliti.

I lovforslaget anføres følgende om sikkerhedspolitiets arbejdsopgaver (Folketingstidende 1938/39, Tillæg A, sp. 3006):

”…har Rigspolitichefen stillet Forslag om at udbygge Organisationen af Sikkerhedspolitiet, hvis Opgave jo er at skabe Værn mod Foretagender eller Handlinger, som kan antages at være rettet mod Rigets Selvstændighed og den lovlige Samfundsordning, samt Gennemførelsen af et effektivt Tilsyn med Fremmede og Rejsende.”

Af de interne planer for afdelingen fremgår det, at arbejdet i væsentlig grad ville blive præget af rent præventive funktioner. Følgende fremgår således af planerne:

”Observationstjenesten har til Formaal at føre kontrol med alle (Danske eller Udlændinge), der enkeltvis eller i Grupper driver illegal politisk Aktivitet eller søger at ryste den offentlige Orden og Sikkerhed i Landet, f.Eks. ved Attentater, Sabotage paa Jernbaner, Kraftværker, Skibe o.s.v. eller Udbredelse af løgnagtige Rygter, eller som driver Spionage, hvad enten den er rettet mod Danmark eller en fremmed Stat. Observation af Udlændinge vil i vidt Omfang kræve en effektiv Kontrol med herboende politiske Emigranter for at forhindre, at disse i Strid med Forudsætningerne for Opholdstilladelsen her i Landet driver politisk Virksomhed, hvorved de kan være farlige for Danmarks Forhold til Udlandet. Af Hensyn til Faren for Spionage bør Opmærksomheden være henledt paa f.Eks. udenlandske Købmænd og Firmaer, udenlandske Teknikere og Lærere samt udenlandske Bladkorrespondenter.”

Uenigheden mellem Københavns Politi og Rigspolitiet om organiseringen af efterretningsarbejdet var imidlertid ikke afsluttet med oprettelsen af Rigspolitichefens Sikkerhedspoliti. Som en foreløbig løsning besluttede regeringen den 19. juli 1939, at Rigspolitichefen indtil den 1. september 1939 skulle begrænse sin virksomhed til områder uden for København. De videre forhandlinger nåede ikke at blive tilendebragt, før Danmark blev besat den 9. april 1940.

2.2. Rigspolitichefens Efterretningsafdeling (REA)

Det almindelige danske politi eksisterede i realiteten ikke efter den 19. september 1944, fordi politiet var blevet opløst. Ved befrielsen forestod der et betydeligt genopbygningsarbejde, som skulle tage hensyn til den vanskelige politiske og samfundsmæssige situation. Om perioden fra 1940 til 1945 henvises til Koch, side 190-239, 240-305 og 442-451.

Det engelske militær lagde stor vægt på, at der hurtigt blev etableret en civil politiorganisation, der kunne samarbejde med englænderne om at modvirke sabotage, behandle spionagesager og holde øje med underjordiske nazistiske bevægelser, jf. Stevnsborg, side 483.

På den baggrund blev det kort tid efter befrielsen besluttet at oprette Rigspolitichefens Efterretningsafdeling. Afdelingens primære opgave var at bistå de allierede myndigheder ved eftersøgning og pågribelse af efterlyste krigsforbrydere. Der kunne eksempelvis rent praktisk være tale om overførelse til politikredsene af personer, som de allierede ikke længere havde interesse i. Afdelingen foretog også undersøgelser vedrørende illegal transport fra Danmark af nazistiske personer, ligesom der udførtes afhøringer og eftersøgninger i Tyskland.

I 1947 blev efterretningsafdelingens opgaver mv. fastsat ved et cirkulære fra justitsministeren. Cirkulærets nærmere indhold er behandlet nedenfor i afsnit 3.1.1.

2.3. Oprettelsen af PET

Indtil december 1950 var efterretningstjenesten henlagt under Rigspolitichefen, således at en politiinspektør havde den daglige ledelse.

Med virkning fra den 1. januar 1951 fik vicepolitichef Ernst Brix overdraget den selvstændige ledelse af efterretningsafdelingen, der herefter blev benævnt Politiets Efterretningstjeneste.

I forlængelse heraf indledtes en række forhandlinger og overvejelser vedrørende tjenestens arbejdsopgaver mv., som resulterede i, at justitsministeren den 24. januar 1952 udstedte en instruks til chefen for tjenesten samt et cirkulære til landets politimestre og politidirektøren i København. I 1953 blev 1952-instruksen afløst af en ny instruks. Det nærmere indhold af disse retningslinjer beskrives nedenfor i afsnit 3.1.2 og 3.1.3.

Efterretningstjenesten blev ved lov nr. 205 af 11. juni 1954 om politiets ledelse formelt udskilt fra Rigspolitichefen og udtrykkeligt nævnt i retsplejeloven.

Efter den såkaldte Brix-sag, hvor der blev rejst kritik mod tjenestens chef, blev tjenesten i 1958 igen organisatorisk henlagt under Rigspolitichefen.

2.4. Organiseringen af efterretningsarbejdet i nyere tid

2.4.1. Efterretningsafdelingens rolle i forhold til politikredsene

Cirkulæret fra 1947, som er nævnt ovenfor i afsnit 2.2, fastslog, at ansvaret for varetagelsen af efterretningsvirksomheden og løsningen af de i forbindelse dermed stående opgaver af efterforskningsmæssig karakter påhviler politimestrene og i København politidirektøren.

Desuden fremgår bl.a. følgende om efterretningsafdelingens rolle i forhold til politikredsene:

”Forinden der i Politikredsene i Sager af den omhandlede Karakter [sager vedrørende overtrædelse af straffeloves kapitel 12 og 13] foretages Anholdelser eller fremsættes Begæring overfor Retten om Iværksættelse af særlige Retsskridt under Efterforskning eller Forundersøgelse, herunder Kendelser om Telefonaflytning, Tilbageholdelse af Post og Telegrammer m.v. bør det så vidt muligt forinden søges oplyst fra Rigspolitichefens Efterretningsafdeling, om der maatte foreligge Oplysninger, der afgørende taler imod Iværksættelsen af de paatænkte Foranstaltninger.

Efterretningsafdelingen skal i fornødent Omfang efter Politikredsenes Anmodning bistaa det lokale Politi ved Løsningen af de her omhandlede Opgaver. Det vil være hensigtsmæssigt, at Arbejdet i Politikredsene sker i nøje Kontakt med Rigspolitichefens Efterretningsafdeling, som i øvrigt ved regelmæssige Rejser vil søge sådan Kontakt etableret.”

Cirkulæret fra 1952, jf. afsnit 2.3, ændrede ikke på den grundlæggende ansvarsfordeling. Cirkulæret indebar imidlertid en styrkelse af tjenestens beføjelser i forhold til de stedlige politimyndigheder. I cirkulæret var bl.a. anført følgende:

”1. Politiets Efterretningstjeneste er bemyndiget til at meddele politidirektøren i København og politimestrene anvisninger med hensyn til de efterretningsmæssige opgaver og den almindelige tilrettelæggelse af efterretningsvirksomheden i politikredsene. Løsningen af de efterretningsmæssige opgaver i politikredsene udføres i øvrigt i nøje kontakt med Politiets Efterretningstjeneste.

2. Forinden der i politikredsene i sager af efterretningsmæssig karakter foretages anholdelser eller fremsættes begæring overfor retten om iværksættelse af særlige retsskridt under efterforskning eller forundersøgelse, bør det så vidt muligt søges oplyst fra Politiets Efterretningstjeneste, om der måtte foreligge oplysninger, der afgørende taler imod iværksættelsen af de påtænkte foranstaltninger.

Politiets Efterretningstjeneste kan, når særlige grunde taler derfor, give en politimester (politidirektøren i København) pålæg om at indlede undersøgelse af efterretningsmæssig karakter eller bestemme, at en af en politikreds indledt undersøgelse skal stilles i bero.”

2.4.2. Efterretningstjenesten i Storkøbenhavn

I 1960 havde alle politikredse stadig ansvaret for efterretningsarbejdet i den enkelte kreds. For Københavns vedkommende betød det, at man havde en relativ stor efterretningsafdeling i Københavns Politi.

I forbindelse med overvejelser om organiseringen af efterretningsarbejdet i lyset af en ændret politikredsstruktur begyndte man desuden at drøfte organisationen af efterretningsarbejdet i Storkøbenhavn.

Justitsministeriet besluttede i den forbindelse, at ansvaret for efterretningsarbejdet i seks nye politikredse foreløbigt skulle påhvile Politiets Efterretningstjeneste. Ordningen fik med tiden permanent karakter.

Med virkning fra den 1. januar 1966 overtog efterretningstjenesten ansvaret for efterretningsarbejdet i Frederiksberg Politikreds og med virkning fra den 1. juni 1966 også ansvaret for opgaverne i København.

2.4.3. Organiseringen af efterretningstjenesten i resten af landet

I forbindelse med de ovennævnte overvejelser vedrørende organiseringen af efterretningsarbejdet i Storkøbenhavn begyndte man desuden at overveje strukturen i resten af landet.

Allerede i løbet af 1950’erne havde man indset, at f.eks. en observationsopgave med at følge og kontrollere medlemmerne af de herværende østbloklandes diplomatiske repræsentationer under deres færden kun vanskeligt kunne løses af den enkelte politikreds. Man oprettede derfor otte observationshold, som var geografisk fordelt over landet. Holdene bestod af efterretningspersonale suppleret med andet, frivilligt personale og fungerede uafhængigt af grænserne mellem politikredsene.

Ved Rigspolitichefens kundgørelse af 23. juli 1969 ændredes Politiets Efterretningstjenestes organisation, idet man stationerede et antal kriminalpolititjenestemænd hos regionspolitimestrene (bortset fra Storkøbenhavn). Det udstationerede personale skulle ikke indgå i den almindelige fordeling i kredsen og udførelsen af arbejdet skulle foregå efter retningslinjer udarbejdet af efterretningstjenesten. Formålet hermed var at samordne og føre tilsyn med efterretningsarbejdet inden for politiregionerne, at være til assistance ved efterforskning i omfattende og alvorlige efterretningsmæssige sager i politikredsene, samt at skabe øget kontakt mellem efterretningstjenesten og politikredsene. Det efterretningsmæssige arbejde i kredsene skulle stadig udføres af de særligt udpegede kriminalpolititjenestemænd i kredsene.

Den under afsnit 2.4 beskrevne struktur er overordnet set fortsat gældende. En række tiltag, særligt siden 2001, har dog medført ændringer. Disse inddrages i relevant omfang i betænkningens enkelte kapitler.

3. Generelle retningslinjer for efterretningstjenestens virksomhed – opgaver og midler

Som det fremgår af forrige afsnit, er PET en del af det danske politi, og tjenestens virksomhed har i hovedsagen været omfattet af de samme regler i bl.a. retsplejeloven, som gælder for den øvrige del af politiet.

Efterretningstjenestens virksomhed – formål, opgaver og midler – er på intet tidspunkt blevet reguleret ved en særskilt lov.

Det eneste eksempel på, at en overordnet opgavebeskrivelse for det danske politis efterretningsarbejde er søgt formuleret i forbindelse med behandlingen af et lovforslag, er bemærkningerne til lov nr. 90 af 15. marts 1939 om oprettelsen af et sikkerhedspoliti under Rigspolitichefen. Loven er omtalt under afsnit 2.1.7.

Reguleringen af politiets efterretningsvirksomhed er i stedet sket ved, at skiftende justitsministre har udstedt generelle retningslinjer i form af cirkulærer, bestemmelser og instrukser. Desuden har justitsministrene gennem regelmæssig kontakt med efterretningstjenestens ledelse haft mulighed for at give konkrete instruktioner, herunder om prioriteringen af arbejdsopgaverne.

Endvidere har de skiftende chefer for efterretningstjenesten fastsat en række interne forskrifter og direktiver som led i den almindelige tilrettelæggelse af arbejdet.

I dette afsnit beskrives i oversigtsform de overordnede retningslinjer for efterretningstjenestens virksomhed, som er udstedt i tiden efter anden verdenskrig. Under afsnit 3.1 gennemgås efterretningstjenestens formål og opgaver. Under pkt. 3.2 beskrives de midler og virkemåder, herunder registrering, som efterretningstjenesten har kunnet anvende til løsning af opgaverne ifølge de generelle retningslinjer.

Endelig omtales i pkt. 3.3 kortfattet to regelsæt, som vurderes at være af særlig interesse for udvalgets arbejde. Det er regelsættet ”Retningslinier vedrørende efterforskning på det politiske område” fra 1983 og ”Retningslinier for brugen af arbejdskartoteker” fra 1984.

En mere detaljeret beskrivelse af særligt de gældende retningslinjer er medtaget i de relevante kapitler. Der henvises særligt til kapitel 4 om PETs opgaver, kapitel 5 om PETs behandling af oplysninger og kapitel 6 om PETs registrering af oplysninger om lovlig politisk virksomhed.

3.1. Formål og opgaver

3.1.1. Cirkulære af 31. maj 1947

Den 31. maj 1947 udsendte Justitsministeriet et fortroligt cirkulære til politidirektøren og politimestrene vedrørende politiets særlige efterretningsvirksomhed.

Forud var gået en omfattende offentlig og politisk debat om politiets kartoteker og registreringer af lovlig politisk virksomhed, bl.a. foranlediget af et radioforedrag som daværende justitsminister Aage Elmquist (V) holdt den 24. februar 1947. Om debatten henvises til kapitel 6 om PETs registrering af oplysninger om lovlig politisk virksomhed.

I cirkulæret var bl.a. anført følgende:

”Det paahviler som hidtil Politiet at modvirke Foretagender og Handlinger, som kan antages at være rettet imod Rigets Selvstændighed og den lovlige Samfundsorden, herunder i første Række de i Straffelovens Kapitler 12 og 13 omhandlede Forbrydelser, samt ogsaa andre Forbrydelser mod Rigets Selvstændighed eller dets politiske Organer eller mod Institutioner som er Bærere af Samfundets demokratiske Ordning, herunder ogsaa Forberedelse til alle saadanne Handlinger.

Politiets Efterretningsvirksomhed maa tage Sigte paa at skaffe Oplysninger om sådanne Kræfter, som på ulovlig Vis virker eller kan antages at ville virke opløsende paa det danske Samfunds Eksistens eller Struktur, eller som forbereder eller maa antages at forberede Uroligheder i Samfundet eller Dannelse af Sammenslutninger med det Formaal at fremkalde og støtte saadanne Uroligheder, hvad enten Angrebet rettes fra udenlandske Kredse eller fra Personer og Organisationer, som opholder sig her i Landet. Som Objekter for Efterretningsvirksomheden kan særlig fremhæves Spionage rettet imod Danmark eller en fremmed Stat, herunder foruden Spionage af militær Karakter ogsaa anden Spionage, f.Eks. Handelsspionage, 5. Kolonne-Virksomhed, terroristisk Virksomhed, Attentatvirksomhed, Sabotage, ’Varulvebevægelser’ og lign.

Efterretningsvæsenets Opgaver omfatter ogsaa:

  1. Undersøgelser med Henblik paa Udlændinges Erhvervelse eller Lejemaal af fast Ejendom her i Landet.
  2. Undersøgelser til Brug for Ministeriet for offentlige Arbejders Kontrol med Oprettelsen af private Radiosendere.
  3. Kontrollen med Overholdelse af Uniformsloven og Vaabenlovgivningen.

    …”

Om ansvaret for varetagelsen af efterretningsvirksomhedens ledelse fremgår følgende:

”Ansvaret for varetagelsen af Efterretningsvirksomheden og Løsningen af de i Forbindelse dermed staaende Opgaver af efterforskningsmæssig Karakter paahviler Politimestrene – i København Politidirektøren, som med hensyn til Arbejdets fordeling paa Personalet skal forhandle med Rigspolitichefen.”

3.1.2. Cirkulære og instruks af 24. januar 1952

Perioden frem til 1952, hvor 1947-cirkulæret blev afløst af to nye regelsæt om efterretningstjenesten, var præget af en række markante begivenheder, der ændrede den internationale politiske situation og førte verden ud i den kolde krig. Det kan bl.a. nævnes, at kommunisterne i 1948 tog magten i Tjekkoslovakiet. I 1949 oprettedes NATO, og bl.a. Danmark underskrev Atlantpagten. Samme år udviklede Sovjetunionen atombomben, og i juni 1950 brød Korea-krigen ud.

Med etableringen af PET som selvstændigt embede i 1951, jf. ovenfor i afsnit 2.3, var der samtidig behov for retningslinjer om organisatoriske og kompetencemæssige spørgsmål i forholdet mellem PET og det øvrige politi.

Justitsministeriet udsendte derfor den 24. januar 1952 et fortroligt cirkulære, der i alt væsentligt omhandler spørgsmål af organisatorisk karakter. Se i øvrigt om cirkulæret ovenfor i afsnit 2.4.1. Cirkulæret ophævede 1947-cirkulæret.

Fastsættelsen af efterretningstjenestens opgaver og arbejdsområde skete ved en skrivelse – senere omtalt som instruks – af samme dato, det vil sige den 24. januar 1952, fra justitsminister Helga Pedersen (V) til PET.

Beskrivelsen af efterretningstjenestens opgaver og arbejdsområde i de nye retningslinjer fra 1952 må ses i lyset af de ovennævnte begivenheder. Eksempelvis blev efterretningstjenesten pålagt nye opgaver som følge af Danmarks medlemskab af NATO.

I instruksen var bl.a. anført følgende:

”I forbindelse med det herfra i dag til rigspolitichefen, chefen for Politiets Efterretningstjeneste, politidirektøren i København og samtlige politimestre udsendte cirkulære om efterretningstjenestens organisation fastsætter justitsministeriet herved følgende bestemmelser vedrørende efterretningstjenestens opgaver og arbejdsområde:

Efterretningstjenestens formål er at tilvejebringe et værn imod foretagender og handlinger, som må antages at rumme en fare for rigets selvstændighed og sikkerhed og den lovlige samfundsorden, herunder i første række de i straffelovens kapitler 12 og 13 omhandlede forbrydelser.

Til det angivne formål påhviler der efterretningstjenesten navnlig følgende opgaver:

  1. Indsamling og bearbejdelse af oplysninger om foretagender og handlinger af den ovennævnte beskaffenhed.
  2. Bistand til planlæggelse og gennemførelse af forholdsregler til sikring imod spionage, sabotage, infiltration o.lign. inden for statens og kommunernes administration og livsvigtige såvel offentlige som private institutioner og virksomheder herunder post-, telegraf- og telefonvæsenet, statsradiofonien, jernbanevæsenet, skibsfarten og luftfarten.
  3. Efterforskning af spionage såvel af militær karakter som af anden art, f.eks. handelsspionage rettet imod Danmark eller en fremmed stat, samt kontrol med overholdelse af bestemmelser vedrørende ind- og udførsel af varer i det omfang, en sådan kontrol er af efterretningsmæssig interesse.
  4. Varetagelse af den fornødne overvågelse af fremmede repræsentationer. Justitsministeriet forudsætter, at denne opgave løses i nøje samarbejde med politidirektøren i København.
  5. Gennemførelse af en nøjere efterretningsmæssig kontrol med udlændinge.
  6. Undersøgelser med henblik på udlændinges erhvervelse eller leje af fast ejendom her i landet.
  7. Undersøgelser til brug for ministeriet for offentlige arbejders kontrol med private radiosendere, herunder efterforskning af og kontrol med ulovligt oprettede radiosendere i det omfang, en sådan kontrol under de givne forhold er gennemførlig.
  8. Kontrol med overholdelse af våbenlovgivningen.

Det pålægges endvidere Politiets Efterretningstjeneste efter forhandling med vedkommende militære myndigheder - for så vidt angår de ikke militære områder - at planlægge og gennemføre den inden for Den Nordatlantiske Traktats Organisation forudsatte sikring af dokumenter og personel samt i øvrigt at gennemføre sådanne efterretningsmæssige og sikkerhedsmæssige foranstaltninger, som Danmark i medfør af de inden for Den Nordatlantiske Traktats Organisation trufne aftaler har forpligtet sig til at gennemføre.”

Særligt om opgaverne for chefen for PET er anført følgende:

”Det pålægges chefen for Politiets Efterretningstjeneste til enhver tid at holde regeringen underrettet om alle forhold af betydning for landets indre sikkerhed og regelmæssigt at aflægge rapport herom, samt at formidle den videre kundgørelse for politidirektøren i København, politimestrene og i fornødent omfang rigspolitichefen af de fra regeringen meddelte direktiver om efterretningstjenestens udførelse.

Chefen for Politiets Efterretningstjeneste bemyndiges til i nødvendigt omfang at gøre politidirektøren i København og samtlige politimestre bekendt med de ovenfor under 1-8 omhandlede efterretningsmæssige opgaver.”

3.1.3. Instruks af 30. november 1953

Allerede kort tid efter udsendelsen af cirkulæret og instruksen i januar 1952 blussede debatten om efterretningstjenestens virksomhed op igen på baggrund af forskellige konkrete sager, der havde været omtalt i pressen og i Rigsdagen. Den politiske debat i 1952 er nærmere omtalt nedenfor i kapitel 6.

Af sagsakter fra den omhandlede periode fremgår, at der også internt i regeringen, som frem til den 30. september 1953 bestod af Venstre og Det Konservative Folkeparti, var drøftelser om efterretningstjenestens arbejde. Den daværende justitsminister Helga Pedersen (V) havde angiveligt i foråret 1953 ligeledes drøftelser med ”de i rigsdagen repræsenterede demokratiske partier” om, hvorvidt der var anledning til ændringer i de gældende bestemmelser for efterretningstjenestens virksomhed.

Overvejelserne mundede ud i, at der den 30. november 1953 blev givet en ny instruks til chefen for PET, som ophævede instruksen fra 1952. Det var justitsminister Hans Hækkerup (S), der udsendte den nye instruks.

I instruksen er anført følgende om tjenestens formål og opgaver:

”Efterretningstjenestens formål er at overvåge, forebygge og modvirke foretagender og handlinger, som må antages at rumme en fare for rigets selvstændighed og sikkerhed og den lovlige samfundsorden, herunder i første række de i straffelovens kapitler 12 og 13 omhandlede forbrydelser.

Efterretningstjenestens arbejdsområde følger af det angivne formål, men omfatter navnlig følgende opgaver:

  1. Efterforskning i sager angående de i borgerlig straffelov kapitel 12 og 13 omhandlede forbrydelser, derunder spionage af enhver art, og kontrol med overholdelsen af bestemmelser vedrørende ind- og udførsel af varer, for så vidt kontrollen er af efterretningsmæssig interesse. …
  2. Bistand til planlæggelse og gennemførelse af forholdsregler til sikring mod spionage, sabotage, infiltration og lignende inden for statens og kommunernes civile administration og livsvigtige - offentlige eller private - institutioner og virksomheder, herunder særlig post-, telegraf-, og telefonvæsenet, statsradiofonien, jernbanevæsenet, skibsfarten og luftfarten. Det påhviler endvidere politiets efterretningstjeneste - i nødvendigt omfang efter forhandling med vedkommende militære myndighed - indenfor civile områder at planlægge og søge gennemført de (efterretningsmæssige og) sikkerhedsmæssige foranstaltninger, som Danmark i medfør af de indenfor Den Nordatlantiske Traktats Organisation trufne aftaler er forpligtet til at gennemføre.
  3. Gennemførelse af den efterretningsmæssige kontrol med udlændinge.
  4. Undersøgelser med henblik på udlændinges erhvervelse eller leje af fast ejendom her i landet.
  5. Undersøgelser til brug for ministeriet for offentlige arbejders kontrol med private radiosendere, herunder efterforskning af og kontrol med ulovligt oprettede radiosendere i det omfang, en sådan kontrol under de givne forhold er gennemførlig.
  6. Kontrol med overholdelse af våbenlovgivningen.
  7. Indsamling og bearbejdelse af oplysninger der er eller kan være af betydning for løsningen af de under 1-6 nævnte opgaver og for bedømmelsen af de sikkerhedsforholdsregler, der kan være anledning til at tage. Registreringen må indskrænkes til det absolut påkrævede.”

Om de opgaver, der særligt påhviler chefen for PET, er anført følgende:

”Det påhviler chefen for politiets efterretningstjeneste til enhver tid at holde justitsministeriet underrettet om alle forhold af betydning for landets indre sikkerhed og i det hele om alle forhold af væsentlig betydning indenfor efterretningstjenestens virksomhed, derunder om de almindelige retningslinier, efter hvilke der arbejdes, og de fremgangsmåder, der tages i anvendelse. Alle almindelige instruktioner, der skriftligt eller mundtligt gives politikredsene, skal inden udsendelsen forelægges justitsministeriet. Om vigtigere enkeltsager og sager, der efter foreliggende særlige omstændigheder må påregnes at give anledning til offentlig kritik eller besværinger, må justitsministeriet ligeledes fra første færd holdes underrettet.

Modtager politiets efterretningstjeneste henvendelse fra inden- eller udenlandske myndigheder eller institutioner, skal justitsministeriet straks orienteres om henvendelsen og dens indhold, såfremt den enten kan give anledning til drøftelser om virksomhed – derunder meddelelse af oplysninger –, som ikke kan finde sted indenfor de for efterretningsvirksomheden fastsatte retningslinier, eller vedrører forhold, hvorom ministeriet ifølge foranstående skal holdes underrettet. Om henvendelser fra politiets efterretningstjeneste til inden- eller udenlandske myndigheder eller institutioner skal justitsministeriet ligeledes i tilsvarende omfang orienteres.

Det påhviler chefen for politiets efterretningstjeneste at drage omsorg for, at de direktiver om efterretningstjenestens udførelse, der gives af justitsministeren, i fornødent omfang meddeles politidirektøren i Købehavn, politimestrene og rigspolitichefen, og i videst muligt omfang at påse, at de givne direktiver efterleves. Spørgsmål om deres forståelse og rækkevidde såvel som spørgsmål om at fravige dem må forelægges justitsministeriet.”

3.1.4. Instruks af 9. maj 1996

1953-instruksen blev først i 1996 afløst af nye retningslinjer. Justitsminister Bjørn Westh (S) fastsatte den 9. maj 1996 ”Bestemmelser om Politiets Efterretningstjeneste” og ophævede samtidig instruksen af 30. november 1953.

Det tillæg til 1953-instruksen, som regeringserklæringen fra 1968 indebar, jf. nedenfor i pkt. 3.2.4, er ikke omtalt i 1996-instruksens ikrafttrædelsesbestemmelse, men indholdet af regeringserklæringen er gengivet i retningslinjerne.

Om formålet med og opgaverne for efterretningstjenesten anføres følgende i instruksen fra 1996:

I. POLITIETS EFTERRETNINGSTJENESTES FORMÅL.

Politiets Efterretningstjenestes formål er at overvåge, forebygge og modvirke foretagender og handlinger, som må antages at rumme en fare for rigets selvstændighed og sikkerhed og den lovlige samfundsorden, herunder i første række de i straffelovens kapitel 12 (forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed) og kapitel 13 (forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder m.v.) omhandlede forbrydelser.

III. POLITIETS EFTERRETNINGSTJENESTES OPGAVER.

Efterretningstjenestens arbejdsområder følger af det angivne formål og omfatter navnlig følgende opgaver:

1. Efterforskning angående de i straffelovens kapitler 12 og 13 omhandlede forbrydelser, herunder:

A. Fremmed efterretningsvirksomhed.

Handlinger, der angriber eller truer statens sikkerhed, jf. straffelovens kapitel 12, herunder særligt fremmede magters eller organisationers ulovlige efterretningsvirksomhed, jf. straffelovens §§ 107 og 108.

B. Ekstremisme.

Ekstremistiske grupperingers handlinger, der angriber eller truer statens indre sikkerhed og den demokratiske samfundsorden, eller som hindrer eller undergraver folkestyrets funktioner, jf. straffelovens kapitel 13, særligt § 114.

C. Terrorisme.

Alvorlig kriminalitet eller trussel om alvorlig kriminalitet, der – normalt med angiveligt politisk motiv – anvendes som middel til at gennemtvinge krav mod myndigheder eller private eller til at fremkalde forstyrrelse af samfundsordenen.

D. Organiseret alvorlig kriminalitet.

Organiseret kriminalitet, der ved sin grovhed, internationale relationer, eller gennem sit formål truer statens sikkerhed eller samfundsordenen, eller som hindrer eller undergraver folkestyrets funktioner, jf. straffelovens kapitel 13, særligt §§ 114 og 118.

E. International våbenhandel m.v.

Alvorligere sager vedrørende overtrædelse af våbenlovgivningen, særligt hvor det må befrygtes, at kriminaliteten er organiseret.

F. Proliferation.

Ulovlig spredning af produkter og teknologi, der kan anvendes til våbenfremstilling m.v., herunder specielt masseødelæggelsesvåben.

G. Internationale embargoer.

Overtrædelser af internationale embargoer m.v., jf. særligt straffelovens § 110 c, i det omfang sagerne må antages at have en efterretningsmæssig interesse.

2. Sikkerhedsmæssig bistand og rådgivning.

Politiets Efterretningstjeneste skal yde bistand og rådgivning til offentlige myndigheder vedrørende sikkerhedsmæssige forhold, herunder EDB-sikkerhed. Lignende bistand og rådgivning kan ydes til private, såfremt der består en offentlig beskyttelsesinteresse.

Bistanden og rådgivningen omfatter planlægning og gennemførelse af forholdsregler til sikring mod spionage, sabotage, infiltration og lignende, jf. særligt Statsministeriets cirkulære af 1. november 1986 vedrørende sikkerhedsbeskyttelse af oplysninger, der er af fælles interesse for NATO-landene, eller hvor der i øvrigt består en offentlig beskyttelsesinteresse.

Politiets Efterretningstjeneste foretager - efter begæring fra vedkommende ministerium eller styrelse - personundersøgelser, når personer påtænkes bemyndiget til indsigt i klassificerede dokumenter (sikkerhedsgodkendt).

3. Personbeskyttelses- og andre sikkerhedsopgaver.

4. Flysikkerhed.

…”

Om opgaverne for chefen for PET fremgår følgende:

II. POLIETS EFTERRETNINGSTJENESTES ORGANISATION.

Ledelsen og ansvaret for gennemførelsen af de opgaver, som Justitsministeriet har pålagt Politiets Efterretningstjeneste, påhviler chefen for Politiets Efterretningstjeneste.

Det påhviler chefen for Politiets Efterretningstjeneste til enhver tid at holde Justitsministeriet direkte underrettet om alle forhold af betydning for landets indre sikkerhed og i det hele om alle forhold af væsentlig betydning inden for efterretningstjenestens virksomhed, herunder om alle vigtigere enkeltsager og kontakter med inden- eller udenlandske myndigheder.”

3.1.5. Opsamling på regelsættene fra 1947, 1952, 1953 og 1996

Det overordnede formål med politiets efterretningsmæssige virksomhed er i det væsentlige uforandret i de fire regelsæt fra henholdsvis 1947, 1952, 1953 og 1996.

Hovedformålet er at værne om rigets selvstændighed og sikkerhed og den lovlige samfundsorden på grundlag af en farevurdering, hvilket først og fremmest vil sige at forebygge og modvirke de forbrydelser, der er nævnt i straffelovens kapitel 12 og 13.

Beskrivelsen af efterretningstjenestens opgaver er blevet udbygget i retningslinjerne fra 1952 og 1953 set i forhold til 1947-cirkulæret, mens der ikke er store forskelle i formuleringen af efterretningstjenestens opgaver i de to regelsæt fra 1950'erne. Her ligger ændringerne først og fremmest i proceduremæssige spørgsmål, bl.a. efterretningstjenestens underretningspligt i forhold til justitsministeren og adgangen til at videregive oplysninger, jf. nedenfor i afsnit 3.2.

Begge regelsæt fra 1950'erne beskriver kontraspionage som en dominerende opgave for PET. I lyset af den ændrede verdensorden er der ikke i samme grad fokuseret på denne opgave i bestemmelserne fra 1996. PETs andre opgaver, f.eks. kontraterrorisme, kontraekstremisme og bekæmpelse af visse former for organiseret kriminalitet, beskrives her på lige fod med kontraspionage. Opgaven med sikkerhedsmæssig bistand og rådgivning, og personbeskyttelses- og andre sikkerhedsopgaver er desuden nævnt som selvstændige opgaveområder.

3.1.6. Instruks af 7. december 2009 til chefen for Politiets Efterretningstjeneste

De nugældende arbejdsopgaver for PET fremgår af Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 til chefen for PET.

Instruksen består af hovedafsnittene I. Overordnet Opgavebeskrivelse; II. Ledelse og Opgaver; III. Nærmere om Efterretningstjenestens Arbejdsopgaver; IV. Arbejdsmetoder; V. Registrering af Oplysninger; VI. Samarbejdspartnere; VII. Kontrol og VIII. Ikrafttræden.

PETs hovedopgaver er her nævnt i følgende rækkefølge: Trusselsvurderinger, forbrydelserne i straffelovens kapitel 12 og 13 (terrorisme, ekstremisme, spionage, anden kriminalitet og non-proliferation), den alvorligste organiserede kriminalitet, personbeskyttelse og andre sikkerhedsopgaver, operativ støtte til politiet samt forebyggende sikkerhed.

Instruksen trådte i kraft straks og ophævede Justitsministeriets bestemmelser af 9. maj 1996.

I kapitel 4 om PETs opgaver omtales de arbejdsopgaver, som påhviler PET efter 2009-instruksen.

3.2. Efterretningstjenestens midler og virkemåde, herunder spørgsmålet om registrering

3.2.1. Cirkulære af 31. maj 1947 og Justitsministeriets meddelelse af 4. maj 1948

Forud for udsendelsen af cirkulæret i 1947 havde der været en omfattende debat om politiets kartoteker og registreringer af lovlig politisk virksomhed. Om debatten henvises til kapitel 6.

I denne debat indgik bl.a. en sag om såkaldt provokatørvirksomhed. I en række avisartikler i foråret 1947 blev det hævdet, at det politiske politi stod bag et landsomfattende net af provokatører, der havde til formål at spionere mod hjemmeværnsmedlemmer og kommunister og provokere dem til at begå ulovligheder.

Den regulering af efterretningstjenestens virkemåde, der skete i 1947-cirkulæret, bærer tydeligt præg af den debat, som var gået forud. Af cirkulæret fremgår bl.a. følgende:

”Til dette [efterretningstjenestens] Formaal skal Politiet indsamle og bearbejde Oplysninger af Værdi for Modarbejdelsen eller Opklaringen af Forbrydelser af den ovennævnte Beskaffenhed. Et effektivt Samvirke paa dette Omraade mellem Politikredsene formidles gennem den fælles Efterretningscentral for hele Landet.

Det er en Selvfølge, at der ligesom hidtil heller ikke fremtidig ved Tilvejebringelsen af de under I nævnte Oplysninger af Politiet maa anvendes Provokatører, hvorimod der, i det Omfang det maa anses for paakrævet, af Politiet vil kunne ydes Vederlag for meddelte Oplysninger. Telefonaflytninger kan ske i Overensstemmelse med Bestemmelserne i de af Ministeriet for offentlige Arbejder udfærdigede Instrukser for de koncessionerede Telefonselskaber vedrørende Telefonhemmeligheden.

De indkomne Oplysninger vil – forsåvidt der kan tillægges dem betydning – være at registrere på sædvanlig maade. Saadan registrering maa ikke finde Sted alene paa Grundlag af en Persons lovlige politiske Virksomhed; saafremt der fra tidligere Tid maatte findes Kartoteker eller lignende, hvori Registrering er sket alene paa Grundlag af vedkommendes lovlige politiske Virksomhed vil saadanne Oplysninger være at tilintetgøre.

…”

Af en meddelelse af 4. maj 1948 fra Justitsministeriet, der er gengivet i PET-kommissionens beretning, bind 2, side 55, fremgår bl.a. følgende:

”…Ifølge de Erfaringer, der er indhøstet i de Lande, som er eller har været udsat for Pres fra sovjetrussisk Side, kan man ikke se bort fra Muligheden af, at Kommunistpartiet her i Landet eller i alt fald dette Partis mere yderliggaaende Fløj udøver eller forbereder sig paa at udøve en mere eller mindre vidtgaaende 5’ Kolonne-Virksomhed med en russisk Besættelse [i margen: el. lignende] for Øje.

Under Hensyn hertil skal man meddele, at Justitsministeriets fortrolige Cirkulære af 31. maj 1947 ikke er til hinder for, at Politiet overvaager og registrerer yderliggaaende Medlemmer af Kommunistpartiet, hvorved bemærkes, at Justitsministeriet er klar over, at det vil være praktisk vanskeligt eller endog ugørligt at drage en skarp sondring mellem de Kommunister, der vil deltage i 5’ Kolonne-Virksomhed, og dem, der stiller sig afvisende heroverfor.”

PET-kommissionen anfører, at meddelelsen formentlig er blevet anvendt af ministeriet og repræsentanter for Rigspolitiets Efterretningsafdeling (REA) i forbindelse med en mundtlig orientering af politimestrene.

3.2.2. Cirkulære og instruks af 24. januar 1952

Det fortrolige cirkulære fra den 24. januar 1952 ophævede 1947-cirkulæret.

1952-cirkulæret indeholder først og fremmest retningslinjer om organisatoriske og kompetencemæssige spørgsmål mellem PET og det øvrige politi.

Om PETs registreringsvirksomhed anføres følgende i cirkulæret:

”…

Politiets Efterretningstjeneste virker som central for modtagelse, registering og bearbejdelse af de fra politikredsene indkomne oplysninger.

Alle oplysninger af betydning for løsningen af de efterretningsmæssige opgaver, herunder særlige oplysninger af almindelige karakter, og oplysninger som vil kunne få betydning for andre politikredse, skal uden ophold – skriftlig eller mundtlig – indberettes til Politiets Efterretningstjeneste.

…”

Forbuddet fra 1947-cirkulæret om, at registrering ikke må finde sted alene på grundlag af en persons lovlige politiske virksomhed, er ikke gentaget i cirkulæret.

Heller ikke i instruksen af 24. januar 1952 til PET er forbuddet fra 1947-cirkulæret gentaget.

I instruksen omtales spørgsmålet om registrering meget kortfattet:

”Til det angivne formål påhviler der efterretningstjenesten navnlig følgende opgaver:

1. Indsamling og bearbejdelse af oplysninger om foretagender og handlinger af den ovennævnte beskaffenhed.

…”

3.2.3. Instruks af 30. november 1953

1953-instruksen indeholder på en række områder mere detaljerede retningslinjer for PETs virkemåde end regelsættet fra 1952 (cirkulære og instruks). Baggrunden herfor er formentlig, at der i 1952-53 som følge af offentlig omtale af flere konkrete sager blev rejst kritik mod PET, ligesom justitsministeren blev kritiseret for manglende styring af PET.

Beskrivelsen af underretningspligten for chefen for PET i forhold til Justitsministeriet uddybes og fremhæves i instruksen. Der henvises herom til afsnit 4.1.1.

Der fastsættes endvidere med instruksen retningslinjer for efterretningstjenestens behandling og videregivelse af indsamlede oplysninger, men forbuddet fra 1947-cirkulæret om, at registrering ikke må finde sted alene på grundlag af en persons lovlige politiske virksomhed, er ikke genindsat i 1953-instruksen.

I instruksen er bl.a. anført følgende:

”…

7. Indsamling og bearbejdelse af oplysninger, der er eller kan være af betydning for løsningen af de under 1-6 nævnte opgaver og for bedømmelsen af de sikkerhedsforholdsregler, der kan være anledning til at tage. Registreringen må indskrænkes til det absolut påkrævede.

Ved anvendelsen af det tilvejebragte materiale må der udvises stor forsigtighed. Oplysningernes rigtighed må, så vidt det er muligt, efterprøves, og hvis dette ikke har kunnet ske, men det dog efter omstændighederne i det enkelte tilfælde findes rigtigt at meddele dem til rette vedkommende, må denne udtrykkelig gøres bekendt hermed. Oplysninger om enkeltpersoner på grundlag af det af politiets efterretningstjeneste indsamlede materiale må ikke under nogen form officielt eller underhånden gives til andre end danske politimænd, der virker med efterretningsopgaver, med mindre der i det enkelte tilfælde er givet bemyndigelse dertil af chefen for politiets efterretningstjeneste eller hans stedfortrædere.”

3.2.4. Regeringserklæringen af 30. september 1968

I 1967-68 var der på ny debat om efterretningstjenestens registrering af borgernes politiske tilhørsforhold. Om debatten henvises til kapitel 6.

Den 30. september 1968 offentliggjorde regeringen en beslutning om, at registrering af danske statsborgere ikke længere må finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

Regeringserklæringen er sålydende:

”Regeringen har i dag besluttet, at registrering af danske statsborgere ikke længere må finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

At sådanne registreringer hidtil har fundet sted har ofte givet anledning til debat både under den nuværende og tidligere regering. Det beror naturligvis på et skøn, om registreringer af denne art er nødvendige. De sikkerhedsmæssige hensyn står her over for hensynet til, at den enkelte borger frit kan udfolde sig.

Principielt må det erkendes, at en virksomhed, der holder sig inden for de grænser, der er afstukket ved lovgivningen, ikke bør give anledning til registrering hos politiet. Efter at have afvejet disse modstående hensyn har regeringen fundet det forsvarligt efter omstændighederne at opgive registrering alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

Såfremt der fra tidligere måtte være registrerede oplysninger af denne art vil de blive tilintetgjort.”

Beslutningen blev samme dag fulgt op af et tillæg til instruks af 30. november 1953 til chefen for PET. I tillægget var anført følgende tilføjelse:

”Registrering af danske statsborgere må ikke finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.”

Chefen for PET blev samtidig anmodet om snarest muligt at tilintetgøre tidligere registrerede oplysninger af den i tillægget omhandlede art.

Forud for regeringserklæringen havde Justitsministeriet udarbejdet et notat af 14. september 1968 om PETs registreringer og videregivelse af oplysninger om danske statsborgere, hvori bl.a. fremgår følgende:

”A. Såfremt regeringen træffer bestemmelse om, at ingen danske statsborgere længere må registreres udelukkende på grund af deres politiske tilhørsforhold, kan beslutningen meddeles chefen for politiets efterretningstjeneste ved et tillæg til den gældende instruks f.eks. sålyden

de:

”Efterretningstjenestens registrering af danske statsborgere må indskrænkes til det absolut påkrævede, og registrering må ikke finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.”

B. Registrering af danske statsborgere vil herefter finde sted i følgende tilfælde:

  1. personer, der har forbindelse med en efterforskningssag, hvori der er spørgsmål om eventuel overtrædelse af straffelovens bestemmelser om forbrydelser mod rigets selvstændighed og sikkerhed og den lovlige samfundsorden, herunder i første række de i straffelovens kapitler 12 og 13 omhandlede forbrydelser.
  2. personer, der har forbindelse til de under pkt. 1 nævnte personer, til udlændinge, der formodes at udøve virksomhed som nævnt under pkt. 1, eller til områder, hvorfra sådan virksomhed erfaringsmæssigt udøves.
  3. personer, der enkeltvis eller som medlemmer af grupper eller organisationer udøver virksomhed, der har til formål eller er egnet til at forårsage uroligheder eller at omstyrte eller undergrave den lovlige samfundsorden.
  4. personer, hvis forhold i anledning af forespørgsler fra andre myndigheder har været gjort til genstand for nærmere undersøgelse i efterretningstjenesten, og hvorom disse myndigheder er blevet underrettet

…”

Det fremgår af PET-kommissionens beretning, bind 3, side 48-49, at notatet er blevet omdelt på et møde i Regeringens Sikkerhedsudvalg, hvori ledende medlemmer af regeringspartierne deltog.

Til belysning af administrationen af regeringserklæringen af 30. september 1968 nævner PET-kommissionen, bind 3, side 56-57, en notits af 19. december 1968 fra en PET-medarbejder vedrørende en ordre fra politiinspektør Arne Nielsen, hvoraf fremgår følgende:

”Ifølge behagelig telefonsamtale i dag med pi. Arne Nielsen fik vi bekræftet, at følgende personer skal – registreres – hvis de alene er kendt som medlemmer af:

DKP’s centralkomite og DKP’s Københavnsledelse.

DKU’s hovedbestyrelse og DKU’s Københavnsledelse.

VS’s hovedbestyrelse og VS’s Københavnsledelse.

SUF’s landsledelse og SUF’s Københavnsledelse.

Da forannævnte i dag blev bestemt har vi gået sagerne igennem fra B.67.530 og tilbage til B.61.980, hvorved formentlig allerede en hel del af disse personer er blevet makuleret.”

Det nævnes i PET-kommissionens beretning, bind 3, side 114, at politimester Jørgen Skat-Rørdam den 21. august 1974 tilbagekaldte ordren af 19. december 1968, idet det i en notits fra en PET-medarbejder bl.a. er anført:

”Siden Regeringserklæringen af 30/9-1968, hvorefter man ikke længere måtte registrere alene på baggrund af lovlig politisk virksomhed, har det været almindeligt, at personer i DKP’s, DKU’s, VS’s og SUF’s topledelse skulle være registreret. Det er i dag bestemt, at disse personer ikke mere må registreres…”

3.2.5. Bestemmelser af 9. maj 1996

Som nævnt ovenfor i afsnit 3.1.4 er forbuddet mod registrering af danske statsborgere alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed indarbejdet i instruksen fra 1996.

Instruksen indeholder tillige mere detaljerede retningslinjer end de forudgående for efterretningstjenestens efterforskning og indeholder retningslinjer for samarbejde med danske og udenlandske myndigheder.

Også retningslinjerne for forelæggelse for Wamberg-udvalget er indarbejdet i instruksen. Herom henvises til afsnit 4.2 nedenfor.

I 1996-bestemmelserne er bl.a. anført følgende:

A. Fremmed efterretningsvirksomhed.

Efterforskningen skal her – som i øvrigt – ske med respekt for sædvanlig diplomatisk og journalistisk virksomhed samt for lovlig politisk virksomhed.

2. Sikkerhedsmæssig bistand og rådgivning.

Belastende oplysninger må kun videregives efter konkret vurdering af oplysningernes betydning for sikkerhedsgodkendelse. Sager vedrørende videregivelse af belastende oplysninger skal forelægges Kontroludvalget vedrørende registrering og videregivelse af oplysninger i overensstemmelse med de særlige regler af 8. juni 1964, der er fastlagt for dette udvalg.

IV. POLITIETS EFTERRETNINGSTJENESTES EFTERFORSKNING.

Politiets Efterretningstjeneste skal udvise stor forsigtighed med anvendelsen af det tilvejebragte materiale, og oplysningers rigtighed må – så vidt det er muligt – efterprøves.

Indgribende efterforskningsskridt, herunder indgreb i meddelelseshemmeligheden, skal i hvert enkelt tilfælde godkendes af chefen for Politiets Efterretningstjeneste eller i dennes fravær af chefens stedfortræder. Såfremt det pågældende efterforskningsskridt kræver retskendelse, skal denne godkendelse finde sted, forinden sagen forelægges for retten i overensstemmelse med retsplejelovens regler.

Såfremt efterforskningen fører til, at en person skal sigtes, skal den stedlige politimester (politidirektøren) underrettes - medmindre andet i det enkelte tilfælde bestemmes af justitsministeren. Efterforskningen gennemføres herefter under ledelse af den stedlige politimester (politidirektøren), men i forståelse og samarbejde med Politiets Efterretningstjeneste.

V. REGISTRERING.

A. Registreringens formål.

Politiets Efterretningstjeneste skal indsamle og bearbejde oplysninger, der er eller kunne være af betydning for løsningen af de ovennævnte opgaver.

B. Personregistrering.

Registrering af personoplysninger skal indskrænkes til det absolut påkrævede.

Registrering af danske statsborgere må ikke ske alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Alle sager vedrørende nyregistrering af danske statsborgere skal forelægges for Kontroludvalget vedrørende registrering og videregivelse af oplysninger.

VI. SAMARBEJDE MED ANDRE MYNDIGHEDER.

A. Danske myndigheder.

Politiets Efterretningstjeneste skal løse de ovenfor angivne opgaver i nært samarbejde med berørte nationale myndigheder, særligt det øvrige politi.

B. Udenlandske myndigheder.

Politiets Efterretningstjeneste samarbejder i fornødent omfang med udenlandske politi-, sikkerheds- og efterretningstjenester om løsningen af de ovennævnte opgaver.”

3.2.6. Justitsministeriets retningslinjer af 7. december 2009 for Politiets Efterretningstjenestes behandling af personoplysninger mv.

Justitsministeriets retningslinjer af 7. december 2009 for PETs behandling af personoplysninger mv. indeholder bl.a. nærmere regler om PETs brug af registre, støttedatabaser, personsikkerhedsdatabaser, journalsystem og behandling af oplysninger uden for registrene, databaserne og journalsystemet.

Disse regler gennemgås nærmere i kapitel 5.

3.2.7. Instruks af 7. december 2009 til chefen for Politiets Efterretningstjeneste

I Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 til chefen for PET findes de gældende regler om, hvilke midler og arbejdsmetoder PET kan tage i brug ved opgaveløsningen, herunder registrering og brug af samarbejdspartnere.

Disse regler omtales nærmere i kapitel 4 og 5.

Instruksen, der trådte i kraft omgående, afløste og ophævede Justitsministeriets bestemmelser af 9. maj 1996 om PET.

3.3. PETs interne retningslinjer

Som omtalt i indledningen har skiftende chefer for PET gennem tiden på en række områder fastsat interne forskrifter som led i tilrettelæggelsen af efterretningstjenestens arbejde.

Af central betydning til belysning af de spørgsmål, som udvalget har til opgave at overveje, er i den forbindelse ”Retningslinier vedrørende efterforskning på det politiske område” fra den 7. februar 1983 og ”Retningslinierne for brug af arbejdskartoteker” fra december 1984. PET har over for udvalget oplyst, at man anser 1983-retningslinjerne og 1984-retningslinjerne for afløst af Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 og PETs interne, fortrolige retningslinjer af 15. marts 2010.

Retningslinjerne vedrørende efterforskning på det politiske område indeholder detaljerede retningslinjer for PETs registrering af personer og organisationer samt detaljerede retningslinjer for, hvilke metoder til indhentning af information, som PET kan benytte. Det gælder f.eks. PETs brug af meddelere/agenter mv.

Retningslinjerne blev ændret den 2. december 1986 i relation til registrering af kontakt med øst-ambassader mv.

Retningslinjerne vedrørende efterforskning på det politiske område er nærmere omtalt i kapitel 6.

Retningslinjerne for brug af og revision af arbejdskartoteker indeholder detaljerede regler om PETs opbevaring og behandling/brug af indhentede oplysninger om personer og organisationer. Retningslinjerne er nærmere omtalt i kapitel 5.

4. Særlige regler om kontrol med og styring af PET

4.1. Justitsministeren og regeringen

4.1.1. Justitsministerens kontrol

Politiet og dermed PET har til stadighed henhørt under justitsministerens ressort. Ansvaret og kontrollen påhviler derfor i første omgang justitsministeren.

Chefen for PET refererer direkte til justitsministeren, uanset at tjenesten organisatorisk er en del af rigspolitichefembedet.

Justitsministerens tilsyn med efterretningstjenesten virksomhed er bl.a. sket ved udstedelsen af de foran i afsnit 3 omtalte cirkulærer, bestemmelser og instrukser for tjenestens arbejde.

I forskrifterne for PET er igennem tiden fastsat forskellige regler om efterretningstjenestens pligt til af egen drift at informere justitsministeren om tjenestens virksomhed.

I 1952-instruksen er således i forlængelse af etableringen af PET som et selvstændigt embede under Justitsministeriet fastsat følgende:

”Det pålægges chefen for Politiets Efterretningstjeneste til enhver tid at holde regeringen underrettet om alle forhold af betydning for landets indre sikkerhed og regelmæssigt at aflægge rapport herom…”

I 1953-instruksen er anført følgende:

”Det påhviler chefen for politiets efterretningstjeneste til enhver tid at holde justitsministeriet underrettet om alle forhold af betydning for landets indre sikkerhed og i det hele om alle forhold af væsentlig betydning inden for efterretningstjenestens virksomhed, derunder om de almindelige retningslinier, efter hvilke der arbejdes, og de fremgangsmåder, der tages i anvendelse. Alle almindelige instruktioner, der skriftligt eller mundtligt gives politikredsene, skal inden udsendelsen forelægges justitsministeriet. Om vigtigere enkeltsager og sager, der efter foreliggende særlige omstændigheder må påregnes at give anledning til offentlig kritik eller besværinger, må justitsministeriet ligeledes fra første færd holdes underrettet.

Modtager politiets efterretningstjeneste henvendelse fra inden- eller udenlandske myndigheder eller institutioner, skal justitsministeriet straks orienteres om henvendelsen og dens indhold, såfremt den enten kan give anledning til drøftelser om virksomhed - derunder meddelelse af oplysninger -, som ikke kan finde sted indenfor de for efterretningsvirksomheden fastsatte retningslinier, eller vedrører forhold, hvorom ministeriet ifølge foranstående skal holdes underrettet.

Om henvendelser fra politiets efterretningstjeneste til inden- eller udenlandske myndigheder eller institutioner skal justitsministeriet ligeledes i tilsvarende omfang orienteres.

Det påhviler chefen for politiets efterretningstjeneste at drage omsorg for, at de direktiver om efterretningstjenestens udførelse, der gives af justitsministeren, i fornødent omfang meddeles politidirektøren i København, politimestrene og rigspolitichefen, og i videst muligt omfang at påse, at de givne direktiver efterleves. Spørgsmål om deres forståelse og rækkevidde såvel som spørgsmål om at fravige dem må forelægges justitsministeriet.

Såsnart der foretages skridt som led i en straffesag mod en bestemt person, skal justitsministeren og - medmindre andet i det enkelte tilfælde bestemmes af denne - statsadvokaten underrettes. Efterforskningen i politikredsene gennemføres under ledelse af den stedlige politimester (politidirektøren), men i forståelse og samarbejde med politiets efterretningstjeneste.”

I 1996-bestemmelserne er anført følgende:

”Det påhviler chefen for Politiets Efterretningstjeneste til enhver tid at holde Justitsministeriet direkte underrettet om alle forhold af betydning for landets indre sikkerhed og i det hele om alle forhold af væsentlig betydning inden for efterretningstjenestens virksomhed, herunder om alle vigtigere enkeltsager og kontakter med inden- eller udenlandske myndigheder.”

I den nugældende instruks af 7. december 2009 er chefen for PET pålagt en underretningspligt svarende til den anførte i 1996-meddelelsen.

Spørgsmålet omtales nærmere i kapitel 11.

I retningslinjerne vedrørende efterforskning på det politiske område fra 1983, som er omtalt ovenfor i afsnit 3.3, er fastsat en pligt til at forelægge enkelte særlige undersøgelsesskridt for justitsministeren. I retningslinjerne er således anført følgende:

”Penetrering må kun foretages efter forudgående godkendelse fra centralafdelingen, som i disse tilfælde altid vil forelægge spørgsmålet for den politisk ansvarlige minister.”

4.1.2. Regeringens kontrol

Udgangspunktet i dansk statsforfatningsret er, at den pågældende minister er ansvarlig for eget ressortområde. Der gælder med andre ord ikke nogen almindelig regel om ”kollektivt ansvar” for regeringen.

Kontrollen med politiets efterretningsvirksomhed påhviler således i første række justitsministeren. Der påhviler imidlertid endvidere statsministeren en særlig kontrolpligt i forhold til ressortministrene, jf. Jens Peter Christensen: ”Ministeransvar” (1997), side 382.

I regeringsregi foregår udveksling af oplysninger og drøftelse af spørgsmål om efterretningstjenesterne i Regeringens Sikkerhedsudvalg. Regeringens Sikkerhedsudvalg fungerer i første række som et forum for drøftelse af sikkerhedsmæssige spørgsmål, herunder efterretningstjenesternes virke. Udvalget drøfter – som andre regeringsudvalg – både generelle spørgsmål og konkrete sager.

Om Regeringens Sikkerhedsudvalg henvises til kapitel 11.

4.2. Wamberg-udvalget

Tilsynsudvalget vedrørende politiets og forsvarets efterretningstjenesters behandling af personoplysninger (det såkaldte Wamberg-udvalg) udøver en særlig, uafhængig kontrol med PET og FE.

Udvalget blev nedsat ved en administrativ beslutning af den daværende regering den 8. juni 1964.

Wamberg-udvalget består af en formand og tre medlemmer, der udpeges af regeringen.

Efter kommissoriet fra 1964 har Wamberg-udvalget til opgave at føre tilsyn med PETs registrering og videregivelse af oplysninger. Udvalget holdes endvidere underrettet om de gældende retningslinjer for registrering. I de tilfælde, hvor tjenesten agter at videregive oplysninger om en person til en anden myndighed i sager om sikkerhedsgodkendelse, skal spørgsmålet ligeledes som hovedregel først forelægges Wamberg-udvalget til godkendelse. Det samme gælder, hvis tjenesten agter at videregive oplysninger om en person, der allerede er sikkerhedsgodkendt.

Wamberg-udvalgets kommissorium af 1964 er efterfølgende udvidet i flere sammenhænge. Endvidere er der – uden nogen formel ændring af selve kommissoriet – siden 1964 sket en udvikling, hvorved Wamberg-udvalget i realiteten gradvist har fået et større arbejdsfelt.

Den 23. august 1978 blev kommissoriet udvidet til at omfatte tilsyn med FE. Endvidere besluttede justitsministeren den 25. april 1996 at udvide udvalgets arbejdsområde til også at omfatte tilsyn med PETs registrering af herboende udlændinge.

Justitsministeriet og Forsvarsministeriet har den 7. december 2009 fastsat et nyt kommissorium for Wamberg-udvalget.

Dette kommissorium omtales nærmere i kapitel 11.

4.3. Parlamentarisk kontrol

4.3.1. Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne

Den parlamentariske kontrol med PET kommer til udtryk på flere måder.

For det første omfatter de almindelige regler om Folketingets adgang til at udøve kontrol med forvaltningen også efterretningstjenesten.

Herudover blev et parlamentarisk kontroludvalg oprettet ved lov nr. 378 af 6. juli 1988 om etablering af et udvalg om forsvarets og politiets efterretningstjenester.

Udvalget, der i nærværende betænkning omtales som Udvalget vedrørende Efterretningstjenesterne, består af fem folketingsmedlemmer udpeget af de folketingspartier, som har sæde i Folketingets Præsidium.

Om udvalgets formål og kompetence bestemmer loven:

§ 1. Med det formål at have indseende med forsvarets og politiets efterretningstjenester etableres et udvalg.

§ 2. Regeringen underretter udvalget om indholdet af de retningslinier, der er gældende for efterretningstjenesternes virksomhed. Endvidere holder regeringen udvalget orienteret om væsentlige omstændigheder af sikkerhedsmæssig karakter eller vedrørende udenrigspolitiske spørgsmål, som er af betydning for efterretningstjenesternes virksomhed. Denne orientering sker under hensyntagen til de særlige forhold, som gør sig gældende for efterretningsvirksomhed.

§ 3. Udvalget kan enten mundtligt eller skriftligt over for regeringen tilkendegive sin opfattelse vedrørende de spørgsmål, som tages under behandling i udvalget.

§ 4. Den bevillingsmæssige kontrol med efterretningstjenesterne er ikke omfattet af udvalgets indseende. Udvalget kan dog i forbindelse med indhentning af oplysninger hos regeringen blive gjort bekendt med generelle bevillingsmæssige forhold i relation til efterretningstjenesterne.”

4.3.2. Revision og ombudsmandskontrol

Som led i den parlamentariske kontrol er PET omfattet af Folketingets Ombudsmands samt statsrevisorernes og Rigsrevisors kompetence.

PETs regnskaber er undergivet en særlig revisionsprocedure. Proceduren indebærer en mere fuldstændig kontrol af bilagene, end det er tilfældet for den almindelige revision af politiets regnskaber. Revisionen foretages af en særlig beskikket medarbejder fra Rigsrevisionen, der bistås af en af Justitsministeriets ledende embedsmænd. Der henvises i øvrigt til kapitel 10.

Folketingets Ombudsmand har i en række tilfælde behandlet sager vedrørende PET. Klagesagerne har navnlig vedrørt spørgsmål om aktindsigt. Der henvises herom til kapitel 8.

4.4. Domstolskontrol

PET skal – som det øvrige politi – have retskendelse til at udføre særlige efterforskningsskridt, som eksempelvis indgreb i meddelelseshemmeligheden, jf. retsplejelovens kapitel 71.

Efter grundlovens § 63 er domstolene berettiget til at prøve ethvert spørgsmål om øvrighedsmyndighedens grænser. Såvel afgørelsessager som faktisk forvaltningsvirksomhed antages at være omfattet af domstolskontrollen. PETs virksomhed er omfattet af denne almindelige domstolskontrol.

KAPITEL 4: PETs opgaver

1. Indledning

Dette kapitel indeholder en beskrivelse af PETs opgaver.

Som nævnt i kapitel 3, er PETs opgaver i dag ikke fastlagt i nogen samlet lov. De vigtigste regler fremgår af administrative bestemmelser udstedt af Justitsministeriet.

Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 (2009-instruksen) til chefen for PET indeholder de væsentligste nugældende bestemmelser om bl.a. PETs arbejdsopgaver.

Instruksen indledes med en overordnet opgavebeskrivelse:

”Politiets Efterretningstjenestes opgave er at forebygge, efterforske og modvirke foretagender og handlinger, der udgør eller vil kunne udgøre en fare for Danmark som et selvstændigt, demokratisk og sikkert samfund.

Efterretningstjenesten skal således gennem sin virksomhed skabe grundlaget for, at trusler af den nævnte karakter kan identificeres og håndteres så tidligt og effektivt som muligt.

En effektiv og varig opretholdelse af landets indre sikkerhed kræver en vedvarende, bredspektret og samordnet indsats fra en række myndigheder, og Politiets Efterretningstjeneste har et ansvar for at sikre koordination af den samlede indsats.

Ansvarsområdet for Politiets Efterretningstjeneste er i første række forbrydelserne omhandlet i straffelovens kapitel 12 (forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed) og kapitel 13 (forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder, terrorisme mv.).

Politiets Efterretningstjeneste løser sine opgaver såvel via efterretningsindhentning, overvågning og efterforskning som via forebyggende foranstaltninger.

I den forbindelse skal efterretningstjenesten gennem anvendelse af sine virkemidler sikre, at der til stadighed er et fyldestgørende billede af de aktuelle sikkerhedsmæssige trusler mod landets indre sikkerhed, sådan at tjenesten på relevant og afpasset måde kan gribe ind over for de pågældende trusler.

Politiets Efterretningstjenestes ansvarsområde omfatter også den alvorligste organiserede kriminalitet, hvor efterretningstjenesten navnlig har til opgave at udarbejde efterforskningsoplæg og videregive disse oplæg til politikredsene.”

Herefter anføres, at PET navnlig har en række opgaver i relation til trusselsvurderinger, forbrydelserne i straffelovens kapitel 12 og 13, den alvorligste organiserede kriminalitet, personbeskyttelse og andre sikkerhedsopgaver, operativ støtte til politiet samt forebyggende sikkerhed.

Under overskriften ”samarbejdspartnere” nævner 2009-instruksen en række yderligere opgaver, som PET skal udføre sammen med det øvrige politi, andre danske myndigheder, private og udenlandske myndigheder.

I det følgende omtales nærmere de enkelte opgaver, som er nævnt i 2009-instruksen. I tilslutning hertil fremkommer udvalget med sine bemærkninger vedrørende opgaverne.

Gennemgangen følger ikke opregningen af opgaver mv. i 2009-instruksen, men følger systematikken i udvalgets udkast til en lovbestemmelse om PETs opgaver, jf. kapitel 15 med udvalgets lovudkast.

I pkt. 2 gennemgås bestemmelserne i straffelovens kapitel 12 og 13.

I pkt. 3 beskrives PETs opgaver vedrørende straffelovens kapitel 12 og 13.

I pkt. 4 beskrives PETs opgaver vedrørende den alvorligste organiserede kriminalitet.

I pkt. 5 beskrives PETs opgaver vedrørende trusselsvurderinger.

I pkt. 6 beskrives PETs samarbejde med og bistand til det øvrige politi.

I pkt. 7 beskrives PETs opgaver vedrørende underretning af justitsministeren.

Pkt. 8 indeholder en beskrivelse af PETs opgaver i forbindelse med den forebyggende sikkerhed.

Pkt. 9 omhandler PETs opgaver med personbeskyttelse og andre sikkerhedsopgaver.

Pkt. 10 beskriver PETs opgaver i udlændingesager.

Pkt. 11 indeholder en sammenfatning.

2. Straffelovens kapitel 12 og 13

Forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 har i tiden efter anden verdenskrig været en central opgave for PET.

For forståelsen af efterretningstjenestens arbejde er det derfor af betydning at have kendskab til, hvilke handlinger mv. der er kriminaliseret i de pågældende kapitler.

Bestemmelserne i straffelovens kapitel 12 og 13 stammer i vidt omfang fra straffeloven fra 1930. Kapitlerne fik imidlertid i store træk deres nuværende indhold ved lov nr. 225 af 7. juni 1952. Denne lov blev til på baggrund af en betænkning af 31. marts 1949 fra et udvalg nedsat af justitsministeren med henblik på at komme med forslag til ændringer af kapitel 12 og 13 i lyset af erfaringerne fra besættelsestiden (1949-udvalget), der også omfattede visse former for terroristisk virksomhed.

Endvidere er der i tiden efter terrorangrebene i New York den 11. september 2001, i Madrid den 11. marts 2004 og i London den 7. juli 2005 indsat en række nye bestemmelser særligt i straffelovens kapitel 13, der vedrører terrorisme og forskellige former for støtte til terrorisme.

Straffelovens kapitel 12 vedrører forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed mv. En række af bestemmelserne i kapitlet vedrører handlinger, som foretages under krig, besættelse eller truende udsigt dertil, og som yder bistand til fjenden eller på lignende måde skader landets sikkerhed. Andre af bestemmelserne vedrører situationer, hvor der ikke nødvendigvis aktuelt er tale om krig eller lignende, men hvor handlingerne tager sigte på at skade statens eksistens eller bestemmelsesfrihed. Kapitlet indeholder endvidere en række bestemmelser, der beskytter mod handlinger, som generelt er skadelige i forhold til statens sikkerhed eller selvstændighed, f.eks. spionage, samt bestemmelser, der tager sigte på beskyttelsen af Danmarks forhold til andre nationer mv. Bestemmelserne har først og fremmest til formål at beskytte ”Danmarks ydre fred”.

Straffelovens kapitel 13 vedrører terrorvirksomhed og andre forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder, herunder afviklingen af demokratiske valg mv. Bestemmelserne tilsigter således at beskytte ”den indre fred”. Bestemmelserne i straffelovens kapitel 13 har traditionelt været begrænset til at vedrøre danske samfundsforhold. Dette gælder imidlertid ikke straffelovens nye bestemmelser om terrorisme og forskellige former for støtte hertil, jf. straffelovens § 114 og §§ 114 a-e. Disse bestemmelser vedrører således tillige handlinger rettet mod befolkninger eller myndigheder i andre lande eller internationale organisationer.

En nærmere fortolkning af bestemmelserne i straffelovens kapitel 12 og 13 falder uden for udvalgets opgaver. Redegørelsen i det følgende har således alene til formål at give en oversigt over bestemmelserne i straffelovens kapitel 12 og 13.

2.1. Straffelovens kapitel 12

2.1.1. Indledning

Straffelovens kapitel 12 vedrører forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed mv.

Bestemmelserne kan fremstillingsteknisk opdeles i fire grupper:

Bestemmelserne i §§ 98-101 vedrører situationer, hvor der ikke nødvendigvis aktuelt er tale om krig eller lignende, men hvor handlingerne tager sigte på at skade statens eksistens eller bestemmelsesfrihed.

Bestemmelserne i §§ 102-105 vedrører handlinger, som foretages under krig, besættelse eller truende udsigt dertil.

Bestemmelserne i §§ 106-110 a vedrører handlinger, som generelt er skadelige i forhold til statens sikkerhed eller selvstændighed. Bestemmelsernes anvendelse er således ikke gjort direkte afhængig af, at der foreligger en krigslignende situation, eller at handlingerne sigter derpå.

Bestemmelserne i §§ 110 b-110 e vedrører primært beskyttelsen af Danmarks forhold til andre nationer mv. Overtrædelse af bestemmelserne vil derfor typisk ikke indebære en direkte sikkerhedsmæssig risiko for Danmark, hvilket er kommet til udtryk i strafudmålingen i de få domme, der findes vedrørende dette område.

2.1.2. Straffelovens §§ 98-101

I bestemmelserne i straffelovens §§ 98-101 er det udtrykkeligt gjort til en del af gerningsindholdet, at handlingerne sigter på at skade staten eller – for så vidt angår § 99 – tillige statens allierede.

§ 98. Den, som foretager en handling, der sigter til ved udenlandsk bistand, ved magtanvendelse eller ved trussel derom at bringe den danske stat eller nogen del af denne under fremmed herredømme eller at løsrive nogen del af staten, straffes med fængsel indtil på livstid.

Stk. 2. Efter bestemmelsen i stk. 1 straffes også den, som med det nævnte formål iværksætter mere omfattende sabotage, produktions- eller trafikstandsning, samt den, der deltager i sådan foranstaltning vidende om, hvortil handlingen sigter.”

Bestemmelsen vedrører handlinger, som sigter mod helt eller delvist at fratage staten eller dele heraf suveræniteten. Den omfatter ikke alene en egentlig indlemmelse i en anden stat, men også den situation at den danske stat gøres afhængig af en fremmed stat som protektorat eller lydstat. Forbrydelser, der består i overtrædelse af denne bestemmelse, betegnes som højforræderi, jf. Stephan Hurwitz, Den Danske Kriminalret, Speciel Del (1955), side 14.

Bestemmelsen blev søgt bragt i anvendelse mod lederen af det danske nazistparti i retsopgøret efter besættelsen, jf. Ditlev Tamm, Retsopgøret efter besættelsen (1984), side 388. Tiltalen var formuleret som bestræbelser på at bringe den danske stat under fremmed herredømme. Sagen blev aldrig prøvet ved domstolene, idet tiltalte afgik ved døden samme dag, som anklageskriftet blev underskrevet, jf. HRT 1953, side 1.

§ 99. Den, som foretager en handling, der sigter til at påføre den danske stat eller nogen med den for krigstilfælde forbunden stat krig, besættelse eller andre fjendtligheder såsom blokade eller anden tvangsforanstaltning, eller som i øvrigt virker for, at den danske stats bestemmelsesfrihed ved udenlandsk bistand krænkes, straffes med fængsel indtil på livstid.

Stk. 2. Ved besættelse forstås her og andetsteds i kapitlerne 12 og 13 fremmed besættelse af dansk statsområde, når og sålænge den påtvinges landet ved magtanvendelse eller trussel derom.

§ 100. Den, som ved offentlige udtalelser tilskynder til, eller som fremkalder øjensynlig fare for fjendtlige forholdsregler mod den danske stat, straffes med fængsel indtil 6 år.

Stk. 2. Den, som ved offentlige udtalelser tilskynder til, eller som fremkalder øjensynlig fare for fremmed magts indblanding i den danske stats anliggender, straffes med bøde eller fængsel indtil 1 år.”

Bestemmelsen i straffelovens § 99 vedrører i lighed med § 98 handlinger, som sigter til at påføre staten skade. 1949-udvalget anfører, at den praktiske anvendelighed af § 98 vil være stærkt begrænset derved, at den kræver forsæt til, at staten bringes under fremmed herredømme mv. Udvalget anså § 99 for mere praktisk anvendelig, idet der efter denne bestemmelse alene skal kunne bevises forsæt til at påføre den danske stat eller allierede krig mv. Hvis en handling omfattet af § 99 er foretaget med det i § 98 nævnte forsæt, vil handlingen være omfattet af § 98.

UfR 1949.884 H: Bestemmelsen i § 99, stk. 1, sidste led, (den daværende § 99, stk. 2) indgik i tiltalen i en sag mod en dansk godsejer. Den pågældende blev bl.a. tiltalt for under besættelsen i flere tilfælde at have forhandlet med tyske sikkerhedsmyndigheder om dannelse af en tyskvenlig regering i Danmark og for over for tyske myndigheder at have oplyst, at en dansk folketingsmand skulle have fremsat visse beskyldninger mod Tyskland, og at en anden folketingsmand skulle have drevet spionage mod Tyskland, i den hensigt, at de tyske myndigheder over for den danske regering skulle kræve disse personer fjernet fra Rigsdagen. Retten fandt det imidlertid ikke bevist, at tiltalte under møderne med besættelsesmagten direkte havde haft til formål at ”formaa denne til under en eventuel dansk-tysk Krise at gribe ind og stille Krav med Hensyn til Regeringens Sammensætning, endsige til ligefrem at styrte Regeringen og erstatte den med en tyskorienteret Regering.” Retten fandt ikke bestemmelsen anvendelig for så vidt angår oplysningerne til tyskerne og subsumerede i stedet – uden nærmere begrundelse – forholdet under § 100, stk. 2. Retten fandt det uantageligt, at den dømte ikke i alt fald havde regnet med den mulighed, at hans henvendelse kunne give tyskerne en impuls til indblanding. Dommen er tillige gengivet i HRT 1949, side 550.

Dommen er ét af flere eksempler på, at bestemmelsen i straffelovens § 100, stk. 2, blev bragt i anvendelse i forbindelse med retsopgøret efter besættelsen.

§ 101. Den, som med krig, besættelse eller andre fjendtligheder for øje foretager nogen handling, hvorved bistand til fjenden forberedes, straffes med fængsel indtil 16 år.”

Bestemmelsen kriminaliserer den såkaldte 5. kolonnevirksomhed – det vil sige handlinger, der sigter til at hjælpe fjenden i krigstilfælde eller lignende. Forberedelse til bistand kriminaliseres, idet bestemmelsen tager sigte på de situationer, hvor krigen mv. ikke er startet. Krigstilfælde er omfattet af § 102.

2.1.3. Straffelovens §§ 102-105

Det er en forudsætning for at ifalde strafansvar efter bestemmelserne i straffelovens §§ 102-105, at de heri nævnte handlinger er foretaget under krig eller besættelse – for så vidt angår § 103 dog også under truende udsigt til krig eller besættelse.

Det kan give anledning til tvivl, om en given situation er krig mv. i straffelovens forstand. Udvalget har ikke anset det for sin opgave at foretage en nærmere analyse af dette spørgsmål.

§ 102. Den, som under krig eller besættelse yder fjenden bistand ved råd eller dåd eller til fremme af fjendtlig interesse svækker den danske stats eller dens forbundsfælles kampdygtighed, straffes med fængsel indtil 16 år.

Stk. 2. Som bistand til fjenden anses således følgende forhold:

1) Hvervning til eller tjenestegøring i fjendtlig krigs- eller besættelsesmagts væbnede styrker eller i tilknytning til disse virkende militære eller politimæssige korps eller lignende korps eller organisationer.

2) Udførelse af hverv som civil funktionær under fjendtlig krigs- eller besættelsesmagts politi- eller fængselsvæsen, for så vidt hvervet omfatter deltagelse i afhøring eller bevogtning af fanger.

3) Angiveri eller lignende medvirken til, at nogen af fjendtlig myndighed eller dermed samarbejdende organisation eller person anholdes eller udsættes for anholdelse eller overlast.

4) Propaganda til fordel for fjendtlig krigs- eller besættelsesmagt, herunder virksomhed som udgiver, redaktør eller forretningsfører ved dagblad, tidsskrift, forlag eller pressebureau, der arbejder til fremme af fjendtlig interesse.

5) Ydelse af væsentlig økonomisk støtte til fremme af propaganda af den under nr. 4 nævnte art eller til parti eller organisation, der på utilbørlig måde samarbejder med den fjendtlige krigs- eller besættelsesmagt eller virker til fremme af dennes interesser.

Stk. 3. Har angiveri, jf. stk. 2, nr. 3, fundet sted under sådanne omstændigheder, at gerningsmanden har indset, at nogen derved blev udsat for overhængende fare for at miste livet, lide alvorlig skade på legeme eller helbred, blive ført ud af landet eller blive berøvet friheden i længere tid, eller er overtrædelse af §§ 245, 246 eller 250 begået for derved at fremtvinge forklaring eller tilståelse eller i øvrigt som led i mishandling af fanger, kan fængsel på livstid idømmes.”

Bestemmelsen kriminaliserer den såkaldte 5. kolonnevirksomhed under krig eller besættelse.

I stk. 2 eksemplificeres gerningsindholdet i stk. 1.

Der findes flere domme vedrørende forhold begået under besættelsestiden, som straffes efter straffelovstillægget, hvor handlingen formentlig i dag ville kunne henføres under straffelovens § 102.

UfR 1948.693 H: En dansk statsborger havde som ”Kriminal-Angestellter” i Gestapo under besættelsen indtil kapitulationen deltaget i anholdelser, ransagninger og afhøringer af danskere, hvor der i mange tilfælde var anvendt mishandling, som han i nogle tilfælde tog del i. Den pågældende blev straffet for spionage efter den daværende § 105 og blev tillige dømt efter straffelovstillægget.

UfR 1949.10 H: En person havde i 1944 over for en tysk gestapomand mod vederlag angivet en række bestemte personer for at have arbejdet illegalt og havde siden arbejdet som ”Vertrauensmann” for denne. Den pågældende blev – ud over bl.a. domfældelse for spionage efter den daværende § 105 – straffet efter straffelovstillægget.

§ 103. Den, som under krig eller besættelse eller under truende udsigt dertil misligholder en kontrakt, der vedrører de af den danske stat i den anledning trufne foranstaltninger, eller som på anden måde modvirker sådanne foranstaltninger, straffes med fængsel indtil 3 år.

Stk. 2. Har misligholdelsen fundet sted af grov uagtsomhed, er straffen bøde eller fængsel indtil 4 måneder.”

Bestemmelsen kriminaliserer den blotte misligholdelse af en kontrakt vedrørende krigsforanstaltninger i krigstilfælde. Der er således ikke krav om, at misligholdelsen skal have et bestemt sigte.

§ 104. Den, som på utilbørlig måde, direkte eller gennem mellemled, i erhvervsmæssig henseende samarbejder med fjendtlig krigs- eller besættelsesmagt, straffes med bøde eller fængsel indtil 8 år.

Stk 2. Strafansvar efter stk. 1 kan pålægges enhver, der har haft en ledende stilling i vedkommende virksomhed. Strafansvar kan ligeledes pålægges andre i virksomheden beskæftigede personer, når der for deres vedkommende foreligger en særlig stødende optræden.

Stk 3. Ved afgørelsen af, om og i hvilken grad forholdet må anses for utilbørligt, vil foruden virksomhedens betydning for den fjendtlige krigs- eller besættelsesmagt navnlig være at tage i betragtning, hvorvidt vedkommende

  1. selv har været aktiv for at få forretningsforbindelse indledet, fortsat eller udvidet,
  2. i fjendens interesse på eget initiativ har foretaget en omlægning af virksomheden eller ydet eller forsøgt at yde større eller hurtigere produktion end påkrævet,
  3. har påkaldt fjendens bistand overfor danske myndigheder til fremme af sine interesser,
  4. har hindret eller søgt at hindre danske myndigheder i at få fuld adgang til at blive bekendt med virksomhedens forhold eller
  5. har opnået eller søgt at opnå urimelig fortjeneste eller andre fordele, der ikke har været forretningsmæssig rimeligt begrundede.”

Bestemmelsen kriminaliserer det utilbørlige, erhvervsmæssige samarbejde med fjenden – det såkaldte værnemageri.

§ 105. Den, som under besættelse foretager en handling, der sigter til at formå besættelsesmagten eller nogen med denne samarbejdende organisation eller person til at krænke danske myndigheders bestemmelsesfrihed, eller som på utilbørlig måde udnytter forbindelse med besættelsesmagten eller nogen med denne samarbejdende organisation eller person til at skaffe sig eller andre særlig fordel, straffes med fængsel indtil 8 år.”

Bestemmelsens første led supplerer § 99, stk. 1, andet led, der pålægger strafansvar for den, der virker for, at den danske stats bestemmelsesfrihed krænkes ved udenlandsk hjælp. § 99 vedrører tvang udøvet over for de øverste statsmyndigheder. Det vil typisk være over for disse myndigheder, at en udenlandsk tvang vil komme til udtryk.

I tilfælde af besættelse vil der imidlertid også være situationer, hvor fjenden gennem tilstedeværelsen i landet vil og kan udøve tvang over for andre danske myndigheder. § 105 tager sigte på disse situationer.

Andet led vedrører det tilfælde, hvor en person opnår særlige fordele til sig selv eller andre ved at udnytte forbindelser til fjenden.

2.1.4. Straffelovens §§ 106-110 a

Beskyttelsesinteresserne bag bestemmelserne i straffelovens §§ 106-110 a er af en sådan karakter, at kriminaliseringen af de pågældende handlinger ikke er betinget af, at handlingerne er foretaget under krig mv. eller med det sigte at fremkalde fjendtlige forholdsregler mod den danske stat i modsætning til bestemmelserne omtalt i pkt. 2.1.2 og 2.1.3. Dermed er det ikke udelukket, at disse forhold kan have betydning for vurderingen af, om en handling er omfattet af bestemmelserne, eller for strafudmålingen, jf. i den forbindelse § 107, stk. 2, og 108, stk. 2.

De centrale bestemmelser er §§ 107 og 108 om spionage og ulovlig efterretningsvirksomhed. De andre bestemmelser regulerer mere specielle tilfælde af landsskadelig virksomhed.

§ 106. Den, som handler mod statens tarv under varetagelsen af et ham overdraget hverv til på statens vegne at forhandle eller afgøre noget med fremmed stat, straffes med fængsel indtil 16 år.”

§ 106 betegnes som det diplomatiske landsforræderi. Anvendelse af bestemmelsen er ikke betinget af, at den pågældende har søgt at opnå en fordel, eller at handlingen eller undladelsen har haft skadelige følger.

§ 107. Den, som i fremmed magts eller organisations tjeneste eller til brug for personer, der virker i sådan tjeneste, udforsker eller giver meddelelse om forhold, som af hensyn til danske stats- eller samfundsinteresser skal holdes hemmelige, straffes, hvad enten meddelelsen er rigtig eller ej, for spionage med fængsel indtil 16 år.

Stk. 2. Såfremt det drejer sig om de i § 109 nævnte forhold, eller handlingen finder sted under krig eller besættelse, kan straffen stige indtil fængsel på livstid.

§ 108. Den, som, uden at forholdet falder ind under § 107, i øvrigt foretager noget, hvorved fremmed efterretningsvæsen sættes i stand til eller hjælpes til umiddelbart eller middelbart at virke inden for den danske stats område, straffes med fængsel indtil 6 år.

Stk. 2. Såfremt det drejer sig om efterretninger vedrørende militære anliggender, eller virksomheden finder sted under krig eller besættelse, kan straffen stige indtil fængsel i 12 år.”

§§ 107 og 108 vedrører spionage. § 107 omfatter den groveste efterretningsvirksomhed vendt mod Danmark, mens § 108 omfatter al strafbar efterretningsvirksomhed, som ikke er omfattet af § 107. Efter lovens forarbejder anvendes udtrykket spionage alene om forhold omfattet af § 107.

Bestemmelserne suppleres af § 29 i den militære straffelov, der under væbnet konflikt også finder anvendelse på civile, jf. § 2, nr. 3. I fredstid kan civile straffes for medvirken til overtrædelse af bestemmelsen, jf. § 8. Den militære straffelov kriminaliserer bl.a. hemmelig tilvejebringelse af militære oplysninger i den hensigt at meddele dem til fjenden.

Afgrænsningen mellem § 107 og § 108 og det nærmere anvendelsesområde for de to bestemmelser kan give anledning til en række tvivlsspørgsmål. Udvalget har ikke anset det for sin opgave at foretage en nærmere analyse af disse tvivlsspørgsmål.

Der foreligger en række domme, hvorved der er idømt straf for spionage og ulovlig efterretningsvirksomhed begået før og under anden verdenskrig.

Af domme efter anden verdenskrig kan bl.a. nævnes følgende:

UfR 1959.718 Ø: En handelsrådgiver ved den danske ambassade i Bonn blev straffet med 8 års fængsel for overtrædelse af straffelovens §§ 107 og 108. Den pågældende blev straffet for overtrædelse af § 107 ved at have udleveret en række nærmere angivne hemmeligstemplede dokumenter til en person, der virkede i fremmed magts eller organisations tjeneste. Overtrædelsen af § 108 skete ved, at den pågældende gennem en periode havde forbindelse med fremmed efterretningsvæsen og herunder blandt andet modtog et mikrofotografiapparat og instruktion i dettes anvendelse samt overgav en række oplysninger om forhandlingsemner bl.a. vedrørende stationering af danske tropper i Tyskland. Desuden omfattede forholdet overgivelsen af en række ikke-klassificerede dokumenter, som den pågældende havde skaffet på den danske ambassade.

UfR 1960.906 H: 7 personer blev straffet for overtrædelse af § 107 og § 108. De idømtes fra 1½ til 5 års fængsel. Overtrædelserne af § 108 bestod i fotografering og videregivelse af fotos af militære anlæg mv. samt videregivelse af ikke-klassificeret materiale fra nogle af de dømtes militærtjeneste. Overtrædelserne af § 107 bestod for det første i fremstilling og videregivelse af en tegning af et militært område samt fremskaffelse og videregivelse af oplysninger om et militæranlæg. I modsætning til de fotografier, som var omfattet af § 108, var disse oplysninger næppe frit tilgængelige, idet oplysninger blev fremskaffet henholdsvis forsøgt fremskaffet fra ansatte ved militæret.

UfR 1978.167 H: En person blev straffet for overtrædelse af § 108 ved at have fremskaffet oplysninger vedrørende såvel militære som ikke militære anliggender og herunder at have solgt bl.a. elektroniske apparater til ballistisk afprøvning af våben og ammunition til fremmed efterretningsvæsen. Den pågældende blev idømt 8 års fængsel.

Bestemmelserne finder også anvendelse på udenlandske statsborgere.

UfR 1980.421 H: En fremmed statsborger blev straffet med fængsel i 6 år for overtrædelse af bl.a. § 108 samt for forsøg på overtrædelse af § 107, stk. 2, jf. stk. 1, jf. § 109. Den pågældende havde overtalt en dansk studerende til at tage arbejde i Udenrigsministeriet og derfra skaffe ham et antal dokumenter, heraf nogle der var klassificerede med laveste fortrolighedsgrad. Dokumenterne blev videregivet til fremmed efterretningsvæsen.

Bestemmelsen i § 108 kriminaliserer handlinger, der sætter fremmed efterretningsvæsen i stand til at virke umiddelbart eller middelbart i Danmark. Det er således ikke afgørende, om efterretningsvirksomheden vedrører forhold, hvis hemmeligholdelse er påkrævet af hensyn til stats- eller samfundsinteresser. Bestemmelsen kriminaliserer endvidere sådan efterretningsvirksomhed, selv om den ikke er rettet mod Danmark, men f.eks. mod tredjemagt.

I retspraksis er bestemmelsen anvendt i forbindelse med videregivelse af oplysninger, hvis hemmeligholdelse ikke er påkrævet af hensyn til stats- eller samfundsinteresser.

UfR 2002.936 Ø: En toldassistent, der i 1989 gav oplysninger til DDR’s efterretningstjeneste om det danske toldvæsens struktur m.m. samt om danske statsborgere, blev fundet skyldig i overtrædelse af § 108, stk. 1, og idømt fængsel i 4 måneder.

Det har været drøftet, om det i sig selv er strafbart at modtage oplysninger fra eksempelvis et fremmed efterretningsvæsen og sprede oplysninger i Danmark – at være en såkaldt påvirknings-/indflydelses-/meningsagent. Udvalget har ikke fundet, at det er en del af udvalgets opgaver at foretage en nærmere analyse af dette spørgsmål.

Spørgsmålet har været fremme i en sag om en dansk forfatter, der i starten af 1980’erne blev sigtet for overtrædelse af § 108. Justitsministeren, der efter straffelovens § 110 f, jf. herom nedenfor, beslutter, om offentlig påtale skal rejses, lagde ved sin bedømmelse af sagen til grund, at sovjetiske efterretningsofficerer ved en række tilfælde havde eller havde forsøgt at anvende forfatteren som mellemled til meningspåvirkning af den danske offentlighed. Forfatteren havde desuden leveret oplysninger til den sovjetiske ambassade om bl.a. forholdene på den danske venstrefløj. Justitsministeren lagde til grund, at forfatteren havde udvist forhold, der falder ind under § 108, men besluttede ikke at rejse tiltale bl.a. af hensyn til den pågældendes personlige forhold, og til at de centrale sovjetiske diplomater ikke længere opholdt sig i Danmark.

Af Justitsministeriets orientering om sagen fremgår bl.a.følgende:

”Specielt med hensyn til den propagandaformidlende virksomhed, som udgør en del af sigtedes aktiviteter i den foreliggende sag, må det forventes, at domstolene vil anlægge en helt konkret vurdering fra tilfælde til tilfælde, således at der navnlig lægges vægt på, om virksomheder efter en samlet bedømmelse - herunder samarbejdsformer, vederlæggelse, graden af afhængighed mellem parterne - klart har været drevet med det overordnede sigte at sætte den fremmede efterretningstjeneste i stand til at forfølge sine formål, således at bistanden tydeligt adskiller sig fra, hvad der blot med nogen rimelighed kan betegnes som normal virksomhed som journalist eller forfatter her i landet.

Det er samtidig indlysende, at justitsministeriet ved vurderingen af tiltalespørgsmålet i disse sager vil benytte sin beføjelse til tiltalerejsning med den yderste varsomhed, dels af hensyn til ytringsfriheden, dels fordi andre virkemidler ofte vil kunne være tilstrækkelige.

Hovedsynspunktet må her være, at det i et frit samfund som det danske, hvor alle ytringer er tilladt med ganske få begrænsninger som følge af særlige lovbestemmelser, normalt vil være overladt til den enkelte borger at vurdere lødigheden af – og den reelle baggrund for – de synspunkter, som føres frem i den offentlige debat. Det er den enkelte samfundsborgers egen dømmekraft og kritiske sans, som her sættes på prøve, og anderledes kan det ikke være i et demokrati, hvis fundament er en fri meningsdannelse. Men dette udelukker ikke, at det kan være på sin plads undertiden at reagere mod særligt grove tilfælde af udefra styret påvirkning af den offentlige debat. En sådan indgriben kan – foruden ved strafferetlige reaktioner overfor enkeltpersoners forbindelse med fremmed efterretningsvæsen – ske ved diplomatiske forholdsregler, ved information til befolkningen omkring de pågældende forhold eller ved en kombination af disse virkemidler.”

Om sagen, herunder særligt om fortolkningen af straffelovens § 108, kan i øvrigt henvises til Jørn Vestergaard, ”Påvirkningsagenter. Om spionageparagraffer mv.”, Juristen 1994, side 154 ff., PET-kommissionens beretning, bind 13, samt Ole Hasselbalch, ”Indflydelsesagenter og straffelovens 12. kapitel”, UfR 2008 B, side 251. Se også Arne Herløv Petersen: Skueprocessen – Beskrivelse af en spionsag (2009).

§ 109. Den, som røber eller videregiver meddelelse om statens hemmelige underhandlinger, rådslagninger eller beslutninger i sager, hvorpå statens sikkerhed eller rettigheder i forhold til fremmede stater beror, eller som angår betydelige samfundsøkonomiske interesser over for udlandet, straffes med fængsel indtil 12 år.

Stk. 2. Foretages de nævnte handlinger uagtsomt, er straffen bøde eller fængsel indtil 3 år.”

Bestemmelsen beskriver en kvalificeret form for krænkelse af tavshedspligten.

§ 110. Den, som forfalsker, ødelægger eller bortskaffer noget dokument eller anden genstand, der er af betydning for statens sikkerhed eller rettigheder i forhold til fremmede stater, straffes med fængsel indtil 16 år.

Stk. 2. Foretages de nævnte handlinger uagtsomt, er straffen bøde eller fængsel indtil 3 år.”

§ 110 vedrører bl.a. en særlig form for dokumentfalsk. I modsætning til den almindelige bestemmelse om dokumentfalsk kræves det ikke, at dokumentet anvendes. Det er selve forfalskningen, der er kriminaliseret. Bestemmelsen omfatter desuden forfalskning mv. af andre genstande af betydning for statens sikkerhed. Som eksempel nævnes i forarbejderne til 1930-loven en geværmodel.

§ 110 a. Med bøde eller fængsel indtil 3 år straffes den, som forsætligt eller uagtsomt uden behørig tilladelse

1) beskriver, fotograferer eller på anden måde afbilder danske ikke almentilgængelige militære forsvarsanlæg, depoter, enheder, våben, materiel el. lign., eller som mangfoldiggør eller offentliggør sådanne beskrivelser eller afbildninger,

2) offentliggør bestemmelser, der vedrører danske stridskræfters mobilisering og andet krigsberedskab.

Stk. 2. Med bøde straffes den, som forsætligt eller uagtsomt uden behørig tilladelse optager fotografier fra luftfartøj over dansk statsområde eller offentliggør sådanne ulovligt optagne fotografier.”

UfR 1956.870 V: En pressefotograf blev straffet for overtrædelse af straffelovens § 110 a, nr. 1, ved at have fotograferet et nødlandet militærfly, efter piloten havde nedlagt forbud herimod. Flyet var som type ikke klassificeret, men en del af instrumenteringen var klassificeret med deraf følgende pligt til hemmeligholdelse. Piloten fandtes derfor at have haft fornødent grundlag til at forbyde fotografering, og flyet måtte derefter anses for ikke almentilgængeligt for fotografering.

2.1.5. Straffelovens §§ 110 b-110 e

Bestemmelserne beskytter dansk neutralitet og forholdet til fremmede stater mv.

§ 110 b. Med fængsel indtil 8 år straffes den, som medvirker til neutralitetskrænkelser mod den danske stat fra en fremmed magts side.”

§ 110 b kriminaliserer medvirken til krænkelse af den danske stats neutralitet. I anordning nr. 209 af 31. maj 1938 fastlægges en række handlinger som neutralitetskrænkelser.

§ 110 c. Den, som overtræder bestemmelser eller forbud, som i henhold til lov måtte være givet til værn for statens forsvars- eller neutralitetsforanstaltninger, straffes med bøde eller fængsel indtil 4 måneder eller under særligt skærpende omstændigheder med fængsel indtil 3 år.

Stk. 2. Med bøde eller fængsel indtil 4 måneder eller under særligt skærpende omstændigheder med fængsel indtil 4 år straffes den, som overtræder bestemmelser eller forbud, som i henhold til lov måtte være givet til gennemførelse af statens forpligtelser som medlem af Forenede Nationer.

Stk. 3. Med samme straf som i stk. 2 straffes den, der overtræder bestemmelser indeholdt i eller udstedt i medfør af forordninger, som er vedtaget med hjemmel i artikel 60, 301 eller 308 i traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, og som tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de finansielle eller økonomiske forbindelser med et eller flere lande uden for Den Europæiske Union eller på tilsvarende sanktioner over for enkeltpersoner, grupper af personer eller juridiske personer.

Stk. 4. Begås en forbrydelse som nævnt i stk. 1, 2 eller 3 uagtsomt, er straffen bøde eller fængsel indtil 2 år.”

Straffelovens § 110 c kriminaliserer overtrædelsen af bestemmelser udstedt i henhold til lov. Bestemmelsen angiver således ikke de kriminaliserede handlinger, men gør det strafbart at overtræde sådanne bestemmelser.

Lovbekendtgørelse nr. 1079 af 17. september 2010 om visse forholdsregler i henhold til De Forenede Nationers pagt giver hjemmel til, at der efter forhandling med det udenrigspolitiske nævn ved kongelig anordning kan træffes sådanne forholdsregler, som Danmark i medfør af De Forenede Nationers pagt er forpligtet til at iværksætte til gennemførelse af visse nærmere præciserede beslutninger.

UfR 1982.515 Ø: En person, der var direktør, hovedaktionær og bestyrelsesformand i et skibsmæglerfirma, blev idømt 40 dages betinget fængsel samt en tillægsbøde for overtrædelse af straffelovens § 110 c ved at have ladet militært udstyr fragte til Sydafrika i strid med den våbenembargo, der var vedtaget i henhold til FN-pagten, jf. lov nr. 156 af 10. maj 1967.

UfR 1985.1037 H: En person straffedes med fængsel i 6 måneder for overtrædelse af straffelovens § 110 c ved sammen med en anden person at have formidlet en lang række transporter af våben og ammunition til Sydafrika.

Østre Landsrets dom af 30. januar 1996 (refereret i ”Domme i Kriminelle Sager 1996-1998”, side 120-121): Dommen vedrørte spørgsmålet om, hvorvidt det kunne bevises, at de tiltalte havde haft forsæt til at overtræde visse regler om forholdsregler mod Serbien og Montenegro ved at købe bær, der blev lastet i Serbien og herefter transporteret til Danmark og Tyskland i 1992. To tiltalte blev frifundet på grund af manglende bevis for forsæt, medens tre andre blev idømt bødestraffe samt konfiskation.

Bestemmelsen i § 110 c, stk. 3, blev indsat ved lov nr. 389 af 28. maj 2003 om straf for overtrædelse af Den Europæiske Unions udenrigs- og sikkerhedspolitiske sanktioner mod tredjelande mv. Den indebærer, at overtrædelse af sanktioner mv. mod tredjelande, bestemte enkeltpersoner, grupper eller juridiske personer kan straffes lige strengt, uanset om sanktionerne fastsættes af FN’s Sikkerhedsråd eller af EU, og uafhængigt af om de gennemføres nationalt eller i EU-regi.

§ 110 d. Begås nogen af de i kapitlerne 25, 26 og 27 omhandlede forbrydelser mod et fremmed statsoverhoved eller lederen af en fremmed diplomatisk mission, kan den der foreskrevne straf forhøjes med indtil det halve, medmindre forholdet er omfattet af kapitel 13.”

UfR 1934.608 Ø: Tiltalte fremsendte til den tyske gesandt en resolution, der var vedtaget på et offentligt møde, hvori der bl.a. var anført følgende: ”3000 danske Borgere … udtaler deres Afsky og Protest mod det blodige Voldsherredømme, som hersker i Tyskland. Fra dog til en vis Grad at have været en Kulturstat er Tyskland under Naziherredømmet sunket ned til Barbariets, Brutalitetens og Kulturskændslens Land, hvor Tankefrihed ikke eksisterer … Vi forlanger, at Koncentrationslejrenes Titusinder bliver sat paa fri Fod, og at Terroren hører op… Ned med Nazismens blodige Rædselsregimente. Ned med de virkelige Rigsdagsbrandstiftere Hitler, Gøring og Goebbels!.” Den pågældende blev idømt straf af bøde.

UfR 1935.156 Ø: Tiltalte havde underskrevet en resolution, hvor den tyske regering blev betegnet som en morderregering, og havde derefter sendt den til det tyske gesandtskab. Overtrædelsen blev straffet med bøde.

§ 110 e. Med bøde eller fængsel indtil 2 år straffes den, der offentlig forhåner en fremmed nation, en fremmed stat, dens flag eller andet anerkendt nationalmærke eller De Forenede Nationers eller Det Europæiske Råds flag.”

UfR 1936.820 Ø: En person havde fra en flagstang, der var placeret uden for Sovjetunionens handelsdelegations lokaler på årsdagen for den sovjetiske revolution, nedtaget unionens nationalflag for yderligere at forhåne dette. Den pågældende blev straffet efter en bestemmelse i 1930-loven, der svarede til § 110 e.

2.1.6. Straffelovens § 110 f

§ 110 f. De i dette kapitel omhandlede forbrydelser er i alle tilfælde genstand for offentlig påtale, der sker efter justitsministerens påbud.”

I forarbejderne til den tilsvarende bestemmelse i 1930-straffeloven er denne påtaleregel begrundet i de særlige hensyn, der gør sig gældende ved forbrydelser af denne karakter, herunder særligt hensyn til fremmede magter.

Københavns byret af 26. januar 1939: I denne sag som bl.a. vedrørte en tysk statsborger, der gennem flere år havde opbygget et meddelernet for den tyske efterretningstjeneste, blev tiltalen ifølge Henrik Stevnsborg, Politiet 1938-47, side 186, der citerer ministermødeprotokollen vedrørende tiltalespørgsmålet, begrænset ”til det nødvendigste – af hensyn til konsekvenserne under en krig.”

Der henvises herudover til sagen ovenfor anført vedrørende §§ 107-108 om en dansk forfatter, der efter Justitsministeriets opfattelse havde overtrådt § 108 ved at virke som sovjetisk påvirkningsagent. På trods heraf fandt ministeriet ikke ”fuld tilstrækkelig anledning til at rejse tiltale.” I ministeriets orientering hedder det om baggrunden herfor:

”5. Selvom det må forudsættes, at [forfatteren] har udvist forhold, som i princippet falder ind under beskrivelsen i straffelovens § 108, har Justitsministeriet efter en samlet vurdering af alt foreliggende ikke fundet, at danske interesser er skadet i en sådan grad, at der er fuld tilstrækkelig anledning til at rejse tiltale. Justitsministeriet har i denne forbindelse ud over de generelle hensyn, som er omtalt foran [Hensynet til ytringsfriheden og den fri meningsdannelse, jf. afsnit 2.1.4], lagt vægt på blandt andet den pågældendes personlige forhold og på, at de sovjetiske diplomater, som må betragtes som sagens hovedpersoner, allerede har forladt Danmark, for den enes vedkommende blandt andet som direkte følge af den aktuelle sag.

Justitsministeriet vil endelig tilføje, at politiet har været ikke blot berettiget, men forpligtet til at foretage en nærmere efterforskning af den forbindelse, som blev konstateret mellem [forfatteren] og de sovjetiske diplomater. En præcis kortlægning af de aktiviteter, som udfoldes, er naturligvis af afgørende betydning for anklagemyndighedens, herunder Justitsministeriets ofte vanskelige vurderinger af tiltalespørgsmål i sager af denne art. Det er derfor en selvfølge, at den konkrete afgørelse ikke vil betyde nogen indskrænkning af politiets muligheder for at foretage efterforskning indenfor retsplejelovens rammer under sædvanligt ansvar overfor domstolene og Justitsministeriet.”

2.2. Straffelovens kapitel 13

Straffelovens kapitel 13 vedrører forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder, terrorisme mv. Bestemmelserne tilsigter således at beskytte den indre fred.

Bestemmelserne i §§ 111-113 og 115 vedrører angreb på de øverste statsorganer.

Ved lov nr. 378 af 6. juni 2002 (anti-terrorpakke 1) blev der indsat en særlig terrorismebestemmelse i straffelovens § 114, der indeholder en definition af begrebet terrorisme. Det er navnlig denne bestemmelse, der påkalder sig interesse i forbindelse med efterretningstjenestens arbejde. Ved loven blev der endvidere indsat nye bestemmelser i straffelovens §§ 114 a, b og e (nu § 114 b, § 114 e og § 114 h).

Ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 (anti-terrorpakke 2) blev indsat nye bestemmelser i straffelovens §§ 114 a, c og d.

Straffelovens §§ 116 og 117 beskytter den demokratiske afvikling af valg.

Bestemmelsen i § 118 vedrører angreb med et såkaldt videregående formål mod visse myndigheder og rettigheder.

§ 118 a indeholder en særlig påtaleregel.

2.2.1. Straffelovens §§ 111-113 og 115

Bestemmelserne i §§ 111-113 og 115 indeholder alle ét eller flere beskyttelsesobjekter samt en beskrivelse af den type angrebshandlinger, der er kriminaliseret. Beskyttelsesobjekterne kan være statsforfatningen, en myndighed, en myndigheds handleevne eller en rettighed. Angrebshandlingen er typisk magtanvendelse eller trussel herom.

§ 111. Den, som foretager en handling, der sigter til ved udenlandsk bistand, ved magtanvendelse eller trussel derom at forandre statsforfatningen eller sætte den ud af kraft, straffes med fængsel indtil på livstid.”

Bestemmelsen beskytter statsforfatningen. Beskyttelsen er i forhold til 1930-straffeloven udvidet til også at omfatte handlinger, der sigter til at sætte forfatningen ud af kraft, hvilket ansås for at være en mere nærliggende fare end forsøg på at få ændret forfatningen på ulovlig vis. I forarbejderne til 1930-straffeloven omtales desuden, at forfatningen også kan krænkes ved, at de i forfatningen hjemlede statsmyndigheder hindres i den fri udfoldelse af deres virksomhed.

§ 112. Den, som foretager nogen handling, der sigter til at berøve kongen eller den, der med hjemmel i forfatningen fører regeringen, livet, straffes med fængsel ikke under 6 år.”

Bestemmelsen er optaget i en selvstændig paragraf, fordi angreb på regentens liv ikke behøver at tilsigte eller være forbundet med angreb på statsforfatningen.

§ 113. Den, som antaster Folketingets sikkerhed eller frihed eller i øvrigt foretager nogen handling, der sigter til ved magtanvendelse eller trussel derom at aftvinge Folketinget nogen beslutning eller hindre det i frit at udøve sin virksomhed, straffes med fængsel indtil 16 år eller under særligt skærpende omstændigheder på livstid.

Stk. 2. Samme straf kommer til anvendelse på den, der på tilsvarende måde angriber eller øver tvang mod kongen eller den, der med hjemmel i forfatningen fører regeringen, eller mod ministrene, Rigsretten eller Højesteret.”

Der kan henvises til grundlovens § 34, der har følgende ordlyd:

§ 34. Folketinget er ukrænkeligt. Enhver, der antaster dets sikkerhed eller frihed, enhver, der udsteder eller adlyder nogen dertil sigtende befaling, gør sig skyldig i højforræderi.”

Beskyttelsesobjekterne i straffelovens § 113 er de opregnede øverste statsorganers handlefrihed og sikkerhed.

§ 115. Begås, uden at forholdet falder ind under §§ 112 og 113, nogen af de i kapitlerne 25, 26 og 27 omhandlede forbrydelser mod kongen eller den, der med hjemmel i forfatningen fører regeringen, forhøjes de i de nævnte bestemmelser foreskrevne straffe indtil det dobbelte.

Stk. 2. Begås nogen af de nævnte forbrydelser mod dronningen, enkedronningen eller tronfølgeren, kan straffen forhøjes med indtil det halve.”

Bestemmelsen svarer til bestemmelsen i § 110 d, der tilsigter at give en særlig kvalificeret beskyttelse af fremmede statsoverhoveder mv.

2.2.2. Straffelovens §§ 114-114 h

Terrorangrebene den 11. september 2001 gav anledning til, at der blev foretaget en nærmere vurdering af, om dansk lovgivning var tilstrækkelig til at sikre en effektiv indsats mod terrorisme. Denne vurdering resulterede bl.a. i en række forskellige lovgivningsinitiativer, som alle er rettet mod terrorisme. Det gælder bl.a. lov nr. 378 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, lov om konkurrence- og forbrugerforhold på telemarkedet, våbenloven, udleveringsloven samt lov om udlevering af lovovertrædere til Finland, Island, Norge og Sverige (Gennemførelse af FN-konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse af FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer til bekæmpelse af terrorisme m.v.) (anti-terrorpakke 1).

Ved loven blev bl.a. indsat en særlig terrorismebestemmelse i straffelovens § 114, der indeholder en definition af begrebet ”terrorisme”.

Bestemmelsen er ændret ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forskellige andre love (Styrkelse af indsatsen for at bekæmpe terrorisme m.v.) (anti-terrorpakke 2).

§ 114. For terrorisme straffes med fængsel indtil på livstid den, som med forsæt til at skræmme en befolkning i alvorlig grad eller uretmæssigt at tvinge danske eller udenlandske offentlige myndigheder eller en international organisation til at foretage eller undlade at foretage en handling eller at destabilisere eller ødelægge et lands eller en international organisations grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske eller samfundsmæssige strukturer begår en eller flere af følgende handlinger, når handlingen i kraft af sin karakter eller den sammenhæng, hvori den begås, kan tilføje et land eller en international organisation alvorlig skade:

  1. Manddrab efter § 237.
  2. Grov vold efter § 245 eller § 246.
  3. Frihedsberøvelse efter § 261.
  4. Forstyrrelse af trafiksikkerheden efter § 184, stk. 1, retsstridige forstyrrelser i driften af almindelige samfærdselsmidler m.v. efter § 193, stk. 1, eller groft hærværk efter § 291, stk. 2, hvis disse overtrædelser begås på en måde, der kan bringe menneskeliv i fare eller forårsage betydelige økonomiske tab.
  5. Kapring af transportmidler efter § 183 a.
  6. Overtrædelse af lovgivningen om våben og eksplosivstoffer under særlig skærpende omstændigheder efter § 192 a.
  7. Brandstiftelse efter § 180, sprængning, spredning af skadevoldende luftarter, oversvømmelse, skibbrud, jernbane- eller anden transportulykke efter § 183, stk. 1 og 2, sundhedsfarlig forurening af vandforsyningen efter § 186, stk. 1, sundhedsfarlig forurening af ting bestemt til almindelig udbredelse m.v. efter § 187, stk. 1.
  8. Besiddelse eller anvendelse m.v. af radioaktive stoffer efter § 192 b.
    Stk. 2. På samme måde straffes den, som med det i stk. 1 nævnte forsæt transporterer våben eller eksplosivstoffer.
    Stk. 3. Endvidere straffes på samme måde den, der med det i stk. 1 nævnte forsæt truer med at begå en af de i stk. 1 og 2 nævnte handlinger.”

Bestemmelsen skal navnlig gennemføre EU’s rammeafgørelse om bekæmpelse af terrorisme, der i artikel 1 forpligter medlemslandene til særskilt at kriminalisere en række forsætlige handlinger som terrorhandlinger.

Bestemmelsen omfatter meget alvorlige forbrydelser, der begås for at forstyrre samfundsordenen og skræmme befolkningen.

Den nye § 114 er – i modsætning til, hvad der er antaget om den hidtidige terrorismebestemmelse i § 114 – ikke begrænset til at beskytte danske samfundsforhold mv. Bestemmelsen beskytter både danske og udenlandske myndigheder samt internationale organisationer, f.eks. FN. Denne ændring er gennemført med henblik på at kunne tage højde for terrorismens globale karakter.

§ 114, stk. 1, stiller ikke krav om, at den pågældende handling skal have haft et videregående politisk formål. Selv om terrorisme formentlig i langt de fleste tilfælde begås med særlige politiske motiver, vil § 114, stk. 1, således inden for de anførte rammer også kunne finde anvendelse på andre handlinger, hvis formål er at skabe almindelig uro, økonomisk kaos mv.

Bestemmelsen i § 114, stk. 2, indebærer, at en person, som med det terrorismeforsæt, der er beskrevet i stk. 1, transporterer våben eller sprængstoffer, ligeledes kan straffes med fængsel indtil livstid.

Efter § 114, stk. 3, kan på samme måde endvidere straffes den, som med et sådant forsæt truer med at begå handlinger omfattet af stk. 1 eller 2. Sidstnævnte bestemmelse har – i forhold til den almindelige bestemmelse om fremsættelse af trusler i straffelovens § 266 – karakter af en kvalificeret straffebestemmelse ved fremsættelse af trusler om at begå terrorhandlinger.

UfR 2008.127 H: Fire personer var ved Østre Landsret tiltalt for overtrædelse af straffelovens § 114, stk. 1, nr. 1, jf. § 21, ved med terrorismeforsæt at have forsøgt at begå manddrab i samarbejde med to personer, som var blevet dømt ved en bosnisk domstol. Nævningerne fandt alle de fire personer skyldige i overtrædelse af straffelovens § 114, men de juridiske dommere besluttede, at ny hovedforhandling skulle foregå for så vidt angår de tre af personerne. T1, der blev dømt for overtrædelse af straffelovens § 114, blev idømt 7 års fængsel. Med bemærkning om, at T1 var fundet skyldig i forsøg på den alvorligste form for terrorisme, nemlig terrorisme i forbindelse med manddrab, og at det på den anden side måtte tages i betragtning, at han kun lige var fyldt 16 år på gerningstidspunktet, tiltrådte Højesteret, at straffen var fastsat til fængsel i 7 år, og stadfæstede landsrettens dom.

UfR 2008.1587 H: T1-T3 var ved et nævningeting dømt for forsøg på terrorisme efter straffelovens § 114, stk. 1, nr. 1 og 7, for i fællesskab bl.a. ved drøftelser, anskaffelse af kemikalier og laboratorieudstyr og fremstilling af sprængstof at have gjort forberedelser til fremstilling af en eller flere bomber til brug for en terrorhandling. Højesteret udtalte, at udgangspunktet for forsøg på terrorisme ved bombesprængning og manddrab er fængsel i 12 år. Dette udgangspunkt var der ikke fuldt tilstrækkeligt grundlag for at fravige for T1 og T2. T3 blev idømt fængsel i 5 år, fordi hans medvirken havde været af underordnet karakter, og idet han på et tidspunkt forsøgte at trække sig tilbage. T2 blev udvist for bestandig.

§ 114 a. Begås en af de i nr. 1-6 nævnte handlinger, uden at forholdet omfattes af § 114, kan straffen overstige den højeste for lovovertrædelsen foreskrevne straf med indtil det halve. Hvis den højeste straf, der er foreskrevet for den pågældende handling, er mindre end 4 års fængsel, kan straffen dog stige til fængsel indtil 6 år.

  1. Overtrædelse af § 180, § 181, stk. 1, § 183, stk. 1 eller 2, § 183 a, § 184, stk. 1, § 192 a, § 193, stk. 1, §§ 237, 244, 245, 246, 250, § 252, stk. 1, § 266, § 288 eller § 291, stk. 1 eller 2, når handlingen er omfattet af artikel 1 i konventionen af 16. december 1970 om bekæmpelse af ulovlig bemægtigelse af luftfartøjer, artikel 1 i konventionen af 23. september 1971 til bekæmpelse af ulovlige handlinger mod den civile luftfarts sikkerhed eller artikel II i protokollen af 24. februar 1988 til bekæmpelse af ulovlige voldshandlinger i lufthavne, der betjener den internationale civile luftfart.
  2. Overtrædelse af § 180, § 181, stk. 1, § 183, stk. 1 eller 2, § 184, stk. 1, §§ 237, 244, 245, 246, 250, § 252, stk. 1, § 260, § 261, stk. 1 eller 2, § 266 eller § 291, stk. 1 eller 2, når handlingen er omfattet af artikel 2 i konventionen af 14. december 1973 om forebyggelse af og straf for forbrydelser mod internationalt beskyttede personer, herunder diplomatiske repræsentanter.
  3. Overtrædelse af § 261, stk. 1 eller 2, når handlingen er omfattet af artikel 1 i den internationale konvention af 17. december 1979 imod gidseltagning.
  4. Overtrædelse af § 180, § 181, stk. 1, § 183, stk. 1 eller 2, § 186, stk. 1, §§ 192 a, 192 b, 237, 244, 245, 246, 260, 266, 276, 278, 279, 279 a, 281, 288 eller § 291, stk. 2, når handlingen er omfattet af artikel 7 i IAEA-konventionen (Det Internationale Atomenergiagenturs konvention) af 26. oktober 1979 om fysisk beskyttelse af nukleare materialer.
  5. Overtrædelse af § 180, § 181, stk. 1, § 183, stk. 1 eller 2, § 183 a, § 184, stk. 1, § 192 a, § 193, stk. 1, §§ 237, 244, 245, 246, § 252, stk. 1, §§ 260, 266, 288 eller § 291, stk. 1 eller 2, når handlingen er omfattet af artikel 3 i konventionen af 10. marts 1988 til bekæmpelse af ulovlige handlinger mod søfartssikkerheden eller artikel 2 i protokollen af 10. marts 1988 til bekæmpelse af ulovlige handlinger mod sikkerheden for fastgjorte platforme, der befinder sig på kontinentalsokkelen.
  6. Overtrædelse af § 180, § 181, stk. 1, § 183 stk. 1 eller 2, § 183 a, § 184, stk. 1, § 186, stk. 1, § 192 a, § 193, stk. 1, §§ 237, 244, 245, 246, 250, § 252, stk. 1, § 266 eller § 291, stk. 2, når handlingen er omfattet af artikel 2 i den internationale konvention af 15. december 1997 til bekæmpelse af terrorbombninger.”

Bestemmelsen i straffelovens § 114 a er indsat ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 med henblik på at gennemføre Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme.

Efter straffelovens § 114 a kan straffen overstige den højeste for lovovertrædelsen foreskrevne straf med indtil det halve, når handlingen er omfattet af vedkommende artikel i en af de opregnede konventioner. Hvis den højeste straf, der er foreskrevet for den pågældende handling, er mindre end 4 års fængsel, kan straffen dog stige til fængsel indtil 6 år.

Bestemmelsen indebærer ikke en nykriminalisering. Med bestemmelsen er derimod indført en sideordnet strafferamme med mulighed for strafforhøjelse, når overtrædelse af visse bestemmelser i straffeloven er begået under omstændigheder omfattet af de berørte artikler i de internationale konventioner, der er nævnt i bestemmelsen.

De konventioner, der indgår i § 114 a, indebærer pligt til at kriminalisere handlinger af meget forskellig karakter, herunder ulovlige handlinger mod sikkerheden for den civile luftfart og søfartssikkerheden og forbrydelser mod internationalt beskyttede personer.

Konventionen af 16. december 1970 om bekæmpelse af ulovlig bemægtigelse af luftfartøjer omhandler kapring af luftfartøjer. Efter konventionens artikel 1 begår enhver, der om bord i et luftfartøj under flyvning uberettiget ved vold eller trussel herom eller ved enhver anden form for trussel bemægtiger sig eller udøver kontrol over et luftfartøj eller forsøger at udføre en sådan handling, en forbrydelse. Det samme gør enhver, der om bord i et luftfartøj under flyvning medvirker til, at en anden udfører eller forsøger at udføre enhver sådan handling.

Artikel 1 i konventionen af 23. september 1971 til bekæmpelse af ulovlige handlinger mod den civile luftfarts sikkerhed omfatter en række andre handlinger, der indebærer fare for den civile luftfarts sikkerhed. Efter artikel 1, stk. 1, gør en person sig skyldig i en forbrydelse, hvis den pågældende uberettiget og forsætligt (a) foretager en voldshandling mod en person om bord i et luftfartøj under flyvning, dersom denne handling må antages at bringe luftfartøjets sikkerhed i fare, (b) ødelægger et luftfartøj i drift eller beskadiger det på en sådan måde, at det ikke kan flyve, eller dets sikkerhed må antages at blive bragt i fare under flyvning, (c) anbringer eller lader anbringe – uanset på hvilken måde – i et luftfartøj i drift en indretning eller et stof, der må antages at ødelægge luftfartøjet eller beskadige det på en sådan måde, at det ikke kan flyve, eller dets sikkerhed må antages at blive bragt i fare under flyvning, (d) ødelægger eller beskadiger luftfartshjælpemidler eller forstyrrer deres drift, dersom en sådan handling må antages at bringe et luftfartøj i fare under flyvning, eller (e) giver oplysninger, som personen ved, er urigtige, og derved bringer et luftfartøjs sikkerhed i fare under flyvning. En person gør sig ligeledes skyldig i en forbrydelse, jf. artikel 1, stk. 2, hvis den pågældende forsøger at begå nogen af de i stk. 1 nævnte forbrydelser eller medvirker til, at en anden begår eller forsøger at begå en sådan forbrydelse.

De nævnte artikler suppleres af bestemmelser i artikel 2 i protokollen af 24. februar 1988 til bekæmpelse af ulovlige voldshandlinger i lufthavne, der betjener den internationale civile luftfart. Herefter gør enhver person sig skyldig i en forbrydelse, hvis den pågældende uberettiget og forsætligt ved hjælp af et redskab, et stof eller et våben (a) foretager en voldshandling mod en person i en lufthavn, der betjener den internationale civile luftfart, som forårsager, eller som må antages at forårsage alvorlig skade eller død, eller (b) ødelægger eller alvorligt beskadiger anlæg i en lufthavn, der betjener den internationale civile luftfart, eller luftfartøjer, som ikke er i drift og befinder sig i lufthavnen, eller afbryder lufthavnens drift, hvis en sådan handling bringer eller må antages at bringe sikkerheden i lufthavnen i fare.

Konventionen af 14. december 1973 om forebyggelse af og straf for forbrydelser mod internationalt beskyttede personer, herunder diplomatiske repræsentanter, omfatter ifølge artikel 2 følgende forsætlige handlinger rettet mod internationalt beskyttede personer som defineret i konventionens artikel 1: (a) manddrab, bortførelse eller andet angreb på en internationalt beskyttet persons legeme eller frihed, (b) voldshandling mod en internationalt beskyttet persons tjenestested, privatbolig eller transportmiddel, som må antages at bringe den pågældendes person eller frihed i fare, (c) trussel om at foretage sådant angreb, (d) forsøg på at foretage sådant angreb og (e) medvirken til foretagelse af angreb som nævnt i litra a-d.

Den internationale konvention imod gidseltagning af 17. december 1979 retter sig mod gidseltagning, der efter konventionens artikel 1, stk. 1, omfatter tilfælde, hvor en person tilfangetager eller tilbageholder en anden person og truer med at dræbe, legemsbeskadige eller fortsat at tilbageholde denne, dvs. gidslet, med henblik på at tvinge en stat, en international interguvernemental organisation, en fysisk eller juridisk person eller en gruppe personer til at foretage eller undlade at foretage nogen handling som en udtrykkelig eller stiltiende betingelse for frigivelsen af gidslet. Efter artikel 1, stk. 2, omfattes også forsøg på gidseltagning samt medvirken til, at andre foretager eller forsøger at foretage gidseltagning.

IAEA-konventionen (Det Internationale Atomenergiagenturs konvention) af 26. oktober 1979 om fysisk beskyttelse af nukleare materialer retter sig efter artikel 7 mod følgende handlinger: (a) en handling uden lovlig bemyndigelse, der indebærer modtagelse, besiddelse, brug, overdragelse, ændring, bortskaffelse eller spredning af nukleare materialer, og som forvolder eller sandsynligvis vil forvolde død eller alvorlig overlast på nogen person eller betydelig tingsskade, (b) tyveri eller røveri af nukleare materialer, (c) underslæb eller svigagtig tilegnelse af nukleare materialer, (d) en handling, der indebærer et krav om nukleare materialer ved trusler eller brug af magt eller enhver anden form for tvang, (e) en trussel i) om at anvende nukleare materialer til at forvolde død eller alvorlig overlast på nogen person eller betydelig tingsskade, eller ii) om at begå tyveri eller røveri af nukleare materialer for at tvinge en fysisk eller juridisk person, en international organisation eller en stat til at udføre eller afholde sig fra at udføre nogen handling. Forsøg på at begå de i litra a, b eller c nævnte handlinger samt medvirken til alle de nævnte handlinger er ligeledes omfattet.

Konventionen af 10. marts 1988 til bekæmpelse af ulovlige handlinger mod søfartssikkerheden omfatter skibskapring samt en række andre handlinger, der kan være til fare for søfartssikkerheden. Efter konventionens artikel 3, stk. 1, gør en person sig skyldig i en forbrydelse, hvis den pågældende uberettiget og forsætligt (a) tilbageholder eller udøver kontrol over et skib ved hjælp af magt eller trusler herom eller om enhver anden krænkelse, (b) udøver en voldshandling om bord på et skib, hvis handlingen må antages at bringe skibets sikkerhed i fare under sejlads, (c) ødelægger eller beskadiger et skib eller dets last, hvis handlingen må antages at bringe skibets sikkerhed i fare under sejlads, (d) på et skib anbringer eller lader anbringe – uanset på hvilken måde – en indretning eller et stof, der må antages at ødelægge skibet eller beskadige skibet eller dets last, således at det må antages at bringe skibets sikkerhed i fare under sejlads, (e) ødelægger eller alvorligt beskadiger navigations- og afmærkningssystemer til vejledning for skibsfarten eller alvorligt griber ind i deres drift, hvis en sådan handling må antages at bringe et skibs sikkerhed i fare under sejlads, (f) videregiver oplysninger, personen ved, er usande, og derved bringer sikkerheden i fare for et skib under sejlads, (g) sårer eller dræber en person i forbindelse med, at en af de nævnte forbrydelser begås, eller forsøges begået. En person gør sig ifølge artikel 3, stk. 2, ligeledes skyldig i en forbrydelse, hvis den pågældende forsøger at begå en af de i stk. 1 omhandlede forbrydelser, tilskynder hertil, uanset af hvem den begås, eller på anden måde står i ledtog med en, der begår en sådan forbrydelse. Efter artikel 3, stk. 2, begås tillige en forbrydelse, hvis en person for at foranledige en fysisk eller juridisk person til at foretage eller undlade nogen handling truer med at begå en af de i stk. 1, litra b, c, eller e omhandlede forbrydelser, hvis en sådan trussel må antages at bringe sikkerheden for et skib i fare under sejlads.

Den nævnte artikel suppleres af bestemmelser i artikel 2 i protokollen af 10. marts 1988 til bekæmpelse af ulovlige handlinger mod sikkerheden for fastgjorte platforme, der befinder sig på kontinentalsoklen. Efter artikel 2, stk. 1, gør en person sig skyldig i en forbrydelse, hvis den pågældende uberettiget og forsætligt (a) tilbageholder eller udøver kontrol over en fastgjort platform ved hjælp af magt eller trusler herom eller trusler om enhver anden krænkelse, (b) udøver en voldshandling om bord på en fastgjort platform, hvis handlingen må antages at bringe dens sikkerhed i fare, (c) ødelægger eller beskadiger en fastgjort platform, hvis handlingen må antages at bringe dens sikkerhed i fare, (d) på en fastgjort platform anbringer eller lader anbringe – uanset på hvilken måde – en indretning eller et stof, der må antages at ødelægge den fastgjorte platform eller bringe dens sikkerhed i fare, (e) sårer eller dræber en person i forbindelse med, at en af de i litra a til d nævnte forbrydelser begås eller forsøges begået. En person gør sig ligeledes skyldig i en forbrydelse, hvis personen forsøger at begå en af de i stk. 1 omhandlede forbrydelser, tilskynder hertil, uanset af hvem den begås, eller på anden måde står i ledtog med en, der begår en sådan forbrydelse. Det samme gælder, hvor en person for at foranledige en fysisk eller juridisk person til at foretage eller undlade nogen handling truer med at begå en af de i stk. 1, litra b eller c, omhandlede forbrydelser, hvis en sådan trussel må antages at bringe sikkerheden for den fastgjorte platform i fare.

Den internationale konvention af 15. december 1997 til bekæmpelse af terrorbombninger omfatter efter artikel 2, stk. 1, tilfælde, hvor en person uberettiget og forsætligt leverer, anbringer, affyrer eller detonerer en eksplosiv eller anden dødbringende anordning i eller på, ind i eller mod et offentligt sted, en stats- eller regeringsfacilitet, et offentligt transportsystem eller en infrastrukturfacilitet med forsæt til at forårsage a) død eller alvorlig personskade eller b) omfattende ødelæggelse af stedet, faciliteten eller systemet, hvis ødelæggelsen medfører eller sandsynligvis vil medføre et større økonomisk tab. Ifølge artikel 2, stk. 2, omfattes tillige forsøg på at begå en forbrydelse som anført i stk. 1. Efter artikel 2, stk. 3, begår en person ligeledes en forbrydelse, hvis den pågældende medvirker til en forbrydelse som nævnt i stk. 1 eller 2 eller organiserer eller pålægger andre at begå en sådan forbrydelse eller på anden måde medvirker til, at en gruppe personer, der handler med et fælles formål, begår en eller flere forbrydelser som anført i stk. 1 eller 2. Denne medvirken skal være forsætlig og skal enten foretages i den hensigt at fremme gruppens generelle kriminelle virksomhed eller formål eller foretages med viden om, at gruppen har til hensigt at begå den eller de pågældende forbrydelser.

§ 114 b. Med fængsel indtil 10 år straffes den, som

  1. direkte eller indirekte yder økonomisk støtte til,
  2. direkte eller indirekte tilvejebringer eller indsamler midler til eller
  3. direkte eller indirekte stiller penge, andre formuegoder eller finansielle eller andre lignende ydelser til rådighed for en person, en gruppe eller en sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a.”

Bestemmelsen i § 114 b om økonomisk støtte mv. til terrorister har navnlig til formål at gennemføre forbuddene mod finansiering af terrorisme i artikel 2 i FN’s terrorfinansieringskonvention samt artikel 1, litra d, i FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373.

På samme måde som bestemmelsen i § 114 er § 114 b ikke begrænset til at beskytte danske samfundsinteresser. Efter § 114 b er det derfor også strafbart at yde støtte til organisationer mv., der begår eller har til hensigt at begå terrorhandlinger rettet mod f.eks. andre landes myndigheder.

UfR 2009.1453 H: 6 personer var tiltalt for forsøg på at yde støtte til grupper, der begår terror. De havde efter tiltalen via firmaet Fighters and Lovers medvirket til salg af t-shirts med henblik på at sende en del af overskuddet til organisationerne FARC og PFLP. I overensstemmelse med landsrettens bevisresultat lagde Højesteret til grund, at FARC og PFLP har begået alvorlige overgreb mod civilbefolkningen med forsæt til at skræmme befolkningen i alvorlig grad eller for at destabilisere de grundlæggende politiske, forfatningsmæssige, økonomiske og samfundsmæssige strukturer i henholdsvis Columbia og Israel på en sådan måde, at handlingerne i kraft af deres karakter kan tilføje landene alvorlig skade. Højesteret fandt, at landsretten med rette havde henført FARC’s og PFLP’s handlinger til straffelovens § 114. T1-T4 og T6 havde for landsretten erkendt at have medvirket til produktion, salg og distribution af t-shirts, hvor overskuddet skulle anvendes til at købe radioudstyr til FARC og et trykkeri til PFLP. T5 havde stillet serverkapacitet til rådighed med viden om, at det drejede sig om at tilvejebringe penge til FARC og PFLP. Højesteret lagde til grund, at alle de tiltalte havde været bekendt med eller i hvert fald anset det for overvejende sandsynligt, at FARC og PFLP begår handlinger omfattet af § 114 eller har til hensigt at gøre det. På den baggrund tillagde Højesteret det ikke betydning for skyldsspørgsmålet, at de tiltalte ikke havde opfattet FARC og PFLP som terrororganisationer. Højesteret tiltrådte, at de tiltalte var fundet skyldige i forsøg på overtrædelse af straffelovens § 114 b, nr. 2. T3 og T6 blev idømt 6 måneders betinget fængsel, T2, T4 og T5 blev idømt 60 dages betinget fængsel, og T1 blev idømt 4 måneders betinget fængsel.

§ 114 c. Med fængsel indtil 10 år straffes den, som hverver en person til at begå eller fremme handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a eller til at slutte sig til en gruppe eller sammenslutning for at fremme, at gruppen eller sammenslutningen begår handlinger af denne karakter. Under særlig skærpende omstændigheder kan straffen stige til fængsel indtil 16 år. Som særlig skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor der er tale om overtrædelser af systematisk eller organiseret karakter.

Stk. 2. Med fængsel indtil 6 år straffes den, som hverver en person til at begå eller fremme handlinger omfattet af § 114 b eller til at slutte sig til en gruppe eller sammenslutning for at fremme, at gruppen eller sammenslutningen begår handlinger af denne karakter.

Stk. 3. Med fængsel indtil 6 år straffes den, som lader sig hverve til at begå handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a.

§ 114 d. Med fængsel indtil 10 år straffes den, som træner, instruerer eller på anden måde oplærer en person til at begå eller fremme handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a med viden om, at personen har til hensigt at anvende færdighederne til dette formål. Under særlig skærpende omstændigheder kan straffen stige til fængsel indtil 16 år. Som særlig skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor der er tale om overtrædelser af systematisk eller organiseret karakter.

Stk. 2. Med fængsel indtil 6 år straffes den, som træner, instruerer eller på anden måde oplærer en person til at begå eller fremme handlinger omfattet af § 114 b med viden om, at personen har til hensigt at anvende de tillærte færdigheder til dette formål.

Stk. 3. Med fængsel indtil 6 år straffes den, som lader sig træne, instruere eller på anden måde oplære til at begå handlinger omfattet af § 114 eller § 114 a.”

Bestemmelserne i straffelovens §§ 114 c og 114 d vedrører hvervning og oplæring til terrorisme.

Bestemmelserne er indsat ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 med henblik på at gennemføre Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme.

§ 114 e. Med fængsel indtil 6 år straffes den, som i øvrigt fremmer virksomheden for en person, en gruppe eller en sammenslutning, der begår eller har til hensigt at begå handlinger omfattet af §§ 114, 114 a, 114 b, 114 c eller 114 d.”

§ 114 e indeholder en særlig, udvidet medvirkensregel. Bestemmelsen har navnlig til formål at gennemføre artikel 2, stk. 5, litra c, 1. led, i FN’s terrorfinansieringskonvention, der bl.a. indeholder pligt til at kunne straffe medvirken, som forsætligt foretages i den hensigt at fremme en gruppes kriminelle virksomhed eller formål, når virksomheden eller formålet indebærer, at der begås forbrydelser omfattet af konventionen.

Bestemmelsen i § 114 e er indsat med henblik på at kunne straffe den, som – uden at have forsæt til at medvirke til en konkretiseret terrorhandling – forsætligt fremmer den kriminelle virksomhed eller det kriminelle formål hos en gruppe personer med kendskab til gruppens generelle terrorformål, og som dermed yder en form for bidrag til, at der foretages en terrorhandling.

Københavns Byrets dom af 11. april 2007: En person blev dømt for overtrædelse af straffelovens § 114 e. Den pågældende havde fremstillet og distribueret adskillige cd’er, dvd’er mv. indeholdende navnlig taler, men også sange og fotocollager, hvori der blev opfordret til voldelig ”jihad”. Retten fandt det godtgjort, at den tiltalte havde foretaget handlinger, der kunne betegnes som professionel generel rådgivning til terrorgrupper i relation til al-Qaida og grupper inspireret heraf, der har til hensigt at begå terrorhandlinger. Det blev også anset for godtgjort, at den pågældende var bekendt hermed, herunder også bekendt med, at udbredelsen af materialet var egnet til at hverve medlemmer til grupperne og egnet til, at grupperne ville blive bestyrket i deres forsæt til at begå terrorhandlinger. Den pågældende blev idømt fængsel i 3 år og 6 måneder.

§ 114 f. Den, som, uden at forholdet omfattes af §§ 114-114 e, deltager i eller yder væsentlig økonomisk eller anden væsentlig støtte til korps, gruppe eller sammenslutning, der har til hensigt ved magtanvendelse at øve indflydelse på offentlige anliggender eller fremkalde forstyrrelse af samfundsordenen, straffes med fængsel indtil 6 år.

§ 114 g. Den, som, uden at forholdet omfattes af §§ 114-114 f, deltager i ulovlig militær organisation eller gruppe, straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år.”

Bestemmelserne i §§ 114 f og 114 g er en videreførelse af de før 2002 gældende bestemmelser i straffelovens 114. Den hidtidige § 114, stk. 1, er flyttet til § 114 f, og den hidtidige § 114, stk. 2, er flyttet til § 114 g.

Ifølge bemærkningerne til anti-terrorpakke 1 (Folketingstidende 2001-02, 2. samling, Tillæg A, sp. 875) kan det ikke helt udelukkes, at der kan være forhold af mindre graverende karakter, som ikke kan betegnes som terrorvirksomhed i gængs forstand, men som i dag er omfattet af formuleringen om den, der har til hensigt ”ved magtanvendelse at øve indflydelse på offentlige anliggender eller fremkalde forstyrrelse af samfundsordenen”.

Bestemmelserne er imidlertid gjort subsidiære i forhold til de nye bestemmelser om terrorisme mv. i §§ 114-114 e.

Det antages i den strafferetlige teori på baggrund af forarbejderne til bestemmelserne, at bestemmelsen i straffelovens § 114 f (der svarer til den tidligere gældende bestemmelse i straffelovens § 114, stk. 1) alene værner danske offentlige anliggender og den danske samfundsorden, jf. således Vagn Greve m.fl., Kommenteret Straffelov, speciel del (7. udgave, 2001), side 28, samt Vestergaard, Kriminalistisk Instituts årsberetning 1989, side 131.

Efter § 114 f kræves ikke, at sammenslutningen er dannet med et ulovligt formål. Det er sammenslutningens karakter, der er afgørende. 1949-udvalget betegner således bestemmelsen som rent præventiv. Det nævnes, at domstolene ved konkrete afgørelser formentlig navnlig vil lægge vægt på, om medlemmerne er bevæbnede og øves i våbenbrug. Der henvises til Henning Koch, Demokrati – slå til!, Statslig nødret, ordenspoliti og frihedsrettigheder, 1932-1945 (1994), side 123-131.

Der kan i dag ikke gives tilladelse til at danne en sammenslutning som nævnt i § 114 g, jf. § 16 i lov nr. 122 af 27. februar 2001 om forsvarets formål, opgaver og organisation mv., hvorefter private sammenslutninger af personer, der organiseres, uddannes eller udrustes til militær virksomhed, ikke må oprettes.

§ 114 h. Med fængsel indtil 6 år straffes den, der under skærpende omstændigheder i strid med lovgivningen om ikke spredning af masseødelæggelsesvåben m.v.

  1. udfører produkter med dobbelt anvendelse uden tilladelse,
  2. til brug for myndighedernes afgørelser om produkter med dobbelt anvendelse giver urigtige eller vildledende oplysninger eller fortier oplysninger af betydning for sagens afgørelse eller
  3. handler i strid med vilkår, der er fastsat i myndighedernes afgørelser om produkter med dobbelt anvendelse.”

Bestemmelsen, der blev indsat i straffeloven som et led i anti-terrorpakke 1, udvider ikke det strafbare område med hensyn til ikke-spredning af masseødelæggelsesvåben. Strafansvar forudsætter, at handlingen eller undladelsen er i strid med lovgivningen om ikke-spredning af masseødelæggelsesvåben.

Ved ”lovgivningen om ikke-spredning af masseødelæggelsesvåben” forstås ifølge lovforslagets bemærkninger (Folketingstidende 2001-02, 2. samling, Tillæg A, sp. 877) regler mod spredning af viden (”knowhow”) samt spredning af produkter, der kan anvendes til fremstilling af atomvåben, biologiske og kemiske våben, herunder også missiler, der kan fremføre sådanne våben. Omfattet er både EU-retsakter, love og administrative forskrifter i form af bekendtgørelser mv. samt vilkår, påbud eller forbud meddelt i henhold til disse regler.

I bemærkningerne er det endvidere anført, at kravet om, at overtrædelsen skal være begået ”under skærpende omstændigheder” indebærer, at der skal være tale om særligt grove overtrædelser. Herved forstås navnlig overtrædelser, der går væsentligt ud over, hvad der kan henregnes til en normal og sædvanlig drift af en i øvrigt lovlig (eksport)virksomhed. I vurderingen kan bl.a. indgå, om der er tale om mere systematisk eller vedvarende adfærd, der er udtryk for en bevidst tilsidesættelse af de sikkerhedshensyn, der ligger bag reglerne. Der kan endvidere lægges vægt på, om der ved den kriminelle handling eller undladelse er opnået eller tilsigtet en betydelig økonomisk fordel. Det pågældende produkts farlighed samt oplysninger om køberen eller slutbrugeren af produktet kan også indgå i vurderingen.

2.2.3. Straffelovens §§ 116-117

§ 116. Den, som hindrer foretagelsen af valg til Folketinget, Færøernes lagting eller til kommunale eller andre offentlige råd eller myndigheder eller gør forsøg herpå, eller som forvansker et valgs udfald eller umuliggør opgørelsen, straffes med fængsel indtil 6 år.

Stk. 2. Samme straf finder anvendelse, når sådanne handlinger foretages ved lovhjemlede umiddelbare stemmeafgivninger i offentlige anliggender.

§ 117. Med bøde eller fængsel indtil 2 år straffes den, som ved de i § 116 omhandlede valg eller stemmeafgivninger

  1. uberettiget skaffer sig eller andre adgang til at deltage i afstemningen,
  2. ved ulovlig tvang (§ 260), ved frihedsberøvelse eller ved misbrug af overordnelsesforhold søger at formå nogen til at stemme på en bestemt måde eller til at undlade at stemme,
  3. ved svig bevirker, at nogen mod sin hensigt afholder sig fra at stemme, eller at hans stemmeafgivning bliver ugyldig eller virker anderledes end tilsigtet,
  4. yder, lover eller tilbyder formuefordel for at påvirke nogen til at stemme på en vis måde eller til at undlade at stemme,
  5. modtager, fordrer eller lader sig tilsige formuefordel for at stemme på en vis måde eller for at undlade at stemme.”

Bestemmelserne vedrører strafbare handlinger, der er rettede mod offentligt valg og stemmeafgivning.

2.2.4. Straffelovens § 118

§ 118. Den, som ved magtanvendelse eller trussel derom eller under udnyttelse af frygt for fremmed magts indgriben hindrer eller søger at hindre offentlige myndigheder i den frie udøvelse af deres virksomhed, straffes, når handlingen foretages med det formål at øve indflydelse på offentlige anliggender eller fremkalde forstyrrelse af samfundsordenen, med fængsel indtil 12 år.

Stk. 2. Samme straf finder anvendelse på den, som i den i stk. 1 nævnte hensigt og ved anvendelse af de der nævnte midler alvorligt krænker ytringsfriheden eller hindrer foreninger eller andre sammenslutninger i frit at udøve deres lovlige virksomhed.

Stk. 3. Med samme straf anses endvidere den, der i den i stk. 1 nævnte hensigt og under anvendelse af de der nævnte midler begår den i § 193 omhandlede forbrydelse eller lignende almenskadelig handling.”

Bestemmelsen blev indsat i straffeloven i 1952. 1949-udvalget var af den opfattelse, at det var ”magtpåliggende på det tidligst mulige tidspunkt at kunne gribe kraftigt ind over for handlinger, hvis formål endnu ikke har givet sig til kende på en sådan måde, at de kan henføres under udkastets § 111 eller § 113, men som umiskendeligt er egnede til og går ud på at undergrave den bestående demokratiske samfundsordning”.

Stk. 2 beskytter ytrings- og foreningsfriheden. Udvalget ønskede at beskytte ”to for demokratiets trivsel særlig betydningsfulde faktorer”. Udvalget havde alene taget pressens ytringsfrihed med i forslaget, hvilket blev ændret i justitsministerens lovforslag. Når forsamlingsfriheden ikke er omfattet af bestemmelsen, skyldes det, at man vurderede, at den allerede var tilstrækkeligt beskyttet i straffeloven.

Straffelovens § 193 omfatter retsstridige forstyrrelser af den offentlige samfærdsel, kommunikation og forsyningsvirksomhed mv. Andre almenfarlige forbrydelser som eksempelvis ildspåsættelse er ikke omfattet, fordi man vurderede, at også disse forbrydelser i tilstrækkeligt omfang var dækket af andre bestemmelser i straffeloven.

2.2.5. Straffelovens § 118 a

§ 118 a. De i §§ 111-115 og 118 omhandlede forbrydelser er i alle tilfælde genstand for en offentlig påtale, der sker efter justitsministerens påbud.”

Bestemmelsen betinger påtalemyndigheden af en beslutning fra justitsministeren for så vidt angår §§ 111-115 og § 118.

Denne påtaleregel er som den tilsvarende bestemmelse i straffelovens § 110 f, som er beskrevet ovenfor under afsnit 2.1.6, begrundet i de særlige hensyn, der gør sig gældende ved forbrydelser af denne karakter, herunder hensynet til fremmede magter. Endvidere skal påtalereglerne sikre, at bestemmelserne i kapitel 12 og 13 ikke får et videre anvendelsesområde end tilsigtet.

I Folketingets Retsudvalgs betænkning over lovforslaget, jf. Folketingstidende 2001-02, 2. samling, Tillæg B, sp. 1468, har flertallet særligt om forholdet mellem den nævnte påtaleregel i § 118 a og de nye terrorismebestemmelser i § 114 mv. anført følgende:

”…at selve vurderingen af, hvorvidt der bør rejses tiltale, foretages af justitsministeren som øverste anklagemyndighed og under parlamentarisk ansvar. Denne vurdering er principielt juridisk, men [flertallet] erkender, at denne vurdering indeholder elementer af politisk karakter, navnlig i den forstand, at en handling, der eventuelt vil være omfattet af den foreslåede bestemmelse i § 114, kan være udført på en politisk baggrund, herunder ud fra bestemte politiske motiver, jf. herved den begrænsning i bestemmelsens anvendelsesområde, som følger af den omtalte rådserklæring [EU-Rådserklæring af 6.-7.12. 2001] og præamblen til rammeafgørelsen [Rådets rammeafgørelse af 13. juni 2002 om bekæmpelse af terrorisme (2002/475/RIA)].”

Der henvises i den forbindelse bl.a. til Henning Kochs artikel om ”Modstandsret – en europæisk demokratiforestilling” i Henning Koch og Anne Lise Kjær (red.), Europæisk retskultur – på dansk. Antologi (2004), side 85 ff.

2.2.6. Straffelovens § 136, stk. 2

§ 136.

Stk. 2. Den, der offentligt udtrykkeligt billiger en af de i denne lovs 12. eller 13. kapitel omhandlede forbrydelser, straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år.”

Bestemmelsen i straffelovens § 136, stk. 2, kriminaliserer den udtrykkelige billigelse af en forbrydelse, når forbrydelsen retter sig mod statens selvstændighed og sikkerhed og mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder.

Udvidelsen af den strafferetlige regulering af terrorisme mv. i §§ 114 ff. i 2002 og 2006 indebærer, at der i kraft af henvisningen til kapitel 13 er sket en tilsvarende udvidelse af det strafbare område i § 136. Udvidelsen betyder bl.a., at det ikke kun er strafbart efter § 136, stk. 2, offentligt udtrykkeligt at billige terrorhandlinger rettet mod danske myndigheder, men at det også er strafbart på denne måde at billige terrorhandlinger rettet mod udenlandske myndigheder og internationale organisationer.

3. PETs opgaver vedrørende forbrydelser omfattet af straffelovens kapitel 12 og 13

3.1. Gældende ret

Som et arbejdsområde for PET angives i 2009-instruksen:

”Spionage

Fremmede magters eller organisationers ulovlige efterretningsvirksomhed, jf. navnlig straffelovens §§ 107 og 108, herunder handlinger rettet mod tilvejebringelse af oplysninger indenfor forskning og teknologi mv. (bl.a. industrispionage).”

Denne del af tjenestens virksomhed betegnes også kontraspionage.

Kontraspionage har tidligere været PETs kerneopgave. Den spionagevirksomhed, som foregik under den kolde krig, foregår ikke i dag i tilsvarende omfang og form. Spionagetruslen mod Danmark og danske interesser har ændret sig i takt med den sikkerhedspolitiske udvikling, der er sket både her i landet og internationalt. PET har imidlertid fortsat konstateret interesse for oplysninger om bl.a. politiske, økonomiske, tekniske, militære og andre samfundsmæssige forhold. Afhængig af karakteren af sådanne oplysninger og den måde, hvorpå oplysningerne behandles, kan der være tale om en overtrædelse af straffelovens bestemmelser om ulovlig efterretningsvirksomhed.

Også den type spionage, hvor en fremmed stat indsamler oplysninger om og eventuelt udøver pression imod flygtninge fra den pågældende stat, er kendt i Danmark.

Spionagetruslen, som bl.a. skal ses i lyset af den øgede globalisering og internationale konkurrence, den generelle åbenhed i samfundet og det høje teknologiske vidensniveau i Danmark, er imidlertid blevet mere bredspektret og har fokus på andre områder end samfundsundergravende virksomhed og omgåelse af handelsrestriktioner. Interessen er ifølge PETs årsberetning 2008-2010 i stigende grad rettet mod at indsamle informationer inden for f.eks. forskning og teknologi.

Industrispionage, som normalt vil være rettet mod tilegnelse af erhvervshemmeligheder mv. uden et videregående sigte, falder uden for begrebet fremmed efterretningsvirksomhed. Det kan imidlertid ikke udelukkes, at industrispionage vil kunne antage en sådan karakter eller være rettet mod sådanne informationer, at den udgør en trussel mod Danmark. Endvidere vil det falde inden for PETs ansvarsområde, såfremt der er en fremmed efterretningstjeneste involveret.

Som en arbejdsopgave for PET angives i 2009-instruksen:

”Terrorisme

Alvorlig kriminalitet, som begås af grupper, organisationer eller enkeltpersoner for at skræmme en befolkning, destabilisere samfundsordenen eller søge at tvinge danske eller udenlandske myndigheder eller internationale organisationer til at foretage eller undlade at foretage en handling, samt finansiering af sådan kriminalitet eller anden medvirken hertil, jf. navnlig straffelovens §§ 114-114 e.”

PETs virksomhed på dette område betegnes kontraterrorisme.

Som nævnt i afsnit 2.2.2 gav terrorangrebene mod USA den 11. september 2001 anledning til, at der blev foretaget en nærmere vurdering af, om dansk lovgivning var tilstrækkelig til at sikre en effektiv indsats mod terrorisme. Denne vurdering resulterede bl.a. i en række forskellige lovgivningsinitiativer, som alle er rettet mod terrorisme.

Der blev bl.a. indsat en særlig terrorismebestemmelse i straffelovens § 114, der indeholder en definition af begrebet terrorisme. Bestemmelsen er ikke begrænset til beskyttelsen af danske samfundsforhold mv. Som følge af terrorismens globale karakter beskytter bestemmelsen mod handlinger rettet mod befolkninger og myndigheder i Danmark og andre lande og mod internationale organisationer.

Kontraterrorisme har i mange år været en af PETs kerneopgaver. Indsatsen er imidlertid blevet væsentligt styrket i de senere år.

Målet er at forhindre, at der planlægges og udføres terrorhandlinger i Danmark, eller at Danmark bliver brugt som base for støtte til planlægningen eller udførelsen af terrorhandlinger andre steder i verden.

PETs primære opgave i forbindelse med kontraterrorisme består i løbende at følge de miljøer, hvor der kan være grobund for terrorisme.

Som en anden arbejdsopgave for PET angives i 2009-instruksen:

”Ekstremisme

Anvendelse af ekstreme og udemokratiske metoder for at nå politiske, ideologiske eller religiøse mål, jf. bl.a. straffelovens §§ 114 f-114 g og 118.”

Denne del af tjenestens virksomhed betegnes kontraekstremisme.

Begrebet ekstremisme dækker over handlinger, som personer eller grupper foretager på baggrund af eksempelvis deres politiske eller religiøse overbevisning, hvorved statens indre sikkerhed eller den demokratiske samfundsorden angribes eller trues. Det kan f.eks. være grupperinger på den ekstreme højre- eller venstrefløj.

Det er en central del af PETs opgaver at overvåge og i givet fald forhindre, at sådanne grupper eller personer benytter ekstreme og udemokratiske metoder.

I 2009-instruksen er endvidere angivet en række andre arbejdsopgaver for PET i relation til straffelovens kapitel 12 og 13:

”Anden kriminalitet

Kriminalitet, der ved sin karakter, grovhed, internationale relationer eller gennem sit formål truer statens sikkerhed eller samfundsordenen, eller som hindrer eller undergraver folkestyrets funktioner, jf. bl.a. straffelovens §§ 114 f-114 g og 118.

Non-proliferation

Ulovlig spredning af produkter og teknologi, der kan anvendes til fremstilling af våben mv., herunder specielt masseødelæggelsesvåben, jf. navnlig straffelovens § 114 h.”

Betegnelsen masseødelæggelsesvåben anvendes typisk som modsætning til konventionelle våben og omfatter atomvåben, biologiske og kemiske våben (”ABC-våben”) samt missiler, der kan fremføre sådanne våben. Masseødelæggelsesvåben er kendetegnet ved, at de har en omfattende ødelæggelsesevne, der ikke klart lader sig afgrænse og derved kan ramme et meget stort antal mennesker.

Fremstilling, besiddelse, erhvervelse og levering af våben og sprængstoffer – herunder ABC-våben – er reguleret i våbenloven.

Indsatsen i forbindelse med ikke-spredning (”non-proliferation”) omfatter foranstaltninger, der skal hindre ukontrolleret spredning af viden (”knowhow”) og produkter, der kan anvendes til fremstilling af masseødelæggelsesvåben.

Danmark har en international forpligtelse til at sikre, at danske virksomheder ikke udfører visse produkter, som vil kunne blive anvendt til fare for international fred og sikkerhed – herunder af terrororganisationer. Denne eksportkontrol betyder bl.a., at der skal søges om udførselstilladelse for produkter og teknologier, der både kan anvendes inden for den civile og militære sektor. Dette betegnes som ”produkter med dobbelt anvendelse” (”dual-use products”).

Reglerne om kontrol med udførsel af produkter med dobbelt anvendelse er fastsat i EU-regulering.

PETs efterforskning vedrørende non-proliferation har til formål at skabe overblik over, hvilke lande og personer/persongrupper der er aktive på området, hvordan de arbejder, og hvilke produkter de efterspørger.

PET samarbejder i den forbindelse både nationalt og internationalt med en lang række øvrige myndigheder, organisationer mv.

Ved lov nr. 378 af 6. juni 2002 (anti-terrorpakke 1) blev der indsat en særlig bestemmelse i straffelovens § 114 h (tidligere § 114 e) om særligt grove overtrædelser af reglerne om ikke spredning af masseødelæggelsesvåben mv. (non-proliferation). Om bestemmelsen i straffelovens § 114 h henvises i øvrigt til det anførte ovenfor i afsnit 2.2.2.

3.2. Udvalgets overvejelser

Efter udvalgets opfattelse skal PET også i fremtiden have til opgave at forebygge og efterforske foretagender og handlinger, der udgør eller vil kunne udgøre en fare for bevarelsen af Danmark som et frit, demokratisk og sikkert samfund, for rigets selvstændighed, sikkerhed og den lovlige samfundsorden, samt forhindre, at sådanne handlinger eller foretagender realiseres eller udvikler sig. Efterretningstjenesten skal således have til opgave at forebygge og bekæmpe trusler mod landets sikkerhed og befolkningens tryghed og skabe grundlaget for, at sådanne trusler kan håndteres så tidligt og hensigtsmæssigt som muligt. Forebyggelse, efterforskning og modvirkning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 skal også for fremtiden være en central opgave for PET.

Udvalget finder, at PET fortsat skal arbejde forebyggende og gennem de oplysninger, som efterretningstjenesten indsamler, bearbejder og analyserer, tilvejebringe mest mulig information om påtænkte handlinger af den ovennævnte karakter, så efterretningstjenesten på denne baggrund kan vurdere, hvorledes eventuelle trusler kan afværges.

Udvalget finder anledning til specielt at fremkomme med nogle bemærkninger om terrorisme, ekstremisme, spionage og proliferation mv.

3.2.1. Terrorisme

PET vil som led i varetagelsen af sine opgaver efter § 1, stk. 1, nr. 1, i udvalgets lovudkast, jf. kapitel 15, have til opgave at forebygge, efterforske og modvirke terror, jf. navnlig straffelovens §§ 114-114 e, dvs. alvorlig kriminalitet, som begås af grupper, organisationer eller enkeltpersoner for at skræmme en befolkning, destabilisere samfundsordenen eller søge at tvinge danske eller udenlandske myndigheder eller internationale organisationer til at foretage eller undlade at foretage en handling, samt finansiering af sådan kriminalitet eller anden medvirken hertil.

Det bør efter udvalgets opfattelse være en hovedopgave for PET at overvåge og efterforske handlinger eller foretagender, som kan udvikle sig til at blive en fare for rigets selvstændighed, sikkerhed og den lovlige samfundsorden samt forhindre, at sådanne handlinger eller foretagender realiseres eller udvikler sig. PET skal gennem sin virksomhed sikre, at sådanne trusler kan håndteres så tidligt og så hensigtsmæssigt som muligt. Opgaven skal varetages gennem de oplysninger, som PET indsamler, bearbejder og analyserer med henblik på at tilvejebringe mest mulig information om påtænkte handlinger af den nævnte karakter.

3.2.2. Ekstremisme

Udvalget finder endvidere, at PET som led i varetagelsen af sine opgaver efter § 1, stk. 1, nr. 1, i lovudkastet, jf. kapitel 15, skal have til opgave at forebygge, efterforske og modvirke ekstremisme, jf. navnlig straffelovens §§ 114 f-114 g og § 118, dvs. forbrydelser, hvor der anvendes ekstreme og udemokratiske metoder for at nå politiske, ideologiske eller religiøse mål. Om udemokratiske metoder kan henvises til kapitel 6 om lovlig politisk virksomhed.

Opgaven består i at overvåge og søge at forhindre, at f.eks. grupperinger på den yderste højre- eller venstrefløj benytter ekstreme og udemokratiske metoder. Midlerne hertil vil være de oplysninger, som efterretningstjenesten indsamler, bearbejder og analyserer med henblik på at tilvejebringe mest mulig information om påtænkte handlinger af den nævnte karakter.

3.2.3. Spionage

Som anført ovenfor i afsnit 3.1.1 har PET kunnet konstatere, at der fortsat fra en række lande er interesse for oplysninger om bl.a. politiske, økonomiske, tekniske, militære og andre samfundsmæssige forhold.

Visse udenlandske efterretningstjenester er således fortsat aktive i Danmark, hvor man forsøger at indhente informationer om udenrigs- og sikkerhedspolitiske forhold. Sådan spionage kan fortsat udgøre en trussel mod Danmarks sikkerhed. Desuden efterspørges mere faktuel og teknisk betonet information, f.eks. oplysninger om vitale kommunikationslinjer, energiforsyning og forskningsresultater.

Forebyggelse og efterforskning af spionage adskiller sig på væsentlige punkter fra den strafferetlige efterforskning, som det øvrige politi foretager. Desuden vil efterforskning af en mistanke om spionage kunne nødvendiggøre særlig sagkundskab og anvendelse af særlige efterforskningsmetoder. Hertil kommer, at spionage kan udgøre en alvorlig trussel mod Danmarks sikkerhed.

Det bør efter udvalgets opfattelse også i fremtiden være en central opgave for PET at forebygge, efterforske og modvirke fremmede magters eller organisationers ulovlige efterretningsvirksomhed, jf. navnlig straffelovens §§ 107 og 108.

3.2.4. Proliferation mv.

Endvidere vil PET som led i varetagelsen af sine opgaver efter § 1, stk. 1, nr. 1, i lovudkastet, jf. kapitel 15, have til opgave at forebygge, efterforske og modvirke grove overtrædelser af våbenlovgivningen og særligt grove overtrædelser af reglerne om ikke-spredning af masseødelæggelsesvåben mv. (non-proliferation), jf. navnlig straffelovens § 114 h.

Som anført ovenfor i afsnit 3.1.4 har PETs efterforskning på dette område til formål af skabe overblik over, hvilke lande og personer/persongrupper der er aktive på området, hvordan de arbejder, og hvilke produkter de måtte efterspørge. Desuden samarbejder PET på område både nationalt og internationalt med en lang række øvrige myndigheder, organisationer mv.

Udvalget finder på denne baggrund, at det fortsat bør være PET, som varetager denne opgave, da efterforskning og forebyggelse heraf i vidt omfang knytter sig til de arbejdsmetoder, som PET benytter sig af.

Hertil kommer, at grove våbenlovsovertrædelser er alvorlige forbrydelser, der også kan have forbindelse til de forbrydelser, som PET i øvrigt har til opgave at forebygge og efterforske, navnlig spionage, ekstremisme og terrorisme. Dette taler efter udvalgets opfattelse yderligere for, at PET også varetager denne opgave.

4. Den alvorligste organiserede kriminalitet

4.1. Gældende ret

Som en arbejdsopgave for PET angives i 2009-instruksen:

”C. Den alvorligste organiserede kriminalitet

Politiets Efterretningstjenestes ansvarsområde omfatter også den alvorligste organiserede kriminalitet. Det vil navnlig sige bande- og netværkskriminalitet, som er kendetegnet ved sin internationale, grænseoverskridende og professionelle karakter og begås under anvendelse af vold, trusler og våben i svært tilgængelige miljøer, hvor sikkerhedsniveauet er højt.

På baggrund af bl.a. oplysninger fra Politiets Efterforskningsstøtte Database (PED) udarbejder efterretningstjenesten efterforskningsoplæg og træffer i givet fald afgørelse om videregivelse af disse oplæg til den relevante politikreds. Efterforskningen forankres herefter i den pågældende politikreds på dennes ansvar og gennemføres under sædvanligt tilsyn af vedkommende statsadvokat. Medarbejdere fra Politiets Efterretningstjeneste kan efter nærmere aftale deltage i efterforskningen.

Efterretningstjenestens aktiviteter på dette område skal tillige medvirke til at sikre efterretningstjenesten et grundlag for – på et så tidligt tidspunkt som muligt – at kunne identificere eventuelle relationer mellem den alvorligste organiserede kriminalitet og efterretningstjenestens øvrige opgaver.”

Baggrunden for, at PETs ansvarsområde også omfatter den alvorligste organiserede kriminalitet og operativ støtte til politiet, er, at visse støttefunktioner og dele af Det Nationale Efterforskningscenters (NECs) opgaver blev overført til PET i august 2006. Der henvises i øvrigt til kapitel 3, afsnit 3.1.4 og kapitel 5, afsnit 4.3.1.

Overførelsen af støttefunktioner og dele af NECs opgaver fandt sted på baggrund af en anbefaling fra en tværministerielle arbejdsgruppe om terrorbekæmpelse, som afgav rapporten ”Det danske samfunds indsats og beredskab mod terror” i november 2005. Rapporten indeholder en række anbefalinger, som efter arbejdsgruppens opfattelse kan komme på tale for at styrke indsatsen og beredskabet mod terror.

NEC blev etableret som et center under Rigspolitichefen i 1998 med det formål på nationalt plan og inden for visse nærmere opregnede kriminalitetsområder at indsamle og behandle alle typer information om kriminalitet, at koordinere lokale efterforskningsmæssige aktiviteter samt at yde operationel rådgivning og assistance til det øvrige politi.

På det tidspunkt, hvor arbejdsgruppen afgav sin rapport, beskæftigede NEC sig med overvågning og analyse af organiseret kriminalitet, kvindehandel, pengefalsk, kontrabande, narkotika, voldelige overfald og anden intimidering af visse offentligt ansatte samt rejseholdsbistand til politikredsene. Herudover var NEC ansvarlig for Rigspolitiets døgnbemandede kommunikationscenter og det internationale politisamarbejde samt visse støttefunktioner, herunder observation og teknik, særlige operationer og Aktionsstyrken, der løser visse politimæssige specialopgaver, f.eks. ved gidseltagning.

Arbejdsgruppen anførte, at der er en række ligheder mellem NECs og PETs arbejdsmetoder. NEC benytter sig ligesom PET i vid udstrækning af kilder, observation og tekniske indgreb, og indsatsen både i forhold til terrorområdet og i forhold til den alvorligste form for kriminalitet er i vidt omfang af efterretningsmæssig og forebyggende, fremadrettet karakter.

Endvidere fremhæves en række fordele ved en overførelse af dele af NECs opgaver til PET. Der peges således bl.a. på, at en overførelse vil sikre en så hensigtsmæssig udnyttelse som muligt af de ressourcer, som er afsat til bekæmpelse af de farligste former for kriminalitet, og at en overførelse vil styrke det faglige miljø og ekspertisen på området og modvirke informationstab.

Arbejdsgruppen anbefalede herefter, at hovedparten af NEC blev overført til PET med det formål at styrke den operative indsats på terrorområdet. Arbejdsgruppen pegede endvidere på, at den alvorligste organiserede kriminalitet herved ville blive håndteret af en ny og større organisation med en større samlet tyngde.

Overførelsen af dele af NECs opgaver til PET er sket administrativt i august 2006.

Det fremgår af PETs årsberetning for 2006-2007, at der er sket overførelse af ca. 150 medarbejdere fra NEC til PET omfattende aktionsstyrken (AKS), særlige operationer (vidnebeskyttelse, forhandlergruppe og agentvirksomhed), observation og teknik samt et antal analyse- og rejseholdsmedarbejdere. Den resterende del af NEC hører fortsat direkte under Rigspolitiet.

Aktionsstyrken, observations- og teknikgruppen samt forhandlergruppen er integreret i PETs sikkerhedsafdeling, mens vidnebeskyttelse og agentvirksomhed indgår i specialenheden Særlige Operationer, som er en del af PETs operative afdeling. De øvrige medarbejdere indgår i Center for Organiseret Kriminalitet, som ligeledes er en del af PETs operative afdeling.

Den del af NEC, der ikke er overført til PET, behandler fortsat de samme kriminalitetsområder som forud for overførslen, dog med de begrænsninger, der følger af udvidelsen af PETs kompetence i relation til den alvorligste organiserede kriminalitet. Efterfølgende har den tilbageværende del af NEC tillige fået til opgave at monitere kriminalitetsområderne menneskesmugling og æresrelaterede forbrydelser.

PETs Center for Organiseret Kriminalitet består af en efterretningssektion og en efterforskningssektion.

Center for Organiseret Kriminalitet har til opgave at analysere den alvorligste organiserede kriminalitet, dvs. bande- og netværkskriminalitet, som er kendetegnet ved sin internationale og professionelle karakter, og som begås under anvendelse af vold, trusler og våben i svært tilgængelige miljøer, hvor sikkerhedsniveauet er højt.

På baggrund af analyserne udarbejder centret konkrete efterforskningsoplæg til den pågældende politikreds, hvor efterforskningen herefter forankres og gennemføres under sædvanligt tilsyn af vedkommende statsadvokat.

Desuden skal centret medvirke til at identificere eventuelle relationer mellem den alvorligste organiserede kriminalitet og efterretningstjenestens øvrige arbejdsområder, herunder indsatsen mod terrorisme.

Målet for indsatsen mod den alvorligste organiserede kriminalitet er at tilvejebringe et grundlag for proaktivt og efterretningsbaseret at gribe ind tidligt og præcist med henblik på at undgå, at kriminalitetens fulde virkning indtræder. Med henblik på denne indsats anvendes derfor i vid udstrækning kilder, observation og andre tekniske indgreb, og desuden er samarbejdet med andre landes politimyndigheder højt prioriteret.

Det fremgår af PETs årsberetning for 2008-2010, at samarbejdet mellem PETs Center for Organiseret Kriminalitet, Rigspolitiet, politikredsene og udenlandske politimyndigheder mv. løbende har resulteret i iværksættelsen af efterforskninger mod kriminelle bander og netværk med internationale forgreninger også uden for Europa. Efterforskningerne har bl.a. vedrørt særdeles alvorlige narkotika- og våbenlovsovertrædelser samt alvorlig personfarlig kriminalitet.

Endelig fremgår det af PETs årsberetning for 2006-2007, at efterforskere og analysemedarbejdere fra centret har bidraget til at styrke den efterretningsmæssige indsats på terrorområdet og i vidt omfang har assisteret i forbindelse med efterforskningen af terrorsagerne.

4.2. Udvalgets overvejelser

Udvalget har noteret sig, at regeringen i 2006 har overført dele af NECs opgaver til PET.

Overførelsen er sket bl.a. med henblik på en yderligere styrkelse af den operative (efterforskningsmæssige) indsats på terrorområdet. Derudover har sigtet været, at PET skal forebygge og efterforske den alvorligste organiserede kriminalitet, f.eks. bande- og netværkskriminalitet, som er kendetegnet ved sin internationale og professionelle karakter, og som begås under anvendelse af vold, trusler og våben i svært tilgængelige miljøer, hvor sikkerhedsniveauet er højt.

Som led heri har PET til opgave at foretage analyser af denne kriminalitet og at yde politikredsene bistand i forbindelse med særlige politiindsatser knyttet til efterforskning og opklaring af alvorlig kriminalitet, f.eks. i forbindelse med løsning af gidselsituationer eller særlig farlige anholdelser, hvilket bl.a. kan ske med bistand fra aktionsstyrken og forhandlergruppen.

Udvalget finder ikke anledning til at fremkomme med forslag om ændringer i den herved tilvejebragte udvidelse af PETs opgaver. Udvalget foreslår, at det i lovudkastets § 1 om PETs arbejdsopgaver udtrykkeligt anføres, at PET har til opgave at forebygge, efterforske og modvirke andre alvorlige forbrydelser end de forbrydelser, som fremgår af straffelovens kapitel 12 og 13, men som ligeledes kan true den nationale og internationale samfundsorden. Endvidere finder udvalget, at det bør nævnes, at en af PETs opgaver er at bistå det øvrige politi, jf. bemærkningerne nedenfor i afsnit 6.

Udvalget bemærker i tilslutning hertil, at en overførelse af andre opgaver end de i udvalgets lovudkast nævnte også i fremtiden vil kunne ske administrativt, hvis de har sammenhæng med de anførte opgaver, jf. lovudkastets § 1, stk. 2. Der henvises i den forbindelse til kapitel 15.

5. Trusselsvurderinger

5.1. Gældende ret

Som en arbejdsopgave for PET angives i 2009-instruksen:

”A. Trusselsvurderinger

Politiets Efterretningstjeneste har til opgave løbende – og efter omstændighederne med kort varsel – at identificere og vurdere sikkerhedsmæssige trusler mod Danmark og den nationale sikkerhed, mod danske interesser i udlandet samt i forhold til konkrete begivenheder, steder, personer og organisationer.

Trusselsvurderingerne skal i form og indhold kunne danne grundlag for konkrete beslutninger, og herunder f.eks. kunne indgå i overvejelser om iværksættelse af konkrete modforanstaltninger og i tilrettelæggelsen og prioriteringen af den videre efterretningsindhentning.”

PETs Center for Terroranalyse udarbejder løbende en vurdering af terrortruslen mod Danmark. Trusselsvurderingerne er baseret på et bredt analysearbejde, som omfatter både specifikke trusselsvurderinger i forhold til bestemte personer og begivenheder samt bredere tendensanalyser og vurderinger af terrorrelaterede fænomener. Trusselsvurderingen opdateres med passende mellemrum, eller hvis der opstår pludselige og væsentlige ændringer i trusselsbilledet.

Center for Terroranalyse blev etableret i 2007 på baggrund af en anbefaling fra den tværministerielle arbejdsgruppe om terrorbekæmpelse. Centeret består af medarbejdere fra PET, FE, Udenrigsministeriet og Beredskabsstyrelsen og kan efter behov udvides med medarbejdere fra andre myndigheder, der er centrale for den samlede danske myndighedsindsats på terrorområdet.

Centeret er indrettet således, at de deltagende parter bidrager med faglige kompetencer og netværk uden at afgive beslutningskompetence, hvorved de enkelte myndigheders sektoransvar bevares.

5.2. Udvalgets overvejelser

Udvalget finder, at PET fortsat bør varetage den sikkerhedsopgave, der består i at udarbejde trusselsvurderinger med henblik på navnlig at identificere, vurdere og søge at afværge sikkerhedsmæssige trusler mod Danmark og den nationale sikkerhed. Udvalget har i den forbindelse lagt vægt på, at den indsigt i den aktuelle trusselssituation, som tjenesten opnår som led i varetagelsen af sine øvrige opgaver, herunder kontraterrorisme og kontraekstremisme, er af afgørende betydning for muligheden for at udarbejde retvisende trusselsvurderinger.

Det er udvalgets vurdering, at denne opgave, der er af væsentlig betydning både for PETs eget arbejde og for PETs samarbejdspartnere også i fremtiden bør være en central opgave for PET. Udarbejdelsen af trusselsvurderinger er medtaget som en selvstændig opgave i § 1, stk. 1, nr. 3, i udvalgets lovudkast.

6. Bistand til det øvrige politi

6.1. Gældende ret

Som en selvstændig arbejdsopgave for PET er i 2009-instruksen anført:

E. Operativ støtte til politiet

Politiets Efterretningstjeneste yder politikredsene assistance i forbindelse med særlige politiindsatser, herunder med henblik på løsning af gidselsituationer, særligt farlige anholdelser eller andre specialopgaver knyttet til efterforskning og opklaring af alvorlig kriminalitet. Til disse opgaver råder Politiets Efterretningstjeneste over aktionsstyrken, ligesom efterretningstjenesten råder over en forhandlergruppe og et vidnebeskyttelsesprogram, der kan stilles til rådighed for politikredsene.

Politiets Efterretningstjeneste yder endvidere efter konkret anmodning politikredsene bistand til agentoperationer og bistand i forbindelse med særlige observationsopgaver samt brug af særligt teknisk overvågnings- og aflytningsudstyr.

I forbindelse med den nævnte bistand – bortset fra vidnebeskyttelse – ligger det overordnede ansvar for opgaveløsningen i politikredsen.”

Det fremgår af PETs årsberetning for 2008-2010, at PET yder en omfattende operativ bistand til politikredsene, navnlig som led i bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. Bistanden til politikredsene ydes efter nærmere fastsatte retningslinjer og efter en konkret vurdering. Det forudsættes, at politikredsene på sigt opbygger egen kapacitet og ekspertise, så de i endnu højere grad bliver i stand til at løse almindelige observationsopgaver og tekniske indgreb, der ikke er af særlig vanskelig karakter eller kræver særligt udstyr.

PETs bistand til politikredsene er således forbeholdt opgaver, hvor løsningen kræver helt særlige specialkompetencer eller ekspertise, som det ikke vil være praktisk muligt at oparbejde og vedligeholde på det fornødne niveau i alle politikredse.

Aktionsstyrken er en specialenhed i efterretningstjenesten, som har til opgave at opretholde et operativt antiterrorberedskab og medvirke til bekæmpelse af alvorlige former for kriminalitet ved at tilvejebringe forsvarlige løsningsmuligheder i vanskelige indsatsopgaver for politiet, hvor den almindelige politiuddannelse og –udrustning ikke er tilstrækkelig.

Aktionsstyrken har bl.a. til opgave at foretage gidselredning, farlige anholdelsesaktioner, planlægning, styring og udførelse af vanskelige indsatsopgaver, særlig personbeskyttelse og særlige observationsopgaver.

Aktionsstyrken har et løbende samarbejde med enheder fra forsvaret, der yder assistance med både personale og materiel som støtte i operative opgaver og i forbindelse med uddannelse. Derudover er der etableret arbejdsgrupper for samordning af viden, teknik og taktik, der anvendes i forbindelse med operative opgaver og uddannelse, hvor forsvaret yder støtte til politiet.

Forhandlergruppen yder bistand i forbindelse med bl.a. kidnapnings- og gidselsituationer. Forhandlernes opgave er at skabe kontakt til gerningsmændene for om muligt at få kontrol og overblik over situationen og skabe grundlaget for en fredelig løsning.

Forhandlerne er i det daglige tilknyttet andre politienheder, hvor de udfører normal tjeneste, men kan tilkaldes, når det er påkrævet, og de er i stand til med meget kort varsel at rejse i hele verden.

Forhandlergruppen yder bistand til PETs operative enheder og politikredsene i forbindelse med hændelser, hvor der er behov for forhandling mv. for at undgå magtanvendelse, afværge skader, indsamle informationer eller fremme overgivelse, f.eks. hvis en gerningsmand har barrikaderet sig eller i forbindelse med politiets håndtering af selvmordstruede personer og psykisk syge.

Forhandlergruppen yder endvidere bistand i forbindelse med forskellige typer kidnapnings- og gidselsituationer, f.eks. i forbindelse med kidnapninger i familiesager og gidseltagninger, der har økonomiske, politiske eller religiøse mål. Forhandlergruppen yder desuden bistand i forbindelse med gidseltagninger af danskere i udlandet. Forhandlerne bistår i den forbindelse bl.a. med situationsanalyser, planlægning af løsningsscenarier og logistik i forhold til forhandlingsforløbet, f.eks. fremskaffelse af evt. løsesum mv. Rådgivning og støtte til de pårørende i forbindelse med en gidselsituation er også en central opgave for forhandlergruppen. Desuden rådgiver forhandlergruppen danske repræsentationer i udlandet.

I et afsnit i 2009-instruksen om PETs samarbejdspartnere anføres bl.a. følgende:

”Politiet

Politiets Efterretningstjeneste skal løse sine opgaver i nært samarbejde med det øvrige politi.

Efterretningstjenesten udarbejder trusselsvurderinger til brug for politikredsene i forbindelse med konkrete begivenheder eller trusler og fremkommer i fornødent omfang med anbefalinger om, hvilke politimæssige foranstaltninger politikredsene bør sætte i værk.

Politiets Efterretningstjeneste yder endvidere politikredsene operativ bistand på en række forskellige områder, herunder bistand ved observationsopgaver, teknisk bistand mv., jf. ovenfor under afsnit III, pkt. E.”

En anden vigtig samarbejdsform, der ikke er omtalt i 2009-instruksen, er PETs videregivelse af oplysninger om mulig kriminalitet, som PET bliver opmærksom på i forbindelse med sin efterforskning. Disse oplysninger videregives løbende til det øvrige politi. Om PETs adgang til at videregive personoplysninger henvises til gennemgangen i kapitel 5.

6.2. Udvalgets overvejelser

Det er udvalgets opfattelse, at det af en lovbestemmelse udtrykkeligt bør fremgå, at det er en central opgave for PET at bistå det øvrige politi. Udvalget finder ikke grundlag for at fremkomme med forslag til ændringer i det eksisterende samarbejde mellem PET og det øvrige politi. Det nærmere samarbejde bør reguleres i administrative bestemmelser fastsat af Justitsministeriet.

7. Underretning af justitsministeren

7.1. Gældende ret

Af 2009-instruksen fremgår bl.a. følgende:

”Politiets Efterretningstjeneste udgør organisatorisk en del af Rigspolitiet, men chefen for Politiets Efterretningstjeneste refererer i forhold til løsningen af sine opgaver i medfør af denne instruks direkte til Justitsministeriet.

Det påhviler chefen for Politiets Efterretningstjeneste til enhver tid at holde Justitsministeriet direkte underrettet om alle forhold af betydning for landets indre sikkerhed og i det hele om alle forhold af væsentlig betydning inden for efterretningstjenestens virksomhed, herunder om alle vigtigere enkeltsager og kontakter med inden- eller udenlandske myndigheder.”

Ansvaret for og kontrollen med tjenesten påhviler således navnlig justitsministeren. Der er løbende og jævnligt kontakt mellem chefen for PET og Justitsministeriet.

7.2. Udvalgets overvejelser

Justitsministeren er som anført ovenfor i kapitel 3 politiets øverste foresatte, jf. retsplejelovens § 108. Chefen for PET refererer efter langvarig praksis direkte til Justitsministeriet, uanset at efterretningstjenesten organisatorisk er henlagt under Rigspolitichefembedet. Ansvaret og kontrollen med efterretningstjenesten påhviler således navnlig justitsministeren.

Udvalget finder ikke grundlag for at ændre denne praksis.

Udvalget finder, at det bør fremgå af en lovbestemmelse om PETs opgaver, at det er en selvstændig opgave for PET at holde justitsministeren underrettet om forhold af betydning for landets indre sikkerhed, om forhold af væsentlig betydning inden for efterretningstjenestens virksomhed og om vigtigere enkeltsager. I praksis vil forpligtelsen til at underrette justitsministeren påhvile chefen for PET.

Den foreslåede bestemmelse indebærer, at PET vil have pligt til på eget initiativ løbende at underrette justitsministeren om forhold af betydning for landets indre sikkerhed samt forhold af væsentlig betydning inden for efterretningstjenestens virksomhed.

Det nærmere omfang og karakteren af PETs underretning af justitsministeren må efter udvalgets opfattelse bero på en konkret vurdering af den enkelte sag.

Chefen for PET deltager rutinemæssigt i møder i Regeringens Sikkerhedsudvalg og i Embedsmændenes Sikkerhedsudvalg. Udvalget finder imidlertid, at denne opgave har en så nær sammenhæng med PETs opgavevaretagelse over for justitsministeren og Justitsministeriet, at en selvstændig omtale heraf i en lovbestemmelse er ufornøden.

8. Forebyggende sikkerhed

8.1. Gældende ret

8.1.1. Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 til chefen for Politiets Efterretningstjeneste

Som en arbejdsopgave for PET angives i 2009-instruksen:

”F. Forebyggende sikkerhed

Forebyggelse i forhold til sikkerhedsmæssige trusler kræver en bredspektret og omfattende indsats, og efterretningstjenesten skal selvstændigt og i samarbejde med relevante offentlige myndigheder og private aktører bidrage til, at samfundet rustes bedst muligt til at imødegå sikkerhedsmæssige trusler.

I den forbindelse skal Politiets Efterretningstjeneste etablere relevante dialog- og kontaktfora samt udvikle konkrete projekter, der kan bidrage til en styrkelse af den forebyggende indsats.

Politiets Efterretningstjeneste skal endvidere løbende og i overensstemmelse med det aktuelle trusselsbillede bidrage til, at såvel offentlige myndigheder som private kan træffe egne præventive foranstaltninger.

Politiets Efterretningstjeneste er som national sikkerhedsmyndighed den centrale myndighed i forhold til sikkerhedsbeskyttelse af klassificerede informationer, herunder de personalemæssige, fysiske og proceduremæssige foranstaltninger der tilsigter, at informationerne beskyttes mod uautoriseret indsigt og ændring, jf. Statsministeriets sikkerhedscirkulære af 7. december 2001.

Det påhviler Politiets Efterretningstjeneste at give relevant sikkerhedsrådgivning om personalemæssige, fysiske og proceduremæssige foranstaltninger til offentlige myndigheder. Efterretningstjenesten yder endvidere en sådan bistand til private, hvis en offentlig beskyttelsesinteresse taler for det. Dette gælder bl.a. i forhold til landets kritiske infrastruktur.

Politiets Efterretningstjeneste skal tillige løbende vurdere sikkerheden omkring den civile luft- og søfart i Danmark. Politiets Efterretningstjeneste samarbejder i den forbindelse med luft- og søfartsmyndigheder samt havne og lufthavne om iværksættelse af sikkerhedsforanstaltninger omkring luft- og søfarten.”

Efter instruksen er bl.a. forebyggelse af ekstremisme og radikalisering i Danmark en væsentlig opgave for PET.

PET har etableret et særligt Forebyggelsescenter, som er ansvarlig for at iværksætte og gennemføre initiativer og projekter, der tager sigte på at forebygge ekstremisme, og som søger at inddrage alle relevante aktører i det danske samfund i forebyggelsen af ekstremisme på et så tidligt tidspunkt som muligt.

Som led i den tidligere regerings handlingsplan ”En fælles og tryg fremtid” fra 2009 er PET bl.a. ved at udvikle metoder, der kan påvirke personer til at ændre adfærd og fjerne sig fra en voldelig ekstremistisk løbebane. Med henblik på at sikre en effektiv forebyggende indsats over for ekstremisme har PET dialog med bl.a. repræsentanter for etniske og religiøse miljøer i Danmark.

Der henvises i øvrigt til kapitel 7, pkt. 7.6.2 om dialog og kontaktfora.

I 2009-instruksen anføres om PETs samarbejdspartnere bl.a. følgende:

”Andre danske myndigheder [end det øvrige politi]

Politiets Efterretningstjeneste skal i relevant omfang samarbejde med andre danske myndigheder [andre end det øvrige politi] som led i såvel den forebyggende indsats som i forbindelse med den egentlige efterretningsindhentning og efterforskning.

Private

Politiets Efterretningstjeneste skal som led i den forebyggende indsats bl.a. gennem kontaktfora samarbejde med relevante private aktører.”

8.1.2. Statsministeriets cirkulære nr. 204 af 7. december 2001

8.1.2.1. Cirkulærets formål

Cirkulære nr. 204 af 7. december 2001 vedrørende sikkerhedsbeskyttelse af informationer af fælles interesse for landene i NATO, EU og WEU, andre klassificerede informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse i øvrigt er trådt i kraft den 7. december 2001.

Cirkulærets formål er navnlig at sikre, at klassificerede informationer mv. opbevares og behandles på en sikkerhedsmæssig forsvarlig måde, herunder at informationerne ikke kommer til uvedkommendes kendskab.

8.1.2.2. PET er national sikkerhedsmyndighed

Det fremgår af cirkulæret, at forpligtelsen til at sikkerhedsbeskytte klassificerede informationer består i forhold til Den Nordatlantiske Traktats Organisation (NATO), Den Europæiske Union (EU) og Den Vesteuropæiske Union (WEU) samt i forhold til andre internationale traktater og national lovgivning. Danmark er i henhold til aftaler indgået mellem Danmark og internationale organisationer forpligtet til at overholde disse organisationers regelsæt for sikkerhedsbeskyttelse af fælles, klassificerede informationer og at udpege en National Sikkerhedsmyndighed, der er pålagt at udøve kontrolfunktionen i Danmark på organisationernes vegne. PET er udpeget som national sikkerhedsmyndighed, idet funktionen dog for forsvarets vedkommende varetages af FE på Forsvarschefens vegne.

Samtlige statslige myndigheder er omfattet af cirkulæret og skal dermed træffe de nødvendige foranstaltninger til sikring af, at bestemmelserne i cirkulæret om indsigt i og udfærdigelse af klassificerede informationer og om opbevaring, fysisk sikkerhed, installationssikkerhed og destruktion mv. overholdes. Efter cirkulæret har PET i den forbindelse bl.a. til opgave at yde bistand og vejledning samt at føre tilsyn med myndighedernes overholdelse af de sikkerhedsmæssige foranstaltninger.

Særligt med hensyn til rådgivning af og bistand til private i sikkerhedsspørgsmål bemærkes, at tjenestens opgaver på dette område er begrænset til rådgivning af og bistand til varetagelse af offentlige beskyttelsesinteresser.

8.1.2.3. Klassifikationsgrader

Efter § 1 i Statsministeriets cirkulære anvendes følgende klassifikationsgrader:

Cirkulærets kapitel A II regulerer spørgsmålet om indsigt i klassificerede oplysninger. Efter cirkulærets § 12, stk. 1, må klassificerede informationer ikke udlånes eller udleveres til personer, der ikke er sikkerhedsgodkendt til at behandle informationer af den pågældende klassifikationsgrad. Alle personer med adgang til elektroniske informationssystemer, der behandler informationer klassificeret fortroligt eller højere, skal være sikkerhedsgodkendt til at behandle de højest klassificerede informationer, som de har adgang til i det elektroniske system, jf. cirkulærets § 12, stk. 2.

8.1.2.4. Sikkerhedsgodkendelse

De ansættelsesområder, der kræver sikkerhedsgodkendelse, kan typisk inddeles i følgende hovedkategorier:

Ved ansættelse hos en offentlig myndighed, hvor den pågældende som led i arbejdet vil få adgang til klassificerede informationer, f.eks. Forsvarsministeriet eller Udenrigsministeriet.

Ved ansættelse hos udbydere af elektroniske kommunikationsnet eller tjenester til slutbrugere, hvis stillingen indebærer, at den pågældende forestår kontakten til politiet i forbindelse med indgreb i meddelelseshemmeligheden, jf. bekendtgørelse nr. 1144 af 20. november 2006 om telenet- og teletjenesteudbyderes praktiske bistand til politiet i forbindelse med indgreb i meddelelseshemmeligheden (sikkerhedsgodkendelse af personale i telebranchen).

Ved ansættelse hos en privat virksomhed, som udfører opgaver for det offentlige, og hvor den pågældende får adgang til klassificerede oplysninger hos en offentlig myndighed, f.eks. private it-, håndværks- og konsulentvirksomheder.

Ved varetagelse af visse tillidsposter, f.eks. bestyrelsesposter i private virksomheder, hvor virksomheden og bestyrelsen har adgang til klassificerede oplysninger i forbindelse med udførelse af opgaver for en offentlig virksomhed.

Herudover foretager PET sikkerhedsundersøgelser af pressefolk og personale i forbindelse med afholdelse af visse officielle arrangementer i Danmark, herunder også på ambassader, når det skønnes nødvendigt af sikkerhedsmæssige årsager.

8.1.2.5. Nærmere om sagsforløbet

Sager om sikkerhedsgodkendelse af personer, der skal have adgang til klassificerede informationer, kan opdeles i en undersøgelses- og videregivelsesfunktion samt en godkendelsesfunktion.

Undersøgelse

Forud for selve sikkerhedsundersøgelsen skal den person, hvis forhold skal undersøges med henblik på en sikkerhedsgodkendelse, udfylde et oplysningsskema og give samtykke til, at der kan indhentes yderligere oplysninger om den pågældende.

PET undersøger i forbindelse med en sikkerhedsgodkendelsessag en række forhold, der kan være af betydning for den afgørelse om sikkerhedsgodkendelse, som den rekvirerende myndighed skal træffe. I en sikkerhedsundersøgelse kan bl.a. indgå oplysninger, som PET behandler som led i varetagelsen af sine øvrige opgaver. Omfanget og karakteren af PETs undersøgelser afhænger af, hvilken klassifikationsgrad der er tale om. Der indsamles bl.a. oplysninger, som kan være af betydning for vurderingen af, om den undersøgtes loyalitet, karakter, vaner og forbindelser ubestridt er sådanne, at der ikke opstår tvivl om hverken den pågældendes pålidelighed i forbindelse med håndtering af klassificerede oplysninger eller vedkommendes egnethed til regelmæssig uledsaget adgang til installationer, der rummer klassificerede oplysninger.

Til de højeste klassifikationsgrader indsamles – om muligt – bl.a. oplysninger om:

Hvorvidt den pågældende eller dennes ægtefælle er eller har været omgangsfælle med spioner, terrorister, sabotører eller personer, som med rimelighed mistænkes for at være sådanne.

Hvorvidt vedkommende gør sig til talsmand for eller søger eller har været medlem af nogen organisation, som gør sig til talsmand for eller søger at vælte NATO-landenes regeringer eller for en ændring i medlemslandenes regeringsform ved hjælp af voldelige, undergravende eller andre ulovlige midler.

Hvorvidt den undersøgte er blevet dømt for en strafbar handling, har alvorlige økonomiske vanskeligheder, er forfalden til overdreven alkoholindtagelse eller brug af narkotika, eller er eller har været involveret i adfærd – herunder promiskuøs seksuel adfærd – der giver anledning til risiko for, at den pågældende kan være sårbar over for pengeafpresning eller pres.

Helbredsproblemer – herunder mentale problemer – der kan gøre den pågældende til en sikkerhedsrisiko.

Videregivelse

Når PET har gennemført selve sikkerhedsundersøgelsen, tages der stilling til, hvorvidt der er oplysninger fra undersøgelsen, som bør tilgå den rekvirerende myndighed. Alene oplysninger, som skønnes at have betydning for den sikkerhedsgodkendende myndigheds afgørelse, videregives til den pågældende myndighed.

Ved sikkerhedsgodkendelse af privatansatte gives der den private arbejdsgiver oplysning om, hvorvidt den ansatte kan godkendes eller ej. Derimod sker der ikke videregivelse af følsomme personoplysninger, der er indsamlet ved PETs undersøgelse af medarbejderen.

PET forelægger sager om videregivelse af belastende oplysninger for Wamberg-udvalget til godkendelse af, at oplysningerne kan videregives, forinden videregivelsen finder sted, jf. § 5 i retningslinjer for PETs behandling af personoplysninger mv.

I forbindelse med videregivelsen af oplysninger til myndigheder udtaler PET sig ikke om, hvorvidt den pågældende bør sikkerhedsgodkendes eller ej. PET anmoder dog den rekvirerende myndighed om efterfølgende at blive underrettet om afgørelsen af spørgsmålet om sikkerhedsgodkendelse.

Godkendelse

Selve afgørelsen om sikkerhedsgodkendelse træffes af den rekvirerende myndighed på grundlag af en konkret vurdering af alle de oplysninger, der foreligger om personen. Efter cirkulærets § 14, stk. 1, lægges der navnlig vægt på, om den pågældende har udvist ubestridt loyalitet (nr. 1), og om den pågældende har en sådan adfærd og karakter, herunder vaner, forbindelser og diskretion, at der ikke kan være tvivl om den pågældendes pålidelighed i forbindelse med håndtering af klassificerede informationer (nr. 2).

Afgørelse om sikkerhedsgodkendelse af ansatte i styrelser og ansatte i private firmaer, der arbejder for styrelsen, træffes af styrelseschefen. Styrelseschefens meddelelse af sikkerhedsgodkendelse har kun gyldighed for den sikkerhedsgodkendte persons arbejde for den pågældende styrelse, jf. cirkulærets § 13, stk. 1. PET foretager en sikkerhedsundersøgelse til brug

for styrelseschefens afgørelse om sikkerhedsgodkendelse af ansatte, jf. cirkulærets § 13, stk. 2.

Det bemærkes, at ved sikkerhedsgodkendelse af personale mv. inden for PET og det øvrige politi træffer PET afgørelse om sikkerhedsgodkendelse.

8.1.3. Fly- og søfartssikkerhed

Luftfartsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 731 af 21. juni 2007, indeholder i §§ 70 a-70 c bestemmelser om flysikkerhed. Efter luftfartslovens § 70 a, stk. 1, fastsætter transport- og energiministeren efter forhandling med justitsministeren bestemmelser for flyvepladsers og luftfartsselskabers udarbejdelse af sikkerhedsplaner og gennemførelse af foranstaltninger til forebyggelse af forbrydelser mod luftfartens sikkerhed. Politiet kan, når det findes sikkerhedsmæssigt påkrævet, bestemme, at de nævnte sikkerhedsforanstaltninger midlertidigt skal intensiveres og suppleres med yderligere foranstaltninger, jf. lovens § 70 a, stk. 5.

PET samarbejder bl.a. med Statens Luftfartsvæsen og det øvrige politi samt udenlandske samarbejdspartnere, ligesom der internationalt samarbejdes inden for ECAC (European Civil Aviation Conference) og NALS (Nordisk Arbejdsgruppe for Luftfartens Sikkerhed).

PETs opgaver på dette område består i at koordinere de sikkerhedsmæssige foranstaltninger, der planlægges og udføres af Statens Luftfartsvæsen og i de enkelte lufthavne af politiet. Endvidere medvirker PET ved udarbejdelsen af modelsikkerhedsplaner for både lufthavne og luftfartsselskaber. PET koordinerer desuden foranstaltninger i konkrete sager vedrørende trusler mod flysikkerheden. Herudover udarbejder tjenesten løbende vurderinger af truslen mod den civile luftfart. Disse trusselsvurderinger videregives til Statens Luftfartsvæsen og det øvrige politi. PETs arbejde i den forbindelse består bl.a. i at forebygge terroristiske og ekstremistiske trusler mod flysikkerheden.

PET samarbejder endvidere med bl.a. Kystdirektoratet om terrorsikring af havne, skibe og rederier.

8.2. Udvalgets overvejelser

Som anført ovenfor i afsnit 8.1 følger det af 2009-instruksen, at PET skal yde bistand og rådgivning til offentlige myndigheder vedrørende sikkerhedsmæssige forhold, herunder edb-sikkerhed. Lignende bistand og rådgivning kan ydes til private, såfremt der består en offentlig beskyttelsesinteresse.

Denne bistand og rådgivning omfatter planlægning og gennemførelse af forholdsregler til sikring mod spionage, sabotage, infiltration og lignende, jf. særligt Statsministeriets cirkulære nr. 204 af 7. december 2001 vedrørende sikkerhedsbeskyttelse af informationer af fælles interesse for landene i NATO, EU og WEU, andre klassificerede informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse.

Efter udvalgets opfattelse skal PET også i fremtiden have til opgave at yde bistand og rådgivning til offentlige myndigheder vedrørende sikkerhedsmæssige forhold.

PET bør efter udvalgets opfattelse fortsat være national sikkerhedsmyndighed efter Statsministeriets cirkulære nr. 204 af 7. december 2001, hvilket indebærer, at PET fortsat skal godkende og føre tilsyn med it-systemer og netværk, der håndterer de nævnte oplysninger.

Som led i den foreslåede bestemmelse i § 1, stk. 1, nr. 6, vil PET endvidere kunne yde bistand og rådgivning vedrørende fysisk sikring, hvilket der ifølge PETs årsberetning 2008-2010 er en fortsat stigende efterspørgsel på. PET vil således fortsat kunne yde sikkerhedsrådgivning i forhold til Folketinget, ministerier, styrelser og organisationer samt særligt truede enkeltpersoner. Sådan rådgivning kan også ske til kongehuset, udenlandske repræsentationer i Danmark samt Danmarks repræsentationer i udlandet.

PET skal ligeledes kunne yde rådgivning vedrørende sikring af f.eks. havne, skibe, rederier og lufthavne.

Efter 2009-instruksen foretager PET efter begæring fra vedkommende myndighed eller styrelse personundersøgelser, når personer påtænkes bemyndiget til indsigt i klassificerede dokumenter (sikkerhedsgodkendt). Statsministeriets cirkulære nr. 204 af 7. december 2001 vedrører som nævnt sikkerhedsbeskyttelse af informationer af fælles interesse for landene i NATO, EU og WEU, andre klassificerede informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse og gælder for alle statslige myndigheder.

Udvalget finder, at sikkerhedsundersøgelser i overensstemmelse med gældende praksis bør forestås af en central myndighed, der er i besiddelse af den fornødne indsigt og erfaring med sådanne undersøgelser. Udvalget finder endvidere, at denne opgave fortsat bør ligge hos PET, idet indsamling og videregivelse af følsomme personoplysninger i sikkerhedsgodkendelsessager har nær sammenhæng med den behandling af personoplysninger, som tjenesten i øvrigt foretager, samt med tjenestens overordnede opgave med at vurdere trusler mod det danske samfund.

Udvalget finder, at rådgivning og bistand til private i sikkerhedsspørgsmål fortsat bør begrænses til rådgivning af og bistand til varetagelse af offentlige beskyttelsesinteresser.

Udvalget foreslår, at spørgsmålet om videregivelse af personoplysninger for fremtiden skal afgøres efter lovudkastets § 7 om videregivelse af fortrolige personoplysninger, jf. nærmere kapitel 5. Kontrol med PETs videregivelse af belastende oplysninger, som i dag varetages af Wamberg-udvalget i form af en forhåndsgodkendelse, bør efter udvalgets opfattelse for fremtiden varetages af Tilsynet med Politiets Efterretningstjeneste (PET-tilsynet), der enten på egen hånd eller efter klage fra berørte enkeltpersoner skal føre kontrol med, at PET videregiver personoplysninger efter gældende regler, jf. kapitel 11.

Det er endvidere udvalgets opfattelse, at PET også i fremtiden bør kunne deltage i dialog- og kontaktfora af den nævnte karakter, hvis PET anser det for hensigtsmæssigt. Udvalget finder det ikke nødvendigt at indsætte en særlig bestemmelse herom i en kommende lov.

9. Personbeskyttelse og andre sikkerhedsopgaver

9.1. Gældende ret

Som en arbejdsopgave for PET angives i 2009-instruksen:

”D. Personbeskyttelse og andre sikkerhedsopgaver

Politiets Efterretningstjeneste er ansvarlig for beskyttelsen af kongehuset, herunder besøgende til kongefamilien, regeringens medlemmer og andre ledende offentlige personer. Politiets Efterretningstjeneste skal endvidere efter behov yde personbeskyttelse til ambassadører og visse fremtrædende udenlandske besøgende (”VIP-personer”).

Politiets Efterretningstjeneste skal løbende vurdere sikkerhedsmæssige trusler og fastlægge et passende beskyttelsesniveau i forhold til de pågældende personer og de institutioner, de tilhører, samt i forhold til udenlandske diplomatiske repræsentationer og internationale organisationer i Danmark. Efterretningstjenesten forestår endvidere kontakten mellem disse institutioner mv. og dansk politi i sikkerhedsspørgsmål.

Politiets Efterretningstjeneste skal herudover indgå i løsningen af en række andre forebyggende sikkerhedsopgaver i forbindelse med statsbesøg eller andre arrangementer med relation til kongehuset, Folketinget og regeringen, hvor der vurderes at være et særligt sikkerhedsbehov, herunder f.eks. i forbindelse med afviklingen af topmøder, internationale konferencer eller andre større begivenheder i Danmark. Det vil i den forbindelse være efterretningstjenestens opgave at koordinere sikkerhedsindsatsen i forhold til det lokale politi og komme med anbefalinger til konkrete sikkerhedsforanstaltninger.”

Politiets generelle hjemmel til at varetage personbeskyttelsesopgaver følger af § 5 i lov om politiets virksomhed, hvorefter politiet har til opgave at afværge fare for forstyrrelse af den offentlige orden samt fare for enkeltpersoners og den offentlige sikkerhed. Hertil kommer bestemmelserne om nødværge og nødret i straffelovens §§ 13 og 14.

Justitsministeriet har i en cirkulæreskrivelse fra 1989 fastsat forskrifter om politiets udførelse af visse sikkerhedsmæssige opgaver. Cirkulæreskrivelsen er ikke offentligt tilgængelig, men indeholder bestemmelser om opgavefordelingen mellem det almindelige politi og PET i forbindelse med beskyttelsen af kongehuset og medlemmer af regeringen, statsbesøg, VIP-besøg samt ambassadebevogtning og lignende. Desuden har PET udarbejdet et notat om bl.a. den praktiske håndtering af personbeskyttelsesopgaver.

Uddannelsen og den løbende vedligeholdelsestræning varetages af PET.

Livvagtstjeneste udførtes tidligere både af PET og det øvrige politi. Siden 1. januar 2003 har PET haft ansvaret for alle offentlige livvagtsopgaver her i landet.

Andre beskyttelsesforanstaltninger end livvagtstjeneste, f.eks. afspærring og opretholdelse af ro og orden, varetages på det operative plan af det øvrige politi.

9.2. Udvalgets overvejelser

Det fremgår, som anført ovenfor i afsnit 9.1, af 2009-instruksen, at PET løbende vurderer sikkerheden for kongehuset, regeringens medlemmer, ledende offentlige personer og visse udenlandske besøgende (VIP-personer), samt at PET deltager i løsningen af personbeskyttelsesopgaver efter en cirkulæreskrivelse om politiets udførelse af visse sikkerhedsmæssige opgaver.

Ved personbeskyttelsesopgaver forstås beskyttelse af en person mod angreb på liv og legeme eller mod i øvrigt at lide fysisk overlast ved på nært hold at beskytte og bevogte den pågældende person (livvagtstjeneste/bodyguardtjeneste). Opretholdelse af ro og orden i øvrigt samt varetagelse af andre personers sikkerhed varetages af det øvrige politi.

Livvagtstjeneste adskiller sig på grund af den operationelle karakter fra mange af PETs øvrige opgaver. Udvalget finder imidlertid, at PET også i fremtiden bør varetage denne opgave, idet tjenesten som led i sine øvrige opgaver har en særlig indsigt i det aktuelle trusselsbillede og har omfattende erfaring med at udarbejde og handle på baggrund af trusselsvurderinger. Udvalget finder endvidere, at rammerne for PETs opgavevaretagelse i forbindelse med livvagtstjeneste fortsat bør beskrives i en instruks, der under hensyn til denne opgaves særlige karakter ikke bør være offentligt tilgængelig. Udvalget forudsætter, at bestemmelserne godkendes af justitsministeren. Udvalgets udkast til lovbestemmelse om PETs opgaver afskærer ikke det øvrige politi fra efter omstændighederne at udføre personbeskyttelsesopgaver.

Udvalget forudsætter desuden, at andre beskyttelsesforanstaltninger end livvagtstjeneste, f.eks. afspærring, opretholdelse af ro og orden, fortsat varetages på det operative plan af det øvrige politi.

10. Udlændingesager

10.1. Gældende ret

Ved lov nr. 362 af 6. juni 2002 blev der som et led i regeringens anti-terrorpakke 1 i udlændingeloven indsat et kapitel 7 a om udveksling af oplysninger mellem udlændingemyndighederne og efterretningstjenesterne, anklagemyndigheden m.v. Formålet med reglerne er at skabe mulighed for udveksling af oplysninger i videre omfang, end hvad der ville være muligt efter forvaltningsloven og persondataloven.

Samarbejdet skal navnlig sikre, at udlændinge, der må antages at kunne udgøre en fare for statens sikkerhed, ikke får ophold i Danmark. Samarbejdet skal desuden sikre, at tjenesterne får oplysninger om personer, der på anden måde kunne have efterretningsmæssig interesse. Det gælder bl.a. personer, som PET bør vide befinder sig i landet.

Efter udlændingelovens § 45 a kan udlændingemyndighederne uden samtykke videregive oplysninger om udlændinge til PET og FE i det omfang, videregivelsen kan have betydning for efterretningstjenesternes varetagelse af sikkerhedsmæssige opgaver.

PET modtager efter nærmere angivne kriterier visse udlændingesager (asyl-, opholds- og visumsager) for at foretage en vurdering af, om en udlænding må anses for en fare for den offentlige orden, forholdet til fremmede magter eller statens sikkerhed. Udlændingemyndighederne er af PET orienteret om, hvilke typer af oplysninger mv., der særligt kan have efterretningstjenesternes interesse. Disse kriterier vurderes og justeres løbende af PET.

Endvidere forelægges sager om meddelelse af indfødsret for PET.

Oplysninger om en udlænding kan navnlig have relevans for PET, hvis der foreligger oplysninger, som peger på, at den pågældende er involveret i terrorrelaterede aktiviteter, har forbindelse til visse udenlandske efterretnings- og sikkerhedstjenester eller kriminelle organisationer eller har været involveret i krigsforbrydelser, våbenhandel eller -spredning.

De gældende bestemmelser om udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, findes i udlændingelovens §§ 25 og 45 b.

Det følger af udlændingelovens § 25, at en udlænding kan udvises, hvis udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed, eller udlændingen må anses for en alvorlig trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed. Hensynet til statens sikkerhed i § 25 omfatter særligt de interesser, der værnes af straffelovens kapitel 12 og 13, men også andre interesser af stor samfundsmæssig betydning kan tages i betragtning ved bestemmelsens anvendelse. Der skal konkret være tale om en mere kvalificeret fare for statens sikkerhed.

§ 45 b blev indsat i udlændingeloven i 2002 ved anti-terrorpakke 1 og er senest ændret ved lov nr. 487 af 12. juni 2009 om ændring af udlændingeloven og retsafgiftsloven (Behandling af sager om administrativ udvisning af udlændinge, der må anses for en fare for statens sikkerhed, m.v.). Bestemmelsen supplerer bl.a. reglen om udvisning af hensyn til statens sikkerhed i § 25. Efter bestemmelsen vurderer justitsministeren til brug for behandlingen af en sag efter udlændingeloven, om udlændingen må anses for en fare for statens sikkerhed. Denne vurdering lægges til grund ved afgørelsen af sagen, herunder i en sag om udvisning efter § 25. Hvis justitsministeren vurderer, at en udlænding må anses for en fare for statens sikkerhed, træffer Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration afgørelse om, hvorvidt udlændingen skal udvises efter § 25.

I forbindelse med behandlingen af en sag efter § 45 b kan justitsministeren desuden bestemme, at de oplysninger, der er indgået i vurderingen efter stk. 1, af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til den udlænding, vurderingen angår, jf. § 45 b, stk. 2. Justitsministeren kan endvidere bestemme, at visse oplysninger af sikkerhedsmæssige grunde ikke kan videregives til den udlændingemyndighed, der skal træffe afgørelse i sagen.

Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, at adgangen til at kunne hemmeligholde oplysninger er anset for at være af afgørende betydning for PETs samarbejde med andre landes efterretningstjenester og andre samarbejdspartnere og dermed en grundlæggende forudsætning for en effektiv indsats for at forebygge terrorhandlinger og bekæmpe terrorisme. Efter § 45 b er det således muligt at fravige de almindelige forvaltningsretlige krav om begrundelse for afgørelsen.

En sag om udvisning af en udlænding, som anses for en fare for statens sikkerhed, vil i almindelighed blive indledt ved, at PET gennem en undersøgelse har tilvejebragt oplysninger, der giver grundlag for at mistænke udlændingen for overtrædelse af en af de forbrydelser, som er omfattet af straffelovens kapitel 12 eller 13, f.eks. terrorisme. Hvis hensynet til bl.a. udenlandske samarbejdspartnere og kilder fører til, at PET må afstå fra at søge en straffesag gennemført, kan PET tage initiativ til, at justitsministeren vurderer, om den pågældende må anses for en fare for statens sikkerhed, således at udlændingen kan udvises efter udlændingelovens § 25.

Ved lov nr. 487 af 12. juni 2009 blev der i udlændingeloven indsat et kapitel om domstolsbehandling af bl.a. beslutninger om administrativ udvisning efter udlændingelovens § 25. Kapitlet giver særlige processuelle regler for domstolsprøvelsen af sager om udlændinge, som er til fare for statens sikkerhed. Der henvises i den forbindelse bl.a. til Højesterets afgørelser af 24. juni 2011 i sag 365/2010 og 17/2011, hvor Højesteret opretholdt Integrationsministeriets udvisning af en iraker, men ophævede ministeriets udvisning af en tuneser.

10.2. Udvalgets overvejelser

Udvalget har fundet, at PETs opgaver og samarbejde med udlændingemyndighederne fortsat bør reguleres af udlændingelovgivningen. Der er derfor ikke i udvalgets lovudkast nogen omtale af PETs opgaver i udlændingesager. Der henvises i den forbindelse til kapitel 15.

11. Sammenfatning

Som det fremgår af udvalgets bemærkninger overfor under afsnittene 3-10, er det udvalgets overordnede opfattelse, at PET også i fremtiden skal varetage de opgaver, der er nævnt under afsnittene 3-9. Det er endvidere udvalgets opfattelse, at disse opgaver i det væsentlige er fyldestgørende beskrevet i de gældende administrative regler om PET, herunder navnlig 2009-instruksen, der i hovedtræk er gengivet under afsnittene 3-9. Udvalget forudsætter imidlertid, at den nærmere fastsættelse af opgaverne kan ske i form af cirkulærer, instrukser, retningslinjer eller lignende fra Justitsministeriet eller chefen for PET. Udvalget finder endelig, at der i bestemmelsen om PETs opgaver bør være en lovhjemmel for justitsministeren til at bestemme, at andre opgaver, der har sammenhæng med de i afsnittene 3-9 nævnte opgaver, kan henlægges til PET.

Udvalgets forslag til en lovbestemmelse om PETs opgaver findes i § 1 i udvalgets lovudkast. Der henvises til kapitel 15, hvor udvalgets lovudkast med bemærkninger til de enkelte bestemmelser er optrykt.

KAPITEL 5: PETs behandling af oplysninger

1. Indledning

Dette kapitel omhandler spørgsmål om PETs behandling af oplysninger, herunder spørgsmålet om registrering af disse oplysninger.

I udvalgets kommissorium pkt. 4.1, er bl.a. anført følgende:

”Udvalget skal overveje … spørgsmål vedrørende registrering af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer og behandlingen og opbevaringen af tjenesternes oplysninger herom og herunder overveje forholdet til reglerne i den almindelige registerlovgivning. På grundlag heraf skal udvalget udarbejde forslag til nye og klare regler på området. Reglerne bør være fælles for de to efterretningstjenester, således at disse reglers overholdelse som i dag kan påses af samme instans. ”

Om baggrunden for, at udvalget skal overveje spørgsmål om registrering mv. af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer, er der i kommissoriets pkt. 2 anført følgende:

”[I en periode på 10 år] er der foregået en voldsom udvikling og udbredelse af ny informationsteknologi, og begge efterretningstjenester har taget EDB i anvendelse og overført betydelige informationsmængder til EDB-mæssig behandling. De muligheder, der følger heraf med hensyn til systematisering, fremkaldelse og behandling af tjenesternes informationsmateriale, rejser vanskelige spørgsmål, bl.a. i forhold til regeringserklæringen fra 1968, og nødvendiggør en fornyet samlet overvejelse af principperne for registrering af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer og i den forbindelse for behandlingen og opbevaringen af tjenesternes oplysninger herom.”

Nedenfor i pkt. 2 beskrives i hovedtræk gældende ret for PETs behandling af oplysninger. I pkt. 3 omtales persondataloven, som ikke er gældende for PET, i hovedtræk. I forlængelse heraf beskrives i pkt. 4, hvorledes efterretningstjenesten behandler oplysninger som led i sin virksomhed.

Udvalgets overvejelser vedrørende PETs behandling af personoplysninger er gengivet i pkt. 5.

En sammenfatning af udvalgets anbefalinger er indeholdt i pkt. 6.

2. Gældende ret

Bortset fra retsplejelovens regler om, i hvilket omfang politiet – og dermed PET – kan indhente oplysninger ved brug af straffeprocessuelle tvangsindgreb (indgreb i meddelelseshemmeligheden, observation, dataaflæsning, ransagning, beslaglæggelse mv.), har der ikke tidligere været fastsat lovregler om, hvilke oplysninger PET må indsamle, anvende og opbevare som led i sin virksomhed.

Regelgrundlaget for tjenestens behandling af oplysninger har således først og fremmest bestået af administrative bestemmelser fastsat af ministeren eller af tjenesten selv. Herom henvises til pkt. 2.1.1 nedenfor.

Ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forskellige andre love (Styrkelse af indsatsen for at bekæmpe terrorisme m.v.) (anti-terrorpakke 2) blev der imidlertid indsat en ny bestemmelse i retsplejelovens § 110 a (nu retsplejelovens § 116) om PETs videregivelse af oplysninger til FE og indhentelse af oplysninger fra andre myndigheder. Bestemmelsen omtales nedenfor under pkt. 2.1.2.

Persondataloven finder ikke anvendelse i forhold til PET. Derimod er PET som udgangspunkt omfattet af dansk rets almindelige tavshedspligts- og videregivelsesregler. Det samme gælder princippet om saglig forvaltning, som bl.a. skal iagttages ved offentlige myndigheders behandling af personoplysninger. Reglerne herom omtales i afsnit 2.2.

I afsnit 2.3 omtales artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention samt Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende denne artikel. Beskyttelsen af privatlivets fred gælder alle offentlige myndigheder, men af domstolens praksis kan udledes en række principper, der særligt skal iagttages ved behandlingen af efterretningsmæssige oplysninger. Under pkt. 2.3 omtales endvidere Europarådets rekommandation R(87) 15.

2.1. Regler om PETs behandling af oplysninger

2.1.1. Administrative forskrifter

2.1.1.1. Regeringserklæringen af 30. september 1968

I erklæring af 30. september 1968 fra den daværende regering blev der fastsat følgende principper for efterretningsmæssig registrering af danske statsborgeres politiske forhold:

”Regeringen har i dag besluttet, at registrering af danske statsborgere ikke længere må finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

At sådanne registreringer hidtil har fundet sted har ofte givet anledning til debat både under den nuværende og tidligere regering. Det beror naturligvis på et skøn, om registreringer af denne art er nødvendige. De sikkerhedsmæssige hensyn står her over for hensynet til, at den enkelte borger frit kan udfolde sig.

Principielt må det erkendes, at en virksomhed, der holder sig inden for de grænser, der er afstukket ved lovgivningen, ikke bør give anledning til registrering hos politiet. Efter at have afvejet disse modstående hensyn har regeringen fundet det forsvarligt efter omstændighederne at opgive registrering alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

Såfremt der fra tidligere måtte være registrerede oplysninger af denne art, vil de blive tilintetgjort.”

Om den nærmere fortolkning af regeringserklæringen henvises til kapitel 6 om PETs behandling af oplysninger om lovlig politisk virksomhed.

2.1.1.2. Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 til chefen for PET

Af instruksen fremgår følgende:

”V. REGISTRERING AF OPLYSNINGER

Politiets Efterretningstjeneste skal indsamle og bearbejde oplysninger, der er eller kunne være af betydning for løsningen af de ovennævnte opgaver.

Registrering af personoplysninger skal indskrænkes til det absolut påkrævede.

Registrering af danske statsborgere og herboende udlændinge må ikke ske alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Alle sager vedrørende nyregistrering af danske statsborgere og herboende udlændinge skal forelægges for Wamberg-udvalget.”

De opgaver, der henvises til i instruksen, er trusselsvurderinger, forbrydelserne i straffelovens kapitel 12 og 13, den alvorligste organiserede kriminalitet, personbeskyttelse og andre sikkerhedsopgaver, operativ støtte til politiet samt forebyggende sikkerhed. Der henvises herom til gennemgangen i kapitel 4 af PETs opgaver.

2.1.1.3. Justitsministeriets retningslinjer af 7. december 2009 for PETs behandling af personoplysninger mv.

Af retningslinjerne fremgår bl.a. følgende:

Indledning

Politiets Efterretningstjeneste har til opgave at forebygge, efterforske og modvirke foretagender og handlinger, der udgør eller vil kunne udgøre en fare for bevarelsen af Danmark som et frit, demokratisk og sikkert samfund.

Det er en forudsætning for løsningen af denne opgave, at efterretningstjenesten har effektive muligheder for at behandle de oplysninger, som efterretningstjenesten modtager, indhenter og på anden måde tilvejebringer.

Hensynet til effektiviteten i efterretningstjenestens behandling af tilvejebragte oplysninger skal samtidig afvejes over for enkeltpersoners interesse i, at efterretningstjenestens behandling af oplysninger ikke omfatter mere, end hvad der kræves til varetagelsen af efterretningstjenestens opgaver.

Politiets Efterretningstjeneste må alene behandle oplysninger om personer i det omfang, dette er nødvendigt for varetagelsen af efterretningstjenestens opgaver.

Registrering af danske statsborgere og herboende udlændinge må ikke ske alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

Retningslinjerne i det følgende er formuleret på grundlag af disse overordnede hensyn og betragtninger.

Den løbende overholdelse af retningslinjerne kontrolleres af Politiets Efterretningstjenestes ledelse samt af Tilsynsudvalget vedrørende politiets og forsvarets efterretningstjenestes behandling af personoplysninger (Wamberg-udvalget) i overensstemmelse med bestemmelserne i det følgende.

Wamberg-udvalget har i forbindelse med sin kontrol adgang til alle personoplysninger hos Politiets Efterretningstjeneste, uanset i hvilken form oplysningerne opbevares.

Efterretningstjenestens registre

§ 1. Politiets Efterretningstjeneste fører elektroniske registre over personer, organisationer og virksomheder, der med rimelig grund mistænkes eller har været mistænkt for:

  1. at overtræde eller forsøge at overtræde bestemmelser i straffelovens kapitel 12 eller 13 eller
  2. at udøve eller forsøge at udøve en kriminalitet, der ved sin grovhed, sine internationale relationer eller sit formål truer statens sikkerhed eller samfundsordenen, eller som hindrer eller undergraver folkestyrets funktioner.

Stk. 2. I registrene optages oplysninger om de nævnte personer, organisationer og virksomheder.

Stk. 3. I tilknytning til de i stk. 2 nævnte oplysninger, kan registrene indeholde oplysninger om andre end de i stk. 1 nævnte personer, organisationer eller virksomheder, i det omfang det er af betydning for behandlingen af de i stk. 2 nævnte oplysninger.

Stk. 4. Når der foretages registrering af en dansk statsborger eller en herboende udlænding, som ikke hidtil har været opført i Politiets Efterretningstjenestes registre, skal registreringen hurtigst muligt forelægges for Wamberg-udvalget, der træffer beslutning om, hvorvidt registreringen kan opretholdes. Det samme gælder vedrørende registrering af organisationer og virksomheder hjemmehørende i Danmark. I tilfælde af, at udvalget ikke kan godkende registreringens opretholdelse, skal registreringen straks slettes, og eventuelle hertil knyttede sagsakter destrueres og slettes, medmindre efterretningstjenesten eller et medlem af udvalget uden unødigt ophold forelægger spørgsmålet om registreringen for justitsministeren til endelig afgørelse.

§ 2. Hvis efterretningstjenesten ønsker at opretholde registreringen af en dansk statsborger, herboende udlænding eller en organisation eller virksomhed hjemmehørende i Danmark i mere end 10 år efter registreringens oprettelse, kan dette kun ske med Wamberg-udvalgets godkendelse. For ikke-herboende udlændinge samt for organisationer og virksomheder, der ikke er hjemmehørende i Danmark, er fristen 20 år fra registreringens oprettelse. Frem til sletning sker, skal spørgsmålet om registreringens opretholdelse herefter i alle tilfælde forelægges Wamberg-udvalget til godkendelse hvert 5. år, medmindre udvalget har fastsat en kortere frist.

Stk. 2. Wamberg-udvalget etablerer en stikprøvekontrol med registreringer af ikke-herboende udlændinge og udenlandske organisationer og virksomheder samt med efterretningstjenestens overholdelse af de i stk. 1 anførte frister og sletning af oplysninger efter § 1, stk. 4.

Støttedatabaser

§ 3. Politiets Efterretningstjeneste fører elektroniske støttedatabaser, hvori der med henblik på at forebygge, efterforske og modvirke foretagender og handlinger, der udgør eller vil kunne udgøre en fare for bevarelsen af Danmark som et frit, demokratisk og sikkert samfund, optages oplysninger om målpersoner, trusler og hændelser samt andre oplysninger af efterretningsmæssig relevans.

Stk. 2. Støttedatabaserne kan indeholde oplysninger om andre end de målpersoner, som er genstand for efterforskning, i det omfang det er af betydning for behandlingen af de i stk. 1 nævnte oplysninger.

Stk. 3. Oprettelsen af en støttedatabase som nævnt i stk. 1 skal forelægges Wamberg-udvalget til godkendelse på det førstkommende møde i udvalget efter oprettelsen af databasen. Det skal af forelæggelsen bl.a. fremgå, hvilke oplysninger der må optages i databasen, og hvilken slettefrist der gælder for oplysninger om personer, som ikke samtidig er registreret efter § 1. Slettefristen, som beregnes fra den første indførelse af oplysninger om den pågældende person i databasen, kan kun undtagelsesvis fastsættes til mere end 5 år.

Stk. 4. Hvis Wamberg-udvalget ikke godkender oprettelsen af en støttedatabase, skal databasen slettes, medmindre efterretningstjenesten eller et medlem af udvalget uden unødigt ophold forelægger spørgsmålet om databasens oprettelse for justitsministeren til endelig afgørelse.

Stk. 5. Én gang om året forelægges en samlet oversigt over efterretningstjenestens støttedatabaser for Wamberg-udvalget.

Stk. 6. Wamberg-udvalget etablerer en stikprøvekontrol med indholdet af støttedatabaserne og med overholdelse af de efter stk. 3 fastsatte slettefrister.

Stk. 7. Finder udvalget, at en støttedatabase i strid med stk. 1 og 2 indeholder oplysninger, som ikke er af relevans for efterretningstjenestens opgavevaretagelse, skal oplysningerne straks slettes, og eventuelle hertil knyttede sagsakter destrueres, medmindre efterretningstjenesten eller et medlem af udvalget uden unødigt ophold forelægger spørgsmålet for justitsministeren til endelig afgørelse.

Personsikkerhedsdatabaser

§ 4. Politiets Efterretningstjeneste fører elektroniske databaser med relevante oplysninger om personer, der har været sikkerhedsundersøgt, og som er eller har været sikkerhedsgodkendt.

Stk. 2. I tilknytning til oplysningerne om de personer, som sikkerhedsundersøgelsen eller sikkerhedsgodkendelsen vedrører, kan databaserne indeholde oplysninger om andre end de pågældende personer selv, i det omfang det er af betydning for behandlingen af de i stk. 1 nævnte oplysninger.

Stk. 3. De slettefrister, der skal gælde for databaserne, forelægges for Wamberg-udvalget til godkendelse.

Stk. 4. Wamberg-udvalget etablerer en stikprøvekontrol med efterretningstjenestens behandling af oplysninger efter stk. 1 og 2 og med overholdelse af de i medfør af stk. 3 fastsatte frister.

 Stk. 5. Finder udvalget, at en personsikkerhedsdatabase i strid med stk. 1 og 2 indeholder oplysninger, som ikke er af relevans for efterretningstjenestens opgavevaretagelse, skal oplysningerne straks slettes, og eventuelle hertil knyttede sagsakter destrueres, medmindre efterretningstjenesten eller et medlem af udvalget uden unødigt ophold forelægger spørgsmålet for justitsministeren til endelig afgørelse.

§ 5. Forud for at Politiets Efterretningstjeneste i sager om sikkerhedsgodkendelse og i andre tilsvarende sager videregiver belastende personoplysninger fra efterretningstjenestens registre og støttedatabaser til andre myndigheder, skal videregivelsen godkendes af Wamberg-udvalget.

Stk. 2. Stk. 1 gælder ikke for videregivelse af oplysninger til Justitsministeriet, anklagemyndigheden og andre dele af politiet

Journalsystemet

§ 6. Politiets Efterretningstjeneste fører en elektronisk journal med sager vedrørende efterretningstjenestens virksomhed. I journalsagerne kan optages relevante personoplysninger.

Stk. 2. En journalsag skal slettes og eventuelle tilknyttede sagsakter destrueres, hvis sagens oplysninger ikke længere er nødvendige af hensyn til varetagelsen af efterretningstjenestens opgaver, jf. dog § 10. Såfremt efterretningstjenesten ønsker at bevare en sag i mere end 20 år efter sagens oprettelse, kan dette kun ske med Wamberg-udvalgets godkendelse. Frem til sletning sker, skal spørgsmålet om sagens bevaring herefter forelægges Wamberg-udvalget til godkendelse hvert 10. år, medmindre udvalget har fastsat en kortere frist.

Stk. 3. Wamberg-udvalget etablerer en stikprøvekontrol med efterretningstjenestens behandling af oplysninger i medfør af stk. 1 og 2, herunder med overholdelsen af de i medfør af stk. 2 fastsatte frister.

Stk. 4. Finder udvalget, at en journalsag i strid med stk. 1 og 2 indeholder personoplysninger, som ikke er af relevans for efterretningstjenestens opgavevaretagelse, skal oplysningerne straks slettes, og eventuelle hertil knyttede sagsakter destrueres, medmindre efterretningstjenesten eller et medlem af udvalget uden unødigt ophold forelægger spørgsmålet for justitsministeren til endelig afgørelse

Behandling af oplysninger uden for registrene, databaserne og journalsystemet

§ 8. Fysiske sagsakter, der knytter sig til oplysninger i de i §§ 1-6 anførte IT-systemer, kan opbevares og behandles på samme vilkår, som gælder for de elektroniske oplysninger.

§ 9. Oplysninger om personer, organisationer eller virksomheder, der i øvrigt behandles uden for de IT-systemer, som er beskrevet i §§ 1-6, skal som udgangspunkt destrueres eller overføres til registrene, databaserne eller journalsystemet senest 3 måneder efter oplysningerne er tilvejebragt. Hvis denne frist overskrides, skal Politiets Efterretningstjeneste snarest muligt underrette Wamberg-udvalget herom. Underretningen skal som minimum indeholde oplysninger om:

  1. baggrunden for overskridelsen af tidsfristen,
  2. omfanget af overskridelsen, samt
  3. hvornår oplysningerne vil være overført til registrene, databaserne eller journalsystemet.

Stk. 2. Wamberg-udvalget kan pålægge efterretningstjenesten straks eller inden for en nærmere fastsat frist at destruere oplysninger som nævnt i stk. 1.

Sager af særlig historisk interesse

§ 10. Materiale, som i medfør af bestemmelser om bevaring og kassation udstedt af Statens Arkiver skal bevares for eftertiden, må ikke destrueres eller slettes. Sådant materiale skal i stedet senest ved udløbet af den frist, som efter disse retningslinjer gælder for destruktion eller sletning, overføres til Statens Arkiver.

Stk. 2. Kan det i stk. 1 nævnte materiale af praktiske eller sikkerhedsmæssige grunde ikke overføres til Statens Arkiver, skal materialet, fra det tidspunkt hvor destruktion eller sletning efter disse retningslinjer skulle være sket, holdes adskilt fra efterretningstjenestens øvrige sager, således at alene medarbejdere, der af chefen for Politiets Efterretningstjeneste er særligt godkendt hertil, har adgang til sagerne og således, at sagerne ikke kan gøres til genstand for søgning eller sagsbehandling i forbindelse med efterretningstjenestens operative og efterforskningsmæssige opgaver.

Stk. 3. Politiets Efterretningstjeneste orienterer hvert kvartal Wamberg-udvalget om de sager, der i henhold til ovenstående regler er overført til Statens Arkiver, eller som i medfør af stk. 2 holdes adskilt fra efterretningstjenestens øvrige sager.

Politiets Efterretningstjenestes administrative sager

§ 13. Politiets Efterretningstjenestes administrative IT-systemer og sager er ikke omfattet af ovenstående retningslinjer.”

2.1.1.4. Andre administrative forskrifter for PET

I tilslutning til Justitsministeriets instruks og retningslinjer af 7. december 2009 har PET udstedt nogle fortrolige interne retningslinjer (af 15. marts 2010) for registrering og behandling af personoplysninger mv. Retningslinjerne indeholder bl.a. nærmere regler om PETs registre, støttedatabaser, personsikkerhedsdatabaser og journalsystem, herunder regler om intern kontrol. Retningslinjerne er fortrolige. Der henvises i øvrigt til gennemgangen nedenfor under afsnit 4 af PETs behandling af oplysninger i praksis.

Med udstedelsen af PETs interne retningslinjer er alle tidligere udstedte interne retningslinjer, herunder retningslinjerne af 7. februar 1983 vedrørende efterforskning på det politiske område og retningslinjerne af december 1984 for brug af og revision af arbejdskartoteker, samtidig ophævet.

2.1.2. Retsplejelovens § 116

En tværministeriel arbejdsgruppe om terrorbekæmpelse afgav den 3. november 2005 rapporten ”Det danske samfunds indsats og beredskab mod terror”, jf. bemærkningerne ovenfor i kapitel 1. Rapporten indeholder 49 anbefalinger, som efter arbejdsgruppens opfattelse kan komme på tale for at styrke indsatsen og beredskabet mod terror.

På baggrund af arbejdsgruppens anbefalinger fremlagde regeringen den 16. november 2005 en handlingsplan for terrorbekæmpelse. I handlingsplanen er angivet, hvordan regeringen vil arbejde videre med hver enkelt af arbejdsgruppens anbefalinger. En række af anbefalingerne er efterfølgende gennemført administrativt, mens andre er gennemført ved lovgivning. Regeringen fandt, at enkelte af arbejdsgruppens anbefalinger krævede yderligere overvejelser.

Arbejdsgruppens rapport indeholder en anbefaling af, at der etableres et særligt lovgrundlag for udveksling af oplysninger mellem PET og FE. Det fremgår af arbejdsgruppens rapport, at videregivelse af oplysninger mellem efterretningstjenesterne vanskeliggøres af den konkrete skønsmæssige vurdering, der i hvert enkelt tilfælde skal foretages i forbindelse med videregivelse af personoplysninger efter reglerne i forvaltningsloven mv., og at dette skal sammenholdes med det forhold, at efterretningsarbejde ofte har karakter af ”at lægge et puslespil”, hvor enkeltoplysninger ikke nødvendigvis har det belastende indhold, som en videregivelse isoleret set vil kræve, men hvor oplysningen, når den sammenkædes med andre oplysninger, kan være helt afgørende i sin betydning for det terrorforebyggende arbejde.

Det anføres endvidere i rapporten, at det vil være en forudsætning for oprettelse af et center for terroranalyse, at der sikres et andet og bedre grundlag for udveksling af oplysninger mellem tjenesterne. Om Center for Terroranalyse henvises til kapitel 4.

Endvidere anbefales det i arbejdsgruppens rapport, at der tilvejebringes lovhjemmel til, at PET som led i overvågningen af enkeltpersoner kan indhente oplysninger fra andre myndigheder om de pågældende personer, når videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver, og at indhentelsen af oplysninger bør kunne omfatte såvel de oplysninger, som myndigheden allerede er i besiddelse af, som en løbende fremsendelse af nye oplysninger vedrørende den pågældende person.

Endelig anbefaler arbejdsgruppen, at der tilvejebringes lovhjemmel til, at PET kan indhente oplysninger fra andre myndigheder, som ikke er knyttet til på forhånd navngivne personer, når videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver. Arbejdsgruppen har som begrundelse for anbefalingerne peget på, at PETs indhentelse af oplysninger hos andre danske myndigheder beror på myndighedens konkrete afvejning efter reglerne i forvaltningsloven og persondataloven af, om videregivelsen kan finde sted, med de usikkerhedsmomenter og det tidsforbrug, en sådan vurdering måtte indebære. I den forbindelse bemærker arbejdsgruppen, at det ofte vil være forbundet med problemer for PET, såfremt tjenesten til brug for denne vurdering skal stille (dele af) sine efterretningsmæssige oplysninger til rådighed for den pågældende myndighed.

Arbejdsgruppen har endvidere anført, at tjenesten i visse tilfælde søger tidlige og spinkle indikationer på en given persons relevans be- eller afkræftet. I andre tilfælde er situationen den, at PET har vurderet, at en person er relevant i en efterforskningsmæssig sammenhæng, og at efterretningstjenesten derfor har behov for i en kortere eller længere periode at overvåge den pågældende person med henblik på nærmere at fastlægge vedkommendes aktiviteter, kontakter mv., ændringer heri og at fastlægge vedkommendes opholdssted, hvis efterretningstjenesten ikke er bekendt med dette. I disse tilfælde kan der opstå behov for en løbende overførsel af oplysninger fra en myndighed til PET, således at alle nye oplysninger fremsendes til PET, efterhånden som de foreligger.

Endelig fremgår det af rapporten, at der vil kunne forekomme tilfælde, hvor den efterretningsmæssige interesse ikke på tidspunktet for forespørgslen kan knyttes til en navngiven person, men derimod en hændelse/begivenhed, som f.eks. hvor en kilde ikke kan sætte navn på en person, der vurderes at være interessant i en terrormæssig sammenhæng, men ved, at den pågældende har rettet henvendelse til et socialkontor på et givent tidspunkt.

Ved regeringens handlingsplan, som er omtalt ovenfor i kapitel 1, blev det besluttet at gennemføre de ovennævnte anbefalinger. Anbefalingerne er gennemført ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og forskellige andre love (Styrkelse af indsatsen for at bekæmpe terrorisme m.v.) (anti-terrorpakke 2).

Ved lovændringen blev der bl.a. indført en ny bestemmelse i retsplejelovens § 110 a (nu retsplejelovens § 116) om PETs videregivelse af oplysninger til FE og indhentelse af oplysninger fra andre myndigheder.

Bestemmelsen i retsplejelovens § 116 har følgende ordlyd:

§ 116. Politiets Efterretningstjeneste kan videregive oplysninger til Forsvarets Efterretningstjeneste, i det omfang videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenesternes opgaver.

Stk. 2. Politiets Efterretningstjeneste kan indhente oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, i det omfang oplysningerne må antages at have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.”

Samtidig blev der indført en bestemmelse i forsvarslovens § 13, stk. 4, om FEs videregivelse af oplysninger til PET. Den nye bestemmelse i forsvarslovens § 13, stk. 4, har følgende ordlyd:

§ 13.

Stk. 4. Forsvarets Efterretningstjeneste kan videregive oplysninger til Politiets Efterretningstjeneste, i det omfang videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenesternes opgaver.”

I de almindelige bemærkninger til lovforslaget om ændring af retsplejeloven mv., pkt. 3.4.1, er der om Justitsministeriets overvejelser bl.a. anført følgende:

”Med hensyn til arbejdsgruppens anbefalinger nr. 3, 9 og 10 kan der peges på, at den nærmere konkrete vurdering, som efter de nævnte almindelige regler i forvaltningsloven og persondataloven vil skulle foretages ved udveksling af fortrolige oplysninger mellem politiets og forsvarets efterretningstjenester eller ved indhentelse af fortrolige oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, i almindelighed vil føre til, at de pågældende oplysninger lovligt kan videregives.

Dette hænger navnlig sammen med karakteren af de opgaver, som Politiets Efterretningstjeneste og Forsvarets Efterretningstjeneste varetager…

Den tværministerielle arbejdsgruppe har imidlertid fundet, at en række forhold taler for, at Politiets Efterretningstjeneste – uden at der i hvert enkelt tilfælde skal foretages en nærmere konkret vurdering i forhold til den enkelte oplysning – bør have adgang til at udveksle oplysninger med Forsvarets Efterretningstjeneste samt indhente oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder. Arbejdsgruppen har i den forbindelse bl.a. peget på de usikkerhedsmomenter og det tidsforbrug, som de gældende regler er forbundet med for efterretningstjenesterne…

Justitsministeriet kan tilslutte sig arbejdsgruppens synspunkter.”

I de almindelige bemærkninger til lovforslaget om ændring af retsplejeloven mv., pkt. 3.4.2.1, er der generelt om forslaget til § 110 a (nu § 116) i retsplejeloven bl.a. anført følgende:

”Bestemmelsen i § 110 a vil som nævnt gøre det muligt for Politiets Efterretningstjeneste at videregive oplysninger til Forsvarets Efterretningstjeneste samt indhente oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, uden at der i hvert tilfælde skal foretages en nærmere konkret vurdering i forhold til de pågældende oplysninger.

Det vil … være en betingelse for, at der kan ske videregivelse af oplysninger til Forsvarets Efterretningstjeneste, at videregivelsen enten kan have betydning for varetagelsen af Forsvarets Efterretningstjenestes opgaver eller for varetagelsen af Politiets Efterretningstjenestes opgaver.

Det vil endvidere være en betingelse for, at Politiets Efterretningstjeneste kan indhente oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, at oplysningerne må antages at have betydning for varetagelsen af Politiets Efterretningstjenestes opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13…

I betingelsen om, at ’oplysningerne må antages at have betydning’, ligger, at der skal være en mere konkret formodning for, at de oplysninger, som Politiets Efterretningstjeneste ønsker at indhente fra en anden forvaltningsmyndighed, vil have betydning for varetagelsen af efterretningstjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

De omtalte betingelser i § 110 a, stk. 1 og 2, ligger i forlængelse af det almindelige princip i forvaltningslovens § 32, hvorefter den, der virker inden for den offentlige forvaltning, ikke må skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver.

Bestemmelsen i § 110 a omfatter alle former for oplysninger. Det betyder, at der med hjemmel i bestemmelsen kan videregives både ikke-fortrolige og fortrolige oplysninger, herunder oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold. Bestemmelsen omfatter oplysninger om såvel enkeltpersoner og juridiske personer som andre oplysninger.

Om forholdet til anden lovgivning bemærkes, at bestemmelsen i § 110 a bygger på, at spørgsmålet om, hvorvidt det er berettiget at videregive og indhente oplysninger i de tilfælde, der er omfattet af bestemmelsen, skal bedømmes efter § 110 a og ikke efter de regler om videregivelse mv. i navnlig forvaltningslovens § 28 samt persondataloven, der ellers ville gælde for de pågældende forvaltningsmyndigheder.

… I de tilfælde, hvor der undtagelsesvis måtte være ansøgningssager hos tjenesterne, vil bestemmelsen … ikke gå forud for forvaltningslovens § 29 om indhentelse af oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold i ansøgningssager…”

Særligt om forslaget til § 110 a, stk. 1, i retsplejeloven er der i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, pkt. 3.4.2.2, bl.a. anført følgende:

”Der kan efter bestemmelsen i § 110 a, stk. 1, ske videregivelse af oplysninger på den betingelse, at oplysningerne kan have betydning for varetagelsen af tjenesternes opgaver. For så vidt angår Forsvarets Efterretningstjenestes opgaver sigtes til de opgaver, der er beskrevet i § 13, stk. 2, i forsvarsloven. Efter bestemmelsen i § 13, stk. 2, er Forsvarets Efterretningstjenestes opgave at indsamle, bearbejde og formidle informationer om forhold i udlandet af betydning for Danmarks sikkerhed, herunder for danske enheder mv. i udlandet…

Med udtrykket ’Politiets Efterretningstjenestes opgaver’ sigtes til tjenestens samlede opgaver, således som de er angivet i nuværende og kommende retningslinjer mv. for tjenestens virksomhed. Bestemmelsen vil således kunne anvendes dels i relation til tjenestens egentlige anti-terrorvirksomhed mv., dels i relation til andre opgaver i tjenesten, herunder de opgaver vedrørende den organiserede kriminalitet, som tjenesten vil overtage fra Rigspolitichefens Nationale Efterforskningsstøttecenter…”

Særligt om forslaget til § 110 a, stk. 2, i retsplejeloven er der i de almindelige bemærkninger til lovforslaget, pkt. 3.4.2.3, bl.a. anført følgende:

”Som det fremgår af ordlyden af den foreslåede bestemmelse i § 110 a, stk. 2, er bestemmelsens anvendelsesområde afgrænset således, at den – i modsætning til stk. 1 … – kun finder anvendelse i forhold til den del af Politiets Efterretningstjenestes virksomhed, der omhandler forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

Baggrunden herfor er, at det … efter Justitsministeriets opfattelse kræver væsentlige grunde at gennemføre særlige regler i lovgivningen, som fraviger de almindelige regler i forvaltningsloven og persondataloven. Heri ligger også, at sådanne fravigelser ikke bør gives et bredere anvendelsesområde end nødvendigt.

På den baggrund foreslås det, at bestemmelsen i stk. 2 afgrænses således, at den ikke kan anvendes til indhentelse af oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder i tilfælde, hvor det sker med henblik på varetagelse af andre opgaver end dem, der vedrører forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Bestemmelsen vil således f.eks. ikke kunne anvendes i forbindelse med varetagelsen af de opgaver vedrørende den alvorligste organiserede kriminalitet, der er omtalt … ovenfor.

I sådanne tilfælde vil videregivelse af oplysninger derfor skulle ske på grundlag af de gældende regler i forvaltningsloven og persondataloven…

Det vil være Politiets Efterretningstjeneste, der i forbindelse med indhentelsen af oplysningerne, skal vurdere, om betingelsen i § 110 a, stk. 2, er opfyldt. Lovforslaget bygger således på, at den forvaltningsmyndighed, der på grundlag af den foreslåede bestemmelse modtager en anmodning om oplysninger fra Politiets Efterretningstjeneste, vil kunne lægge til grund, at de pågældende oplysninger må antages at have betydning for Politiets Efterretningstjenestes opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

Hvis det må antages at have betydning for varetagelsen af Politiets Efterretningstjenestes opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, vil tjenesten ikke blot kunne indhente allerede foreliggende oplysninger, men også anmode om løbende at modtage oplysninger. Dette vil der … f.eks. kunne være behov for i en situation, hvor en person efter Politiets Efterretningstjenestes opfattelse er relevant i en efterforskningsmæssig sammenhæng, og tjenesten derfor har behov for – i en kortere eller længere periode – at overvåge den pågældende person med henblik på nærmere at fastlægge vedkommendes opholdssted, aktiviteter og kontakter mv. samt ændringer heri. I sådanne situationer vil der kunne være behov for løbende overførsel af oplysninger fra en myndighed til Politiets Efterretningstjeneste, således at alle nye oplysninger vedrørende den pågældende person fremsendes til Politiets Efterretningstjeneste, efterhånden som de foreligger.

Bestemmelsen i § 110 a, stk. 2, vil kunne anvendes til at indhente oplysninger om såvel den person, som den efterretningsmæssige interesse i første række knytter sig til, som andre personer. Som arbejdsgruppen peger på, vil der således i praksis f.eks. kunne opstå behov for at kunne indhente oplysninger fra en forvaltningsmyndighed i tilfælde, hvor den efterretningsmæssige interesse ikke på tidspunktet for forespørgslen kan knyttes til en navngiven person, men derimod til en hændelse eller begivenhed. Det kan f.eks. forekomme, at en efterretningstjenestes kilder på den ene side ikke kan sætte navn på en person, der vurderes at kunne være relevant for tjenestens virksomhed, men på den anden side er bekendt med, at de pågældende har rettet henvendelse til en bestemt myndighed på et givent tidspunkt. I sådanne tilfælde vil efterretningstjenesten kunne have behov for at modtage oplysninger om alle personer, der indenfor det givne tidspunkt har rettet henvendelse til den pågældende myndighed.

Bl.a. i disse situationer vil der i det påkrævede omfang kunne indhentes oplysninger vedrørende den pågældende kreds af personer. Det forudsættes samtidig, at efterretningstjenesten i sådanne tilfælde – hvor der vil kunne blive tale om videregivelse af oplysninger om en række personer, som viser sig ikke at have relevans for tjenesten – så vidt muligt afgrænser sin forespørgsel til den pågældende forvaltningsmyndighed, således at der ikke i videre omfang end nødvendigt bliver tale om videregivelse af oplysninger af den omhandlede karakter.

Det forudsættes endvidere, at Politiets Efterretningstjeneste i overensstemmelse med de retningslinjer, der i dag gælder for tjenestens behandling af oplysninger af den nævnte karakter, inden for en rimelig tid træffer afgørelse om, hvorvidt de personer, som tjenesten har indsamlet oplysninger om, har relevans for tjenesten.

Hvis dette viser sig ikke at være tilfældet, skal oplysningerne vedrørende de pågældende personer destrueres…

Det forudsættes, at der fastsættes nærmere retningslinjer for anvendelsen af bestemmelsen i § 110 a, stk. 2. Det vil i retningslinjerne blive fastsat, i hvilket omfang indhentelse af oplysninger i medfør af bestemmelserne kræver forudgående godkendelse hos chefen for Politiets Efterretningstjeneste eller dennes stedfortræder. Det forudsættes i den forbindelse, at der f.eks. skal indhentes en sådan forudgående godkendelse i tilfælde …, hvor der er spørgsmål om at indhente oplysninger om alle personer, der inden for et givent tidsrum har rettet henvendelse til bestemte myndigheder.

Det tilføjes, at Justitsministeriet for tiden – i samarbejde med Politiets Efterretningstjeneste – er i færd med at overveje spørgsmålet om fastsættelse af nye retningslinjer for det såkaldte Wamberg-udvalg, der fører tilsyn med Politiets Efterretningstjenestes registrering og videregivelse af oplysninger.

I den forbindelse forudsættes der etableret en ordning, hvorefter Politiets Efterretningstjeneste med passende mellemrum orienterer Wamberg-udvalget om tjenestens anvendelse af den nye bestemmelse i retsplejelovens § 110 a, stk. 2, om indhentelse af oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder. På grundlag af denne orientering vil der kunne finde en drøftelse sted mellem Wamberg-udvalget og Politiets Efterretningstjeneste, og udvalget vil i den forbindelse kunne stille nærmere spørgsmål til tjenesten om bestemmelsens anvendelse.

Wamberg-udvalget vil således have mulighed for mere generelt at påse, at efterretningstjenestens anvendelse af bestemmelsen ligger inden for de anførte rammer, herunder betingelsen om, at oplysningerne skal være indhentet på baggrund af en mere konkret formodning om, at oplysningerne vil have betydning for Politiets Efterretningstjenestes opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Hvis Wamberg-udvalget måtte finde grundlag for det, vil udvalget kunne forelægge ethvert spørgsmål om Politiets Efterretningstjenestes anvendelse af den omhandlede bestemmelse for justitsministeren.

Der vil kunne forekomme tilfælde, hvor Politiets Efterretningstjeneste efter den foreslåede bestemmelse i § 110 a, stk. 2, modtager oplysninger, som viser sig at være uden betydning for efterretningstjenestens virksomhed, men som kan være relevante for andre myndigheder…

I sådanne situationer må Politiets Efterretningstjeneste tage stilling til, om tjenesten kan videregive disse oplysninger til de relevante myndigheder.

Dette spørgsmål er ikke reguleret af det foreliggende lovforslag.

Det indebærer, at spørgsmålet … må afgøres efter de almindelige regler om videregivelse af oplysninger i forvaltningslovens kapitel 8.”

I Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 23 af 19. april 2006 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende lovforslaget er bl.a. anført følgende:

”Det kan oplyses, at en gennemførelse af den foreslåede bestemmelse i retsplejelovens § 110 a, stk. 2, efter Justitsministeriets opfattelse ikke vil føre til, at Politiets Efterretningstjeneste får mulighed for at indhente fortrolige oplysninger i væsentligt videre omfang end efter de gældende regler. Formålet med bestemmelsen er således i stedet navnlig at løse de spørgsmål vedrørende tidsforbrug mv., som der er peget på i rapporten fra den tværministerielle arbejdsgruppe om terrorbekæmpelse.”

Endvidere er der i Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 43 af 21. april 2006 fra

Folketingets Retsudvalg vedrørende lovforslaget bl.a. anført følgende:

”På tilsvarende måde kan der principielt tænkes at opstå tilfælde, hvor efterretningstjenesten efter bestemmelsen i § 110 a, stk. 2, modtager oplysninger, som – uanset at de er indhentet med henblik på varetagelse af opgaver vedrørende straffelovens kapitel 12 og 13 - efterfølgende viser sig at være uden betydning for disse opgaver, men derimod af betydning for f.eks. varetagelsen af tjenestens nye opgaver vedrørende den alvorligste organiserede kriminalitet.

I sådanne tilfælde vil der kunne opstå spørgsmål om, hvorvidt oplysningerne kan anvendes i forbindelse med efterretningstjenestens opgaver vedrørende den … organiserede kriminalitet.

Heller ikke dette spørgsmål er reguleret af det foreliggende lovforslag, og spørgsmålet må derfor afgøres efter almindelige forvaltningsretlige regler og principper om anvendelse og videregivelse af oplysninger inden for samme myndighed. Efter disse regler mv. vil oplysninger i almindelighed kunne anvendes, hvis der er en saglig begrundelse for det…

Det anførte betyder naturligvis ikke, at oplysninger som de omhandlede frit kan udveksles mellem medarbejdere i efterretningstjenesten, jf. herved princippet i forvaltningslovens § 32, hvorefter den, der virker inden for den offentlige forvaltning, ikke i den forbindelse må skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver.”

§ 116, stk. 2, gælder kun for PETs indhentning af oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder til brug for tjenestens varetagelse af opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

Oplysninger til brug for PETs øvrige opgaver er ikke omfattet af bestemmelsen. Her gælder de almindelige regler om videregivelse af oplysninger mellem forvaltningsmyndigheder, jf. forvaltningslovens § 28 og persondatalovens § 1, stk. 3.

Efter persondatalovens § 1, stk. 3, gælder persondatalovens § 5, stk. 1-3, §§ 6-8, § 10, § 11, § 38 og § 40 også for manuel videregivelse af personoplysninger til en anden forvaltningsmyndighed.

Persondatalovens §§ 6-8 indeholder regler om, hvornår en forvaltningsmyndighed må behandle - herunder videregive - personoplysninger. Hvilke regler, der skal følges i det enkelte tilfælde, afhænger af oplysningernes karakter og formålet med videregivelsen. Betingelserne for videregivelse skærpes jo mere følsomme oplysninger, der er tale om at videregive. Vedrørende de nærmere betingelser henvises til gennemgangen af persondataloven nedenfor i afsnit 3.

Efter forvaltningslovens § 28, stk. 2, kan fortrolige oplysninger om juridiske personer videregives til en anden forvaltningsmyndighed, når der foreligger samtykke, det følger af lovgivningen, at oplysningen skal videregives, eller det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe. Der henvises i den forbindelse til bemærkningerne nedenfor under 2.2.3.2.

Til forskel fra retsplejelovens § 116, stk. 2, indebærer de almindelige videregivelsesregler, at afgørelsen af, om betingelserne for videregivelse er opfyldt, ikke træffes af PET, men af den myndighed, der er i besiddelse af oplysningen. Videregivelse af personoplysninger er endvidere i den praktisk vigtigste situation betinget af, at videregivelsen er nødvendig for udøvelsen af PETs virksomhed. Det er således ikke tilstrækkeligt, at oplysningen må antages at have betydning for varetagelse af PETs (øvrige) opgaver.

2.2. Dansk rets almindelige regler om tavshedspligt og videregivelse af oplysninger

2.2.1. Princippet om saglig forvaltning mv.

PET er som andre forvaltningsmyndigheder underlagt almindelige forvaltningsretlige retsgrundsætninger, herunder princippet om saglig forvaltning. Dette indebærer, at PET alene kan behandle oplysninger i tilfælde, hvor behandlingen er sagligt begrundet.

Om dette krav er opfyldt, beror på en vurdering af, om behandlingen af de pågældende oplysninger er af betydning for varetagelsen af de opgaver, som efterretningstjenesten er sat til at varetage.

PETs behandling af oplysninger skal således være af betydning for efterretningstjenestens varetagelse af de opgaver, der er fastsat i Justitsministeriets instruks og retningslinjer fra 2009, eller andre opgaver, som tjenesten måtte blive pålagt. PET vil efter et almindeligt princip om saglig forvaltning ikke kunne behandle oplysninger uden betydning for varetagelsen af disse opgaver.

For så vidt angår fortrolige oplysninger fremgår det udtrykkeligt af forvaltningslovens § 32, at den, der virker inden for den offentlige forvaltning, ikke i den forbindelse må skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for varetagelsen af den pågældendes opgaver.

2.2.2. Regler om tavshedspligt

Som anført ovenfor gælder dansk rets almindelige regler om tavshedspligt som udgangspunkt også for PET.

I det følgende beskrives disse regler med særlig vægt på forhold, der kan have betydning for efterretningstjenesten. Persondataloven gælder ikke for PET (og FE), jf. lovens § 2, stk. 11. Reglerne i persondataloven, herunder reglerne om videregivelse, omtales i hovedtræk i pkt. 2.3.

Som det fremgår ovenfor i afsnit 2.1.2, er de beskrevne generelle regler fraveget i relation til efterretningstjenesternes udveksling af oplysninger indbyrdes og i relation til PETs indhentelse af oplysninger fra andre offentlige myndigheder til brug for tjenestens varetagelse af opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 og hermed også i relation til andre offentlige myndigheders videregivelse af oplysninger til PET efter anmodning fra PET, idet disse forhold nu er reguleret af bestemmelsen i retsplejelovens § 116.

Dansk rets almindelige regler om tavshedspligt mv. findes i straffelovens §§ 152-152 f og forvaltningslovens §§ 27-32.

Straffelovens § 152 har følgende ordlyd:

§ 152. Den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv, og som uberettiget videregiver eller udnytter fortrolige oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 måneder.

Stk. 2. Begås det i stk. 1 nævnte forhold med forsæt til at skaffe sig eller andre uberettiget vinding, eller foreligger der i øvrigt særligt skærpende omstændigheder, kan straffen stige til fængsel indtil 2 år. Som særligt skærpende omstændigheder anses navnlig tilfælde, hvor videregivelsen eller udnyttelsen er sket under sådanne omstændigheder, at det påfører andre en betydelig skade eller indebærer en særlig risiko herfor.

Stk. 3. En oplysning er fortrolig, når den ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som sådan, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser.”

Bestemmelsen indeholder ingen nærmere angivelse af, hvilke offentlige eller private interesser der kan føre til, at en oplysning må anses for fortrolig. En sådan angivelse findes imidlertid i forvaltningslovens § 27, stk. 1, der har følgende ordlyd:

§ 27. Den, der virker inden for den offentlige forvaltning, har tavshedspligt, jf. borgerlig straffelov § 152 og §§ 152 c-f, når en oplysning ved lov eller anden gyldig bestemmelse er betegnet som fortrolig, eller når det i øvrigt er nødvendigt at hemmeligholde den for at varetage væsentlige hensyn til offentlige eller private interesser, herunder navnlig til:

  1. statens sikkerhed eller rigets forsvar,
  2. rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner,
  3. forebyggelse, efterforskning og forfølgning af lovovertrædelser samt straffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning,
  4. gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings- eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen,
  5. det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed,
  6. enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers interesse i at beskytte oplysninger om deres personlige eller interne, herunder økonomiske, forhold eller
  7. enkeltpersoners eller private selskabers eller foreningers økonomiske interesse i at beskytte oplysninger om tekniske indretninger eller fremgangsmåder eller om drifts- eller forretningsforhold.”

Om bestemmelsen kan bl.a. henvises til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (2001), side 508 f.

Bestemmelsen i § 152 suppleres af straffelovens § 109, hvorefter den, som røber eller videregiver meddelelse om statens hemmelige underhandlinger, rådslagninger eller beslutninger i sager, hvorpå statens sikkerhed eller rettigheder i forhold til fremmede stater beror, eller som angår betydelige samfundsøkonomiske interesser over for udlandet, straffes med fængsel indtil 12 år. Straffelovens § 109 er på den ene side indholdsmæssigt snævrere afgrænset end bestemmelsen i § 152, idet den alene vedrører ”statens hemmelige underhandlinger, rådslagninger eller beslutninger i sager, hvorpå statens sikkerhed eller rettigheder i forhold til fremmede stater beror, eller som angår betydelige samfundsøkonomiske interesser overfor udlandet”. På den anden side er bestemmelsen i § 109 i modsætning til § 152 ikke afgrænset til kun at omfatte den, som virker eller har virket i offentlig tjeneste eller hverv.

2.2.3. Regler om videregivelse af oplysninger

2.2.3.1. Videregivelse inden for samme forvaltningsmyndighed (intern videregivelse)

Adgangen til videregivelse inden for den enkelte forvaltningsmyndighed (intern videregivelse) er kun delvis reguleret i forvaltningsloven. Videregivelse anses som hovedregel for berettiget, hvis den, som modtager oplysningerne, har en klar og saglig interesse deri, jf. FOB 1990.515.

Efter forvaltningslovens § 32 må den, der virker inden for den offentlige forvaltning, ikke i den forbindelse skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for varetagelsen af den pågældendes opgaver.

Videregivelse af fortrolige oplysninger kan finde sted inden for samme forvaltningsmyndighed, hvis videregivelsen ikke er udelukket efter reglerne om tavshedspligt. Det antages, at der gælder en forholdsvis vid adgang til intern videregivelse, idet videregivelse som regel er berettiget, hvis den, der modtager oplysningerne, har en saglig interesse heri.

Navnlig inden for en efterretningstjeneste, hvor der gælder særlige hensyn til fortrolighed, kan der være grund til i videst muligt omfang at begrænse spredningen af fortrolige oplysninger, således at konkrete fortrolige oplysninger kun bringes til kendskab for medarbejdere, som har et nødvendigt behov for indsigt i de pågældende oplysninger. I relation til oplysninger, der er klassificeret i henhold til Statsministeriets cirkulære nr. 204 af 7. december 2001, fremgår det af cirkulærets § 16, at indsigt i klassificerede informationer kun må gives personer, for hvem sådan indsigt er tjenstlig nødvendig (”need to know-princippet”).

En videregivelse af fortrolige oplysninger inden for samme myndighed kan i særlige tilfælde være ”uberettiget” efter straffelovens § 152, f.eks. hvis der er tale om almindelig sladder, hvori fortrolige personoplysninger indgår, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (2001), side 538.

2.2.3.2. Videregivelse mellem danske forvaltningsmyndigheder

Ved lov nr. 503 af 12. juni 2009 om ændring af forvaltningsloven og lov om behandling af personoplysninger (Udveksling af oplysninger mellem forvaltningsmyndigheder) blev der gennemført en forenkling af reglerne om adgangen til at videregive oplysninger inden for den offentlige forvaltning.

Ved lovændringen er persondatalovens anvendelsesområde udvidet til også at gælde for manuel videregivelse af personoplysninger mellem forskellige forvaltningsmyndigheder. Adgangen til både elektronisk og manuelt at videregive personoplysninger mellem forskellige forvaltningsmyndigheder er herefter reguleret af persondataloven, jf. persondatalovens § 1, stk. 3, som har følgende ordlyd:

Stk. 3. Lovens § 5, stk. 1-3, §§ 6-8, § 10, § 11, stk. 1, § 38 og § 40 gælder også for manuel videregivelse af personoplysninger til en anden forvaltningsmyndighed. Datatilsynet fører i overensstemmelse med lovens kapitel 16 tilsyn med videregivelse som nævnt i 1. pkt.”

Reguleringen i persondataloven omfatter både adgangen til at videregive fortrolige og ikkefortrolige oplysninger i modsætning til den hidtidige regulering i forvaltningsloven, som alene angik videregivelse af fortrolige oplysninger.

De bestemmelser i persondataloven, som efter bestemmelsen gælder for manuel videregivelse af personoplysninger mellem forvaltningsmyndigheder, er persondatalovens § 5, stk. 1-3 (om grundlæggende principper for behandling af personoplysninger), §§ 6-8 (om almindelige betingelser for behandling af personoplysninger), § 10 (om statistiske og videnskabelige undersøgelser), § 11, stk. 1 (om personnummer), § 38 (om tilbagekaldelse af samtykke) og § 40 (om klageadgang til Datatilsynet). Endvidere gælder persondatalovens kapitel 16 (om Datatilsynet).

Det fremhæves i bemærkningerne til bestemmelsen, at de generelle principper, som er indeholdt i persondatalovens § 5, stk. 1-3, ikke kan antages at gå videre, end hvad der allerede følger af almindelige principper om saglighed og proportionalitet i forbindelse med forvaltningens virksomhed. Heraf følger, at i det omfang, der materielt er hjemmel til videregivelse af personoplysninger i behandlingsreglerne i persondatalovens §§ 6-8, vil de almindelige krav i persondatalovens § 5 således kun undtagelsesvis kunne tænkes at indebære, at den pågældende videregivelse ikke vil kunne finde sted. I overensstemmelse hermed forudsættes det, at det forhold, at persondatalovens § 5, stk. 1-3, nu også gælder for manuel videregivelse af personoplysninger til en anden forvaltningsmyndighed, ikke i sig selv vil indebære ændringer i den gældende retstilstand.

Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen (Folketingstidende 2008-2009, Tillæg A, side 4378 ff.), at reguleringen af manuel videregivelse, som følger af den foreslåede nye § 1, stk. 3, i persondataloven – på samme måde som ved elektronisk videregivelse mv., jf. persondatalovens § 1, stk. 1 – ikke gælder for behandling af personoplysninger, som er undtaget fra lovens område, jf. herved persondatalovens § 2. Den nye regulering af manuel videregivelse af personoplysninger gælder derfor – ligesom det er tilfældet med hensyn til elektronisk videregivelse mv. – ikke i forhold til politiets og forsvarets efterretningstjenester, jf. persondatalovens § 2, stk. 11. I forhold til PET indebærer den nye formulering af forvaltningsloven § 28, og overførelsen til persondataloven af reguleringen af manuel videregivelse af personoplysninger til anden forvaltningsmyndighed, at de hidtidige regler i forvaltningslovens § 28, stk. 1-3 om videregivelse af fortrolige oplysninger ikke længere gælder for PET. Medmindre andet er fastsat i lovgivningen, skal berettigelsen af PETs (og FEs) videregivelse af personoplysninger til andre forvaltningsmyndigheder efter den nugældende retstilstand bedømmes efter de almindelige regler om tavshedspligt i straffelovens §§ 152-152 f, jf. forvaltningslovens § 27.

Som en konsekvens af indsættelse af det nye § 1, stk. 3 i persondataloven er forvaltningslovens § 28 samtidig ændret, idet bestemmelsen i forvaltningslovens § 28 nu alene regulerer adgangen til at videregive fortrolige oplysninger om juridiske personer og oplysninger, der – uden at være personoplysninger – af andre grunde er fortrolige, jf. stk. 2. Denne bestemmelse gælder for PET. Forvaltningslovens § 28 har følgende ordlyd:

§ 28. For videregivelse af oplysninger om enkeltpersoner (personoplysninger) til en anden forvaltningsmyndighed gælder reglerne i § 5, stk. 1-3, §§ 6-8, § 10, § 11, stk. 1, § 38 og § 40 i lov om behandling af personoplysninger, jf. denne lovs § 1, stk. 3.

Stk. 2. Oplysninger af fortrolig karakter, som ikke er omfattet af stk. 1, må kun videregives til en anden forvaltningsmyndighed, når

  1. den, oplysningen angår, udtrykkeligt har givet samtykke,
  2. det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives, eller
  3. det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe.

Stk. 3. Ved samtykke efter stk. 2, nr. 1, forstås enhver frivillig, specifik og informeret viljestilkendegivelse, hvorved den, oplysningen angår, indvilger i, at oplysningen videregives.

Stk. 4. Et samtykke efter stk. 3 kan tilbagekaldes.

Stk. 5. Lokale administrative organer, som ved lov er tillagt en selvstændig kompetence, anses som en selvstændig myndighed efter stk. 2.”

Forvaltningslovens § 29 indeholder tillige en særlig regel om danske forvaltningsmyndigheders indhentelse af oplysninger i ansøgningssager. Efter bestemmelsen må oplysninger om ansøgerens rent private forhold som udgangspunkt ikke indhentes fra andre dele af forvaltningen eller fra en anden forvaltningsmyndighed, medmindre ansøgeren har givet samtykke hertil.

Efter retsplejelovens § 115, stk. 1, kan politiet – herunder PET – videregive oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold til andre myndigheder, hvis videregivelsen må anses for nødvendig af hensyn til det kriminalitetsforebyggende samarbejde. Denne bestemmelse blev indført med henblik på at skabe en klar hjemmel for politiets videregivelse af oplysninger til brug for det tværfaglige samarbejde mellem socialforvaltning, skole og politi (SSP-samarbejdet). Ved lov nr. 114 af 16. februar 2009 om ændring af retsplejeloven blev retsplejelovens § 115 udvidet således, at den også giver mulighed for videregivelse af hensyn til politiets samarbejde med de sociale myndigheder og social- og behandlingspsykiatrien som led i indsatsen over for socialt udsatte personer (PSP-samarbejdet). Ved lov nr. 1549 af 21. december 2010 skete endvidere en udvidelse, som etablerer et særligt samarbejde mellem kriminalforsorgen, de sociale myndigheder og politiet som led i indsatsen over for dømte, der løslades fra institutioner under kriminalforsorgen, og dømte under 18 år, der løslades fra institutioner mv. uden for kriminalforsorgen, hvor de er anbragt i henhold til § 78, stk. 2, i lov om fuldbyrdelse af straf m.v. (KSP-samarbejdet).

2.2.3.3. Videregivelse af oplysninger til private

Afgørende for, om PETs videregivelse af fortrolige personoplysninger og om fortrolige oplysninger, der ikke er personoplysninger, kan ske til private, er, at videregivelsen ikke anses for ”uberettiget” efter straffelovens §§ 152-152 f.

Der kan i den forbindelse henvises til en udtalelse fra Folketingets Ombudsmands gengivet i FOB 1990, side 514, hvor bl.a. er anført følgende:

Ved udfyldningen af denne retlige standard [”uberettiget”] må forvaltningslovens kapitel 8 tillægges en vis normerende virkning.

Et hovedsigte med tavshedspligtsreglerne er, at oplysninger som offentlige myndigheder bliver bekendt med som et led i varetagelsen af deres opgaver, ikke bliver røbet over for almenheden eller uvedkommende privatpersoner. I almindelighed er sådanne videregivelser derfor uberettigede. Hvor videregivelsen sker i forbindelse med, at private udfører opgaver af offentlig eller halvoffentlig karakter, er den mindre betænkelig. Er modtageren af oplysningerne desuden omfattet af tavshedspligtsregler, der er beslægtet med dem, der gælder for offentlige myndigheder, får situationen en betydelig lighed med de situationer, der er omfattet af forvaltningslovens § 28, og må efter omstændighederne kunne accepteres, såfremt forvaltningen ville være berettiget til at udlevere de samme oplysninger til en anden forvaltningsmyndighed. Udlevering af fortrolige oplysninger til private vil således i almindelighed kun være lovlig, hvis den, oplysningerne vedrører, har samtykket hertil.”

Som nævnt ovenfor er forvaltningslovens § 28 ændret, således at spørgsmålet om elektronisk og manuel videregivelse af personoplysninger mellem forskellige forvaltningsmyndigheder nu reguleres af persondataloven, jf. persondatalovens § 1, stk. 3.

Persondataloven gælder imidlertid ikke for behandlinger, der udføres for PET (og FE), jf. lovens § 2, stk. 11.

2.2.3.4. Videregivelse af oplysninger til udenlandske myndigheder

Afgørende for, om videregivelse af fortrolige oplysninger til udenlandske myndigheder kan ske, er, at videregivelsen ikke kan anses for ”uberettiget” efter straffelovens §§ 152-152 f.

Det er almindeligt antaget, at regeringen kan indgå overenskomst med fremmede stater, som bl.a. indebærer, at den danske stat er forpligtet til at videregive visse fortrolige oplysninger til udenlandske myndigheder. I det omfang en sådan aftale er indgået, vil videregivelsen af fortrolige oplysninger til opfyldelse af den pågældende internationale forpligtelse ikke være uberettiget efter straffelovens bestemmelser om tavshedspligt, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer 3. udgave (2001), side 562.

Med hensyn til tilfælde, der falder uden for regulering ved internationale aftaler eller særlig lovgivning, er det almindeligt antaget, at der i hvert fald ikke kan videregives oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold til udenlandske myndigheder i videre omfang end til en dansk myndighed, jf. John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer 3. udgave (2001), side 563. Herudover er det næppe muligt generelt at angive, hvornår en videregivelse til udlandet i sådanne tilfælde må anses for berettiget. I vurderingen heraf må navnlig indgå formålet med videregivelsen, herunder om videregivelsen er nødvendig for at varetage forvaltningsopgaver, som den pågældende danske forvaltningsmyndighed skal varetage, eller til varetagelse af danske interesser i øvrigt. Det vil i den forbindelse f.eks. kunne indgå, om videregivelsen af oplysninger sker med henblik på at forebygge og efterforske alvorlig international kriminalitet, som også Danmark har en væsentlig interesse i at bekæmpe. Der vil også kunne lægges vægt på, om videregivelsen sker inden for rammerne af et gensidigt samarbejde, således at den modtagende myndighed i udlandet som led i dette samarbejde på tilsvarende måde vil stille oplysninger til rådighed for den danske myndighed i en række tilfælde, hvor sådanne oplysninger kan have særlig betydning f.eks. for muligheden for at bekæmpe alvorlig kriminalitet i Danmark. Også forholdene i modtagerlandet – herunder hvordan de modtagne oplysninger i praksis kan antages at blive anvendt i det pågældende land – vil være af betydning ved vurderingen af, om videregivelsen kan anses for berettiget.

Det anførte gælder kun i relation til oplysninger, som skal hemmeligholdes for at varetage væsentlige hensyn til private interesser. Oplysninger, som ikke er fortrolige, kan frit videregives til udenlandske myndigheder. Det gælder også generelle erfaringer, som efterretningstjenesterne måtte have gjort sig i forbindelse med bekæmpelse af f.eks. terrorisme og spionage.

Oplysninger, der alene er fortrolige af hensyn til offentlige interesser, vil frit kunne videregives, hvis den pågældende myndighed, der skal varetage de pågældende offentlige interesser, er indforstået hermed.

PETs modtagelse af oplysninger fra udenlandske samarbejdspartnere sker normalt med – udtrykkelig eller stiltiende – angivelse af, at oplysningerne er ”hemmelige” og skal behandles fortroligt. Vilkår af denne karakter må antages at indebære, at den danske efterretningstjeneste ikke uden forudgående samtykke fra vedkommende udenlandske samarbejdspartner vil være berettiget – eller efter forvaltningslovens § 31 om videregivelse til anden dansk myndighed være forpligtet – til at videregive de pågældende oplysninger til andre myndigheder.

Om de særlige problemer, der opstår i forbindelse med udveksling af oplysninger med stater, der anvender forhørsmetoder og straffeformer, der strider mod danske normer, henvises til gennemgangen i kapitel 7.

2.3. Internationale konventioner

2.3.1. Artikel 8 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention

Den Europæiske Menneskerettighedskonvention fra 1950 blev i 1992 inkorporeret i dansk ret ved lov. Den Europæiske Menneskeretskonventions artikel 8 vedrører privatlivets fred. Bestemmelsen er nærmere omtalt i kapitel 13.

Som det fremgår heraf, følger det af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis, at det kan udgøre et indgreb i retten til respekt for privatliv mv. efter konventionens art. 8, stk. 1, hvis en offentlig myndighed indhenter, registrerer eller anvender oplysninger om enkeltpersoners privatliv mv.

Sådanne indgreb vil efter bestemmelsens stk. 2 kun være lovlige, hvis indgrebet er i overensstemmelse med loven, sker til varetagelse af mindst et af de i artikel 8, stk. 2, nævnte formål og er ”nødvendigt i et demokratisk samfund”.

Som det tillige fremgår af kapitel 13, indebærer Den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis på området, herunder særligt domstolens dom af 6. juni 2006 i sagen Segerstedt-Wiberg m.fl. mod Sverige, bl.a., at den lovgivning, der regulerer registrering og sletning af personoplysninger, skal være tilstrækkelig klar, således at der ikke er overladt et ubegrænset skøn til efterretningstjenesten.

Endvidere indebærer domstolens praksis, at efterretningstjenestens registre løbende skal revideres, og at en registrering skal slettes, når den ikke længere er nødvendig og relevant. Der skal i den forbindelse foretages en konkret vurdering efter konventionens artikel 8, stk. 2, hvori bl.a. skal indgå oplysningens karakter og alder.

2.3.2. Europarådets rekommandation R(87) 15 af 17. september 1987

Europarådets rekommandation R(87) 15 af 17. september 1987 indeholder anbefalinger til medlemsstaterne om anvendelsen af personoplysninger i politisektoren. Efter rekommandationen må oplysninger kun indsamles, i det omfang det er nødvendigt for at modvirke en reel fare eller bekæmpelse af en konkret strafbar handling, medmindre der er en konkret lovhjemlet undtagelse. Registrering af persondata til politiformål bør desuden være begrænset til præcise (accurate) oplysninger, der er nødvendige af hensyn til varetagelsen af politiets opgaver. Oplysningerne bør opdeles i kategorier afhængigt af graden af deres præcision og pålidelighed, og der må ifølge rekommandationen navnlig sondres mellem oplysninger, der bygger på faktiske forhold og personlige vurderinger. Rekommandationen henstiller også, at oplysninger indsamlet til politiformål kun anvendes til sådanne formål.

3. Persondataloven

3.1. Indledning

Som anført i afsnit 1 skal udvalget bl.a. overveje forholdet mellem den almindelige registerlovgivning (nu persondatalovgivningen) og PETs behandling mv. af oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer og organisationer.

De databeskyttelsesmæssige regler er fastsat i lov nr. 429 af 31. maj 2000 om behandling af personoplysninger (persondataloven) med senere ændringer.

Loven – der trådte i kraft den 1. juli 2000 – gælder ikke for PET og FE. Om den nærmere begrundelse herfor henvises til pkt. 3.3 nedenfor.

Persondataloven gennemfører bl.a. Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 95/46/EF af 24. oktober 1995 om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (EF-tidende 1995 L 281, side 31 ff.) – det såkaldte databeskyttelsesdirektiv.

Direktivet gælder ikke for behandling af personoplysninger, der iværksættes med henblik på udøvelse af aktiviteter, der ikke er omfattet af fællesskabsretten, jf. artikel 3, stk. 2, herunder eksempelvis behandlinger vedrørende den offentlige sikkerhed, forsvar, statens sikkerhed og statens aktivitet på det strafferetlige område. Med hensyn til disse former for behandling står medlemsstaterne således efter direktivet frit og vil dermed kunne bestemme, i hvilket omfang sådanne behandlinger bør reguleres.

Bortset fra, at PET og FE som nævnt er undtaget fra loven, har man i Danmark valgt med persondataloven at gennemføre en samlet lovgivning, der som udgangspunkt gælder generelt for behandling af edb-oplysninger, uanset om behandlingen finder sted inden for eller uden for direktivets anvendelsesområde.

3.2. Beskrivelse af lovens regler i hovedtræk

3.2.1. Lovens område

3.2.1.1. Fysiske personer

Reglerne i persondataloven gælder som udgangspunkt alene for personoplysninger, hvilket vil sige enhver information om en identificeret eller identificerbar fysisk person, jf. persondatalovens § 1, stk. 1, sammenholdt med § 3, nr. 1.

Om baggrunden herfor er der i betænkning nr. 1345/1997, side 167, bl.a. anført følgende:

”… Efter nøje overvejelser finder udvalget, at den fremtidige lovgivning kun i begrænset omfang bør gælde for behandling af oplysninger om juridiske personer. Der lægges herved vægt på, at der ikke ses at være samme behov for beskyttelse af oplysninger om juridiske personer som for så vidt angår personoplysninger. Den regulering, som er indeholdt i anden generel lovgivning, såsom forvaltningsloven, offentlighedsloven, straffeloven, markedsføringsloven m.v. må derfor efter udvalgets opfattelse anses for at indeholde en tilstrækkelig beskyttelse af oplysninger om juridiske personer. Det bemærkes herved også, at direktivets reguleringsgenstand er begrænset til behandling af personoplysninger, og at de i direktivet indeholdte regler, hvorpå lovudkastet bygger, derfor ikke fuldt ud er tilpasset de spørgsmål, som vedrører behandling af oplysninger om juridiske personer.

…”

3.2.1.2. Manuel behandling af oplysninger

Efter persondatalovens § 1, stk. 1, gælder loven for behandling af personoplysninger, som helt eller delvis foretages ved hjælp af elektronisk databehandling, samt for ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register.

Et register er i lovens § 3, nr. 3, defineret som ”enhver struktureret samling af personoplysninger, der er tilgængelige efter bestemte kriterier, hvad enten denne samling er placeret centralt, decentralt eller er fordelt på et funktionsbestemt eller geografisk grundlag”. Om denne definition er i forarbejderne til bestemmelsen anført følgende:

”Omfattet af bestemmelsens registerbegreb er manuelle registre, såsom fortegnelser, kartotekskasser, journalsystemer, og andre samlinger af manuelt materiale, som opbevares struktureret efter bestemte kriterier vedrørende personer for at lette adgangen til de indeholdte personoplysninger. Derimod er manuelle akter, som indgår i den dataansvarliges konkrete sagsbehandling, mapper med sagsakter eller samlinger af sådanne mapper, ikke omfattet af registerbegrebet. Den nærmere afgrænsning af registerbegrebet må i øvrigt finde sted gennem vedkommende tilsynsmyndigheds praksis.”

Uden for lovens almindelige anvendelsesområde falder manuel behandling af oplysninger, der ikke er eller vil blive indeholdt i et register. I det omfang behandling af personoplysninger sker såvel elektronisk som manuelt, f.eks. ved at der sker elektronisk journalisering og sagsstyring af en manuel sag, vil den behandling, som knytter sig til den manuelle sag, således ikke være omfattet af lovens almindelige anvendelsesområde. Derimod vil den elektroniske journalisering og sagsstyring være omfattet.

Bestemmelsen i persondatalovens § 1, stk. 3, vedrørende en forvaltningsmyndigheds manuelle videregivelse af personoplysninger til en anden forvaltningsmyndighed er behandlet nærmere oven for i pkt. 2.2.3.3.

3.2.2. Begrebet ”behandling” af oplysninger

Efter persondatalovens § 3, nr. 2, omfatter begrebet behandling ”enhver operation eller række af operationer med eller uden brug af elektronisk databehandling, som oplysninger gøres til genstand for”.

Omfattet af begrebet behandling er ikke blot registrering, opbevaring og videregivelse af oplysninger, men også andre former for håndtering af oplysninger. Begrebet omfatter således bl.a. indsamling, registrering, systematisering, opbevaring, tilpasning eller ændring, selektion, søgning, brug, videregivelse ved transmission, formidling eller enhver anden overladelse, sammenstilling eller samkøring samt blokering, sletning eller tilintetgørelse. Finder blot en af de nævnte former for håndtering af oplysninger sted, vil der være tale om behandling i bestemmelsens forstand.

3.2.3. Materielle regler om behandling af oplysninger

3.2.3.1. Grundlæggende regler for behandling af oplysninger

Lovens § 5 fastsætter en række grundlæggende regler for behandling af oplysninger.

Efter § 5, stk. 1, skal den dataansvarlige myndighed mv. behandle oplysninger i overensstemmelse med god databehandlingsskik. Der er tale om en retlig standard, hvori ligger, at behandlingen skal være rimelig og lovlig.

Bestemmelsen i § 5, stk. 2, 1. pkt., fastsætter, at indsamling af oplysninger skal ske til udtrykkeligt angivne formål. Der påhviler således den pågældende myndighed mv. pligt til i forbindelse med indsamling af oplysninger at fastlægge, til hvilke formål indsamlingen finder sted. Indsamlingen af oplysninger skal ske til formål, der kan anses for saglige. Efter lovforslagets bemærkninger til bestemmelsen vil dette bl.a. være tilfældet, når indsamlingen sker til administrative formål, som det ligger inden for vedkommende myndigheds område at varetage, jf. Folketingstidende 1999/2000, Tillæg A, side 4064.

Efter § 5, stk. 2, 1. pkt., må senere behandling af oplysninger ikke være uforenelig med de formål, hvortil oplysningerne er indsamlet. Dette såkaldte finalité-princip indebærer, at de oplysninger, som den dataansvarlige måtte indsamle, ikke frit vil kunne genbruges, videregives mv. Om indsamlede oplysninger efterfølgende kan anvendes til andre formål, må således bero på en konkret vurdering.

De oplysninger, som behandles, skal efter § 5, stk. 3, være relevante og tilstrækkelige og ikke omfatte mere, end hvad der kræves til opfyldelse af de formål, hvortil oplysningerne indsamles, og til de formål, hvortil oplysningerne senere behandles. Med udtrykkene relevante og tilstrækkelige sigtes ifølge forarbejderne til, at oplysningernes art skal svare til det formål, der tilsigtes med behandlingen. Bestemmelsen fastsætter endvidere, at behandlingen af oplysninger er undergivet et proportionalitetsprincip. Behandling af oplysninger må således ikke gå videre, end hvad der kræves til opfyldelse af de formål, som vedkommende myndighed mv. er berettiget til at forfølge.

Efter § 5, stk. 4, skal behandling af oplysninger tilrettelægges således, at der foretages fornøden ajourføring af oplysningerne. Det påhviler endvidere den pågældende myndighed at foretage fornøden kontrol for at sikre, at der ikke behandles urigtige eller vildledende oplysninger, og at der snarest muligt foretages sletning eller berigtigelse, hvis det viser sig, at der er behandlet urigtige eller vildledende oplysninger.

Indsamlede oplysninger må efter § 5, stk. 5, ikke opbevares på en måde, der giver mulighed for at identificere den registrerede i et længere tidsrum end det, der er nødvendigt af hensyn til de formål, hvortil oplysningerne behandles.

3.2.3.2. Behandling af personoplysninger efter persondatalovens § 6, stk. 1 (”§ 6– oplysninger”)

Efter § 6, stk. 1, må behandling af oplysninger kun finde sted, hvis en af de i nr. 1-7 angivne betingelser er opfyldt.

Fælles for betingelserne er – bortset fra reglen i nr. 1 om samtykke fra den person, oplysningerne vedrører – at behandling kun kan ske, hvis den er nødvendig af hensyn til en række nærmere angivne interesser. Det beror i den forbindelse på de konkrete forhold, om en given behandling af oplysninger må antages at være nødvendig i bestemmelsens forstand. Med kravet om nødvendighed er der således overladt vedkommende myndighed mv. et vist skøn.

Vurderingen af behandlingens nødvendighed afhænger desuden af, hvilken form for behandling der er tale om. Det vil således ifølge forarbejderne til bestemmelsen skulle vurderes separat, om det er nødvendigt, at oplysninger indsamles, registreres, videregives, samkøres mv.

Af relevans for PETs behandling af oplysninger skal særligt fremhæves følgende muligheder for behandling:

Behandling kan ske, hvis den registrerede har givet sit samtykke hertil, jf. § 6, stk. 1, nr. 1.

Efter § 6, stk. 1, nr. 3, kan behandling ske, hvis det er nødvendigt for, at myndigheden mv. kan overholde en retlig forpligtelse, der påhviler denne. Udtrykket retlig forpligtelse omfatter ifølge forarbejderne til bestemmelsen bl.a. forpligtelser, der følger af lovgivningen eller af administrative forskrifter, der er fastsat i medfør heraf.

Efter reglen i § 6, stk. 1, nr. 6, er behandling endvidere tilladt, hvis behandlingen er nødvendig af hensyn til udførelsen af en opgave, der henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som den dataansvarlige myndighed mv. eller en tredjemand, til hvem oplysningerne videregives, har fået pålagt. Bestemmelsen retter sig ifølge forarbejderne navnlig mod behandling af oplysninger for offentlige myndigheder, der sker som led i myndighedsudøvelse. I betænkning nr. 1345/1997, side 447, er anført, at ”offentlig myndighedsudøvelse … foreligger, når der er tale om en form for virksomhed, der i sig selv er direkte eller særligt forbundet med udøvelse af offentlig myndighed”. Kerneområdet for offentlig myndighedsudøvelse efter bestemmelsen er udstedelse af forvaltningsakter, men også udførelse af opgaver, som sædvanligvis karakteriseres som faktisk forvaltningsvirksomhed, vil ifølge forarbejderne til bestemmelsen efter omstændighederne være omfattet af bestemmelsen. En myndighed, som behandler personoplysninger i forbindelse med løsning af arbejdsopgaver inden for det arbejdsområde, som myndigheden har til opgave at varetage, vil typisk kunne behandle oplysningerne med hjemmel i denne bestemmelse og/eller den ovenfor nævnte bestemmelse i § 6, stk. 1, nr. 3, jf. Henrik Waaben og Kristian Korfits Nielsen, Lov om behandling af personoplysninger med kommentarer, 2. udgave (2008), side 167.

Behandling kan også ske, hvis den er nødvendig for, at den dataansvarlige myndighed mv. eller den tredjemand, til hvem oplysningerne videregives, kan forfølge en berettiget interesse, og hensynet til den registrerede ikke overstiger denne interesse, jf. § 6, stk. 1, nr. 7. En betingelse for at kunne anvende bestemmelsen er, at den dataansvarlige har foretaget en konkret vurdering af, hvorvidt hensynet til den registreredes interesser overstiger hensynet til de interesser, der ønskes forfulgt med behandlingen.

3.2.3.3. Behandling af følsomme personoplysninger efter persondatalovens § 7 (”§ 7-oplysninger”) og § 8 (”§ 8-oplysninger”)

I persondatalovens § 7 reguleres, i hvilket omfang behandling af nærmere opregnede typer af følsomme personoplysninger må finde sted.

For de typer af oplysninger (”§ 6-oplysninger”), som ikke er omfattet af opregningen, gælder behandlingsreglerne i § 6, medmindre der er tale om behandling af oplysninger, som falder ind under bestemmelserne i persondatalovens §§ 8-13.

Efter § 7, stk. 1, må der ikke behandles oplysninger om racemæssig eller etnisk baggrund, politisk, filosofisk overbevisning, fagforeningsmæssige tilhørsforhold og oplysninger om helbredsmæssige og seksuelle forhold (”§ 7-oplysninger”).

§ 7, stk. 2-7, indeholder en række undtagelser fra dette forbud. Forbuddet gælder således efter § 7, stk. 2, bl.a. ikke, hvis den registrerede har givet udtrykkeligt samtykke til behandlingen, hvis behandlingen vedrører oplysninger, der er offentliggjort af den registrerede, eller hvis behandlingen er nødvendig for, at et retskrav kan fastlægges, gøres gældende eller forsvares.

Herudover kan en behandling af sådanne oplysninger bl.a. ske, hvis den er nødvendig af hensyn til offentlige myndigheders varetagelse af opgaver på det strafferetlige område, jf. stk. 6.

Efter stk. 7 kan Datatilsynet endvidere give tilladelse til behandling af de pågældende følsomme oplysninger, hvis dette sker af grunde, som vedrører hensynet til vigtige samfundsmæssige interesser.

Efter persondatalovens § 7, stk. 8, må der ikke for den offentlige forvaltning føres edb-registre med oplysninger om politiske forhold, som ikke er offentligt tilgængelige. Ifølge forarbejderne til bestemmelsen skal spørgsmålet om myndigheders adgang til at behandle oplysninger om enkeltpersoners politiske overbevisning i øvrigt afgøres efter behandlingsreglerne i § 7, stk. 2-7. Disse regler giver efter bemærkningerne bl.a. politiet mulighed for i en konkret straffesag – ligesom efter den tidligere registerlov – efter omstændighederne at notere oplysninger om borgernes politiske overbevisning i forbindelse med efterforskningen af f.eks. politisk motiverede forbrydelser, blot oplysningerne ikke kommer til at indgå i et edb-register. Som eksempel på et sådant tilfælde nævnes i Justitsministeriets besvarelse af 14. juli 1998 af spørgsmål nr. 10 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende lovforslaget til persondataloven en straffesag fra praksis, hvor en nynazist blev dømt for at have forsøgt at forvolde sprængning af brevbomber under sådanne omstændigheder, at andres liv derved blev udsat for overhængende fare.

Bestemmelsen i § 7, stk. 8, der svarer til den tidligere retstilstand efter lov om offentlige registre § 9, stk. 2, 1. pkt., var ikke oprindeligt medtaget i forslaget til lov om behandling af personoplysninger. I Justitsministeriets ovennævnte besvarelse af 14. juli 1998 blev det i den forbindelse bl.a. anført, at undtagelserne i stk. 2-7 ikke ”sigter til at give forvaltningsmyndigheder adgang til at føre edb-registre over enkeltpersoners politiske tilhørsforhold i videre omfang end i dag”. Efterfølgende blev § 7, stk. 8, indsat i det endelige lovforslag for ”at fjerne enhver tvivl herom”.

Der henvises om § 7, stk. 8, til kapitel 6, hvor PETs behandling af oplysninger om politisk virksomhed behandles nærmere.

Persondatalovens § 8 indeholder regler om behandling af visse andre følsomme oplysninger (”§ 8-oplysninger”). Efter § 8, stk. 1, må der ikke for den offentlige forvaltning behandles oplysninger om strafbare forhold, væsentlige sociale problemer og andre rent private forhold end de i § 7, stk. 1, nævnte, medmindre det er nødvendigt for varetagelsen af myndighedens opgaver. Som eksempler på oplysninger om andre rent private forhold end dem, der er omfattet af § 7, stk. 1, nævnes i forarbejderne til bestemmelsen oplysninger om andre foreningsmæssige tilhørsforhold (end fagforeningsmæssige tilhørsforhold, der er nævnt i § 7), familiestridigheder, separations- og skilsmissebegæringer og adoptionsforhold.

Efter § 8, stk. 2, må de i stk. 1 nævnte oplysninger ikke videregives. Videregivelse kan dog ske, hvis den registrerede har givet sit udtrykkelige samtykke til videregivelsen (nr. 1), videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår (nr. 2), videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en myndigheds virksomhed, eller påkrævet for en afgørelse, som myndigheden skal træffe (nr. 3), eller videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en persons eller virksomheds opgaver for det offentlige (nr. 4). Behandling kan i øvrigt efter § 8, stk. 6, finde sted, hvis betingelserne i § 7 er opfyldt.

3.2.3.4. Overførsel af oplysninger til tredjelande

Videregivelse af personoplysninger er som nævnt omfattet af persondatalovens begreb om behandling af oplysninger. Dette indebærer, at de ovennævnte regler i persondatalovens §§ 5-8 også regulerer bl.a. offentlige myndigheders adgang til at videregive oplysninger til anden offentlig myndighed eller private.

Videregivelse af oplysninger til tredjelande er dog særskilt reguleret i persondatalovens kapitel 7, der indeholder en række betingelser for videregivelse ud over de betingelser, der følger af lovens §§ 5-8. Udtrykket tredjeland er defineret i persondatalovens § 3, nr. 9, som en stat, der ikke indgår i EU, og som ikke har gennemført aftaler med EU, som indeholder regler svarende til direktivet.

Efter persondatalovens § 27, stk. 1, kan overførsel af oplysninger til myndigheder, virksomheder mv. i tredjelande kun finde sted, hvis det pågældende land sikrer et tilstrækkeligt beskyttelsesniveau. Heri ligger, at overførslen af oplysninger ikke må medføre en væsentlig forringelse af den beskyttelse af den registrerede, som loven har til hensigt at sikre (efter direktivets art. 25, stk. 4 og 6, jf. art. 31, stk. 2, er det i sidste instans Europa-Kommissionen, bistået af et særligt udvalg med repræsentanter fra medlemslandene, der træffer afgørelse om, hvorvidt et bestemt tredjeland har et tilstrækkeligt højt beskyttelsesniveau).

Det fremgår af § 27, stk. 3, nr. 7 og 8, at der bl.a. kan ske overførsel af oplysninger til lande uden et sådant fastslået højt sikkerhedsniveau, i det omfang det i det konkrete tilfælde er nødvendigt af hensyn til forebyggelse, efterforskning og forfølgning af strafbare forhold samt straffuldbyrdelse og beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig forfølgning eller af hensyn til den offentlige sikkerhed, rigets forsvar eller statens sikkerhed.

3.2.3.5. Behandlingssikkerhed

Persondatalovens § 41, stk. 1, stiller krav om, at personer, virksomheder mv., der udfører arbejde under den dataansvarlige eller databehandlere, kun må behandle oplysninger, som vedkommende herved har adgang til, efter instruks fra den dataansvarlige, medmindre andet følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov.

I § 41, stk. 3, er der fastsat krav om, at den dataansvarlige skal træffe de fornødne tekniske og organisatoriske sikkerhedsforanstaltninger mod, at oplysninger hændeligt eller ulovligt tilintetgøres, fortabes eller forringes, samt mod at de kommer til uvedkommendes kendskab, misbruges eller i øvrigt behandles i strid med loven.

Efter bestemmelsens stk. 4 skal der være truffet foranstaltninger, der i tilfælde af krig eller lignende forhold muliggør bortskaffelse eller tilintetgørelse af oplysninger, som behandles for den offentlige forvaltning, og som er af særlig interesse for fremmede magter. Reglen indebærer, at visse behandlinger ikke vil kunne foretages af en databehandler i et andet EU-land, hvilket ellers er lovens hovedregel. Det antages således, at f.eks. CPR-registeret og Det Centrale Kriminalregister ikke må føres i udlandet, jf. Henrik Waaben og Kristian Korfits Nielsen, Lov om behandling af personoplysninger med kommentarer, 2. udgave (2008), side 437.

3.2.4. Den registreredes rettigheder

Persondatalovens kapitel 8 indeholder nærmere regler om den dataansvarliges pligt til at oplyse over for den registrerede, at der behandles oplysninger om vedkommende. Efter § 28 skal myndigheden i tilfælde, hvor der indsamles oplysninger hos en person, således give vedkommende meddelelse om bl.a. formålet med den behandling af oplysningerne, der finder sted.

I tilfælde, hvor oplysninger om en person indsamles hos andre end vedkommende selv, skal myndigheden efter § 29 også give meddelelse til den pågældende bl.a. om, hvilke typer af oplysninger det drejer sig om. Pligten til at give meddelelse gælder bl.a. ikke, hvis vedkommende allerede er bekendt med behandlingens formål mv., eller hvis vedkommendes interesse i at få meddelelse findes at burde vige for afgørende hensyn til en række nærmere opregnede offentlige eller private interesser, jf. persondatalovens § 30.

Persondatalovens §§ 31-34 regulerer adgangen til at få indsigt i oplysninger, der behandles hos en offentlig myndighed mv. om vedkommende person, jf. nedenfor kapitel 8, hvor spørgsmålet om indsigtsret i oplysninger hos efterretningstjenesten er særskilt omtalt.

Øvrige rettigheder for den registrerede er omtalt i persondatalovens §§ 35-40. § 35 omhandler retten til at gøre indsigelse mod, at oplysninger om vedkommende gøres til genstand for behandling. § 37 vedrører den dataansvarliges pligt til på begæring at berigtige, slette eller blokere oplysninger, der viser sig urigtige eller vildledende mv. Af § 38 fremgår, at et samtykke kan tilbagekaldes. § 39 tillægger registrerede personer ret til at gøre indsigelse mod, at den pågældende undergives afgørelser, som alene er truffet på grundlag af elektronisk databehandling af oplysninger, der er bestemt til at vurdere personlige forhold. Endelig kan den registrerede efter § 40 klage til en tilsynsmyndighed over behandlinger af oplysninger om vedkommende.

Efter persondatalovens § 2, stk. 4, 2. pkt., gælder reglerne i lovens kapitel 8 om oplysningspligt og §§ 35-37 og § 39 i kapitel 10 ikke for behandling af oplysninger, som foretages for politi eller anklagemyndighed inden for det strafferetlige område.

Der er således ikke pligt for politi og anklagemyndighed til at underrette registrerede personer, når oplysninger om dem gøres til genstand for behandling i forbindelse med behandlingen af en straffesag, og ovennævnte bestemmelser i kapitel 10 om indsigelse mod behandling mv. finder heller ikke anvendelse i relation til behandlinger, der foretages for politi og anklagemyndighed inden for det strafferetlige område.

Om baggrunden herfor anføres i lovforslagets almindelige bemærkninger pkt. 4.2.5.3 (Folketingstidende, Tillæg A 1999/2000, side 4020) følgende:

Politiets og anklagemyndighedens behandling af oplysninger inden for det strafferetlige område.

I sit høringssvar over betænkningen foreslår Rigsadvokaten, at undtagelsesreglen i udvalgets lovudkasts § 2, stk. 2, hvorefter reglerne om den registreredes rettigheder ikke finder anvendelse på domstolenes behandling af oplysninger inden for det strafferetlige område, også bør gælde for politiet og anklagemyndigheden.

Rigsadvokaten anfører, at politiets og anklagemyndighedens behandling af personoplysninger inden for det strafferetlige område - ligesom det er tilfældet med hensyn til domstolenes virksomhed - er reguleret i retsplejeloven…

Rigsadvokaten [anfører endvidere], at bestemmelserne i udvalgets lovudkasts §§ 28 og 29 om den dataansvarliges oplysningspligt over for den registrerede er udtryk for en meget vidtgående udvidelse af gældende ret, der ikke direkte følger af direktivet. Rigsadvokaten finder, at undtagelsesbestemmelsen i lovudkastets § 30, stk. 2 - henset til oplysningernes karakter - i almindelighed må forventes at skulle bringes i anvendelse, og under alle omstændigheder på det indledende stadium af en efterforskning. Da bestemmelsen indebærer, at der skal foretages en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde, må bestemmelsen efter Rigsadvokatens opfattelse forventes at medføre en unødvendig og betydelig administrativ belastning af politiet og anklagemyndigheden. Rigsadvokaten finder derfor, at det bør overvejes i stedet at gøre en generel undtagelse med hensyn til oplysningspligten for så vidt angår politiets og anklagemyndighedens aktiviteter på det strafferetlige område, i hvert fald for så vidt angår de indledende stadier af en efterforskning.

Endelig anfører Rigsadvokaten, at den af udvalget foreslåede regel om den registreredes ret til, hvor vægtige grunde, der vedrører den pågældendes særlige situation, taler derfor, at gøre indsigelse mod visse former for lovlig behandling af oplysninger, også er en meget vidtgående udvidelse af gældende ret. I den forbindelse bemærker Rigsadvokaten, at heller ikke denne regel er en direkte følge af direktivet. Rigsadvokaten finder, at det - henset til oplysningernes karakter - i almindelighed ikke kan forventes, at der vil kunne gøres indsigelse mod politiets eller anklagemyndighedens behandling af oplysninger i forbindelse med behandlingen af en straffesag.

På baggrund af det, som Rigsadvokaten anfører, finder Justitsministeriet, at politiets og anklagemyndighedens virksomhed på det strafferetlige område bør undtages fra reglerne i lovforslagets kapitel 8 og §§ 35-37 og § 39 om henholdsvis den dataansvarliges oplysningspligt over for den registrerede og om den registreredes øvrige rettigheder …”

3.2.5. Krav om tilsyn, anmeldelse mv.

Efter reglerne i persondatalovens kapitel 16 påser Datatilsynet af egen drift eller efter klage bl.a., at forvaltningsmyndigheders behandling af oplysninger inden for lovens anvendelsesområde finder sted i overensstemmelse med loven.

Der stilles i lovens kapitel 12 krav om anmeldelse til Datatilsynet af visse behandlinger, der foretages for den offentlige forvaltning mv. Anmeldelsen skal indeholde en række oplysninger bl.a. om behandlingens betegnelse og formål.

Lovens § 44, stk. 1, indeholder en række undtagelser fra kravet om anmeldelse, herunder navnlig med hensyn til behandlinger, der ikke vedrører oplysninger af fortrolig karakter.

3.2.6. Beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager inden for Den Europæiske Union mv.

Ved lov nr. 188 af 18. marts 2009 om ændring af lov om behandling af personoplysninger (Gennemførelse af EU-rammeafgørelse om beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager) fik justitsministeren hjemmel til at fastsætte nærmere regler om beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager inden for Den Europæiske Union mv., jf. persondatalovens § 72 a.

Formålet med lovændringen var at gennemføre en EU-rammeafgørelse om beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager (den såkaldte rammeafgørelse om databeskyttelse) i dansk ret. Bemyndigelsesbestemmelsen giver justitsministeren adgang til (inden for rammeafgørelsens anvendelsesområde) at fastsætte regler, som i overensstemmelse med rammeafgørelsen indebærer en yderligere styrkelse af databeskyttelsen, når det gælder udveksling af personoplysninger i forbindelse med politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager inden for EU.

Med hjemmel i bestemmelsen har Justitsministeriet udstedt bekendtgørelse nr. 1287 af 25. november 2010 om beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager inden for Den Europæiske Union og Schengen-samarbejdet. Bekendtgørelsen indebærer bl.a., at der i forbindelse med det politimæssige og strafferetlige samarbejde inden for EU alene vil kunne behandles følsomme personoplysninger (om racemæssig eller etnisk baggrund, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningsmæssigt tilhørsforhold og om helbredsforhold eller seksuelle forhold), hvis det er strengt nødvendigt (og ikke som efter persondataloven, hvis det er nødvendigt). Herudover indeholder bekendtgørelsen regler om den registreredes rettigheder, som går videre end den regulering, der følger af persondataloven, herunder f.eks. om den registreredes ret til at kræve berigtigelse mv. af oplysninger, som udveksles i forbindelse med grænseoverskridende politisamarbejde eller retligt samarbejde inden for EU.

3.3. Forholdet mellem den almindelige datalovgivning mv. og den virksomhed, der udøves af PET og FE

Som nævnt i pkt. 3.1 gælder persondataloven efter § 2, stk. 11, ikke for behandlinger, der foretages for PET og FE. Bestemmelsen svarer til § 31 i den tidligere lov om offentlige registre, der blev ophævet ved persondatalovens ikrafttræden den 1. juli 2000.

Om baggrunden for § 31 i lov om offentlige registre blev der i delbetænkning nr. 767 fra 1976, side 158, bl.a. anført følgende:

”Det er derimod ikke hensigten … at skabe mulighed for at inddrage personregistre, der føres af politiets eller forsvarets efterretningstjenester under lovens kontrolordning. Disse registre bør ikke kontrolleres af den foreslåede kontrolmyndighed og heller ikke af de registrerede selv gennem egen-acces. Dette beror på, at disse registre allerede er underkastet en særlig kontrol i overensstemmelse med folketingets beslutninger herom.

I juni 1964 nedsatte regeringen således i overensstemmelse med en indstilling fra folketinget et særligt kontrolorgan bestående af 4 medlemmer (Wamberg-udvalget), der navnlig fik til opgave at føre tilsyn med politiets efterretningstjenestes registrering og videregivelse af oplysninger (Folketingstidende 1963-64, Tillæg B, sp. 831-34). I september 1968 udsendte den daværende regering en erklæring, hvis hovedindhold er, at registrering af danske statsborgere ikke må finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

Spørgsmålet om efterretningstjenesternes virksomhed har senest været diskuteret i folketinget den 18. februar 1976 i forbindelse med en forespørgselsdebat om borgernes grundlovssikrede rettigheder (Folketingstidende 1975-76, Fortryk sp. 6127-6223). Folketinget vedtog her med 122 stemmer mod 18 følgende forslag til motiveret dagsorden:

’Idet folketinget konstaterer, at kontrollen med efterretningstjenestens virksomhed udøves gennem den ansvarlige minister, det særlige kontroludvalg, ombudsmandsinstitutionen og den almindelige revisionskontrol, og idet folketinget noterer sig forsvars- og justitsministerens bekræftelse på, at man ved udøvelsen af kontrollen har til formål at sikre, at landets love overholdes, og at ulovlig efterretningsvirksomhed fra andre lande, private personer eller grupper forhindres, går tinget over til næste punkt på dagsordenen.’

På denne baggrund finder udvalget ikke anledning til at foreslå disse registre omfattet af lovudkastet.”

I Registerlovudvalgets betænkning nr. 1345/1997, side 187 ff, er bl.a. anført følgende:

”De aktiviteter, der udøves af efterretningstjenesterne, falder uden for direktivets område, jf. dettes artikel 3, stk. 2, 1. pind. Dette siges også udtrykkeligt i Europa-Kommissionens bemærkninger til det reviderede direktivforslag af 15. oktober 1992, jf. KOM (92), endelig udgave – SYN 287, side 13. Der er således ikke som følge af direktivet behov for at ændre den gældende ordning vedrørende efterretningstjenesterne.

Udvalget har i lyset heraf overvejet, om den nuværende ordning vedrørende efterretningstjenesterne bør opretholdes.

Et flertal [udvalgets medlemmer bortset fra ét medlem] finder ikke anledning til at foreslå, at behandlinger, som foretages af efterretningstjenesterne, omfattes af lovudkastet.

I bemærkningerne til det ovennævnte forslag om etablering af et udvalg om forsvarets og politiets efterretningstjenester [bemærkningerne til lov nr. 378 af 6. juli 1988 om etablering af et udvalg om forsvarets og politiets efterretningstjenester] er der om spørgsmålet om regulering af efterretningstjenesternes forhold bl.a. anført følgende, jf. Folketingstidende 1987/88, 2. samling, Tillæg A, sp. 324:

’Folketinget har ved flere lejligheder drøftet spørgsmålet om gennemførelse af en øget kontrol med efterretningstjenesternes virksomhed gennem etablering af et særligt udvalg på en eller anden måde. I 1972 behandlede Folketinget således et forslag om etablering af et særligt kontroludvalg, som efter forslaget skulle sammensættes af regeringen på grundlag af indstillinger fra de partier, der er repræsenteret i Det udenrigspolitiske Nævn (Folketingstidende 1971-72, sp. 3406ff). Folketinget har tidligere drøftet spørgsmålet om gennemførelse af en styrket kontrol den 1. december 1987 i forbindelse med behandlingen af et af SF fremsat forslag til folketingsbeslutning (Folketingets forhandlinger, sp. 2940 ff). Spørgsmålet har endvidere for nylig været rejst i forbindelse med drøftelser i Det udenrigspolitiske Nævn vedrørende en konkret sag.

Det er regeringens vurdering, at den nuværende kontrolordning i relation til efterretningstjenesterne har fungeret tilfredsstillende. Regeringen er imidlertid indstillet på at medvirke til, at der sker en forøgelse af den politiske indsigt i efterretningstjenesternes virksomhed under forudsætning af, at ansvaret for tjenesterne som hidtil udelukkende påhviler regeringen, og at de særlige hensyn, som gør sig gældende på efterretningsområdet – bl.a. med hensyn til at sikre diskretion vedrørende efterretningstjenesternes oplysninger og baggrunden for disse – kan tilgodeses.

Regeringen stiller på denne baggrund forslag om etablering af et særligt udvalg bestående af 5 folketingsmedlemmer, der udpeges af de partier, som har sæde i folketingets præsidium, med den opgave at følge efterretningstjenesternes virksomhed. Herved gives der medlemmer af typisk de større politiske partier adgang til at få indseende med efterretningstjenesternes virksomhed.’

Som anført har spørgsmålet om efterretningstjenesternes forhold været drøftet flere gange i Folketinget. Således også i forbindelse med revisionen af lov om offentlige myndigheders registre i 1987, hvor der blev fremsat forslag om ophævelse af bestemmelsen i § 31, idet der bl.a. blev henvist til behovet for registerindsigt, jf. Folketingstidende 1986/1987, Tillæg B, sp. 2464. Der var imidlertid ikke flertal i Folketinget for dette forslag. Og dette var heller ikke tilfældet, da forslaget blev genfremsat i forbindelse med revisionen af loven i 1991, jf. Folketingstidende 1990/91, Tillæg B, sp. 758.

På den anførte baggrund og under hensyntagen til karakteren af efterretningstjenesternes arbejdsopgaver, finder flertallet ikke anledning til at foreslå, at behandlinger, som foretages for efterretningstjenesterne, omfattes af lovudkastet.

Et mindretal [ét medlem] udtaler, at loven bør gælde for efterretningstjenesterne med de modifikationer, der følger af det særlige formål, som disse myndigheder har. Lovens regler tilsigter en fundamental retsbeskyttelse af borgerne, og denne beskyttelse bør også gælde i forhold til disse myndigheder. Direktiv 95/46/EF gælder ganske vist ikke for disse myndigheder, men det har under forhandlingerne om direktivet været en aspiration, at dets regler og principper også bør gælde for aktiviteter uden for EU-rettens område. Under alle omstændigheder forpligter direktivet ikke til den af flertallet forslåede regel.

Det foreliggende lovudkast vil kunne finde anvendelse i forhold til efterretningstjenesterne med følgende undtagelser. Bestemmelserne i lovens kapitel 8-10 vedrørende oplysningspligt, registerindsigt m.v. vil i sagens natur ikke kunne anvendes. I kapitel 12 bør indsættes en særregel, hvorefter anmeldelser behandles fortroligt og ikke indgår i den i § 54, stk. 1, nævnte fortegnelse. I kapitel 16 bør det bestemmes, at sager vedrørende efterretningstjenesterne skal behandles af Datatilsynets direktør og i alle henseender er underlagt tavshedspligt. Resultatet er, at lovens grundlæggende regler finder anvendelse uden at dette hæmmer eller generer efterretningstjenesternes naturlige virksomhed. Det tilføjes, at den tilsynsbeføjelse, der tillægges Datatilsynet, vil kunne udøves uden at være i konflikt med den særlige kontrol, som Folketinget udøver i forhold til tjenesterne. På denne baggrund bør lovudkastets § 2, stk. 9, udformes således:

Stk. 9. Lovens kapitel 8, 9 og 10 gælder ikke for behandlinger, der udføres for politiets og forsvarets efterretningstjenester.’”

Justitsministeriet tilsluttede sig i bemærkningerne til forslaget til persondataloven flertallet i registerudvalget, der som anført ikke fandt anledning til at foreslå, at behandling af oplysninger, som foretages for efterretningstjenesterne, blev omfattet af loven (Folketingstidende 1999/2000, Tillæg A, side 3997, jf. side 3996).

4. PETs behandling af oplysninger i praksis

4.1. Hvem behandler PET oplysninger om?

Undersøgelse i anledning af mistanke:

PET behandler oplysninger om personer, der er mistænkt for en forbrydelse, som PET har til opgave at forebygge eller efterforske.

Tjenesten behandler også oplysninger om personer, som (endnu) ikke er mistænkte, men hvor det undersøges, om der er grundlag for en mistanke, f.eks. som følge af, at den pågældende er tilknyttet en personkreds eller en organisation mv., der er genstand for en undersøgelse hos PET.

Det bemærkes i den forbindelse, at PET, som det er omtalt i kapitel 4, i vidt omfang arbejder forebyggende, hvilket indebærer, at PET i vidt omfang indsamler oplysninger på et tidspunkt, hvor det er forbundet med usikkerhed, om de personer eller organisationer, der undersøges, reelt har til hensigt at begå strafbare forhold.

Herudover behandles – bl.a. i PETs registre – med henblik på tjenestens informationsberedskab oplysninger om personer, som har været undersøgt eller mistænkt.

Undersøgelse uden mistanke:

PET behandler desuden oplysninger om personer, som ikke er og ikke har været genstand for mistanke eller undersøgelse.

Der kan for det første være tale om – som i andre politimæssige efterforskninger – at behandle oplysninger om såkaldte bipersoner som et led i analysen af oplysninger om mistænkte personer mv. F.eks. kan det dreje sig om anmeldere eller personer i mistænktes eller andre af de ovennævnte personers omgangskreds – også selv om denne omgang ikke i sig selv er mistænkelig mv. Det kan f.eks. også dreje sig om oplysninger om familiemæssige relationer, der kan være afgørende for at forstå den pågældendes adfærd.

For det andet behandler PET oplysninger om personer, der f.eks. i kraft af deres stilling eller holdning må anses for (potentielle) ofre for terroristiske eller ekstremistiske forbrydelser. Det samme gælder personer, der er eller har været mål for fremmede efterretningstjenesters spionagevirksomhed. PET behandler også oplysninger om bipersoner i de pågældendes omgangskreds, også selv om disse ikke selv er truede.

For det tredje indsamler og behandler tjenesten oplysninger om (potentielle) kilder mv. Det kan f.eks. ske med henblik på at kunne vurdere, om det vil være muligt at rekruttere den pågældende som kilde – herunder ved at vurdere den pågældendes troværdighed. Også oplysninger om eventuelle bipersoner vil kunne indgå i denne sammenhæng. Endvidere behandles oplysninger om andre samarbejdspartnere – f.eks. oplysninger om kontaktpersoner i myndigheder eller virksomheder, som tjenesten har til opgave at bistå eller rådgive.

For det fjerde behandler PET oplysninger om personer og organisationer, hvis virksomhed indgår som baggrundsviden til forståelse af de almindelige samfundsforhold – det vil sige almindelige forhold i samfundet, som politisk motiverede forbrydere kan tænkes at agere på baggrund af.

For det femte behandler PET oplysninger om personer, som tjenesten har modtaget som et biprodukt i forbindelse med straffeprocessuelle indgreb efter retsplejeloven eller i forbindelse med indhentelse af oplysninger efter bestemmelsen i retsplejelovens § 116, stk. 2. Efter denne bestemmelse kan PET bl.a. under visse betingelser indhente oplysninger om alle personer, der inden for en periode har rettet henvendelse til en offentlig myndighed. Der henvises til afsnit 2.1.2, hvor bestemmelsen er nærmere beskrevet.

Som en selvstændig kategori af ikke-mistænkte personer behandler PET også oplysninger om personer, der skal sikkerhedsgodkendes, da deres hverv forudsætter et særligt troværdigheds- og loyalitetsniveau. Inden for denne kategori behandles også oplysninger om personer, som har været sikkerhedsgodkendt, eller som er blevet nægtet godkendelse. Også i disse sager vil der efter omstændighederne blive behandlet oplysninger om bipersoner i forhold til den person, som sikkerhedsgodkendelsessagen vedrører.

4.2. Hvilke oplysninger indsamler PET?

PET indsamler oplysninger om danske statsborgere, herboende udlændinge og andre udlændinge til brug for tjenestens virksomhed.

Til brug for tjenestens overvågnings- og efterforskningsmæssige opgaver indhentes – som ved andre politimæssige undersøgelser – bl.a. oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, herunder om deres motiver.

De forbrydelser, som PET har til opgave at forebygge og efterforske, kan i videre omfang end de fleste andre forbrydelser have et politisk eller religiøst motiv. Dette indebærer, at PET i større udstrækning end det øvrige politi indsamler oplysninger om politisk, religiøs eller ideologisk motivation.

PET indhenter endvidere til brug for tjenestens overvågnings- og efterforskningsmæssige opgaver bl.a. politiske, økonomiske og tekniske informationer og oplysninger om hændelser af betydning for tjenestens opgavevaretagelse.

PET indsamler desuden løbende oplysninger til brug for udarbejdelse af sine trusselsvurderinger. Dette sker som et led i tjenestens sikkerhedsmæssige rådgivning af og bistand til regeringen og offentlige myndigheder mv., herunder det øvrige politi, og til brug for tjenestens ambassade- og flysikkerhedsopgaver, livvagtstjeneste samt sikkerhedsopgaver i forbindelse med større begivenheder mv. Ud over de ovennævnte oplysninger indhenter tjenesten navnlig oplysninger fra kongehuset, regeringen, Stats- Udenrigs-, Trafik- og Justitsministeriet, det øvrige politi, lufthavnsmyndighederne, lufthavne og luftfartsselskaber, udenlandske repræsentationer og myndigheder samt en række internationale organisationer.

Ved PETs personsikkerhedsundersøgelser indsamles der bl.a. oplysninger, som kan være af betydning for vurderingen af, om den undersøgtes loyalitet, karakter, vaner og forbindelser ubestridt er sådanne, at der ikke opstår tvivl om hverken den pågældendes pålidelighed i forbindelse med håndtering af klassificerede oplysninger eller vedkommendes egnethed til regelmæssig uledsaget adgang til installationer, der rummer klassificerede oplysninger.

Til de højeste klassifikationsgrader indsamles - om muligt - bl.a. oplysninger om:

Oplysningerne indsamles efter forudgående samtykke fra den undersøgte, dennes ægtefælle mv.

4.3. PETs opbevaring af oplysninger

Tidligere benyttede PET registre, arbejdskartoteker, journalsystemer, sagsmapper mv. til at systematisere og opbevare indsamlede oplysninger. Med Justitsministeriets retningslinjer af 7. december 2009 for PETs behandling af personoplysninger mv. er der fastsat nye regler for PETs opbevaring af oplysninger. Disse regler omtales nedenfor. Der henvises i øvrigt til afsnit 2.1.1.3. Om PETs tidligere registre, kartoteker mv. henvises til PET-kommissionens beretning, bind 1 og 3.

4.3.1. Registre

PET kan registrere personer, organisationer og virksomheder, der med rimelig grund mistænkes for overtrædelse af kapitel 12 eller 13 i straffeloven eller for anden kriminalitet, der ved sin grovhed, sine internationale relationer eller sit formål truer statens sikkerhed, den lovlige samfundsorden eller hindrer folkestyrets funktioner.

PET kan således eksempelvis ikke foretage en registrering, der udelukkende er begrundet i alvorlig organiseret kriminalitet, herunder bande- eller narkokriminalitet.

Formålet med PETs registre er navnlig at understøtte igangværende eller fremtidige undersøgelser eller efterforskninger samt at sikre tjenesten et informationsberedsskab, bl.a. med henblik på varetagelsen af sikkerhedsopgaver.

En registrering har ikke i sig selv nogen retsvirkninger for den, der registreres. En registrering er alene et udtryk for, at PET finder, at der knytter sig en sådan efterretningsmæssig interesse til en person eller organisation, at der er behov for i en periode at opbevare de oplysninger, som PET er i besiddelse af om den pågældende.

PETs registre blev tidligere ført manuelt – på de såkaldte “tromler” – men blev i 1989-90 overført til edb.

PET betragter en person mv. som registreret, hvis den pågældende har en personsag. Registrene findes i forskellige databaser i et edb-system. Det er muligt at genfinde lagrede informationer – herunder om personer mv. – ved at søge på et hvilket som helst ord i teksten (fritekstsøgning). Registrene er samlet i en fælles søgedatabase.

Registrering af en dansk statsborger, en herboende udlænding eller en organisation/virksomhed hjemmehørende i Danmark skal forelægges Wamberg-udvalget. Dette skal ske hurtigst muligt, dvs. at registreringen skal forelægges udvalget på det første møde efter registreringens oprettelse. Registrering af ikke-herboende udlændinge samt organisationer/virksomheder, der ikke er hjemmehørende i Danmark, skal ikke forelægges for Wamberg-udvalget, medmindre registreringen ønskes bevaret i mere end 20 år fra registreringens oprettelse.

For de registrerede personer mv. indeholder registrene oplysninger om f.eks. den pågældendes identitet, henvisninger til relevante sager, relationer til efterforskningsmæssigt relevante grupperinger, en standardiseret angivelse af årsagen til registrering, samt om sagen skal forelægges eller har været forelagt for Wamberg-udvalget. Herudover findes navnlig mere administrativt prægede oplysninger som f.eks. oplysninger om datoen for registrering, hvor længe registreringen løber, dato for revision mv. Registrene kan indeholde meget private oplysninger, herunder f.eks. oplysninger om misbrug af alkohol og narkotika, seksuel orientering og strafbare forhold.

I tilknytning til en registrering af en person eller en organisation/virksomhed kan der medtages oplysninger om andre, i det omfang det er af betydning for behandlingen af oplysningerne om de registrerede personer eller organisationer/virksomheder. Det kan eksempelvis være bipersoner som forurettede, anmelder, familie, sambo eller lignende. Navne og oplysninger på disse bipersoner kan indeholdes i registrene, når det er af betydning for behandlingen af den registrerede, f.eks. for at sagen lettere kan identificeres, herunder fordi forurettedes navn er mere kendt end gerningsmandens.

Oplysninger om efterforskningsrelevante familiemæssige relationer, signalement og pasoplysninger kan således forekomme, ligesom oplysninger af overordnet efterforskningsmæssig relevans kan indgå. Der kan f.eks. være tale om den pågældendes kontakt til ligesindede, om aktioner, som vedkommende har planlagt eller deltaget i, om forespørgsler eller oplysninger fra samarbejdspartnere vedrørende identiteten, om PETs kontakt til den pågældende, om en kildes vurdering af vedkommende og om fremmede efterretningsofficerers kontakter til personer i betroede stillinger i Danmark.

Til illustration af, hvilke oplysninger der efter omstændighederne fører til registrering af en person, kan bl.a. nævnes:

  1. Medlemskab af eller fastere tilknytning til visse terrororganisationer eller ekstremistiske grupperinger.
  2. Mistænkelig kontakt til i forvejen registrerede personer.
  3. Mistænkelig opførsel. Dette kan f.eks. være tilsyneladende uforklarlig færden ved mulige terrormål, f.eks. visse ambassader og trossamfunds ejendomme, mulig involvering i våbenhandel eller fremsættelse af trusler over for medlemmer af regeringen.

Ved vurderingen af, om der foreligger mistænkelig adfærd mv., bliver der også lagt vægt på en række oplysninger om f.eks. nationalitet, ekstrem religiøs eller ideologisk observans og eventuel tidligere kriminalitet.

Registrering forudsætter en mistanke om forhold af en vis grovhed. Det er imidlertid ofte ikke muligt på tidspunktet for registreringen at henføre denne mistanke til en konkret straffebestemmelse.

Det forhold, at PET i vidt omfang har til opgave at forebygge forbrydelser på grundlag af en farevurdering, indebærer, at PET ofte indsamler oplysninger på et tidspunkt, hvor det kan være usikkert, om de personer, der registreres oplysninger om, reelt har til hensigt at begå et strafbart forhold. Det er ikke en betingelse for registrering, at betingelserne for at rejse sigtelse mod den pågældende er opfyldt.

Om regeringserklæringen af 30. september 1968 og de grænser, den sætter for registrering af politisk virksomhed, henvises til kapitel 6.

4.3.2. Støttedatabaser

Ud over i registre opbevarer PET oplysninger i såkaldte ”støttedatabaser” (som i vidt omfang svarer til de tidligere såkaldte ”arbejdskartoteker”). Støttedatabaserne har til formål at understøtte igangværende efterforskninger.

De kan føres med henblik på at forebygge, efterforske og modvirke foretagender og handlinger, der udgør eller vil kunne udgøre en fare for bevarelsen af Danmark som et frit, demokratisk og sikkert samfund.

I støttedatabaserne kan der behandles oplysninger om målpersoner, trusler og hændelser samt andre oplysninger af efterretningsmæssig relevans. Der kan eksempelvis være tale om personer, der befinder sig i periferien af et terrorrelateret eller ekstremistisk netværk.

Støttedatabaserne kan indeholde oplysninger om andre end de målpersoner, som er genstand for undersøgelser, såfremt det er af betydning for behandlingen af oplysningerne.

Det kan eksempelvis være bipersoner som forurettede, anmelder, familie, sambo eller lignende. Navn og oplysninger om disse bipersoner kan indeholdes i støttedatabaserne, når det er af betydning for behandlingen, eksempelvis fordi forurettedes navn er mere kendt end gerningsmandens, og sagen lettere kan identificeres på forurettedes navn.

Databaserne var oprindeligt papirbaserede og bestod typisk af papkort eller ringbind. I dag er næsten alle overført til edb.

Støttedatabaserne er baseret på fritekstsøgning, således at der kan søges på alle opdaterede ord og identiteter. Endvidere er mange af støttedatabaserne samlet i søgedatabaser.

Støttedatabaserne kan være oprettet til brug for enkelte undersøgelser mv. eller til brug for et bredere undersøgelsesmæssigt område. I forbindelse med aflytninger kan der f.eks. oprettes en støttedatabase med oplysning om identiteten på de personer, der sætter sig i forbindelse med den eller de mistænkte og om indholdet af samtalerne. En støttedatabase kan eksempelvis også bestå i oplysninger om hændelser af interesse for en nærmere angiven undersøgelse eller efterforskning. Der findes desuden bl.a. støttedatabaser med oplysning om personer med tilknytning til ekstreme grupper på den yderste venstre- eller højrefløj eller til terrororganisationer.

For mange af informationerne om identificerede personer mv. gælder, at de typisk ikke fuldt ud opfylder betingelserne for at kunne optages i de registre, der er omtalt i afsnit 4.3.1 ovenfor. I støttedatabaserne kan der som anført i lighed med registrene anføres flere personer mv., såfremt det er af betydning. I det omfang en person, som er optaget i et register, også er opdateret i en støttedatabase, vil oplysningerne i databasen typisk være mere udtømmende end registrets oplysninger om vedkommende.

Afgørelsen af, om en oplysning har betydning for PETs virksomhed og skal opdateres i en støttedatabase, beror bl.a. på et skøn af undersøgelsesmæssig eller efterforskningsmæssig karakter. Der lægges herved vægt på, om en oplysning vedrører den efterforskning mv., som den enkelte støttedatabase skal understøtte, og hvilket formål databasen skal tjene. Ved modtagelsen af en oplysning kan det være vanskeligt at afgøre, om den kan blive relevant, hvorfor det forekommer, at en oplysning føres i en støttedatabase, uanset at oplysningens relevans endnu ikke kan bedømmes sikkert.

Støttedatabaserne kan bl.a. indeholde rent private oplysninger, herunder f.eks. oplysninger om misbrug af alkohol og narkotika, seksuel orientering og strafbare forhold. I enkelte tilfælde opdateres stort set alle oplysninger om en person i en periode i en støttedatabase, f.eks. hvis en meget farlig person (f.eks. en berygtet terrorist) tager ophold i Danmark.

Der kan ikke oprettes støttedatabaser alene med oplysninger om personers religiøse observans, ligesom en støttedatabase ikke kan baseres på oplysninger om alle personer, der har været tilbageholdt under en større international begivenhed i Danmark.

Fra den 7. december 2009, hvor Justitsministeriets retningslinjer trådte i kraft, skal oprettelsen af en støttedatabase forelægges Wamberg-udvalget til godkendelse på det første møde i udvalget efter oprettelse af støttedatabasen.

Ved forelæggelsen fastsættes reglerne for støttedatabasen, herunder hvilke medarbejdere der har adgang til støttedatabasen. Endvidere fastsættes slettefrister for støttedatabasen, der kun undtagelsesvist kan fastsættes til mere end fem år.

Der forelægges endvidere en samlet oversigt over efterretningstjenestens registreringer og støttedatabaser for Wamberg-udvalget en gang om året, hvilket i almindelighed sker ved et møde i første halvår.

Ved forberedelsen af denne årlige forelæggelse foretages en grundig gennemgang og revision af de enkelte støttedatabaser. I den forbindelse skal der foretages en vurdering af, om støttedatabasen skal opretholdes, og hvilke oplysninger der skal bevares. Det er således ikke i almindelighed tilstrækkeligt at slette oplysningerne efter fem år, idet det følger af de generelle principper for behandling af personoplysninger, at der løbende skal foretages en vurdering af, om det fortsat er nødvendigt at opretholde opnoteringen i støttedatabasen. Se herom nedenfor under afsnit 4.7.

4.3.3. Personsikkerhedsdatabaser

Under afsnit 4.3.1 er PETs registre beskrevet. Registreringsbegrebet er i den forbindelse omtalt, herunder begrebets tilknytning til PETs registre. PET betragter endvidere en person som registreret, hvis vedkommende på grund af en sikkerhedsundersøgelse er anført i PETs personsikkerhedsdatabaser.

PET fører elektroniske databaser med relevante oplysninger om personer, der har været sikkerhedsundersøgt, og som er eller har været sikkerhedsgodkendt.

I personsikkerhedsdatabaserne registreres alle, som er godkendt til de øverste klassifikationsgrader, det vil sige ”yderst hemmeligt” og ”hemmeligt”, samt enkelte, der er godkendt til ”fortroligt” eller til ”til tjenestebrug”. Registreringen omfatter bl.a. identitetsoplysninger, oplysninger om ansøgningen om sikkerhedsgodkendelse (dato, klassificeringsgrad mv.), oplysninger om, hvem der er sikkerhedsgodkendende myndighed og sagens journalnummer hos denne, oplysning om hvorvidt den pågældende er kendt i kriminalregisteret, samt oplysninger om sagens administration og revision. Hertil kommer oplysninger om foretagne vandelsundersøgelser.

I det omfang, det er af betydning for behandlingen af oplysningerne om de registrerede personer, kan databaserne – i tilknytning til oplysningerne om de personer, som sikkerhedsundersøgelsen eller sikkerhedsgodkendelsen vedrører – indeholde oplysninger om eller navne på andre end de pågældende personer selv.

Det kan eksempelvis være bipersoner som familie, sambo eller lignende samt referencepersoner. Navn og oplysninger om disse personer kan indeholdes i personsikkerhedsdatabaserne, når det er af betydning for behandlingen, eksempelvis for at sagen lettere kan identificeres.

Der fastsættes slettefrister for personsikkerhedsdatabaserne, som forelægges Wamberg-udvalget til godkendelse.

Det fremgår af Statsministeriets cirkulære af 7. december 2001 vedrørende sikkerhedsbeskyttelse af informationer, der er af fælles interesse for NATO-landene, EU eller WEU, andre klassificerede informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse i øvrigt (sikkerhedscirkulæret), at klassificerede informationer ikke må udlånes eller udleveres til personer, der ikke er sikkerhedsgodkendt til at behandle informationer af den pågældende klassifikationsgrad.

Det fremgår i øvrigt af sikkerhedscirkulæret, at PET gennemfører sikkerhedsundersøgelse, og i visse tilfælde har efterretningstjenesten kompetence til at træffe afgørelse om sikkerhedsgodkendelse.

Når PET har afsluttet en sikkerhedsundersøgelse, vurderes det, hvorvidt der er oplysninger, som bør tilgå den rekvirerende myndighed. Der videregives kun oplysninger, såfremt de skønnes af konkret betydning for den sikkerhedsgodkendende myndigheds afgørelse.

Wamberg-udvalget skal kun godkende videregivelse af oplysninger fra PETs egne registre og støttedatabaser, mens udvalget ikke skal godkende videregivelse af vandelsoplysninger fra f.eks. arbejdsgivere og oplysninger fra Kriminalregistret.

Videregivelse af oplysninger til Justitsministeriet, anklagemyndigheden og andre dele af politiet skal ikke godkendes af Wamberg-udvalget.

4.3.4. Journalsystemet

PET fører en elektronisk journal over sager vedrørende efterretningstjenestens virksomhed. I journalsagerne kan optages relevante personoplysninger.

En journalsag slettes og eventuelle tilknyttede sagsakter destrueres, når sagens oplysninger ikke længere er nødvendige af hensyn til varetagelsen af efterretningstjenestens opgaver.

Efter Justitsministeriets retningslinjer, som er omtalt ovenfor under afsnit 2.1.1.3, skal journalsager og eventuelle tilknyttede sagsakter forelægges for Wamberg-udvalget, hvis sagen ønskes bevaret i mere end 20 år fra dens oprettelse. Såfremt en sådan forelæggelse ikke sker, skal sagen destrueres. Se hertil nedenfor under afsnit 4.7.

4.3.5. Oplysninger uden for registre, databaser og journalsystemet

Ud over registre, støttedatabaser, personsikkerhedsdatabaser og journalsystem har PET informationsmateriale i form af fotos, båndoptagelser og videooptagelser, kildemapper, operationssager, analyser/sammenskrivninger, registre over hændelser (uden personoplysninger), mødereferater, brevkopier, operationsplaner (f.eks. i forbindelse med statsbesøg) og historisk materiale. Materialet er i et vist omfang systematiseret.

Justitsministeriets retningslinjer anført under afsnit 2.1.1.3 omfatter ikke administrative sager og administrative it-systemer, herunder eksempelvis personalesager og økonomistyring. Ligeledes opfattes en kontakt-database eller lignende kartoteker som administrative it-systemer, når de ikke indeholder operative oplysninger om enkeltpersoner. Det kan eksempelvis dreje sig om kontaktoplysninger om eksterne samarbejdsparter.

PET har endvidere – ligesom det øvrige politi – adgang til en række oplysninger, der er systematiseret i en række eksterne registre – herunder bl.a. Det Centrale Personregister og Det Centrale Kriminalregister (Kriminalregisteret). Det samme gælder Politiets Efterforskningsdatabase (PED) og databaserne hos Rigspolitiets Nationale Efterforskningscenter (NEC).

Alle oplysninger om personer, organisationer eller virksomheder skal behandles i registre, støttedatabaser, personsikkerhedsdatabaser eller journalsystemet.

Fysiske sagsakter, der knytter sig til oplysninger i registre, støttedatabaser, personsikkerhedsdatabaser eller journalsystemer skal opbevares og behandles efter samme vilkår, som gælder for de elektroniske oplysninger.

Der må ikke oprettes egne databaser, excel-ark eller lignende samstilling af oplysninger om personer, organisationer eller virksomheder hverken på fælles computerdrev eller i medarbejdermapper.

Såfremt det undtagelsesvist er nødvendigt midlertidigt at opbevare oplysningerne uden for registre, databaser eller journalsystemet, må oplysningerne som udgangspunkt ikke opbevares længere end tre måneder. Oplysningerne skal, når det er muligt, indføres i registre, databaser eller journalsystemet.

Opbevares oplysningerne længere end tre måneder uden for registre, databaser eller journalsystemet skal Wamberg-udvalget snarest underrettes herom. Wamberg-udvalget kan derefter beslutte, at oplysningerne straks eller inden for en nærmere fastsat frist skal destrueres.

4.4. PETs anvendelse af oplysninger

Oplysninger, der er indhentet til brug for f.eks. efterforskning og undersøgelser i relation til strafbare forhold eller sager om personsikkerhedsgodkendelse, bliver i sagens natur i første omgang anvendt til det formål, som de er indsamlet til.

I tilknytning hertil er det et centralt element i behandlingen af indsamlede oplysninger løbende at behandle den indsamlede viden, således at oplysningerne i fremtiden vil være tilgængelige for tjenesten, hvis de (igen) skulle blive relevante på et senere tidspunkt. Som led i etableringen af dette ”informationsberedskab” systematiseres indhentede oplysninger – som beskrevet i afsnit 4.3.1 ovenfor – bl.a. i PETs registre.

PET analyserer, vurderer og efterprøver i den forbindelse indsamlede oplysningers betydning og troværdighed med henblik på at bedømme det samlede trusselsbillede i relation til tjenestens rådgivnings- og bistandsopgaver.

Selv om en oplysning er indhentet til en bestemt opgave hos tjenesten, forekommer det relativt ofte, at oplysningen (også) bliver anvendt til en anden opgave, som PET skal varetage. F.eks. kan der være tale om at anvende efterforskningsoplysninger til brug for trusselsvurderinger i forbindelse med varetagelsen af tjenestens rådgivnings- og sikkerhedsopgaver. På samme måde bliver efterforskningsoplysninger også anvendt i sager om personsikkerhedsgodkendelse, ligesom oplysninger i sidstnævnte sager også – hvis det er relevant – anvendes i bl.a. efterforskningssager, herunder i forbindelse med PETs samarbejde med udenlandske tjenester.

4.5. PETs videregivelse af oplysninger

PET videregiver i vidt omfang oplysninger til en lang række modtagere. I det følgende beskrives, i hvilke sammenhænge en sådan videregivelse typisk finder sted.

Der videregives som et led i PETs overvågnings- og efterforskningssager navnlig oplysninger til Justitsministeriet, der direkte underrettes om alle forhold af betydning for landets indre sikkerhed og af væsentlig betydning for tjenestens virksomhed. Endvidere orienteres Regeringens Sikkerhedsudvalg og Embedsmændenes Sikkerhedsudvalg om væsentlige sikkerhedsspørgsmål og større enkeltsager. Som et led i kontrollen med tjenesten videregives endvidere oplysninger til Justitsministeriet, Wamberg-udvalget, Folketingets Udvalg vedrørende Efterretningstjenesterne, Folketingets Ombudsmand, domstolene og Rigsrevisionen.

PET videregiver oplysninger til det øvrige politi til brug for løsning af en række politimæssige opgaver. PET bistår det øvrige politi i forbindelse med konkrete begivenheder eller trusler. Dette sker bl.a. med henblik på at sikre, at demonstrationer eller arbejdskonflikter ikke udvikler sig til fare for den almindelige samfundsorden. PET videregiver også oplysninger til det øvrige politi i forbindelse med operativ bistand på en række forskellige områder.

Herudover videregives oplysninger til andre offentlige myndigheder eller private virksomheder mv. med henblik på at efterforske eller forebygge spionage eller terroristiske eller ekstremistiske forbrydelser mv. Endvidere videregives oplysninger til anklagemyndigheden til brug for straffesager ved domstolene samt til forsvareren og den sigtede i medfør af retsplejelovens regler herom.

Som led i PETs varetagelse af opgaver med henblik på rådgivning af regeringen mv. vil der typisk blive videregivet oplysninger af mere generel karakter i form af vurderinger af forskellige trusler mod den indre sikkerhed. I den forbindelse forekommer det, at der videregives oplysninger om grupperinger og oplysninger om enkeltpersoners forhold.

I PETs personsikkerhedsgodkendelsessager videregives oplysninger til andre danske statslige myndigheder, der har rekvireret en undersøgelse af vedkommende person – herunder navnlig til Forsvarsministeriet (FE og Beredskabsstyrelsen), Udenrigsministeriet, Justitsministeriet samt politiet og anklagemyndigheden. Det forekommer endvidere, at der videregives oplysninger til udenlandske myndigheder, der har rekvireret en undersøgelse til brug for spørgsmål om sikkerhedsgodkendelse. Ved sikkerhedsgodkendelse af privatansatte, som skal udføre arbejde for offentlige myndigheder, gives der den private arbejdsgiver oplysning om, hvorvidt den pågældende kan godkendes eller ej. Derimod sker der ikke videregivelse af følsomme personoplysninger, der er indsamlet ved PETs undersøgelse.

PETs livvagts- og ambassadesikkerhedsopgaver indebærer navnlig, at der udveksles oplysninger mellem PET på den ene side og kongehuset, Stats- og Udenrigsministeriet samt de pågældende ambassader mv. og udenlandske myndigheder på den anden side.

I forbindelse med PETs flysikkerhedsopgaver udveksler tjenesten oplysninger med Trafikministeriet, Statens Lufthavnsvæsen, lufthavne og luftfartsselskaber samt det lokale politi og visse internationale organisationer.

Efter udlændingelovens § 45 a, stk. 2, kan PET videregive oplysninger til udlændingemyndighederne, som kan have betydning for myndighedernes behandling af en sag efter udlændingelovgivningen.

PET videregiver også oplysninger til andre danske myndigheder til varetagelse af disse myndigheders egne opgaver. Der kan f.eks. være tale om, at PET – som et ”biprodukt” af tjenestens informationsindsamling – bliver opmærksom på kriminelle forhold, som tjenesten ikke selv har til opgave at undersøge eller efterforske. I sådanne tilfælde vil oplysninger herom efter omstændighederne kunne videregives til den relevante politimyndighed. PET videregiver endvidere som led i tjenestens internationale samarbejde oplysninger til andre landes politi-, sikkerheds- og efterretningsmyndigheder og visse internationale organisationer.

Endelig forekommer det, at PET videregiver oplysninger – herunder følsomme personoplysninger – til en dansk eller udenlandsk myndighed. Der kan f.eks. være tale om tilfælde, hvor en sådan videregivelse anses for nødvendig for, at den pågældende myndighed kan danne sig en nærmere forståelse af, hvilke oplysninger PET kan have interesse i at modtage. Det bemærkes, at bestemmelsen i retsplejelovens § 116, stk. 2, indebærer, at videregivelse af oplysninger til danske myndigheder af den nævnte årsag ofte ikke vil være nødvendig.

Videregivelse af oplysninger til private har på det nærmeste undtagelsens karakter. De regler, der gælder for PETs tavshedspligt, begrænser PETs muligheder for at videregive oplysninger til private. Som eksempel på videregivelse kan nævnes, at der sker videregivelse af oplysninger til private med henblik på at advare de pågældende mod fordækte tilnærmelser fra kendte efterretningsagenter eller terrororganisationer mv. Også i forbindelse med samtaler med personer fra forskellige miljøer, som har PETs interesse, videregives der efter omstændighederne personoplysninger eller andre oplysninger. Disse samtaler kan dels være et led i PETs tilvejebringelse af oplysninger til brug for tjenesten, dels være et led i PETs forebyggelsesindsats. Sådanne samtaler føres typisk med personer, der færdes i belastede miljøer eller omgås suspekte personer. De pågældende gøres bekendt med, at PET har kendskab til deres færden og omgangskreds og advares om risikoen for, at de vil kunne blive indblandet i kriminelle aktiviteter. Undertiden omtales sådanne samtaler som præventive samtaler.

4.6. Integration mellem PETs forskellige informationsdatabaser og fritekstsøgning

Der er mulighed for fritekstsøgning på tværs af registre, støttedatabaser, personsikkerhedsdatabaser og journalsystemet og som udgangspunkt på alle ord i en tekst, medmindre der er fastsat særlige adgangsbegrænsninger.

Adgangen til fritekstsøgning indebærer, at der ikke gælder begrænsninger for tilføjelse af emneord, der knyttes til dokumenter i en sag, for at disse kan søges. Tidligere har det ikke været tilladt at anvende personnavne som emneord for en sag, medmindre personen var registreret.

Der må alene foretages søgning i PETs it-systemer, såfremt søgningen sker som et nødvendigt led i varetagelse af efterretningstjenestens opgaver. Der føres en log over samtlige søgninger.

4.7. PETs revision og sletning af oplysninger

Som det fremgår af afsnit 2.1.1.3, er der fastsat retningslinjer for PETs revision af registre, støttedatabaser mv.

Når en registrering af en dansk statsborger, en herboende udlænding eller en organisation/virksomhed hjemmehørende i Danmark ønskes opretholdt i mere end 10 år efter registreringens oprettelse, skal dette spørgsmål forelægges Wamberg-udvalget til godkendelse.

Registrering af ikke-herboende udlændinge samt organisationer/virksomheder, der ikke er hjemmehørende i Danmark, skal ikke forelægges for Wamberg-udvalget, medmindre registreringen ønskes bevaret i mere end 20 år fra registreringens oprettelse.

Fristen beregnes fra registreringens oprettelse.

I samtlige tilfælde, hvor Wamberg-udvalget har godkendt en forlængelse af en registrering udover henholdsvis 10 eller 20 år, skal spørgsmålet om registreringens opretholdelse på ny forelægges for Wamberg-udvalget til godkendelse senest hvert femte år. Registreringen skal således forelægges hvert femte år frem til den slettes, medmindre Wamberg-udvalget fastsætter en kortere frist.

Oprettelse af en støttedatabase skal som anført under afsnit 4.3.2 forelægges for Wamberg-udvalget. Der fastsættes i den forbindelse en slettefrist for databasen, der kun undtagelsesvist kan sættes til mere end fem år.

Den absolutte slettefrist betyder, at personoplysninger opnoteret i en støttedatabase, maksimalt kan opbevares i denne i fem år fra opnoteringen.

Tidligere var slettefristen for støttedatabaser (arbejdskartoteker) i de fleste tilfælde tre år.

Slettefristen skal regnes fra den seneste forlængelse.

Hvis en person er registreret i PETs registre, gælder slettefristen i en støttedatabase ikke for vedkommende, og i disse tilfælde kan en person således opbevares i en støttedatabase i længere tid end den fastsatte frist.

For så vidt angår personsikkerhedsdatabaser fastsættes slettefrister, som forelægges for Wamberg-udvalget til godkendelse.

En journalsag kan bevares udover 20 år, hvis Wamberg-udvalget har godkendt dette. Sagen skal på ny forelægges Wamberg-udvalget til fortsat godkendelse hvert 10. år derefter. Journalsagen skal således forelægges hvert 10. år frem til den destrueres, medmindre Wamberg-udvalget fastsætter en kortere frist.

For sager af historisk interesse gælder der særlige regler. Sådanne sager destrueres ikke ved sletning af sagerne i registre, databaser eller journalsystemet, men overføres i stedet til Statens Arkiver. Kan sagerne af praktiske eller sikkerhedsmæssige årsager ikke overføres til Statens Arkiver, opbevares de, indtil overførsel kan ske, på et historisk arkiv hos PET, hvortil der gælder særlige adgangsbegrænsninger.

Foruden ovenstående slettefrister følger det af retningslinjerne omtalt under afsnit 2.1.1.3, at PET alene må behandle oplysninger om personer i det omfang, dette er nødvendigt for varetagelsen af efterretningstjenestens opgaver. Det betyder, at PET ikke må behandle oplysninger, der ikke er – eller ikke længere er – nødvendige for varetagelsen af efterretningstjenestens opgaver. PET skal således løbende foretage revision med henblik på, at oplysninger, der ikke længere er nødvendige for varetagelsen af efterretningstjenestens opgaver, slettes, uanset at fristen for at opbevare oplysningerne ikke er udløbet.

Det afhænger af en konkret vurdering, hvilke oplysninger der må anses for at være nødvendige for varetagelsen af efterretningstjenestens opgaver. Det fremgår af Justitsministeriets instruks til chefen for PET, at PETs opgave er at forebygge, efterforske og modvirke foretagender og handlinger, der udgør eller vil kunne udgøre en fare for Danmark som et selvstændigt, demokratisk og sikkert samfund. Det fremgår endvidere af Justitsministeriets instruks til chefen for PET, at efterretningstjenesten gennem anvendelse af sine virkemidler skal sikre, at der til stadighed er et fyldestgørende billede af de aktuelle sikkerhedsmæssige trusler mod landets indre sikkerhed, sådan at efterretningstjenesten på relevant og afpasset måde kan gribe ind over for de pågældende trusler. Med henblik på at kunne varetage efterretningstjenestens opgaver, herunder at sikre det nødvendige informationsberedskab, kan det være nødvendigt at opbevare oplysninger, der ikke aktuelt benyttes i en konkret efterforskning.

Såvel PET selv som Wamberg-udvalget kontrollerer, at de omtalte slettefrister overholdes. Dette sker bl.a. gennem brug af stikprøvekontrol.

5. Udvalgets overvejelser

5.1. Indledning

Dette afsnit indeholder udvalgets overvejelser om spørgsmål, der vedrører PETs indhentning, behandling og opbevaring af oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer og organisationer og tjenestens videregivelse af oplysningerne.

Det er i den forbindelse et centralt spørgsmål, om den almindelige databeskyttelseslovgivning (persondataloven) bør gælde for PETs behandling af personoplysninger. Dette spørgsmål er behandlet nedenfor i pkt. 5.2.

Det må endvidere overvejes, om der er behov for undtagelser fra reglerne i persondataloven på grund af PETs arbejdsopgavers særlige karakter. Dette spørgsmål omtales i pkt. 5.3.

I pkt. 5.4 omtales spørgsmålet om behandling af oplysninger om organisationer mv. (juridiske personer).

I pkt. 5.5 behandles spørgsmålet om PETs videregivelse af oplysninger.

Pkt. 5.6 indeholder nogle bemærkninger om manuel behandling af personoplysninger, der hverken er eller vil blive indeholdt i et register.

I de administrative regler for PETs behandling af personoplysninger er fastsat detaljerede regler om bl.a. sletning af oplysningerne. I pkt. 5.7 gengives udvalgets overvejelser om, hvorvidt der i lovgivningen bør fastsættes regler om sletning af registrerede oplysninger hos PET ud over de generelle regler, som fremgår af de regler i persondataloven, som foreslås sat i kraft for PET, og de regler, som følger af Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8.

Pkt. 5.8 indeholder udvalgets overvejelser om, hvorvidt der bør gælde begrænsninger i PETs mulighed for at søge i og anvende de oplysninger, som tjenesten behandler.

5.2. Forholdet til den almindelige databeskyttelseslovgivning (persondataloven)

Som det er fremgået af gennemgangen ovenfor, er PETs behandling af oplysninger i første række baseret på administrative forskrifter, som er fastsat af enten den ansvarlige minister eller af tjenesten selv.

Af udvalgets kommissorium fremgår, at udvalget skal overveje forholdet til reglerne i den almindelige registerlovgivning (databeskyttelseslovgivning), dvs. persondataloven. Udvalget har i den forbindelse overvejet, om tjenesten fortsat generelt bør være undtaget fra persondataloven, der indeholder dansk rets almindelige regler for behandling af registrerede oplysninger mv.

Som anført i afsnit 3.1 gælder lovens bestemmelser ikke for behandlinger, der foretages for PET, jf. lovens § 2, stk. 11. Dette svarer til, hvad der var gældende efter § 31 i den tidligere lov om offentlige registre, der blev afløst af persondataloven den 1. juli 2000.

Forholdet mellem på den ene side PET og FE og på den anden side registerlovgivningen blev – som omtalt i afsnit 3.3 – overvejet af Registerlovudvalget i betænkning nr. 1345/97. Som følge af, at flere tidligere forslag om at lade PET og FE omfatte af registerlovgivningen ikke havde opnået flertal i Folketinget, og under hensyn til karakteren af tjenesternes arbejdsopgaver, fandt Registerlovudvalgets flertal ikke anledning til at foreslå, at behandlinger foretaget for de to tjenester blev omfattet af den nye persondatalov. I lovforslagets bemærkninger tilsluttede Justitsministeriet sig flertallets overvejelser om dette spørgsmål, jf. Folketingstidende 1999/2000, Tillæg A, side 3997, jf. side 3996.

Udvalget er enig i, at der for PET gør sig særlige forhold gældende, som kan begrunde, at tjenesten ikke i samme omfang som andre offentlige myndigheder bør være omfattet af den almindelig persondataretlige lovgivning.

Ved en vurdering af forholdet til den almindelige persondatalovgivning må der således lægges afgørende vægt på, at PET fuldt ud skal kunne varetage sine opgaver – herunder de opgaver, som kan begrunde et særligt behov for at behandle en række meget sensitive oplysninger og i den forbindelse også oplysninger, hvis pålidelighed måske ikke umiddelbart lader sig efterprøve. Ligeledes må der ved vurderingen af, hvorvidt PET bør undergives almindelige persondataretlige regler, lægges afgørende vægt på det særlige hensyn til fortrolighed, der knytter sig til tjenestens virksomhed. Endelig må der tages hensyn til, at efterretningsarbejde ofte har en sådan karakter, at det ikke på tidspunktet for indsamlingen af en oplysning er muligt fuldt ud at vurdere den betydning, oplysningen kan have for eksempelvis terrorbekæmpelse, når den sammenkædes med andre oplysninger, jf. det under afsnit 2.1.2 anførte om baggrunden for retsplejelovens § 116 og forsvarslovens § 13, stk. 4.

Efter udvalgets opfattelse er der grund til nærmere at overveje, om de ovennævnte særlige hensyn i tilstrækkelig grad kan begrunde, at man bliver stående ved en ordning, hvorefter PET generelt er undtaget fra persondatalovens regler.

Dette skyldes for det første, at PET i de seneste årtier i stigende omfang har taget edb i anvendelse som led i udøvelsen af sine opgaver. Ligesom andre myndigheder behandler efterretningstjenesten derfor i dag – som nærmere beskrevet i afsnit 4 – betydelige mængder af informationer ved anvendelse af moderne it-hjælpemidler, der til stadighed udvikles bl.a. med hensyn til metoder til registrering og behandling af personoplysninger. Denne teknologiske udvikling taler i sig selv for, at der ved lovgivning fastsættes bestemmelser om tjenestens edb-behandling af personoplysninger. Efter udvalgets opfattelse er det derfor nærliggende så vidt muligt at lade PET være omfattet af regler svarende til reglerne i persondataloven, der har til formål netop ”at sikre et … højt beskyttelsesniveau i forhold til den enkelte borger” og ”danne rammen om en hensigtsmæssig udnyttelse af den stadig større mulighed for – på baggrund af den teknologiske udvikling – at gøre personoplysninger til genstand for elektronisk behandling”, jf. Folketingstidende 1999/2000, Tillæg A, side 3990.

For det andet har PET fået mulighed for at benytte fritekstsøgning. Der henvises til afsnit 4.3 og 4.6. Dette aktualiserer et behov for andre former for regulering af PETs behandling af personoplysninger. Efter udvalgets opfattelse vil en fremtidig regulering af og kontrol med PETs virksomhed, der bygger på et traditionelt registerbegreb, ikke være mulig, når PET har adgang til fritekstsøgning. Registerbegrebet, der er en afgørende bestanddel i reguleringen og kontrollen med PET, bygger på en forudsætning om organiserede eller systematiserede samlinger af oplysninger. Fritekstsøgning gør det imidlertid i dag muligt at søge i helt ustrukturerede og uorganiserede data og systematisere og behandle disse data efter behov, herunder løbende at oprette og slette ad hoc-registre. En regulering og kontrol af PETs databehandling med bl.a. anvendelse af fritekstsøgning må derfor baseres på andre kriterier end registerbegrebet. Som følge heraf er det efter udvalgets opfattelse velbegrundet så vidt muligt at bringe persondatalovens generelle databeskyttelsesprincipper i anvendelse på PETs databehandling. Om forholdet til regeringserklæringen af 30. september 1968 om, at der ikke må ske registrering alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed, henvises til kapitel 6.

For det tredje må det i sig selv anses af væsentlig betydning og fremmende for en meningsfuld drøftelse af tjenestens forhold, at der tilvejebringes en klar og fast terminologi om tjenestens databehandling. Såfremt PET bliver omfattet af regler svarende til reglerne i persondataloven, opnås efter udvalgets opfattelse den klare fordel, at persondatalovens definitioner og begreber, herunder særligt lovens behandlingsbegreb, bliver direkte anvendelige på tjenestens behandling af personoplysninger. Tjenesten vil hermed som andre offentlige myndigheder være omfattet af et regelsæt, der gælder for enhver behandling af personoplysninger, som helt eller delvis foretages ved hjælp af elektronisk databehandling eller ved ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register, jf. lovens § 1. Når persondataloven benytter begrebet ”behandling”, indebærer det således, at lovens databeskyttelsesregler finder anvendelse, uanset om opbevaring mv. af personoplysninger sker i, hvad der måtte blive betegnet som et egentligt register eller f.eks. i et edb-baseret arbejdskartotek, en støttedatabase, en personsikkerhedsdatabase eller i et journalsystem.

Det er på den baggrund udvalgets opfattelse, at PET så vidt muligt bør være omfattet af reglerne i persondataloven.

Hermed vil det blive fastslået, at der som udgangspunkt skal benyttes de samme almindelige databeskyttelsesprincipper mv. ved vurderingen af, hvilke grundlæggende betingelser der skal være opfyldt ved PETs behandling af personoplysninger, som ved vurderingen af andre danske myndigheders behandling af personoplysninger.

Udvalgets forslag vil således bl.a. indebære, at de almindelige dataretlige begreber i persondatalovens § 3 vil gælde for PETs databehandling. PET vil endvidere blive omfattet af bestemmelsen i lovens § 5, der fastsætter krav om saglighed og proportionalitet ved behandling af personoplysninger. Som anført i afsnit 2.2.1 må PET allerede i dag i vidt omfang på grundlag af almindelige uskrevne forvaltningsretlige grundsætninger antages at være undergivet tilsvarende krav, men forslaget vil have den virkning, at disse krav også for PETs vedkommende bliver fastslået i en udtrykkelig lovbestemmelse.

Efterretningstjenesten vil også blive omfattet af det såkaldte finalité-princip i persondatalovens § 5, stk. 2, hvorefter en behandling ikke må være uforenelig med de formål, der har begrundet indsamlingen af de pågældende oplysninger.

Persondatalovens § 5 er nærmere beskrevet i afsnit 3.2.3.1.

Udvalgets forslag vil endvidere bl.a. indebære, at de overordnede rammer for sikkerheden i forbindelse med behandling af personoplysninger fastsættes i lovsform for PET, jf. persondatalovens kapitel 11. Af særlig betydning for efterretningstjenesten kan det fremhæves, at det i lovens § 41, stk. 4, bestemmes, at for oplysninger, som behandles for den offentlige forvaltning, og som er af særlig interesse for fremmede magter, skal der træffes foranstaltninger, der muliggør bortskaffelse eller tilintetgørelse i tilfælde af krig eller lignende forhold.

Efter udvalgets nedsættelse har lovgivningsmagten som anført i kapitel 1 med vedtagelsen af retsplejelovens § 116 og forsvarslovens § 13, stk. 4, bestemt, at de almindelige regler om udveksling af oplysninger mellem offentlige myndigheder fraviges for visse af PETs behandlinger af personoplysninger. Det er således ved lov fastsat, hvilke betingelser der skal gælde for nærmere angivne behandlinger af personoplysninger (videregivelse af personoplysninger mellem PET og FE og PETs indhentelse af personoplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder). Udvalget har fundet, at der med denne lovgivning er fastsat nogle bindende rammer for udvalgets overvejelser og har som følge heraf alene overvejet at fastsætte regler om PETs behandling af personoplysninger med hensyntagen til reglerne i retsplejelovens § 116 og forsvarslovens § 13, stk. 4. Der henvises i øvrigt til kapitel 1, afsnit 4.7.4.

Efter gennemførelsen af lov nr. 503 af 12. juni 2009 om ændring af forvaltningsloven og lov om behandling af personoplysninger (Udveksling af oplysninger mellem forvaltningsmyndigheder) reguleres både elektronisk og manuel videregivelse af personoplysninger mellem danske forvaltningsmyndigheder af persondataloven, jf. persondataloven § 1, stk. 3, og forvaltningslovens § 28, stk. 1. Udvalget har lagt denne lovændring til grund for sine overvejelser.

Udvalget er opmærksom på, at en række af persondatalovens regler ikke bør gælde for PET. Dette gælder bl.a. de regler i persondataloven, som heller ikke finder anvendelse for politiets og anklagemyndighedens behandling af personoplysninger inden for det strafferetlige område. Der vil imidlertid også herudover være behov for, at PET undtages fra en række af persondatalovens øvrige bestemmelser, herunder fra de grundlæggende regler i lovens §§ 6-8 om, hvilke betingelser der skal være opfyldt for, at behandling af personoplysninger kan finde sted.

Endvidere indeholder persondataloven en række regler, der ikke er af relevans for PETs behandling af personoplysninger, da de f.eks. alene vedrører kreditoplysningsbureauer.

Persondatalovens behandlingsbegreb er omfattende og omfatter således også indsamling, indhentning og videregivelse af personoplysninger. Under hensyn til karakteren af PETs opgaver og virksomhed bør disse behandlingsformer efter udvalgets opfattelse reguleres særskilt i en kommende lov. Udvalget finder, at betingelserne for PETs behandling må udformes, dels under hensyn til, hvilken behandlingsform (indsamling/indhentning, intern behandling eller videregivelse af personoplysninger) der er tale om, dels under hensyn til formålet med behandlingen (varetagelse af PETs opgaver vedrørende straffelovens kapitel 12 og 13 eller PETs øvrige opgaver).

Udvalgets overvejelser er mundet ud i, at udvalget ikke foreslår en model, hvorefter bestemmelsen i persondatalovens § 2, stk. 11, helt eller delvist ophæves, således at loven gælder for PET. I stedet foreslår udvalget, at der i en selvstændig lov om PET indsættes bestemmelser, der angiver, hvilke bestemmelser i persondataloven der finder anvendelse for PET, og angiver betingelserne for, at tjenesten kan behandle personoplysninger.

Efter kommissoriet har udvalget til opgave at overveje spørgsmål om behandling af oplysninger om personer hjemmehørende i Danmark. Der henvises til kapitel 1, afsnit 3.7. Udvalget har dog fundet, at nogle af bestemmelserne i en kommende lov bør være universelle og således ikke kun gælde for her i landet hjemmehørende personer. En række centrale bestemmelser er i overensstemmelse med kommissoriet begrænset til at gælde for her i landet hjemmehørende personer. I tilfælde af, at en foreslået regel er begrænset til her i landet hjemmehørende personer, er det udtrykkeligt angivet i reglen.

5.3. Behov for undtagelser fra persondataloven

5.3.1. Lovens kapitel 8 og 10

Som anført i afsnit 3.2.4 indeholder persondatalovens kapitel 8 (§§ 28-30) regler om oplysningspligt over for den registrerede. Reglerne indebærer, at den pågældende myndighed kan være forpligtet til at give den registrerede person meddelelse om bl.a. formålet med behandlingen af oplysningerne om vedkommende, samt om hvilke typer oplysninger det drejer sig om, hvis oplysningerne ikke er indsamlet hos vedkommende selv. Oplysningspligten efter de nævnte regler gælder ikke, hvis den registreredes interesser i at få kendskab til oplysningerne findes at burde vige for afgørende hensyn til offentlige eller private interesser.

Behandling af oplysninger hos en efterretningstjeneste vil normalt have et formål og et indhold, der taler imod at give den person, som oplysningerne angår, meddelelse om, at der behandles oplysninger om vedkommende. Hertil kommer, at de hensyn, der ligger bag den gældende ordning, hvorefter persondatalovens kapitel 8 ikke gælder for det øvrige politi og for anklagemyndighedens behandling af sager på det strafferetlige område, efter udvalgets opfattelse i vidt omfang kan overføres til området for efterretningsvirksomhed. Om disse hensyn henvises til det, der er anført i afsnit 3.2.4 ovenfor. På den anførte baggrund finder udvalget, at persondatalovens kapitel 8 ikke generelt bør gælde for PETs behandling af personoplysninger.

Persondatalovens kapitel 10 (§§ 35- 40) omfatter en række øvrige rettigheder for den registrerede, herunder retten til at gøre indsigelse mod, at der behandles oplysninger om vedkommende. Reglerne har således sammenhæng med de ovennævnte regler i lovens kapitel 8 om pligten til at give vedkommende person meddelelse om, at der behandles oplysninger om den pågældende. Som anført i afsnit 3.2.4 gælder §§ 35-37 og § 39 ikke for politiets og anklagemyndighedens behandling af oplysninger. I overensstemmelse med det, der er anført umiddelbart ovenfor om lovens kapitel 8, finder udvalget, at disse bestemmelser ikke generelt bør gælde for PET.

Udvalget finder imidlertid, at bestemmelserne i persondatalovens kapitel 8 og 10 om den registreredes rettigheder bør kunne sættes helt eller delvist i kraft for PET. Dette gælder for PETs behandling af egne personalesager og for sikkerhedsgodkendelsessager. Udvalget har efter sit kommissorium ikke fundet anledning til mere detaljeret at vurdere disse spørgsmål, men foreslår indsat en bemyndigelsesbestemmelse i lovudkastet, hvorefter justitsministeren kan bestemme, at persondatalovens kapitel 8 og 10 helt eller delvist finder anvendelse på PETs behandling af personoplysninger vedrørende personalesager og sager om sikkerhedsgodkendelse.

Persondatalovens kapitel 9 om den registreredes indsigtsret behandles i betænkningens kapitel 8.

5.3.2. Persondatalovens tilsynsregler mv.

Persondatalovens afsnit V indeholder nærmere bestemmelser om den kontrol og det tilsyn, der udføres af Datatilsynet. Der er tale om nærmere bestemmelser om anmeldelse mv. af visse behandlinger til Datatilsynet (§§ 43-54), ligesom reglerne om Datatilsynets funktioner (§§ 55-68) bl.a. giver tilsynet mulighed for at foretage kontrolbesøg hos myndigheder. Endvidere indeholder lovens § 40 en regel om borgernes adgang til at klage til Datatilsynet over behandling af oplysninger om vedkommende.

Udvalget foreslår i kapitel 11, at der fortsat skal være en særlig kontrolordning i forhold til PET. Efter udvalgets forslag skal Wamberg-udvalget afløses af Tilsynet med Politiets Efterretningstjeneste (PET-tilsynet).

På den baggrund er det udvalgets opfattelse, at persondatalovens almindelige regler om tilsyn mv. ikke bør gælde for PET.

5.3.3. Persondatalovens §§ 6-8 – betingelserne for behandling af personoplysninger

5.3.3.1. Indledning

Persondatalovens materielle regler om behandling af personoplysninger er beskrevet i afsnit 3.2.3. Som det fremgår det anførte sted, er behandling af personoplysninger efter reglerne i persondatalovens §§ 6-8 i almindelighed betinget af, at behandlingen er ”nødvendig” til varetagelse af en række nærmere angivne hensyn. Betingelserne varierer alt efter, om behandlingen angår ikke-følsomme oplysninger (§ 6) eller følsomme oplysninger (§§ 7 og 8).

Retsplejelovens § 116 og forsvarslovens § 13, stk. 4, opstiller lempeligere betingelser for PETs og FEs udveksling af oplysninger og for PETs indhentelse af oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder til brug for efterforskning af terrorisme mv., end hvad der følger af persondatalovens ovennævnte betingelser. Der henvises til afsnit 2.1.2, hvor retsplejelovens § 116 og forsvarslovens § 13, stk. 4, er beskrevet.

PET og FE kan således udveksle oplysninger indbyrdes, hvis det ”kan have betydning” for varetagelsen af tjenesternes opgaver, jf. retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4. PET kan endvidere indhente oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, i det omfang PET finder, at oplysningerne ”må antages at have betydning” for tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Disse bestemmelser indebærer, at de almindelige regler om udveksling af oplysninger mellem offentlige myndigheder fraviges i de situationer, der er omfattet af bestemmelserne.

Persondatalovens §§ 6-8 vil ikke kunne sættes i kraft for PET for så vidt angår de behandlingsformer, der består i udveksling af oplysninger mellem tjenesterne (PET og FE), samt for så vidt angår PETs indhentelse af oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder til brug for tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitler 12 og 13, uden at bestemmelserne suppleres med en adgang for PET til at foretage behandlinger i overensstemmelse med retsplejelovens § 116 og forsvarslovens § 13, stk. 4. For så vidt angår disse behandlingsformer er kriterierne for behandling af oplysninger således fastlagt i lovsform med reglerne herom i retsplejelovens § 116 og forsvarslovens § 13, stk. 4.

Udvalget har overvejet, om de kriterier, der er angivet i retsplejelovens § 116 og forsvarslovens § 13, stk. 4, også bør gælde for andre af PETs behandlinger af personoplysninger end de nævnte, dvs. om retsplejelovens § 116 og forsvarslovens § 13, stk. 4, bør have en afsmittende effekt på andre behandlingsformer, f.eks. PETs indhentelse af oplysninger fra private og/eller PETs indhentelse af oplysninger til andre opgaver end tjenestens opgaver med at forebygge og efterforske overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

Dette spørgsmål behandles nedenfor i pkt. 5.3.3.2, 5.3.3.3, 5.3.3.4 og 5.3.3.5.

I pkt. 5.3.3.6 behandles spørgsmålet om ikraftsættelse af persondatalovens §§ 6-8 for PET.

Også luftfartslovens § 148 a og udlændingelovens § 45 a indeholder regler, som indebærer, at PET kan behandle oplysninger efter mere lempelige kriterier end dem, der følger af persondatalovens §§ 6-8. De overvejelser, som dette giver anledning til, er behandlet i pkt. 5.3.3.7.

5.3.3.2. Retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4

Retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4, omhandler videregivelse af oplysninger mellem PET og FE. Bestemmelserne gælder ikke kun for personoplysninger, men for alle oplysninger. Det er uden betydning, om oplysningerne foreligger og/eller videregives i elektronisk eller ikke-elektronisk form (manuel videregivelse), og om oplysningerne er fortrolige eller ikke-fortrolige.

Bestemmelserne har et forholdsvis snævert anvendelsesområde, da de alene vedrører videregivelse indbyrdes mellem efterretningstjenesterne af oplysninger. Bestemmelserne bør efter udvalgets opfattelse ses som udtryk for, at PET og FEs arbejdsområder er så nært forbundne, at der bør være vid adgang til videregivelse af oplysninger mellem tjenesterne på samme måde, som der er en vid adgang til at videregive oplysninger inden for samme forvaltningsmyndighed, jf. afsnit 2.2.3.1 ovenfor.

Den vide adgang til videregivelse af personoplysninger, som bestemmelserne inden for deres anvendelsesområde giver adgang til, bør efter udvalgets opfattelse ikke overføres til videregivelse af oplysninger til forvaltningsmyndigheder, private personer eller organisationer eller udenlandske myndigheder.

Med henblik på så vidt muligt at samle bestemmelserne om PETs behandling af oplysninger i én lov foreslår udvalget, at retsplejelovens § 116, stk. 1, overføres til den foreslåede lov om PETs opgaver og virksomhed.

Om spørgsmålet om, hvor længe PET kan opbevare oplysninger fra FE modtaget efter bestemmelsen i forsvarslovens § 13, stk. 4, og den videre anvendelse af sådanne oplysninger henvises til pkt. 5.3.3.5 og pkt. 5.7.

5.3.3.3. Overførelse af kriteriet ”kan have betydning” i retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4, til PETs tilvejebringelse af oplysninger

Indsamling og indhentning af personoplysninger vil i princippet være omfattet af persondatalovens behandlingsbegreb og som følge heraf skulle ske i overensstemmelse med de materielle behandlingsbetingelser i persondatalovens §§ 6-8.

Kravene til PETs indsamling og indhentning af oplysninger bør imidlertid ikke være strengere, end hvad der efter retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4, gælder for videregivelse af oplysninger mellem de to tjenester.

Med ”indsamling” af oplysninger menes tilvejebringelse af oplysninger, der er umiddelbart tilgængelige, f.eks. i form af avisartikler, pjecer, oplysninger på de elektroniske medier og lignende.

Med ”indhentning” af oplysninger menes tilvejebringelse af oplysninger, der ikke umiddelbart er tilgængelige, men som kan skaffes ved henvendelse til tredjemand, f.eks. en offentlig myndighed, forening, organisation, virksomhed eller en privat person.

Det er efter udvalgets opfattelse nødvendigt for, at PET kan varetage sine opgaver efter lovudkastets § 1, at tjenesten som udgangspunkt kan indsamle og indhente enhver oplysning, som kan have betydning for tjenestens virksomhed. Udvalget finder, at det i en særlig lovbestemmelse bør præciseres, at PET som led i sit almindelige informationsberedskab kan indsamle og indhente enhver oplysning, der kan have betydning for efterretningstjenestens virksomhed. Bestemmelsen pålægger ikke tredjemand, f.eks. en offentlig myndighed, forening, organisation, virksomhed eller en privat person, at videregive oplysninger til PET, men fastslår alene, at PET kan indsamle eller indhente enhver oplysning, som kan have betydning for efterretningstjenestens virksomhed. Bestemmelsen vedrører alene PETs indsamling og indhentning af oplysninger – ikke PETs interne behandling eller videregivelse af oplysninger.

Kriteriet ”kan have betydning” er det samme som i retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4, og gælder for videregivelse af oplysninger mellem PET og FE. Herved præciseres det, at tjenestens indsamling og indhentning af oplysninger alene skal opfylde en generel relevansbetingelse, dvs. at det ikke på forhånd kan udelukkes, at oplysningen har relevans for tjenesten (se om konkret relevans afsnit 5.3.3.4).

Tærsklen ”kan have betydning” for tjenestens virksomhed er lavere end tærsklen ”nødvendig” i persondatalovens § 6-8, hvori ligger, at den dataansvarlige efter en konkret vurdering må antages at have et reelt behov for at behandle den pågældende oplysning for at kunne varetage sine opgaver. Det væsentligste formål med den foreslåede bestemmelse er at understrege, at PET er berettiget til med henblik på videre behandling at indsamle og indhente data, blot disse data på indsamlings- eller indhentningstidspunktet vurderes at kunne have betydning for tjenestens virksomhed. Om de betingelser, der skal være opfyldt for PETs videre interne behandling og videregivelse af de indsamlede eller indhentede oplysninger, henvises til udvalgets bemærkninger nedenfor.

Bestemmelsen gælder oplysninger, som PET indsamler og indhenter, dvs. oplysninger der tilvejebringes på initiativ fra PET og ved efterretningstjenestens foranstaltning. Det siger imidlertid sig selv, at PET som led i sin opgavevaretagelse og virksomhed efter lovudkastets § 1 også kan modtage oplysninger, som fremkommer på initiativ fra andre forvaltningsmyndigheder, private eller udenlandske samarbejdspartnere. For sådanne oplysninger gælder som for oplysninger indsamlet eller tilvejebragt af PET selv, at lovudkastets behandlingsbetingelser gælder for den videre interne behandling og for videregivelse af oplysningerne.

Om forskellen mellem at indhente oplysninger og indlede undersøgelser, og om de betingelser, der skal være opfyldt, for at PET kan indlede en undersøgelse, henvises til udvalgets bemærkninger i kapitel 7.

5.3.3.4. Retsplejelovens § 116, stk. 2

Retsplejelovens § 116, stk. 2, har et bredere anvendelsesområde end bestemmelserne i retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4. Bestemmelsen vedrører PETs indhentelse af oplysninger fra andre danske offentlige myndigheder end FE. Efter bestemmelsen kan PET kræve sådanne oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, når oplysningerne efter PETs opfattelse ”må antages at have betydning” for varetagelse af PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. I betingelsen om, at oplysningerne må antages at have betydning for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, ligger, at der skal være en mere konkret formodning for, at de oplysninger, som PET ønsker at indhente, vil have betydning for PETs varetagelse af disse opgaver. Der henvises herom til afsnit 2.1.2, hvor forarbejderne til bestemmelsen er gengivet.

Betingelserne for den type behandling af personoplysninger, der består i indhentelse af oplysninger fra forvaltningsmyndigheder, er mere lempelige end persondatalovens (§§ 6-8) generelle betingelser for behandling af personoplysninger, men mere restriktive end betingelserne for videregivelse af oplysninger mellem PET og FE, jf. retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4. Reglerne i persondataloven indeholder typisk en nødvendighedsbetingelse, hvori ligger, at den dataansvarlige skal have brug for at behandle den pågældende oplysning for at kunne varetage sine opgaver. Retsplejelovens § 116, stk. 2, indeholder et krav om konkret relevans, for at en personoplysning kan behandles. Reglerne i retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4, indeholder alene et krav om generel relevans. Man kan tale om henholdsvis en ”nødvendighedsbetingelse” (persondatalovens §§ 6-8), en betingelse om ”konkret relevans” (retsplejelovens § 116, stk. 2) og en betingelse om ”generel relevans” (retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4).

Bestemmelsen i retsplejelovens § 116, stk. 2, vedrører indhentelse af oplysninger både i elektronisk og i ikke-elektronisk form og såvel fortrolige som ikke-fortrolige oplysninger, herunder oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold. Bestemmelsen vedrører ikke kun personoplysninger, men også andre oplysninger.

Efter bestemmelsen kan PET behandle oplysninger om en kreds af personer, der har rettet henvendelse til en offentlig myndighed inden for et givet tidspunkt, som den efterretningsmæssige interesse knytter sig til, f.eks. en hændelse eller en begivenhed. Der henvises herom til forarbejderne til retsplejelovens § 116, stk. 2, som er gengivet i afsnit 2.1.2. Om spørgsmålet om, hvor længe sådanne oplysninger kan opbevares, henvises til pkt. 5.7 nedenfor.

PET kan med hjemmel i retsplejelovens § 116, stk. 2, alene kræve oplysninger til brug for PETs opgaver vedrørende ”forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13”. For danske forvaltningsmyndigheders videregivelse af personoplysninger til brug for tjenestens øvrige opgaver gælder reglerne i persondataloven, jf. lovens § 1, stk. 3. Dette indebærer, at bl.a. persondatalovens §§ 6-8, finder anvendelse. Videregivelse kan således bl.a. ske, hvis udvekslingen er nødvendig af hensyn til f.eks. udførelsen af en opgave, der henhører under offentlig myndighedsudøvelse, som forvaltningsmyndigheden eller PET har fået pålagt, jf. lovens § 6, stk. 1, nr. 6.

Efter forvaltningslovens § 28, stk. 2, må en forvaltningsmyndighed kun videregive andre oplysninger af fortrolig karakter, som ikke angår enkeltpersoner, til PET til brug for PETs øvrige opgaver, hvis den, oplysningen angår, udtrykkeligt har givet samtykke, det følger af lov eller bestemmelser fastsat i henhold til lov, at oplysningen skal videregives, eller det må antages, at oplysningen vil være af væsentlig betydning for myndighedens virksomhed eller for en afgørelse, myndigheden skal træffe.

I det omfang en forvaltningsmyndighed er berettiget til at videregive en oplysning til PET til brug for tjenestens andre opgaver end forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, skal myndigheden på begæring af PET videregive oplysningen, hvis den er af betydning for PETs virksomhed eller for en afgørelse, som PET skal træffe, jf. forvaltningslovens § 31. Dette gælder dog ikke, hvis videregivelsen påfører forvaltningsmyndigheden et merarbejde, der væsentligt overstiger den interesse, PET har i at få oplysningen, jf. § 31, stk. 2. Det er forvaltningsmyndigheden, som modtager anmodningen fra PET om udlevering af oplysninger efter forvaltningslovens § 31, som skal vurdere berettigelsen heraf.

Bestemmelsen vedrører endvidere alene PETs ”indhentelse” af oplysninger. Efterretningstjenestens videregivelse af de indhentede oplysninger til andre myndigheder og PETs brug af indhentede oplysninger til andre opgaver end PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 er ikke reguleret i bestemmelsen.

Endelig vedrører bestemmelsen alene PETs indhentelse af oplysninger fra andre (danske) ”offentlige myndigheder” og således ikke PETs indhentelse af oplysninger fra private eller udenlandske myndigheder.

5.3.3.5. Overførelse af kriteriet ”må antages at have betydning” i retsplejelovens § 116, stk. 2, til andre behandlingsformer

Som anført i pkt. 5.3.3.2 finder udvalget, at de bestemmelser, der vedrører PETs behandling af personoplysninger, så vidt muligt bør samles i den foreslåede lov om PETs opgaver og virksomhed. Udvalget foreslår derfor, at retsplejelovens § 116, stk. 2, overføres til den foreslåede lov. Udvalget foreslår samtidig, at bestemmelsen omformuleres, således at bestemmelsen udtrykkeligt fastsætter, at andre myndigheder har pligt til at udlevere oplysninger til PET, hvis PET oplyser, at oplysningerne må antages at have betydning for tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Den foreslåede omformulering indebærer ikke en ændring af retstilstanden. Der henvises til afsnit 2.1.2 ovenfor.

Retsplejelovens § 116, stk. 2, regulerer en omfattende og vigtig del af PETs behandlinger af personoplysninger. Den interne behandling af personoplysninger indhentet efter denne regel bør efter udvalgets opfattelse kunne ske, hvis ”behandlingen må antages at have betydning” for tjenestens varetagelse af disse opgaver, dvs. efter samme kriterium som gælder for indhentning af oplysningerne. Persondatalovens §§ 6-8 kan derfor efter udvalgets opfattelse ikke sættes i kraft for PETs behandling af personoplysninger til brug for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, uden at disse bestemmelser suppleres med en videre adgang til at behandle oplysninger til brug for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

En sådan videre adgang til intern behandling af personoplysninger til brug for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 bør ikke alene gælde for oplysninger indhentet fra andre forvaltningsmyndigheder.

Det vil således ikke være hensigtsmæssigt, såfremt der skulle gælde mere restriktive regler for PETs behandling af oplysninger modtaget fra private end for oplysninger modtaget fra offentlige myndigheder. Det ville medføre en vanskelig overskuelig retstilstand, såfremt spørgsmålet om berettigelsen af PETs interne behandling af oplysninger skulle ske efter forskellige kriterier alt efter, hvorfra oplysningerne er modtaget. De grunde, der begrundede indførelsen af bestemmelsen i retsplejelovens § 116, stk. 2, om indhentelse af oplysninger fra offentlige myndigheder, taler i samme grad for, at PET kan behandle personoplysninger modtaget fra andre, såfremt oplysningerne må antages at have betydning for tjenestens varetagelse af opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

Det er udvalgets samlede opfattelse, at PET bør have adgang til internt at behandle oplysninger indhentet eller indsamlet efter lovudkastets § 2 eller indhentet i medfør af lovudkastets § 3 (svarende til den gældende retsplejelovs § 116, stk. 2), såfremt oplysningerne må antages at have betydning for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

Betingelsen (”må antages at have betydning”) bør efter udvalgets opfattelse kun gælde for PETs interne behandling vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, og ikke for PETs øvrige opgaver (se kapitel 7, afsnit 7.4 om undersøgelser, hvor betingelsen ligeledes anvendes). Der bør endvidere fastsættes særlige regler for PETs adgang til at videregive oplysninger. Om udvalgets anbefalinger vedrørende PETs behandling af personoplysninger til brug for tjenestens øvrige opgaver og PETs videregivelse af oplysninger henvises til afsnit 5.3.3.4 og pkt. 5.5 nedenfor.

Den foreslåede betingelse for PETs behandling af oplysninger til brug for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 – at oplysningerne må antages at have betydning for disse opgaver – indebærer i overensstemmelse med forarbejderne til retsplejelovens § 116, stk. 2, at der skal være en mere konkret formodning for, at oplysningerne vil have betydning for de nævnte opgaver.

Kriteriet ”må antages at have betydning” har karakter af en juridisk standard, der løbende må udfyldes af PET og PET-tilsynet. Udvalget finder dog anledning til at anføre, at betingelsen må forstås sådan, at PET ligesom i dag ikke blot kan indhente oplysninger vedrørende personer, som er mistænkt for en overtrædelse af bestemmelserne i straffelovens kapitel 12 og 13, men også om personer, som ikke er mistænkt, men hvor der kan være anledning til at undersøge, om der er grundlag for en mistanke, f.eks. som følge af, at den pågældende er tilknyttet en personkreds eller en organisation mv., som PET undersøger. Der henvises nærmere til afsnit 4.1 om de persongrupper, som PET i dag behandler oplysninger om, og til afsnit 4.3.1 om, hvilke omstændigheder der i dag kan føre til registrering af en person.

Betingelsen ”må antages at have betydning” gør det således fortsat muligt for PET at behandle oplysninger om personer på et stadie, hvor der ikke er grundlag for en egentlig mistanke, herunder grundlag for at iværksætte en efterforskning efter retsplejelovens regler eller rejse sigtelse. Det er tilstrækkeligt, at PET har en formodning – bestyrket af konkrete omstændigheder – om, at oplysninger om personen må antages at have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af forbrydelser omfattet af straffelovens kapitel 12 og 13. Såfremt PET ikke kunne behandle personoplysninger i sådanne situationer, ville PET kun i begrænset omfang kunne varetage sine opgaver med forebyggende arbejde.

I betingelsen ”må antages at have betydning” ligger imidlertid, at der skal foreligge en vis sandsynlighed for, at oplysningen kan bidrage til PETs varetagelse af sine opgaver efter straffelovens kapitel 12 og 13. Vurderingen må baseres på objektive holdepunkter, og det må ikke fremstå som en fjern mulighed, at oplysningerne kan have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af forbrydelser omfattet af straffelovens kapitel 12 og 13.

Der kan i tilslutning hertil henvises til forvaltningslovens § 32, hvorefter den, der virker inden for den offentlige forvaltning, ikke i den forbindelse må skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver.

PETs arbejde er i vidt omfang forebyggende, hvilket indebærer, at PET bør kunne indsamle oplysninger, selv om det er forbundet med usikkerhed, om de personer, der undersøges, reelt har til hensigt at begå strafbare forhold. Som nævnt foran i afsnit 2.1.2 har efterretningsarbejde ofte karakter af ”at lægge et puslespil”, hvor enkeltoplysninger ikke nødvendigvis har et belastende indhold, men hvor oplysningen, når den sammenkædes med andre oplysninger, kan have afgørende betydning for det terrorforebyggende arbejde.

Efter den angivne betingelse kan PET som i dag behandle oplysninger om ”bipersoner”, herunder f.eks. personer i den mistænktes omgangskreds, der ikke selv mistænkes for at være involveret i den eventuelle lovovertrædelse, der undersøges. Der henvises nærmere til afsnit 4.1 om de bipersoner, som PET behandler oplysninger om.

PET vil endvidere kunne behandle oplysninger om (potentielle) ofre for terrorisme eller spionage mv. samt kilder og personer og organisationer, hvis virksomhed indgår som baggrundsviden til forståelse af de almindelige samfundsforhold. Der henvises også herom til afsnit 4.1.

PET kan behandle alle oplysninger om de nævnte persongrupper, der må antages at have betydning for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, herunder om de pågældendes omgangskreds, eventuelle motiver af politisk eller religiøs karakter mv.

Som nævnt i afsnit 4.1, vil de forbrydelser, som PET har til opgave at efterforske, kunne have et politisk eller religiøst motiv. Det vil derfor i videre omfang end for det øvrige politi kunne være relevant for PET at indsamle sådanne oplysninger om politiske og religiøse forhold.

Om kontrollen med PETs behandling af personoplysninger, herunder spørgsmålet om, hvorvidt der bør være en forhåndsgodkendelse af visse af PETs behandlinger af personoplysninger svarende til den kontrol, som Wamberg-udvalget i dag udøver vedrørende optagelse i PETs belastende registre, henvises til kapitel 11.

Om spørgsmålet om, i hvilket omfang der bør gælde særlige begrænsninger for PETs adgang til at behandle oplysninger om enkeltpersoners politiske virksomhed svarende til, hvad der i dag følger af regeringserklæringen fra 1968, henvises til kapitel 6, hvor dette spørgsmål er særskilt behandlet.

5.3.3.6. Særligt om PETs interne behandling af personoplysninger til brug for andre opgaver end PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13
5.3.3.6.1. Indledning

Som nævnt i afsnit 5.2, er det udvalgets opfattelse, at PET som udgangspunkt bør være omfattet af reglerne i persondataloven. Det er imidlertid endvidere udvalgets opfattelse, jf. afsnit 5.3.3.3 og 5.3.3.5, at persondatalovens materielle behandlingsregler (§§ 6-8) bør fraviges i forbindelse med PETs indsamling og indhentning af oplysninger og ved PETs interne behandling af oplysninger til brug for tjenestens varetagelse af opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Derudover bør der fastsættes særlige betingelser for PETs videregivelse af oplysninger.

I det følgende drøftes, om der – i betragtning af de opgaver, som PET udfører – i øvrigt kan være anledning til at supplere eller fravige persondatalovens materielle behandlingsregler.

Drøftelsen vedrører PETs interne behandling af oplysninger til brug for andre opgaver end forebyggelse og efterforskning af straffelovens kapitel 12 og 13.

Om det særlige spørgsmål, der opstår ved samspillet mellem de lempelige betingelser for PETs indsamling og indhentning af oplysninger (”kan have betydning”) og det mere restriktive behandlingskriterium (”er nødvendig”) i persondatalovens §§ 6-8, henvises til bemærkningerne nedenfor i afsnit 5.3.3.7 vedrørende luftfartslovens § 148 a og udlændingelovens § 45 a, hvor spørgsmålet er nærmere omtalt i forbindelse med omtalen af disse bestemmelser. PETs videregivelse af oplysninger behandles i afsnit 5.5.

Et særligt spørgsmål er, i hvilket omfang efterretningstjenesterne skal have adgang til at behandle oplysninger om enkeltpersoners politiske virksomhed. Dette spørgsmål behandles særskilt i kapitel 6.

5.3.3.6.2. Ikke-følsomme oplysninger – persondatalovens § 6 (”§ 6-oplysninger”)

Persondatalovens § 6 er nærmere beskrevet i afsnit 3.2.3.2. Som det fremgår dette sted, må behandling af oplysninger efter bestemmelsen kun finde sted – når der ses bort fra samtykke fra den person, oplysningerne vedrører – hvis behandlingen er nødvendig af hensyn til en række nærmere angivne interesser, herunder en myndigheds arbejdsopgaver, jf. persondatalovens § 6, stk. 1.

§ 6, stk. 2-4, vedrører virksomheders anvendelse af kundeoplysninger og er ikke relevante for PET.

Det er udvalgets opfattelse, at ”nødvendighedsbetingelsen” i persondatalovens § 6, stk. 1, også bør være en betingelse for PETs interne behandling og opbevaring af personoplysninger til brug for tjenestens opgaver ud over forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Udvalget finder derfor, at persondatalovens § 6 ikke på dette punkt bør fraviges for PET.

Udvalget foreslår derfor, at PET skal kunne behandle § 6-oplysninger, hvis der foreligger samtykke, eller behandlingen er nødvendig for varetagelse af tjenestens opgaver, dog således at PET skal kunne behandle enhver personoplysning, hvis behandlingen må antages at have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

5.3.3.6.3. Følsomme oplysninger – persondatalovens §§ 7 og 8 (”§ 7- og § 8-oplysninger”)

Efter persondatalovens § 7, stk. 1, er udgangspunktet, at der ikke må behandles oplysninger om racemæssig eller etnisk baggrund, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningsmæssige tilhørsforhold og oplysninger om helbredsmæssige og seksuelle forhold.

Fra dette forbud gælder der dog en række undtagelser, bl.a. hvis vedkommende person har givet samtykke til behandlingen, eller hvis behandlingen er nødvendig for, at et retskrav kan fastlægges, jf. § 7, stk. 2. Bestemmelsen i § 7, stk. 6, indeholder endvidere en generel undtagelse, hvorefter behandling af de nævnte følsomme oplysninger kan ske, hvis dette er nødvendigt af hensyn til en offentlig myndigheds varetagelse af sine opgaver på det strafferetlige område.

I kapitel 4 og afsnit 4 er det nærmere beskrevet, at PET med henblik på varetagelsen af tjenestens opgaver behandler bl.a. følsomme oplysninger af den karakter, der er omhandlet i persondatalovens § 7. Det gælder således ud over i forbindelse med forebyggelse og efterforskning af forbrydelser efter straffelovens kapitel 12 og 13 og andre forbrydelser, der truer den nationale eller internationale samfundsorden, eksempelvis i forbindelse med varetagelsen af spørgsmål om sikkerhedsgodkendelse af personer og i forbindelse med PETs livvagtsopgaver. De nævnte behandlinger af personoplysninger ville som udgangspunkt ikke kunne finde sted, hvis persondatalovens § 7 skulle gælde for PET. Det bemærkes i den forbindelse særligt om sager om sikkerhedsgodkendelse, at der i sådanne sager indhentes samtykke fra den pågældende. Der kan imidlertid efterfølgende opstå spørgsmål om inddragelse af sikkerhedsgodkendelsen på grund af adfærd udvist af den sikkerhedsgodkendte, f.eks. forbindelse til mistænkte. I sådanne tilfælde vil den sikkerhedsgodkendte ikke blive anmodet om samtykke, inden en undersøgelse iværksættes, og den pågældende vil ofte ikke få oplyst, hvilke undersøgelser PET har foretaget.

Udvalget finder, at PET varetager opgaver, som nødvendiggør, at særligt følsomme oplysninger kan behandles. I kapitel 4 er der redegjort for udvalgets overvejelser om, hvilke opgaver PET for fremtiden bør varetage. Heraf fremgår det, at udvalget ikke har fundet anledning til at foreslå væsentlige ændringer i forhold til de opgaver, som PET i dag udfører. Under hensyn til karakteren af disse opgaver er det udvalgets opfattelse, at PET fortsat vil have behov for at kunne behandle særligt følsomme oplysninger med henblik på varetagelse af tjenestens opgaver. Udvalget foreslår, at PET skal kunne behandle § 7-oplysninger, hvis der enten foreligger samtykke, eller hvis behandlingen er nødvendig af hensyn til efterretningstjenestens varetagelse af sine opgaver, dog således at PET skal kunne behandle enhver personoplysning, hvis behandlingen må antages at have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

Henvisningen til opgavevaretagelse svarer til en anden undtagelse, der som nævnt ovenfor allerede findes i den gældende § 7, stk. 6, hvorefter behandling af de nævnte følsomme oplysninger kan ske, hvis dette er nødvendigt af hensyn til en offentlig myndigheds varetagelse af sine opgaver på det strafferetlige område. PET har imidlertid behov for at behandle § 7-oplysninger i sager, der falder uden for det strafferetlige område, herunder sager om sikkerhedsgodkendelse, hvorfor undtagelsen i § 7, stk. 6, ikke på tilstrækkelig måde tilgodeser PETs behov for at behandle oplysninger.

Som anført i afsnit 3.2.3.3 indeholder persondatalovens § 8 en særlig bestemmelse om adgangen til at behandle visse andre følsomme oplysninger, der ikke er omfattet af lovens § 7. Efter § 8, stk. 1, må der således for den offentlige forvaltning ikke behandles oplysninger om strafbare forhold, væsentlige sociale problemer og andre rent private forhold end de i § 7 nævnte, medmindre behandlingen er nødvendig for varetagelsen af myndighedens opgaver. § 8, stk. 2 og 3, indeholder særlige regler om adgangen til at videregive de pågældende oplysninger. § 8, stk. 6, fastsætter, at behandling af personoplysninger omfattet af § 8 endvidere kan ske, hvis betingelserne i § 7 er opfyldt.

Udvalget finder ikke anledning til – helt eller delvist – at undtage PET fra bestemmelsen i § 8, stk. 1. Det foreslås derfor, at det også for PET i andre sager end sager vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 skal være en betingelse for den interne behandling af oplysninger af den nævnte karakter, at behandlingen er nødvendig for tjenestens opgaver.

5.3.3.7. Særligt om luftfartslovens § 148 a og udlændingelovens § 45 a
5.3.3.7.1. Luftfartslovens § 148 a

Ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 (anti-terrorpakke 2) blev der efter en anbefaling i rapporten fra en tværministeriel arbejdsgruppe om terrorbekæmpelse, som er omtalt i bl.a. afsnit 2.1.2, indsat en ny bestemmelse i luftfartslovens § 148 a, der har følgende ordlyd:

§ 148 a. Luftfartsselskaber skal foretage registrering og opbevaring i 1 år af oplysninger om passagerer og besætningsmedlemmer på luftfartøjer, der ankommer til eller afgår fra Danmark.

Stk. 2. Luftfartsselskaber skal på begæring af Politiets Efterretningstjeneste udlevere de i stk. 1 nævnte oplysninger til brug for forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

Stk. 3. Transport- og energiministeren fastsætter efter forhandling med justitsministeren nærmere regler om registrering og opbevaring i medfør af stk. 1 og om luftfartsselskabernes praktiske bistand til Politiets Efterretningstjeneste i medfør af stk. 2.

Stk. 4. Transport- og energiministeren kan efter forhandling med justitsministeren fastsætte nærmere regler om Politiets Efterretningstjenestes adgang til luftfartsselskabernes bookingsystemer til brug for forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.”

Bestemmelsens stk. 2 indebærer, at luftfartsselskaber har pligt til at udlevere passageroplysninger til PET, uden at der foreligger retskendelse eller beslutning om edition. Bestemmelsen giver PET adgang til såvel aktuelle som historiske oplysninger, og bestemmelsen giver ligeledes PET mulighed for løbende at indhente passagerlister på udvalgte ruter, der er særligt relevante i terrorsammenhæng.

I de almindelige bemærkninger til lovforslaget, pkt. 8.3, er om bestemmelsen bl.a. anført følgende:

”Det er af afgørende betydning for Politiets Efterretningstjenestes forebyggende og efterforskningsmæssige indsats mod terrorisme, at tjenesten har hurtig og effektiv adgang til oplysninger om, at personer med mulig tilknytning til terrorvirksomhed er på vej til Danmark. … Det er derfor vigtigt, at Politiets Efterretningstjeneste hurtigst muligt kan få udleveret de oplysninger fra luftfartsselskaberne, som er nødvendige for at identificere flypassagerer, der kan være relevante i terrormæssig sammenhæng.

Tilsvarende er det væsentligt, at Politiets Efterretningstjeneste som led i det internationale samarbejde på terrorbekæmpelsesområdet kan orientere udenlandske samarbejdspartnere, hvis der fremkommer oplysninger om, at en terrormistænkt er på vej fra Danmark til et andet land. …

Herudover kan det som led i tjenestens opgaver ligeledes være nødvendigt at få adgang til historiske passageroplysninger…

Tjenesten vil navnlig have behov for at indhente sådanne oplysninger i forbindelse med den bagudrettede efterforskning af en terrorhandling…

Udgangspunktet vil være, at Politiets Efterretningstjeneste anvender adgangen til passageroplysninger, når der i en konkret situation er behov for at indhente sådanne oplysninger.

Som nævnt ovenfor fremgår det imidlertid af arbejdsgruppens rapport, at både inden- og udenlandske erfaringer viser, at der i forbindelse med rekruttering og radikalisering af potentielle terrorister ofte indgår rejser til visse lande og områder – herunder til egentlige ’træningslejre’.

På den baggrund kan Justitsministeriet tilslutte sig arbejdsgruppens opfattelse af, at der ligeledes er behov for at give Politiets Efterretningstjeneste mulighed for løbende at følge passageroplysninger vedrørende særlige destinationer og rejsemønstre, som vurderes at være relevante i en terrorsammenhæng…

Med den foreslåede adgang for Politiets Efterretningstjeneste til luftfartsselskabernes aktuelle og historiske passageroplysninger får tjenesten således også adgang til løbende at indhente passagerlister mv. på særligt udvalgte ruter.

Det forudsættes… at der ved bekendtgørelse fastsættes nærmere regler om, hvilke typer oplysninger der omfattes af luftfartsselskabernes forpligtelse til at registrere, opbevare og udlevere passageroplysninger… Politiets Efterretningstjeneste har over for Justitsministeriet oplyst, at navnlig følgende passageroplysninger kan have væsentlig betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver:

Der vil ligeledes blive fastsat nærmere bestemmelser om luftfartsselskabernes praktiske bistand til politiet, herunder om i hvilken form passageroplysningerne skal udleveres til Politiets Efterretningstjeneste. Der vil f.eks. kunne fastsættes regler om elektronisk overførsel i skemaform…

Endelig foreslås …, at transport- og energiministeren efter nærmere forhandling med justitsministeren kan fastsætte nærmere regler om Politiets Efterretningstjenestes adgang til luftfartsselskabernes bookingsystemer til brug for forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13…

I medfør af denne bestemmelse vil der således kunne fastsættes regler, hvorefter Politiets Efterretningstjeneste får direkte og elektronisk adgang til de standardmæssige passageroplysninger i luftfartsselskabernes bookingsystemer…

Som det fremgår, vil den samlede ordning således først ligge fast, når der udstedes regler i medfør af luftfartslovens § 148 a, stk. 3 og (eventuelt) 4.”

Der er endnu ikke udstedt regler efter luftfartslovens § 148 a, stk. 3 og 4, og luftfartslovens § 148 a er ikke trådt i kraft endnu. Trafikministeren fastsætter efter forhandling med justitsministeren ikrafttrædelsestidspunktet.

5.3.3.7.2. Udlændingelovens § 45 a

Udlændingelovens § 45 a blev indsat i udlændingeloven ved lov nr. 362 af 6. juni 2002 (anti-terrorpakke 1). Bestemmelsen har følgende ordlyd:

§ 45 a. Udlændingeservice, Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, Flygtningenævnet og statsforvaltningerne, jf. § 46 c, kan uden udlændingens samtykke videregive oplysninger fra en sag efter denne lov til efterretningstjenesterne, i det omfang videregivelsen kan have betydning for efterretningstjenesternes varetagelse af sikkerhedsmæssige opgaver.

Stk. 2. Efterretningstjenesterne kan uden udlændingens samtykke videregive oplysninger om en udlænding til Udlændingeservice, Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration, Flygtningenævnet og statsforvaltningerne, jf. § 46 c, i det omfang videregivelsen kan have betydning for disse myndigheders behandling af en sag efter denne lov.

Stk. 3. Efterretningstjenesterne kan uden udlændingens samtykke indbyrdes udveksle oplysninger som nævnt i stk. 1 og 2.”

Det fremgår af forarbejderne til bestemmelsen, at formålet med bestemmelsen er at skærpe opmærksomheden om udlændinge, der kan antages at udgøre en sikkerhedsrisiko, og som eventuelt bør nægtes opholdstilladelse af hensyn til statens sikkerhed.

5.3.3.7.3. Betydningen af luftfartslovens § 148 a og udlændingelovens § 45 a for de anbefalede betingelser for behandling

Både udlændingelovens § 45 a og luftfartslovens § 148 a er vedtaget efter udvalgets nedsættelse. Udvalget har som følge heraf overvejet forholdet mellem bestemmelserne og de af udvalget foreslåede generelle betingelser for behandling af personoplysninger ud fra en forudsætning om, at reglerne i udlændingelovens § 45 a og luftfartslovens § 148 a skal videreføres med deres nuværende indhold. Der henvises i øvrigt til kapitel 1, afsnit 4, om lovgivning efter udvalgets nedsættelse.

De generelle betingelser for behandling af personoplysninger, som udvalget foreslår, vil ikke finde anvendelse for de behandlingsformer, der er reguleret af de særlige regler i udlændingelovens § 45 a og luftfartslovens § 148 a. Bestemmelserne i udlændingelovens § 45a og luftfartslovens § 148 a har således ud fra lex specialis-grundsætningen forrang for de almindelige materielle behandlingsbetingelser i persondatalovens §§ 6-8.

5.3.3.7.4. Samspillet mellem reglerne om indsamling og indhentning af oplysninger og de foreslåede generelle regler om intern behandling og videregivelse af personoplysninger

Det er et vigtigt spørgsmål, hvordan samspillet bør være mellem de generelle betingelser for intern behandling af personoplysninger, som udvalget foreslår i afsnit 5.3.3.5 og 5.3.3.6 (”må antages at have betydning” eller ”nødvendig”) og bestemmelserne i udlændingelovens § 45 a og luftfartslovens § 148 a samt retsplejelovens § 116, stk. 1 (lovudkastets § 3), og forsvarslovens § 13, stk. 4, og bestemmelsen i § 2 i udvalgets lovudkast om indsamling og indhentning oplysninger. Spørgsmålet er nærmere, hvilke betingelser der skal gælde for PETs videre interne behandling og opbevaring af personoplysninger modtaget efter de nævnte bestemmelser.

Det er udvalgets opfattelse, at personoplysninger indsamlet, indhentet eller modtaget efter mere lempelige betingelser, end hvad der følger af udvalgets forslag til generelle interne behandlingsregler, skal undergives de behandlingsregler for intern behandling, som udvalget har foreslået i afsnit 5.3.3.5 og 5.3.3.6. Det karakteristiske for reglerne i udlændingeloven § 45 a, luftfartslovens § 148 a, retsplejelovens § 116, stk. 1, forsvarslovens § 13, stk. 4, og bestemmelsen i udvalgets forslag i § 2 om PETs adgang til at indsamle og indhente oplysninger er, at PET efter lempelige kriterier kan tilvejebringe en række data, der skal bearbejdes for at kunne benyttes på meningsfuld måde. For denne bearbejdning bør de foreslåede regler for intern behandling være gældende, dvs. at behandlingen er betinget af samtykke, behandlingen må antages at have betydning for tjenestens varetagelse af sine opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 eller behandlingen er nødvendig for varetagelse af tjenestens øvrige opgaver.

Udvalget foreslår således, at de betingelser for PETs behandling af personoplysninger, som udvalget har foreslået i afsnit 5.3.3.5 og 5.3.3.6 (samtykke, ”må antages at have betydning” eller ”er nødvendig”), finder anvendelse på den videre interne behandling og opbevaring af oplysninger modtaget efter bestemmelserne i udlændingelovens § 45 a, luftfartslovens § 148 a, retsplejelovens 116, stk. 1, forsvarslovens § 13, stk. 4, og bestemmelsen i § 2 i udvalgets forslag om indsamling og indhentning af oplysninger. Det betyder f.eks., at oplysninger modtaget fra FE med hjemmel i forsvarslovens § 13, stk. 4, til brug for PETs opgaver alene kan behandles, hvis det må antages at have betydning for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, eller hvis behandlingen er nødvendig af hensyn til PETs andre opgaver (eller der foreligger samtykke).

En sådan ordning svarer i princippet til den ordning, som følger af bemærkningerne til bestemmelsen i retsplejelovens § 116, stk. 2, med hensyn til oplysninger om f.eks. en kreds af personer, der inden for et tidsrum har rettet henvendelse til en offentlig myndighed.

For behandlingen af oplysninger, som PET har adgang til eller har modtaget efter luftfartslovens § 148 a, er det kendetegnende, at det modtagne datamateriale er uhyre omfattende og bl.a. tilvejebringes med henblik på at muliggøre kortlægning af (historiske) rejsemønstre mv., som kan vise sig at have betydning for en undersøgelse og efterforskning, der indledes på et senere tidspunkt. PETs interne behandling af data modtaget efter luftfartslovens § 148 a skal imidlertid som enhver anden intern behandling opfylde de foreslåede betingelser herfor.

Om frister for PETs opbevaring af oplysninger, herunder oplysninger modtaget efter lempeligere regler end reglerne om intern behandling, henvises til afsnit 5.8 nedenfor.

Om betingelserne for PETs videregivelse af oplysninger henvises til afsnit 5.5.

5.4. Behandling af oplysninger om juridiske personer (foreninger, organisationer og virksomheder)

Som nævnt i afsnit 3.2.1.1 finder persondataloven – bortset fra visse behandlinger, der har betydning for kreditoplysningsbureauer – ikke anvendelse på behandling af oplysninger om juridiske personer.

Baggrunden herfor er, at Registerlovudvalget ikke fandt, at der er det samme behov for beskyttelse af oplysninger om juridiske personer som for beskyttelse af oplysninger om fysiske personer. Registerlovudvalget lagde herved også vægt på, at persondatadirektivet ikke omfatter juridiske personer.

Efter udvalgets opfattelse er der ikke nogen anledning til at fravige den gældende ordning. Udvalget er således enig med Registerlovudvalget i, at der ikke består et tilsvarende databeskyttelsesbehov med hensyn til juridiske personer.

Det anførte indebærer, at det fortsat er de lovregler mv., der er beskrevet ovenfor under afsnit 2, som vil regulere tjenesternes behandling af oplysninger om juridiske personer. Det vil bl.a. sige de almindelige forvaltningsretlige retsgrundsætninger om krav om saglighed og proportionalitet samt reglerne om tavshedspligt i straffelovens § 152 og forvaltningslovens kapitel 8.

Den særlige problemstilling, der opstår i forbindelse med behandling af oplysninger om personer, der ”tegner” en juridisk person, f.eks. medlemmerne af bestyrelsen og sekretariatet i en politisk forening, og en bestemmelse om, at en persons lovlige politiske virksomhed ikke i sig selv kan begrunde, at tjenesten behandler oplysninger om den pågældende, er behandlet i kapitel 6.

5.5. Videregivelse af oplysninger

Udvalget finder det af afgørende betydning for PETs varetagelse af sine opgaver, at tjenesten fortsat har mulighed for at videregive oplysninger til andre danske forvaltningsmyndigheder, private og organisationer samt udenlandske myndigheder og internationale organisationer. Dette bør efter omstændighederne også gælde følsomme oplysninger.

Det vil således bl.a. være en forudsætning for PETs varetagelse af opgaver, der vedrører sikkerhedsgodkendelse af offentligt ansatte mv., at PET fortsat kan videregive en række oplysninger til andre danske myndigheder eller i visse tilfælde til private. Endvidere er det påkrævet, at PET – som nærmere beskrevet i afsnit 4.1 – har mulighed for bl.a. som led i forebyggelse og efterforskning af terroristiske eller ekstremistiske forbrydelser efter omstændighederne at kunne videregive oplysninger til andre myndigheder eller til private. Det er endvidere efter udvalgets opfattelse af vital betydning, at PET med henblik på samarbejde om bekæmpelse af international terrorisme mv. også kan videregive oplysninger – herunder følsomme oplysninger – til udenlandske samarbejdspartnere og internationale organisationer.

Samtidig bør der i videst muligt omfang tages hensyn til de personer, som oplysningerne vedrører. Udvalget foreslår i afsnit 5.3 indførelse af regler for PET, der medfører, at tjenesten i videre omfang end andre myndigheder kan behandle personoplysninger om private forhold. Dette gælder særligt for så vidt angår PETs behandling af oplysninger i forbindelse med PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. De hensyn, der begrunder disse regler, gør sig ikke nødvendigvis gældende i samme omfang for videregivelse af oplysninger.

Det centrale spørgsmål er, hvorledes det bedst muligt sikres, at efterretningstjenestens videregivelse af oplysninger sker inden for rammer, der tilgodeser både de hensyn, der kan begrunde videregivelse, og de hensyn, der kan være bl.a. til den person, som de pågældende oplysninger vedrører. Efter udvalgets opfattelse bør disse rammer fastsættes i lovsform.

Som det fremgår af afsnit 5.2, er videregivelse af oplysninger omfattet af persondatalovens behandlingsbegreb. Persondatalovens § 8, stk. 2, og lovens kapitel 7 indeholder endvidere nogle regler, der specifikt vedrører videregivelse. Persondatalovens kapitel 7 om videregivelse af oplysninger til ”tredjelande” er nærmere beskrevet i afsnit 5.5.3 nedenfor.

5.5.1. Videregivelse til FE

Efter retsplejelovens § 116, stk. 1, kan PET videregive oplysninger til FE i det omfang, videregivelsen kan antages at have betydning for varetagelsen af tjenesternes opgaver. Med henblik på så vidt muligt at samle bestemmelserne om PETs behandling af oplysninger i én lov foreslår udvalget, at retsplejelovens § 116, stk. 1, overføres til § 7, stk. 1, i det foreslåede udkast til lov om PETs opgaver og virksomhed.

Den foreslåede bestemmelse i lovudkastets § 7, stk. 1, om videregivelse af oplysninger til FE skal forstås på samme måde som bestemmelsen i retsplejelovens § 116, stk. 1.

Det vil således efter udvalgets opfattelse være en betingelse for, at der kan ske videregivelse af oplysninger til FE, at videregivelsen enten kan have betydning for varetagelsen af FEs opgaver eller for varetagelsen af PETs opgaver. Denne betingelse skal ses i lyset af princippet i forvaltningslovens § 32, hvorefter den, der virker inden for den offentlige forvaltning, ikke må skaffe sig fortrolige oplysninger, som ikke er af betydning for udførelsen af den pågældendes opgaver.

For så vidt angår FEs opgaver sigtes til de opgaver, der er beskrevet i § 13, stk. 2, i forsvarsloven. Efter § 13, stk. 2, er FEs opgave at indsamle, bearbejde og formidle informationer om forhold i udlandet af betydning for Danmarks sikkerhed, herunder for danske enheder mv. i udlandet. Med udtrykket PETs opgaver sigtes til tjenestens samlede opgaver, således som de er angivet i nuværende og kommende retningslinjer mv. for tjenestens virksomhed, herunder i udvalgets lovudkast. Bestemmelsen vil således kunne anvendes dels i relation til tjenestens egentlige antiterrorvirksomhed mv., dels i relation til andre opgaver i tjenesten, herunder opgaverne vedrørende organiseret kriminalitet.

Med hjemmel i bestemmelsen kan der videregives både ikke-fortrolige og fortrolige oplysninger, herunder oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold. Bestemmelsen omfatter oplysninger om såvel enkeltpersoner og juridiske personer som andre oplysninger. Oplysningerne kan videregives elektronisk eller ikke-elektronisk.

Det er den myndighed (PET), der er i besiddelse af oplysningerne, som skal afgøre, om betingelserne for videregivelse er opfyldt i det konkrete tilfælde. Det følger af forvaltningslovens § 31, at en forvaltningsmyndighed, der er berettiget til at videregive en oplysning i almindelighed også er forpligtet til – på begæring af en anden forvaltningsmyndighed – at videregive oplysningen.

Som anført ovenfor i afsnit 5.3.3.2 må denne lempelige videregivelsesbetingelse ("kan have betydning") anses for begrundet i, at de to efterretningstjenesters arbejdsområder er så nært forbundne, at der bør være vid adgang til videregivelse af oplysninger mellem tjenesterne på samme måde, som der er vid adgang til at videregive oplysninger inden for samme forvaltningsmyndighed.

Denne meget vide adgang til videregivelse bør efter udvalgets opfattelse ikke gælde for videregivelse til andre forvaltningsmyndigheder (end FE), for videregivelse til private og organisationer eller for videregivelse til udenlandske myndigheder.

5.5.2. Specielt om videregivelse til Regeringens Sikkerhedsudvalg, Embedsmandsudvalget for sikkerhedsspørgsmål og Tilsynet med PET (PET-tilsynet)

Bestemmelsen i lovudkastets § 7 vedrører ikke videregivelse til Regeringens Sikkerhedsudvalg, Embedsudvalget for sikkerhedsspørgsmål og Tilsynet med PET (PET-tilsynet).

Det følger efter udvalgets opfattelse af PETs underordnelsesforhold i forhold til Justitsministeriet og justitsministerens rolle i Regeringens Sikkerhedsudvalg og Justitsministeriets rolle i Embedsmandsudvalget for sikkerhedsspørgsmål, at PET har både ret og pligt til at videregive personoplysninger, der må antages at kunne have betydning for varetagelsen af sikkerhedsudvalgenes opgaver.

Samme ret og pligt vil efter udvalgets opfattelse gælde for PETs adgang til at videregive oplysninger til Tilsynet med PET (PET-tilsynet), som udvalget foreslår oprettet. Om PET-tilsynet henvises til kapitel 11.

5.5.3. Videregivelse til andre danske forvaltningsmyndigheder, private, udenlandske myndigheder og internationale organisationer

Udvalget finder, at der ved overvejelserne om, i hvilket omfang PET kan videregive personoplysninger til andre forvaltningsmyndigheder, private, udenlandske myndigheder og internationale organisationer bør tages udgangspunkt i lovudkastets generelle regel om PETs interne behandling af personoplysninger (§ 6). Efter denne bestemmelse gælder bestemmelserne i persondatalovens § 3, § 5, § 11, stk. 1 samt §§ 41-42 for PETs elektroniske og ikkeelektroniske behandling af personoplysninger, og PET kan behandle enhver personoplysning, hvis behandlingen må antages at have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 eller er nødvendig for varetagelse af tjenestens øvrige opgaver (eller der foreligger samtykke).

Udvalget finder imidlertid, at videregivelse af personoplysninger til andre forvaltningsmyndigheder, private, udenlandske myndigheder eller internationale organisationer ikke uden videre bør kunne ske, blot fordi de generelle betingelser om PETs interne behandling af personoplysninger er opfyldt.

Videregivelsen af oplysninger som nævnt i persondatalovens § 7, stk. 1, og persondatalovens § 8, stk. 1, bør derudover være betinget af, at betingelserne i persondatalovens § 8, stk. 2, er opfyldt. Dette indebærer, at oplysninger om racemæssig eller etnisk baggrund, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningsmæssige tilhørsforhold, helbredsmæssige eller seksuelle forhold, strafbare forhold, væsentlige sociale problemer og andre rent private forhold kun må videregives, hvis

  1. den registrerede har givet sit udtrykkelige samtykke til videregivelsen,
  2. videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår,
  3. videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en myndigheds virksomhed eller påkrævet for en afgørelse, som myndigheden skal træffe, eller
  4. videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en persons eller virksomheds opgaver for det offentlige.

Under hensyn til de alvorlige konsekvenser for de registrerede, der efter omstændighederne vil kunne være forbundet med en videregivelse af oplysninger om dem, bør de nævnte betingelser for videregivelse af følsomme personoplysninger suppleres af en bestemmelse om, at PETs videregivelse af personoplysninger i alle tilfælde er betinget af, at det efter en konkret vurdering må anses for forsvarligt at videregive oplysningerne.

Det forhold, at PET kan behandle følsomme personoplysninger vedrørende en her i landet hjemmehørende person, herunder meget sensitive oplysninger, hvis tjenesten skal kunne varetage sine opgaver efter lovudkastets § 1, bør således efter udvalgets opfattelse ikke føre til, at PET uden videre kan videregive sådanne personoplysninger til andre forvaltningsmyndigheder, private, udenlandske myndigheder eller internationale organisationer. Følsomme personoplysninger som nævnt i persondatalovens § 7, stk. 1, og § 8, stk. 1, bør således kun kunne videregives, hvis betingelserne i persondatalovens § 8, stk. 2, er opfyldt.

Derudover bør det inden videregivelse af sådanne personoplysninger fra PET konkret vurderes, om det er forsvarligt at videregive oplysningen.

Den foreslåede bestemmelse omfatter videregivelse til alle forvaltningsmyndigheder under den statslige og kommunale forvaltning samt almindelige forvaltningsmyndigheder, særlige råd eller nævn eller særlige forvaltningsmyndigheder som f.eks. Danmarks Nationalbank, ATP mv.

Ved lov nr. 503 af 12. juni 2009 om ændring af forvaltningsloven og lov om behandling af personoplysninger blev reglerne om manuel behandling af personoplysninger flyttet fra forvaltningslovens § 28, stk. 1, til persondataloven, jf. forvaltningslovens § 28, stk. 1 og persondatalovens § 1, stk. 3. Da PET ikke er omfattet af persondataloven, jf. lovens § 2, stk. 11, indebærer lovændringen, at lovligheden af såvel elektronisk som manuel videregivelse af personoplysninger fra PET til en anden forvaltningsmyndighed efter gældende ret skal bedømmes efter reglerne i straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27. Denne retstilstand foreslås nu ændret, idet videregivelse fra PET til en anden forvaltningsmyndighed af personoplysninger vedrørende her i landet hjemmehørende personer foreslås reguleret af lovudkastets § 7, stk. 2-3. Der er ikke med ændringen tilsigtet indholdsmæssige ændringer af retstilstanden.

Videregivelse af oplysninger til domstolene og Folketinget, herunder Folketingets Ombudsmand, er ikke omfattet af udvalgets forslag. Spørgsmålet om berettigelsen af PETs videregivelse af personoplysninger til domstolene og Folketinget, herunder Folketingets Ombudsmand, skal således bedømmes efter straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27.

Ved udenlandske myndigheder tænkes på myndigheder, som er etableret i andre lande end Danmark og undergivet lovgivningen i disse lande. Men også en udenlandsk myndighed, som udøver virksomhed i Danmark, vil være omfattet af bestemmelsen.

Med internationale organisationer tænkes på internationale institutioner, der er oprettet i et samarbejde mellem en række lande.

Afgørelsen om videregivelse træffes af PET. Om det foreslåede PET-tilsyns adgang til at efterprøve PETs vurdering af, om betingelserne for videregivelse har været opfyldt, henvises til kapitel 11.

Afgørelsen skal træffes efter en konkret afvejning af samtlige foreliggende omstændigheder. I denne afvejning må navnlig indgå det nærmere indhold af oplysningerne, formålet med videregivelsen og en vurdering af den skadevirkning, som en videregivelse vurderes at kunne få for den, som oplysningerne vedrører. Forsvarlighedsvurderingen kan falde forskelligt ud, alt efter om videregivelse skal ske til en anden dansk forvaltningsmyndighed, en privat person eller organisation eller en udenlandsk myndighed eller international organisation. Ved videregivelse til udenlandske myndigheder vil det kunne indgå i vurderingen, om videregivelsen af personoplysningerne sker med henblik på at forebygge og efterforske alvorlig international kriminalitet, som også Danmark har en væsentlig interesse i at bekæmpe. Også forholdene i det eventuelle modtagerland må indgå i vurderingen. Om forholdet til lande, der anvender forhørsmetoder og straffeformer, der strider mod danske normer, henvises til udvalgets bemærkninger i kapitel 7.

Som mere specifikke forhold, der kan indgå i forsvarlighedsvurderingen og tale imod videregivelse, kan nævnes dels hensynet til at beskytte enkeltpersoner mod videregivelse af defamerende vurderinger og ikke-notoriske faktuelle oplysninger, dels PETs interesse i at undgå risiko for, at tjenestens efterforskningsmetoder, kilder og samarbejdspartnere afsløres.

Det må i almindelighed antages, at det vil være forsvarligt at videregive oplysninger til udenlandske myndigheder eller internationale organisationer, hvis videregivelsen sker i henhold til en international forpligtelse, som Danmark har påtaget sig. I tilfælde af, at den konkrete vurdering måtte føre til, at en videregivelse ikke vil være forsvarlig, er PET efter udvalgets opfattelse afskåret fra at videregive personoplysningen.

Efter retsplejelovens § 116, stk. 2, kan PET indhente oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, i det omfang oplysningerne må antages at have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Det fremgår af bemærkningerne til bestemmelsen, jf. foran under afsnit 2.1.2, at PET inden for rimelig tid skal træffe afgørelse om, hvorvidt de personer, som tjenesten har indsamlet oplysninger om, har relevans for tjenesten. Hvis dette viser sig ikke at være tilfældet, skal oplysningerne vedrørende de pågældende personer destrueres. Det anføres dog i tilslutning hertil, at videregivelse af oplysninger, som er indhentet i medfør af bestemmelsen, men viser sig at være uden betydning for PET, reguleres af de almindelige regler om videregivelse.

Efter forvaltningslovens § 31 er en forvaltningsmyndighed, der er berettiget til at videregive fortrolige personoplysninger til en anden forvaltningsmyndighed, tillige forpligtet til efter anmodning at videregive disse oplysninger til denne anden forvaltningsmyndighed, hvis oplysningerne er af betydning for den anden forvaltningsmyndigheds virksomhed eller for en afgørelse, som myndigheden skal træffe. I forhold til udvalgets lovudkast indebærer forvaltningslovens § 31, at PET både er berettiget og forpligtet til at videregive fortrolige personoplysninger til andre danske forvaltningsmyndigheder, hvis PET finder, at betingelserne for videregivelse er opfyldt.

Efter lovudkastets § 7, stk. 3, er det en betingelse for videregivelse af personoplysninger om en her i landet hjemmehørende person, at videregivelsen efter en konkret vurdering må anses for forsvarlig. Bestemmelsen indebærer, at PET efter omstændighederne vil kunne undlade at videregive oplysninger, herunder undlade at videregive oplysninger til det øvrige politi, hvis PET eksempelvis efter en konkret vurdering finder, at videregivelse af oplysninger om en persons berigelseskriminalitet vil kunne kompromittere PETs undersøgelse og efterforskning mod personen eller andre i en terrorsag.

Om spørgsmålet om kontrol med PETs videregivelse af oplysninger, henvises til kapitel 11.

De særlige regler i udlændingelovens § 45 a, stk. 2, om PETs videregivelse af oplysninger til udlændingemyndighederne mv., jf. herom ovenfor i afsnit 5.3.3.7.2, berøres ikke af udvalgets forslag.

Det forudsættes, at bestemmelserne om videregivelse suppleres af regler af processuel karakter fastsat af justitsministeren. Disse skal – i lighed med, hvad der i dag er fastsat i PETs interne retningslinjer om bl.a. samarbejdet med udenlandske efterretningstjenester – gå ud på, at videregivelse af oplysninger til såvel danske forvaltningsmyndigheder som private og organisationer samt udenlandske myndigheder og internationale organisationer normalt skal godkendes på ledelsesniveau.

5.5.4. Videregivelse af andre oplysninger end personoplysninger

Udvalget har ikke fundet det påkrævet at udfærdige særlige bestemmelser om PETs videregivelse af andre oplysninger end personoplysninger til andre danske myndigheder, private og organisationer eller udenlandske myndigheder. Videregivelse af sådanne oplysninger kan ske, hvis det ikke strider mod reglerne om tavshedspligt og forvaltningslovens § 28, stk. 2, der er omtalt ovenfor i pkt. 2.2.3.

5.6. Manuel behandling af personoplysninger, der hverken er eller vil blive indeholdt i et register

Uden for persondatalovens regulering af offentlige myndigheders behandling af oplysninger falder den ikke-elektroniske (manuelle) behandling af personoplysninger, der ikke er eller vil blive indeholdt i et register, jf. persondatalovens § 1, stk. 1. Efter persondatalovens § 1, stk. 3, gælder en række af lovens regler dog for manuel videregivelse af personoplysninger til en anden forvaltningsmyndighed.

Som det fremgår af afsnit 3.2.1.2 ovenfor, indebærer denne afgrænsning navnlig, at behandling af oplysninger i manuelle akter, som indgår i den konkrete sagsbehandling, mapper med sagsakter og samlinger af sådanne akter falder uden for persondatalovens regulering. Efter udvalgets opfattelse bør de af persondatalovens regler, som sættes i kraft for PET, imidlertid som udgangspunkt også gælde for PETs manuelle behandling af oplysninger, der hverken er eller vil blive indeholdt i et register.

PETs manuelle behandling af oplysninger vil således med udvalgets forslag ikke alene som hidtil være undergivet de lovregler mv., der er omtalt i afsnit 2, herunder almindelige forvaltningsretlige grundsætninger om saglighed og proportionalitet, men tillige de behandlingsregler i persondataloven, der foreslås at skulle gælde for PET.

5.7. Frister for PETs opbevaring af oplysninger

Et vigtigt spørgsmål i forbindelse med PETs behandling af personoplysninger er spørgsmålet om, hvor lang tid tjenesten kan opbevare oplysningerne.

Det er karakteristisk for PETs arbejde med forebyggelse og efterforskning navnlig af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, at PETs efterforskninger ofte strækker sig over lang tid. Dette skyldes bl.a., at PETs arbejde først og fremmest tager sigte på at hindre forbrydelserne, og at PETs opgaver derfor i betydeligt omfang består i at overvåge miljøer, hvorfra der kan udgå en fare for terrorisme mv. PET har derfor behov for gennem længere tid at opbevare og supplere registrerede oplysninger med henblik på at kunne fremfinde disse på et senere tidspunkt.

Spørgsmålet om, hvor længe PET kan opbevare indsamlede oplysninger er i dag – ligesom spørgsmålet om efterretningstjenestens behandling af personoplysninger i øvrigt – ikke lovreguleret. Som det fremgår af afsnit 2 og 4 er der i Justitsministeriets retningslinjer af 7. december 2009 for PETs behandling af personoplysninger mv. fastsat slettefrister for registreringer i PETs registre, jf. retningslinjernes § 2, stk. 1, og for personoplysninger i PETs støttedatabaser, jf. retningslinjernes § 3, stk. 3. Slettefrister for PETs personsikkerhedsdatabaser skal godkendes af Wamberg-udvalget, jf. retningslinjernes § 4, stk. 3, og en journalsag med eventuelt tilknyttede sagsakter skal slettes, hvis sagens oplysninger ikke længere er nødvendige til varetagelsen af efterretningstjenestens opgaver, jf. retningslinjernes § 6, stk. 2. Endvidere indeholder retningslinjernes § 9 regler om destruktion af oplysninger, der behandles uden for registrene, databaserne og journalsystemet.

Udvalget foreslår at sætte bl.a. persondatalovens § 5 i kraft for PET. Dette indebærer, at oplysninger indsamlet af tjenesten ikke må opbevares på en måde, der giver mulighed for at identificere den registrerede i et længere tidsrum end det, der er nødvendigt af hensyn til de formål, hvortil oplysningerne behandles, jf. persondatalovens § 5, stk. 5. Herved vil det således blive lovfæstet, at PET ikke må opbevare personoplysninger i længere tid end nødvendigt.

Som det endvidere fremgår af afsnit 2.3.1, følger det af den Europæiske Menneskerettighedsdomstols praksis vedrørende Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, at en registrering skal slettes, når den ikke længere er nødvendig og relevant.

Udvalget har overvejet, om de overordnede principper for den tidsmæssige udstrækning af efterretningstjenesternes opbevaring af oplysninger, som følger af persondatalovens § 5, stk. 5, og Den Europæiske Menneskerettighedskonventions artikel 8, bør suppleres med mere detaljerede frister i lovsform for PETs opbevaring af oplysninger.

Der må i den forbindelse tages i betragtning, at erfaringerne viser, at PETs opbevaring af personoplysninger ofte opfattes som mere krænkende end andre myndigheders opbevaring af oplysninger. Der henvises til de i kapitel 6 gengivne folketingsdebatter om PETs registrering. Dette skyldes formentlig navnlig karakteren af de oplysninger, som PET indsamler, og at der normalt ikke vil være direkte indsigtsret for den registrerede.

Udvalget har imidlertid ikke fundet anledning til at fastsætte det nærmere indhold af disse frister, men finder, at der i loven om PET bør indsættes en bemyndigelse til justitsministeren til at fastsætte regler for tjenesternes sletning af opbevarede oplysninger. Disse regler bør indeholde mulighed for efter en konkret vurdering at forlænge fristen, hvis oplysningerne fortsat er aktuelle, således som de nugældende retningslinjer giver mulighed for.

Som det fremgår af afsnit 2.1.2, kan PET med hjemmel i retsplejelovens § 116, stk. 2, indhente oplysninger om en kreds af personer, der f.eks. har rettet henvendelse til en myndighed på et givent tidspunkt. Ifølge bemærkningerne til bestemmelsen forudsættes det, at PET inden rimelig tid træffer afgørelse om, hvorvidt de personer, der herved er indhentet oplysninger om, har relevans for tjenesten. Hvis dette viser sig ikke at være tilfældet, skal oplysningerne vedrørende de pågældende destrueres. Efter udvalgets forslag skal den videre interne behandling af personoplysninger om her i landet hjemmehørende personer opfylde betingelserne i lovudkastets § 6.

Udvalget har ikke fundet anledning til at tage spørgsmålet om forholdet til arkivlovgivningen op, men forudsætter at der fastsættes administrative regler herom.

5.8. PETs opbevaring af og søgning i oplysninger

De regler, som udvalget har foreslået om PETs behandling af personoplysninger, indebærer en overordnet regulering. Der er ikke med udvalgets forslag taget stilling til, hvilke registre PET fremover benytter til at opbevare oplysninger. Der vil således – inden for rammerne af de foreslåede overordnede regler – administrativt kunne fastsættes andre strukturer og principper end de nugældende for PETs opbevaring af oplysninger.

De gældende retningslinjer om f.eks. PETs søgning i opbevarede oplysninger hænger nært sammen med regeringserklæringen fra 1968, der forbyder registrering alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed, jf. afsnit 2.1.3.1 ovenfor, og med den godkendelsesordning (Wamberg-udvalget) vedrørende PETs registreringer, der gælder i dag, jf. kapitel 3 og 11. Udvalget har i kapitel 6 behandlet spørgsmålet om videreførelse af regeringserklæringen, og i kapitel 11 foreslår udvalget en ny kontrolordning for PET.

6. Sammenfatning

Som anført ovenfor finder udvalget, at der for PET gør sig særlige forhold gældende, som kan begrunde, at tjenesten ikke i samme omfang som andre offentlige myndigheder bør være omfattet af den almindelige persondataretlige lovgivning. Udvalget finder imidlertid, at en række hensyn gør, at PET så vidt muligt bør være omfattet af reglerne i persondataloven.

Udvalget er opmærksom på, at en række af persondatalovens regler ikke bør gælde for PET. Dette gælder bl.a. de regler i persondataloven, som heller ikke finder anvendelse for politiets og anklagemyndighedens behandling af personoplysninger inden for det strafferetlige område. Endvidere indeholder persondataloven en række regler, der ikke er af relevans for PETs behandling af personoplysninger, da de f.eks. alene vedrører kreditoplysningsbureauer.

Udvalgets overvejelser er mundet ud i, at udvalget ikke foreslår en model, hvorefter bestemmelsen i persondatalovens § 2, stk. 11, helt eller delvist ophæves, således at loven gælder for PET. I stedet foreslår udvalget, at der i en selvstændig lov om PET indsættes bestemmelser, der angiver, hvilke bestemmelser i persondataloven der finder anvendelse for PET, og angiver betingelserne for, at tjenesten kan behandle personoplysninger. Uden for persondatalovens regulering af offentlige myndigheders behandling af oplysninger falder den ikke-elektroniske (manuelle) behandling af personoplysninger, der ikke er eller vil blive indeholdt i et register, jf. lovens § 1, stk. 1. Efter udvalgets opfattelse bør de af persondatalovens regler, som sættes i kraft for PET, imidlertid som udgangspunkt også gælde for PETs manuelle behandling af oplysninger, der hverken er eller vil blive indeholdt i et register.

Persondatalovens kapitel 8 og §§ 35-37 og § 39 finder ikke anvendelse på behandlinger af personoplysninger, der foretages for politi og anklagemyndighed inden for det strafferetlige område. Udvalget finder som nævnt tilsvarende, at disse bestemmelser ikke generelt bør gælde for PET. Udvalget finder imidlertid, at bestemmelserne i persondatalovens kapitel 8 og 10 om den registreredes rettigheder bør kunne sættes helt eller delvist i kraft for PET. Dette gælder for PETs behandling af egne personalesager og for sikkerhedsgodkendelsessager. Persondatalovens kapitel 9 om den registreredes indsigtsret behandles i betænkningens kapitel 8.

Persondatalovens afsnit V indeholder nærmere bestemmelser om den kontrol og det tilsyn, der udføres af Datatilsynet. Udvalget foreslår i kapitel 11, at der fortsat skal være en særlig kontrolordning i forhold til PET. Efter udvalgets forslag skal Wamberg-udvalget afløses af Tilsynet med PET (PET-tilsynet). På den baggrund er det udvalgets opfattelse, at persondatalovens almindelige regler om tilsyn mv. ikke bør gælde for PET.

Persondatalovens §§ 6-8 vil endvidere ikke kunne sættes i kraft for PET for så vidt angår de behandlingsformer, der består i udveksling af oplysninger mellem PET og FE, samt for så vidt angår PETs indhentelse af oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder til brug for tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, uden at bestemmelserne suppleres med en adgang for PET til at foretage behandlinger i overensstemmelse med retsplejelovens § 116 og forsvarslovens § 13, stk. 4. For så vidt angår disse behandlingsformer er kriterierne for behandling af oplysninger således fastlagt i lovsform med reglerne herom i retsplejelovens § 116 og forsvarslovens § 13, stk. 4.

Udvalget har ikke fundet, at den vide adgang til videregivelse af personoplysninger, som bestemmelserne i retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4, inden for deres anvendelsesområde giver adgang til (”kan have betydning”), skal overføres til videregivelse af oplysninger til andre forvaltningsmyndigheder, private personer eller organisationer eller udenlandske myndigheder. Med henblik på så vidt muligt at samle bestemmelserne om PETs behandling af oplysninger i én lov foreslår udvalget, at retsplejelovens § 116, stk. 1, overføres til den foreslåede lov om PETs opgaver og virksomhed.

Kravene til PETs indsamling og indhentning af oplysninger bør ikke være strengere, end hvad der efter retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4, gælder for videregivelse af oplysninger mellem de to tjenester. Det er efter udvalgets opfattelse nødvendigt for, at PET kan varetage sine opgaver, at tjenesten som udgangspunkt kan indsamle og indhente enhver oplysning, som kan være af betydning for tjenestens virksomhed. Udvalget finder, at det i en særlig lovbestemmelse bør præciseres, at PET som led i sit almindelige informationsberedskab kan indsamle og indhente enhver oplysning, der kan have betydning for tjenestens virksomhed. Bestemmelsen pålægger ikke tredjemand, f.eks. en offentlig myndighed, forening, organisation, virksomhed eller en privat person at videregive oplysninger til PET, men fastslår alene, at PET kan indsamle eller indhente enhver oplysning, som kan have betydning for tjenestens virksomhed. Herved præciseres det, at tjenestens indsamling og indhentning af oplysninger alene skal opfylde en relevansbetingelse, dvs. at det ikke på forhånd kan udelukkes, at oplysningen har relevans for tjenesten. Tærsklen ”kan have betydning” for tjenestens virksomhed er lavere end tærsklen ”er nødvendig” i datalovens § 6-8, der indebærer, at databehandleren efter en konkret vurdering må antages at have et reelt behov for oplysningen for at kunne varetage sine opgaver.

Retsplejelovens § 116, stk. 2, har et bredere anvendelsesområde end bestemmelserne i retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4. Bestemmelsen vedrører PETs indhentelse af oplysninger fra andre danske offentlige myndigheder end FE. Efter bestemmelsen kan PET kræve sådanne oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, når oplysningerne efter PETs opfattelse ”må antages at have betydning” for varetagelse af PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Betingelserne for den type behandling af personoplysninger, der består i indhentelse af oplysninger fra forvaltningsmyndigheder, er også mere lempelige end persondatalovens (§§ 6-8) generelle betingelser for behandling af personoplysninger, men dog mere restriktive end betingelserne for videregivelse af oplysninger mellem PET og FE, jf. retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 4. Udvalget finder, at de bestemmelser, der vedrører PETs behandling af personoplysninger, så vidt muligt bør samles i den foreslåede lov om PETs opgaver og virksomhed. Udvalget foreslår derfor, at retsplejelovens § 116, stk. 2, overføres til den foreslåede lov.

Retsplejelovens § 116, stk. 2, regulerer en omfattende og vigtig del af PETs behandlinger af personoplysninger. Den interne behandling af personoplysninger indhentet efter denne regel bør efter udvalgets opfattelse kunne ske, hvis ”behandlingen må antages at have betydning” for tjenestens varetagelse af disse opgaver, dvs. efter samme kriterium som gælder for indhentning af oplysningerne. Persondatalovens §§ 6-8 kan derfor efter udvalgets opfattelse ikke sættes i kraft for PETs interne behandling af personoplysninger til brug for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, uden at disse bestemmelser suppleres med en videre adgang til at behandle oplysninger til brug for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

En sådan videre adgang til intern behandling af personoplysninger til brug for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 bør ikke alene gælde for oplysninger indhentet fra andre forvaltningsmyndigheder. Det er udvalgets samlede opfattelse, at PET bør have adgang til internt at behandle enhver oplysning, såfremt oplysningerne må antages at have betydning for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

Betingelsen (”må antages at have betydning”) bør efter udvalgets opfattelse kun gælde for PETs undersøgelser og interne behandling vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, men ikke for PETs øvrige opgaver. Den foreslåede betingelse for PETs behandling af oplysninger til brug for PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 – oplysningerne må antages at have betydning for disse opgaver – indebærer i overensstemmelse med forarbejderne til retsplejelovens § 116, stk. 2, at der skal være en mere konkret formodning for, at oplysningerne vil have betydning for de nævnte opgaver.

I relation til PETs interne behandling i øvrigt skal efterretningstjenesten kunne behandle enhver personoplysning, hvis behandlingen sker med samtykke eller er nødvendig for varetagelse af tjenestens andre opgave end dem, der vedrører straffelovens kapitel 12 og 13.

Udvalget finder det af afgørende betydning for PETs varetagelse af sine opgaver, at tjenesten fortsat har mulighed for at videregive oplysninger til andre danske forvaltningsmyndigheder, private og organisationer samt udenlandske myndigheder og internationale organisationer – herunder efter omstændighederne også følsomme oplysninger. Efter retsplejelovens § 116, stk. 1, kan PET videregive oplysninger til FE i det omfang, videregivelsen kan antages at have betydning for varetagelsen af tjenesternes opgaver. Med henblik på så vidt muligt at samle bestemmelserne om PETs behandling af oplysninger i én lov foreslår udvalget, at retsplejelovens § 116, stk. 1, overføres til det foreslåede udkast til lov om PETs opgaver og virksomhed. Denne meget vide adgang til videregivelse bør efter udvalgets opfattelse ikke gælde for videregivelse til andre forvaltningsmyndigheder (end FE), for videregivelse til private og organisationer eller for videregivelse til udenlandske myndigheder.

Udvalget finder, at der ved overvejelserne om, i hvilket omfang PET kan videregive personoplysninger til de nævnte mulige modtagerkategorier, bør tages udgangspunkt i lovudkastets generelle regel om PETs behandling af personoplysninger. Dette indebærer, at spørgsmålet om, i hvilket omfang PET kan videregive personoplysninger om her i landet hjemmehørende personer til disse kategorier af modtagere skal bedømmes ud fra lovudkastets regel i § 6 om PETs interne behandling af personoplysninger. Efter denne bestemmelse gælder bestemmelserne i persondatalovens § 3, § 5, § 11, stk. 1 samt §§ 41-42 for PETs elektroniske og ikke-elektroniske behandling af personoplysninger, og PET kan behandle enhver personoplysning, hvis der foreligger et samtykke fra den registrerede, hvis behandlingen må antages at have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, eller hvis behandlingen er nødvendig for varetagelse af tjenestens øvrige opgaver.

Videregivelse af personoplysninger som nævnt i persondatalovens § 7, stk. 1 og § 8, stk. 1, til de nævnte modtagerkategorier kan efter omstændighederne få alvorlige konsekvenser for den, som oplysningen vedrører. Videregivelse af disse følsomme personoplysninger skal derfor ikke uden videre kunne ske, blot fordi betingelserne i § 6 om PETs interne behandling af personoplysninger er opfyldt.

Videregivelse af oplysninger som nævnt i persondatalovens § 7, stk. 1, og persondatalovens § 8, stk. 1, skal udover betingelserne i lovudkastets § 6 være betinget af, at betingelserne i persondatalovens § 8, stk. 2, er opfyldt. Dette indebærer, at oplysninger om racemæssig eller etnisk baggrund, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningsmæssige tilhørsforhold, helbredsmæssige eller seksuelle forhold, strafbare forhold, væsentlige sociale problemer og andre rent private forhold kun må videregives, hvis 1) den registrerede har givet sit udtrykkelige samtykke til videregivelsen, 2) videregivelsen sker til varetagelse af private eller offentlige interesser, der klart overstiger hensynet til de interesser, der begrunder hemmeligholdelse, herunder hensynet til den, oplysningen angår, 3) videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en myndigheds virksomhed eller påkrævet for en afgørelse, som myndigheden skal træffe, eller 4) videregivelsen er nødvendig for udførelsen af en persons eller virksomheds opgaver for det offentlige.

Under hensyn til de alvorlige konsekvenser for de registrerede, der efter omstændighederne vil kunne være forbundet med en videregivelse af oplysninger om dem, bør det tillige kræves, at PETs videregivelse af personoplysninger vedrørende her i landet hjemmehørende personer efter en konkret vurdering må anses for ”forsvarlig”.

Det forhold, at PET kan behandle personoplysninger, herunder meget sensitive oplysninger, hvis tjenesten skal kunne varetage sine opgaver efter lovudkastets § 1, bør således ikke føre til, at PET uden videre kan videregive sådanne personoplysninger til andre forvaltningsmyndigheder, private, udenlandske myndigheder eller internationale organisationer. Følsomme personoplysninger som nævnt i persondatalovens § 7, stk. 1, og § 8, stk. 1, skal kun kunne videregives, hvis betingelserne i persondatalovens § 8, stk. 2, er opfyldt. Derudover skal det inden videregivelse af enhver personoplysning vedrørende en her i landet hjemmehørende person fra PET konkret vurderes, om det er forsvarligt at videregive oplysningen.

Videregivelse af oplysninger til domstolene og Folketinget, herunder Folketingets Ombudsmand, er ikke omfattet af udvalgets forslag.

Tilsvarende gælder udvalgets forslag ikke for videregivelse til Regeringens Sikkerhedsudvalg, Embedsmandsudvalget for sikkerhedsspørgsmål og Tilsynet med PET (PET-tilsynet). Det følger derimod efter udvalgets opfattelse af PETs underordnelsesforhold i forhold til Justitsministeriet og justitsministerens rolle i Regeringens Sikkerhedsudvalg og Justitsministeriets rolle i Embedsmandsudvalget for sikkerhedsspørgsmål, at PET har både ret og pligt til at videregive personoplysninger, der må antages at kunne have betydning for varetagelsen af sikkerhedsudvalgenes opgaver. Samme ret og pligt vil efter udvalgets opfattelse gælde for PETs adgang til at videregive oplysninger til Tilsynet med PET (PET-tilsynet), som udvalget foreslår oprettet.

Udvalget har ikke fundet det påkrævet at udfærdige særlige bestemmelser om PETs videregivelse af andre oplysninger end personoplysninger til andre danske myndigheder, private og organisationer eller udenlandske myndigheder. Videregivelse af sådanne oplysninger kan ske, hvis det ikke strider mod reglerne om tavshedspligt og forvaltningslovens § 28, stk. 2.

Udvalget har ikke fundet anledning til at fastsætte det nærmere indhold af frister for behandling af oplysninger, men finder, at der i loven om PET bør indsættes en bemyndigelse til justitsministeren til at fastsætte regler for tjenesternes sletning af opbevarede oplysninger. Disse regler bør indeholde mulighed for efter en konkret vurdering at forlænge fristen, hvis oplysningerne fortsat er aktuelle, således som de nugældende retningslinjer giver mulighed for.

Udvalgets forslag til lovbestemmelser om PETs behandling af oplysninger findes i §§ 2-3 og 6-8 i udvalgets lovudkast. Der henvises til kapitel 15, hvor udvalgets lovudkast med bemærkninger til de enkelte bestemmelser er optrykt.

KAPITEL 6: PETs behandling af oplysninger om lovlig politisk virksomhed

1. Indledning

Dette kapitel omhandler spørgsmålet om PETs behandling af oplysninger om lovlig politisk virksomhed.

Om spørgsmålet om registrering af oplysninger er i udvalgets kommissorium pkt. 4.1 bl.a. anført følgende:

4.1. Udvalget skal overveje de ovennævnte spørgsmål vedrørende registrering af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer og behandlingen og opbevaringen af tjenesternes oplysninger herom og herunder overveje forholdet til reglerne i den almindelige registerlovgivning. På grundlag heraf skal udvalget udarbejde forslag til nye og klare regler på området. Reglerne bør være fælles for de to efterretningstjenester, således at disse reglers overholdelse som i dag kan påses af samme instans.”

Om baggrunden for, at udvalget skal overveje spørgsmål om registrering mv. af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer, er i kommissoriet anført følgende:

”…

I 1968 afgav regeringen en erklæring om principperne for efterretningstjenesternes registreringer af danske statsborgere. Efter erklæringen må registrering af danske statsborgere ikke længere finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Siden regeringserklæringen har det været en central opgave for Wamberg-udvalget at påse overholdelsen heraf.

2. Som det fremgår, er der nu gået over 10 år siden oprettelsen af Det Parlamentariske Kontroludvalg. Inden for de samme 10 år er der sket afgørende ændringer i den udenrigs- og sikkerhedspolitiske situation ikke mindst i Europa og dermed også i de grundlæggende vilkår for efterretningstjenesternes virksomhed.

I samme periode er der foregået en voldsom udvikling og udbredelse af ny informationsteknologi, og begge efterretningstjenester har taget EDB i anvendelse og overført betydelige informationsmængder til EDB-mæssig behandling. De muligheder, der følger heraf med hensyn til systematisering, fremkaldelse og behandling af tjenesternes informationsmateriale, rejser vanskelige spørgsmål, bl.a. i forhold til regeringserklæringen fra 1968, og nødvendiggør en fornyet samlet overvejelse af principperne for registrering af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer og i den forbindelse for behandlingen og opbevaringen af tjenesternes oplysninger herom.

…”

Nedenfor i pkt. 2 beskrives den politiske debat om registrering på det politiske område.

I pkt. 3 beskrives i hovedtræk gældende ret for PETs og FEs behandling af personoplysninger om politisk virksomhed.

I forlængelse heraf er det i pkt. 4 beskrevet, hvorledes tjenesterne behandler oplysninger om politisk virksomhed som led i varetagelsen af deres opgaver.

Pkt. 5 indeholder en sammenfatning af, hvilke regler i persondataloven udvalget foreslår sat i kraft for PET.

Udvalgets overvejelser er gengivet i pkt. 6.

Pkt. 7 indeholder en sammenfatning.

2. Den politiske debat om registrering på det politiske område

I den politiske debat om PET har navnlig spørgsmålet om efterretningstjenestens registrering på det politiske område påkaldt sig opmærksomhed. De mere principielle politiske udtalelser og overvejelser herom, der bl.a. har givet sig udslag i regeringserklæringen af 30. september 1968, gengives i dette afsnit.

2.1. Indledning

Politiets efterretningsarbejde har siden anden verdenskrig gentagne gange været genstand for debat i Folketinget. Formålet med dette afsnit er at give et billede af de politiske debatter af mere generel karakter, der har været i efterkrigstiden, herunder af de mere principielle politiske udtalelser om efterretningstjenestens arbejde, der navnlig har vedrørt spørgsmålet om efterretningstjenestens registreringer på det politiske område.

I gennemgangen er ikke medtaget de mange skriftlige og mundtlige svar, som i de seneste par årtier er blevet afgivet af skiftende justitsministre i anledning af spørgsmål fra medlemmer af Folketinget. Mange af spørgsmålene har været af konkret karakter eller er udsprunget af konkrete sager.

2.2. 1940'erne

Den 25. februar 1947 anmeldtes to forespørgsler fra henholdsvis Arne Sørensen (D.S.) og Robert Mikkelsen (D.K.) m.fl. til justitsminister Aage Elmquist (V), der i første række vedrørte politiets registrering af danske borgeres lovlige politiske virksomhed (Rigsdagstidende 1946/47, sp. 2869).

Forespørgslerne havde sammenhæng med en række avisartikler om politiets kartoteker samt et radioforedrag om samme emne, som justitsministeren havde holdt den 24. februar 1947 (Rigsdagstidende 1946/47, sp. 3179 ff).

De to forespørgsler blev behandlet samlet. Under forespørgselsdebatten den 5. marts 1947 fremkom justitsministeren med følgende udtalelse om politiets kartoteker (Rigsdagstidende 1946/47, sp. 3187 f.):

"Paa den Forespørgsel, som de ærede Medlemmer Hr. Arne Sørensen og Hr. Robert Mikkelsen i Forbindelse med andre ærede Medlemmer her i Tinget har rettet til mig, kan jeg svare følgende: Politiet fører eller bruger ikke, uden at der foreligger Mistanke om Forbrydelse eller Mistanke om Planlæggelse af Forbrydelse – dette maa selvfølgelig med -, Kartotek over ustraffede danske Borgeres lovlige politiske Virksomhed og har i hvert Fald ikke ført eller brugt saadanne Kartoteker siden 5. Maj 1945. Der har heller ikke været foretaget Telefonaflytninger eller skaffet Oplysninger gennem betalte Meddelere eller ved en for Adressaten skjult Kontrol gennem Post- og Telegrafvæsenet af nogen Persons lovlige politiske Virksomhed efter 5. Maj 1945 - det er jo stadig kun om Forholdene efter 5. Maj 1945, at jeg her i Dag skal udtale mig. - Jeg kan endvidere tilføje, at det er min Opfattelse, at Politiet, hvor der ikke foreligger Mistanke om Handlinger rettet mod Statens Sikkerhed eller mod Ro og Orden, altsaa Forbrydelser mod Samfundet, eller Mistanke om Planlæggelse af saadanne, bør afholde sig fra saadan Virksomhed.

Det næste Spørgsmaal bliver derefter, om Politiet da slet ikke bør beskæftige sig med politiske Bevægelser eller Deltagelse deri. Jeg vil gerne dertil svare, at Politiets Opgave er jo ikke blot den vigtige at søge Forbrydelser opklaret, men ogsaa, og i lige saa høj Grad, at vaage over Forholdene, være orienteret, saaledes at saadanne Handlinger, hvis man har eller faar Mistanke om, at de paatænkes, eller faar Mistanke om, at nogen samarbejder om Forberedelse af dem, kan forebygges, inden de kommer til Udførelse. Det er saaledes klart, at Politiet selvfølgelig stadig maa være paa Vagt over for eventuel Spionage i vort Land. Jeg vil gentage, som jeg sagde forleden Aften i Radioen: Der er vel ingen der mener, at Verden er blevet saa engle-hvid, at det kan undværes, der er vel ingen, der mener, at vi skulde være saa blaaøjet naive her i vort Land, at vi skulde sige: den Tanke, at der mere skulde forekomme Spionage i Danmark, den beskæftiger vi os overhovedet ikke med. Det er, som jeg udtalte i mit Radioforedrag, formentlig heller ingen der vil bebrejde Politiet, at man nøje fulgte Nazisternes Arbejde her i Landet baade før og efter 9. April. Det ærede Medlems Blad har jo selv været ivrig efter og har opfordret Politiet til at undersøge, hvad der laa bag f.eks. 6. Maj-Foreningen, og da Politiet kom til det Resultat, at der intet var at hæfte sig ved dér, saa var det ærede Medlems Partis Organ nærmest fornærmet over, at Politiet ikke havde kunnet gribe ind.

Og der er vel ingen lovlydige Borgere, der vil bebrejde Politiet, at det søger at holde sig à jour med, om der er Folk, der søger at skabe Sammenslutninger for i givet Tilfælde at provokere til Uro i Samfundet, eller for i givet Tilfælde ad udemokratisk Vej at søge at tage Magten her i Landet eller i øvrigt angribe Landets Selvstændighed. Forekommer der Udtalelser, som kan skabe Formodning om, at nogen arbejder derpaa eller kan tænke sig dette, eller faar Politiet Oplysning om, at saadant Arbejde menes at finde Sted, eller faar Politiet Mistanke om noget saadant, saa kan og saa maa Politiet selvfølgelig ikke sidde med Hænderne i Skødet, men saa maa Politiet tage de paagældende Oplysninger eller Formodninger under Bearbejdelse, og her er det klart, at Politiet, som i alle andre Tilfælde, maa have en vis Margen til at arbejde paa hypotetisk Grundlag - et Arbejde, som jeg i øvrigt ikke synes kan genere synderligt den, der har en god Samvittighed.

Jeg vil gerne nævne et Eksempel. Hvis Politiet f.Eks. faar Mistanke om, at der arbejdes for at danne Grupper, som, hvis den siddende Regering trækker sig tilbage, fordi den faar et Flertal imod sig, vil anvende væbnet Magt for at indsætte en anden Regering, f.Eks. en Regering af Ikke-Politikere, og dermed hindre en ny Regering udgaaet af det nye Flertal i at overtage Regeringsførelsen - hvis Politiet kommer under Vejr med, at der agiteres eller arbejdes paa noget saadant i en given Situation, saa vil enhver dog indrømme mig, at Politiet naturligvis maa foretage Undersøgelser baade af, hvad der ligger bag ved dette, og hvem der støtter et saadant Arbejde. Selv om Formodningerne er ret løse, maa Politiet foretage Undersøgelse af, om der virkelig ligger noget til Grund for disse Formodninger. Det er Politiets Pligt at gøre det i dette Tilfælde som i ethvert Tilfælde, hvor der opstaar Mistanke eller Formodning om, at der tilsigtes Anvendelse af ulovlige Midler over for vort Samfund, fordi det er et demokratisk Samfunds Pligt at være paa Vagt over for Anslag mod Statsforfatningen og Angreb paa Folkestyret. Men jeg vil gerne understrege, at selvfølgelig maa der som Grundlag for Politiets Arbejde foreligge dette, at Politiet faar Mistanke, eller har Formodning om, eller faar Formodning om, at noget ulovligt tilsigtes. Jeg haaber, alle vil kunne dele disse Synspunkter med Hensyn til Politiets Arbejde.”

Under debatten diskuterede Hans Hækkerup (S), Robert Mikkelsen (D.K.) og justitsministeren, på hvilket grundlag der kan foretages efterforskning mod og registrering af politisk aktive.

Hans Hækkerup anførte bl.a. følgende (Rigsdagstidende 1946/47, sp. 3219):

”…

Overhovedet vil jeg understrege, at det er vor Opfattelse, at det Kartotek, som det politiske Politi anser det for nødvendigt at føre, føres under Ministerens parlamentariske Ansvar, og at Ministeren maa sikre sig, at dette Kartotek ikke fyldes med Navne og Oplysninger, som er ligegyldige, idet mangt og meget af det, vi har hørt, kunde tyde paa, at ikke alt er, som det skal være. Jeg noterede mig, at den højtærede Minister brugte den Vending, at kun Personer, der med Grund kan mistænkes for under givne Omstændigheder at ville begaa politiske Forbrydelser, optages, men det er jo klart, at det maa være Ministerens Ansvar, at denne Mistanke er begrundet, ligesom det maa være Ministerens Ansvar, at dette Kartotek ikke indeholder fejlagtige Oplysninger. Jeg vil ogsaa gerne sige, at vi lægger afgørende Vægt paa, at det ikke under nogen Omstændigheder sker, at Oplysninger fra dette Kartotek generelt stilles til en fremmed Magts Raadighed.

Mit Parti maa se saaledes paa det, at en vis politisk Registrering er nødvendig. Den højtærede Minister sagde, at han eventuelt vilde være villig til i et Folketingsudvalg at give nærmere Oplysninger om den Virksomhed, det politiske Politi udfolder. Mit Parti ser gerne et saadant Udvalg nedsat.”

Robert Mikkelsen anførte hertil bl.a. følgende (Rigsdagstidende 1946/47, sp. 3232):

”Det ærede Medlem [Hækkerup] udtalte videre, at han fandt, der maatte foretages en politimæssig Undersøgelse over for Personer, om hvem der var Grund til at tro, at de vilde gøre sig skyldige i politiske Forbrydelser. Det er efter min Mening en farlig Betragtning, og det maa jeg tilføje til det, jeg svarede Ministeren før, det er her, vore Veje skilles. Jeg finder det nødvendigt og korrekt, at Politiet efterforsker begaaede Forbrydelser og Forberedelser til Forbrydelser, men jeg finder det en meget farlig Vej, hvis man begynder paa at tage Folk under Kontrol ikke for, hvad de i Øjeblikket planlægger, ikke for, hvad de i Øjeblikket har i Sinde, men ud fra en Tro om, hvad de fremtidig kan tænkes at ville give sig af med. Hvis man aabner denne Ventil, saa er man netop inde paa Vilkaarligheden, saa slettes enhver Grænse for, hvilken Persons Virksomhed man kan begynde at udsætte for politimæssig Efterforskning (H.C. Hansen: Gælder det ogsaa Nazister?). Det gælder ogsaa Nazister. Det, der her kan være Spørgsmaal om, er altsaa, hvorvidt Nazisterne i Øjeblikket forbereder en forbryderisk Virksomhed, eller de ikke gør det. Gør de det ikke, bør de heller ikke være under politimæssig Kontrol.”

Hækkerup svarede hertil følgende (Rigsdagstidende 1946/47, sp. 3234):

”Til den ærede Ordfører for Forespørgerne (Robert Mikkelsen) har jeg en enkelt Bemærkning. Jeg vil sige til det ærede Medlem, at det, jeg har sagt, er, at Forudsætningen for, at det politiske Politi paa den siddende Ministers Ansvar kan indregistrere Personer, er, at der er begrundet Mistanke om, at disse vil begaa politiske Forbrydelser. Det er noget helt andet end det, det ærede Medlem lagde mig i Munden. Jeg har udtrykkeligt sagt, at jeg tror, at mangt og meget af det, der er sket med dette Kartotek, er angribeligt, og jeg har sagt, at det maa være den højtærede Ministers Ansvar, hvad der sker, og at den højtærede Minister her maa skønne, om en Mistanke er begrundet. Men uden om et skøn kommer man ikke.”

Justitsministeren fremkom med følgende bemærkninger (Rigsdagstidende 1946/47, sp. 3235):

”Jeg forstod ikke rigtig det ærede Medlem Hr. Robert Mikkelsens Svar til det ærede Medlem Hr. H. C. Hansen, da det ærede Medlem spurgte: hvordan med Nazisterne? Det ærede Medlem Hr. Robert Mikkelsen svarede: hvis de ikke forbereder noget kriminelt, skal de ikke være under Kontrol. Nej, det skal de selvfølgelig ikke, det er da klart, men hvis man faar en Mistanke, begrundet Mistanke, Formodning om, at de eller andre Grupper her i Landet forbereder noget i Retning af Anslag mod det demokratiske Styre, vi har, ogsaa om ved voldelige Midler at sætte dette Styre til Side, saa maa vi selvfølgelig lade Politiet foretage Undersøgelse af, om der ligger noget bag ved dette eller ikke. Derfor er det, vi skal have et Efterretningspoliti, og vi kan ikke undvære et Efterretningspoliti. Det maa vi ogsaa have i Fremtiden for at kunne holde saadanne eventuelle Bevægelser under Kontrol.”

Robert Mikkelsen anførte hertil følgende (Rigsdagstidende 1946/47, sp. 3237):

”Den højtærede Minister forstod ikke, hvad jeg før sagde om Grænsen for den Kontrol, Politiet bør kunne udøve. Det forekommer mig, at det var tydeligt nok; jeg skal søge at forklare det paa ny. Forberedelse af og forsøg paa Forbrydelse er strafbar efter dansk Ret. Foreligger der Forberedelse af en Forbrydelse, saa foreligger der en strafbar Handling, som det paahviler Politiet at efterforske og opklare og bringe for Domstolene til Straf. Noget ganske andet er at kontrollere og udforske Mennesker ud fra en Antagelse om, hvad de i Fremtiden kunde tænkes at foretage sig, og jeg har tilstrækkeligt dokumenteret, hvilke Resultater dette System fører til. Det fører til de 100 000 Navne i et Kartotek, og det har intet som helst at gøre med den Virksomhed, som Politiet lovligt og rimeligt bør kunne udøve, hvor Forberedelse til eller Forsøg paa strafbare Handlinger foreligger. Naar dette er Tilfældet, bør der kunne skrides ind, i andre Tilfælde ikke. Ellers aabner vi Vejen til de Misbrug, vi har kendt før, og som vi nødigt skulle opleve igen.”

Debatten sluttede med vedtagelsen af følgende dagsorden (Rigsdagstidende 1946/47, sp. 3220 og 3240):

”Idet Folketinget beslutter at nedsætte et Udvalg paa 17 Medlemmer til at modtage Oplysninger om det politiske Politis Virksomhed efter den 5. maj 1945, gaar Tinget over til næste Sag paa Dagsordenen.”

Det pågældende udvalg blev nedsat og stillede så vidt ses også en række spørgsmål til justitsministeren. Det har imidlertid ikke været muligt at få endeligt afklaret, i hvilket omfang justitsministeren besvarede disse spørgsmål, og hvorvidt udvalget afgav nogen form for beretning. Folketingets Bibliotek har oplyst, at man ikke er i besiddelse af dokumenter vedrørende det pågældende udvalg.

Om Justitsministeriets meddelelse af 4. maj 1948 henvises til kapitel 3, afsnit 3.2.1.

2.3. 1950'erne

2.3.1. I forbindelse med behandlingen af ændringen af straffelovens kapitel 12 og 13, jf. nærmere kapitel 4, afsnit 2, blev der fra Aksel Larsen (D.K.) rejst spørgsmål om politiets videregivelse af oplysninger om borgere til de danske skytteforeninger. Justitsminister Helga Pedersen (V) udtalte den 26. marts 1952 i den anledning bl.a. følgende (Rigsdagstidende 1951/52, sp. 3345):

”…

Det ærede medlem hr. Aksel Larsen slutter af skytteforeningernes strengt fortrolige cirkulæres ordlyd, at politiet opretholder politiske kartoteker over samfundets borgere, sådan, at politiet skulle være i stand til at afgøre, til hvilket parti den enkelte borger hører. Vel finder jeg ikke dette cirkulære heldigt formuleret, men det ærede medlem tager dog fejl. Intet politi, heller ikke det danske, kan løse den opgave, og politiet svæver heller ikke i den vildfarelse, at den kan eller skal løses. Ingen her i landet registreres af politiet blot på grund af sin politiske overbevisning. Men politiet har til opgave at værne om landets indre sikkerhed, og det er i forbindelse dermed politiets pligt stadig at have sin opmærksomhed henvendt på alle sådanne foreteelser, som kan være udtryk for en trussel mod landets sikkerhed og selvstændighed.”

2.3.2. I efteråret 1952 blev der under en forespørgsel om Danmarks udenrigspolitik igen rejst spørgsmål om politiets registreringer på det politiske område.

Kjeldgaard Iversen (DR) stillede den 31. oktober 1952 spørgsmål om, hvorvidt man fører kartoteker over kommunisterne (Rigsdagstidende 1952/53, sp. 628).

Justitsminister Helga Pedersen (V) svarede bl.a. følgende (Rigsdagstidende 1952/53, sp. 629):

”…

Hvad angår spørgsmålet om kartotekerne, kan jeg henvise til, hvad der tidligere er oplyst for tinget: at der her i landet ikke foretages registrering af personer blot på grund af deres politiske overbevisning.”

2.3.3. I forbindelse med 1. behandlingen af finansloven for 1953-54 den 4. november 1952 refererede Johs. Christiansen (RV) under debatten til den udtalelse, som justitsministeren var kommet med den 31. oktober 1952, og han stillede i forlængelse heraf justitsministeren følgende spørgsmål (Rigsdagstidende 1952/53 sp. 601 f.):

”Føres der overhovedet fra ministeriets side nogen kontrol med, hvem man [politiet] opfører i disse kartoteker?”

Justitsminister Helga Pedersen (V) udtalte den 13. november 1952 under den fortsatte finanslovsforhandling bl.a. følgende (RT 1952/53, sp. 994 ff.):

”Det følger af efterretningstjenestens natur og formål, at det ikke er muligt at omtale dens arbejde i enkeltheder, men i det store og hele kun at omtale de ledende principper for dette arbejde, som er meget vanskeligt og stiller meget store krav til sine udøveres viden, dømmekraft og takt. Det ville ikke mindst for justitsministeren, der har ansvaret for efterretningstjenestens virksomhed, være ønskeligt, om forholdene i verden og i dette land var så fredelige og idylliske, at dette politiarbejde var overflødigt, men det er jo ikke tilfældet, og alle demokratiske partier er vel enige herom. Det er i hvert fald det indtryk, jeg har fået af den debat, der førtes i dette ting i 1947, jeg henviser til folketingstidende sp. 2869 og 3179-3240. Jeg udbeder mig formandens tilladelse til et citat nu og senere. Det ærede medlem hr. Jørgen Jørgensen (Lejre) udtalte på sp. 3223 følgende:

’Vi forlanger, at politiet skal være orienteret om bevægelser, der foregår i samfundslivet, så at uroligheder og planlagte angreb mod samfundslivets lovlige funktioner kan afsvækkes i tide. Derfor er underretningstjenesten for politiet nødvendig, når det skal løse sin opgave.’

Enhver er klar over, at politiet har den opgave at foretage efterforskning i anledning af allerede begåede forbrydelser, men det ærede medlem har, forekommer det mig, ved den udtalelse, jeg her har citeret, på udmærket måde begrundet efterretningstjenestens nødvendighed for den opgave af forebyggende karakter, som politiet også har. Det ærede medlem hr. Jørgen Jørgensen (Lejre) nævnte senere i sit indlæg, at der jo i 1930erne virkelig var – jeg citerer igen -:

’en risiko for, at der ville blive løbet storm mod det demokratiske samfund, og med det rygstød, som urostifterne her i landet havde i bevægelser udefra, var det en nødvendig politiopgave at følge bevægelserne og holde os underrettet om, hvad der var i gære, for at man i tide kunne træffe nødvendige forholdsregler derimod.’

Videre advarede det ærede medlem imod, at man lullede sig til ro med, at vi nu var vendt tilbage til de helt gamle normale fredelige tilstande.

Udviklingen, siden denne debat fandt sted i marts 1947, har jo vist, at denne advarsel var på sin plads. Andre ærede medlemmer udtalte sig på tilsvarende måde, således det ærede medlem hr. Hans Hækkerup på sp. 3219, det daværende ærede medlem hr. Christmas Møller på sp. 3222 og det ærede medlem hr. Viggo Starcke på sp. 3226. Jeg tør derfor formentlig gå ud fra, at et overvejende flertal i denne sal erkender nødvendigheden af en efterretningstjeneste. Men gør man det, må man også affinde sig med, at efterretningstjenesten udfører sit arbejde på en sådan måde, at den kan løse sin opgave.

Jeg kommer her til det, det ærede medlem hr. Johs. Christiansen kalder de hemmelige kartoteker. Det er ingen hemmelighed, at politiet arbejder med kartoteker, og det er en selvfølge, at efterretningspolitiets opgave i særlig høj grad gør det nødvendigt at registrere de oplysninger, man har tilvejebragt, for at kunne finde dem igen. Registreringen adskiller sig i denne henseende forsåvidt ikke fra den, der finder sted i et ministerium, der jo også skal kunne finde frem til de sager, man har behandlet, eller fra den registrering, jeg formoder finder sted på i hvert fald større bladredaktioner, hvor man også søger at tilrettelægge sit arkiv således, at man kan se, hvad der er oplyst om et bestemt emne og en bestemt bevægelse, og hvad den og den bestemte person er med i og har talt og skrevet. Derimod er det selvfølgelig rigtigt, at der ikke er offentlig adgang til politiets registreringer eller arkiv. Det ville ikke være foreneligt med politiets efterforskningsopgave. Det er ligeledes klart, at der gælder ganske bestemte og meget snævre regler for, hvem og til hvilke formål der kan gives oplysninger.

Også ved andet politimæssigt efterforskningsarbejde end det, som er efterretningstjenestens, betjener man sig og må man betjene sig af arbejdskartoteker, ellers er efterforskningsarbejdet ikke muligt. Arbejder politiet med en stor og alvorlig straffesag, f.eks. en brandstiftelsessag, foretages der regelmæssigt en mængde afhøringer. De må registreres og indgå i et arbejdskartotek, hvis det skal være muligt at holde styr på og have oversigt over rapporterne. Man arbejder også med kartoteker over folk, som det af en eller anden grund, f.eks. en tidligere sigtelse eller oplysning om mistænkelig adfærd, kan være nødvendigt at have opmærksomheden rettet på, hvis der begås en forbrydelse af en bestemt kategori. Sådanne kartoteker må efterretningstjenesten også arbejde med, forsåvidt angår personer, der er grund til at have opmærksomheden henvendt på, når det gælder at efterforske eller forebygge de forbrydelser, der omtales i straffelovens kapitel 12 og 13, som disse nu er affattet.

Jeg er ganske enig med det ærede medlem hr. Johs. Christiansen i, at det ikke er gjort strafbart og ikke burde gøres strafbart blot at være medlem af et parti, der under krig eller besættelse samarbejder med fjenden, men det ærede medlem synes at overse, at der ikke heraf kan sluttes, at politiet ikke må og ikke bør have sin opmærksomhed særlig rettet mod medlemmer af et parti, der kan tænkes i en given situation at ville yde sådant samarbejde, med henblik på, om der er grund til at mistænke dem for at udøve virksomhed, der iøvrigt er omfattet af bestemmelserne i straffelovens kapitel 12 og 13. For politiets forebyggende arbejde og dets efterforskningsarbejde er det nødvendigt at have opmærksomheden henvendt på personer, der med grund kan mistænkes for under givne omstændigheder at ville begå politiske forbrydelser, og de oplysninger, der herved fremkommer, må selvsagt registreres. Dette gælder naturligvis også, hvis resultatet er negativt, idet der efter det fremkomne ikke er grund til at være opmærksom på en person - ellers ville politiets arbejde jo være gjort forgæves.

Når det ærede medlem videre spørger mig, om der fra justitsministeriets side føres nogen kontrol med efterretningstjenesten, kan jeg dertil svare, at justitsministeriet selvfølgelig ikke kan kontrollere de enkelte undersøgelser; men efterretningstjenestens arbejde sker - som det altid har været tilfældet - efter retningslinier, som er godkendt af justitsministeren, og jeg holder mig til stadighed i kontakt med ledelsen og orienteres herigennem om den måde, hvorpå arbejdet søges gennemført. Jeg føler mig ganske sikker på - hvad der forekommer mig meget vigtigt -, at man ved tilvejebringelsen af oplysninger ikke blot nøje overholder retsplejelovens regler, men også går frem med stor forsigtighed med hensyn til at kontrollere oplysningernes rigtighed, og at der også vises stor forsigtighed og skønsomhed med hensyn til brugen af de indsamlede oplysninger.

Det ærede medlem har endvidere spurgt mig, hvor stærkt mennesker her i landet, som på partimæssig eller organisatorisk basis modarbejder de anskuelser, som er led i Danmarks officielle stilling på det udenrigspolitiske og forsvarspolitiske område, er i politiets søgelys. Det følger for så vidt af, hvad jeg allerede har sagt, at politiet ikke interesserer sig for de enkelte medlemmer af sådanne partier eller organisationer på det nævnte grundlag. Jeg vil gerne udtrykkeligt gentage, at politiet ikke interesserer sig for de medborgere, der i tale eller skrift eller ved underskrift på opråb eller adresser tilkendegiver et fra Regeringen afvigende syn på udenrigspolitikken.

…”

Justitsministerens redegørelse gav bl.a. anledning til følgende reaktioner (Rigsdagstidende 1952/53, sp. 1066, 1068 f. og 1069 f.):

Kjeldgaard Iversen:

”Den højtærede justitsminister gav i sin tale i går et meget klart svar på de rejste spørgsmål om politiets politiske kartoteker. Det må hermed anses for fastslået, at danske myndigheder desværre fører sådanne kartoteker. …”

Aksel Larsen:

”… Med den forklaring, justitsministeren gav i går, kommer ministeren jo noget nærmere til det rigtige, idet hun nemlig erkendte, at man registrerede personer, som intet ulovligt har begået, som end ikke mistænkes for at have begået noget ulovligt, men som holdes under opsigt af hensyn til - som ministeren sagde - politiets forebyggende arbejde, og i den forbindelse kom ministeren med en henvisning til, at folk, der har begået brandstiftelse, holdes jo også under opsigt. Men man registrerer jo dog ikke folk, om hvem det bare kan tænkes, at de muligvis kunne begå brandstiftelse. Skulle man det, skulle man jo registrere alle, der går med tændstikker i lommen og muligvis kunne tænkes en gang at ville bruge disse tændstikker til at tænde ild med.

Ministeren har tidligere sagt, at man ikke registrerer folk af hensyn til deres politiske anskuelser, men i går har hun erkendt, at man i særlig grad interesserer sig for personer med medlemsskab i visse partier, eller som arbejder med fredsopråb og lignende, og i den forbindelse kom hun, som om hun på den måde skulle imødegå kritikken, ind på Skanderborg-eksemplet og fortalte om folk, der gik rundt med DKU-emblemer og under falsk foregivende samlede underskrifter og selv skrev falske navne under. Må jeg tillade mig at gøre opmærksom på, at justitsministeren udmærket godt ved, at det er folk, der er afvist som medlemmer af det kommunistiske parti, og det, at de gik med en nål i frakkeopslaget, beviser aldeles ingenting; det kan i hvert fald ikke retfærdiggøre, at man interesserer sig for at registrere de personer, der skriver under på sådanne lister.”

Justitsministeren anførte hertil bl.a. følgende:

”Jeg synes ikke, det er rigtigt, når det ærede medlem hr. Aksel Larsen vil hævde, at der er en slags modstrid mellem min erklæring forleden under den korte forespørgselsdebat, som det ærede medlem hr. Kjeldgaard Iversen havde foranlediget vedrørende spørgsmålet om efterforskning og det videre arbejde i de sager, der vedrører straffelovens kapitel 12 og 13, og så mine udtalelser i går. Det, der er sket ved min redegørelse i går, er, at jeg på foranledning af det ærede medlem hr. Johs. Christiansens spørgsmål til mig har fundet det rigtigt udførligere at redegøre for efterretningstjenestens arbejde, en redegørelse, der da også af det ærede medlem hr. Johs. Christiansen blev accepteret som værende nogenlunde fuldstændig.

Så spurgte det ærede medlem [Kjelgaard Iversen] mig, hvad disse kartoteker anvendes til nu og i fremtiden. Jeg synes, det fremgår med al tydelighed, at det drejer sig om arbejdskartoteker, der vil blive anvendt som sådanne. Den betragtning, at samfundsfarlige personer ikke nødvendigvis er dem, man finder i organisationerne, på partilisterne, behøvede det ærede medlem såmænd ikke at fremsætte; det tror jeg vil være en erfaring kendt fra alle andre steder.

…”

Som nævnt ovenfor i kapitel 3, afsnit 3.1.3 udsendte justitsministeren den 30. november 1953 en ny instruks til efterretningstjenesten, hvis nærmere indhold er gengivet på det anførte sted.

2.3.4. Senere i 1950'erne blev de ledelsesmæssige og organisatoriske forhold vedrørende efterretningstjenesten ændret to gange, bl.a. som følge af den såkaldte Brix-sag, hvor der blev rejst kritik mod tjenestens chef..

Ændringerne skete ved lov nr. 205 af 11. juni 1954 om ændringer i lov om rettens pleje (Politiets ledelse m.v.) og lov nr. 181 af 7. juni 1958 om ændringer af lov om rettens pleje (Politiets ledelse m.v.).

Ingen af lovforslagene gav anledning til en mere principiel debat om efterretningstjenesten i Folketinget.

2.4. 1960'erne

2.4.1. Den 5. februar 1964 fremsatte SF forslag til en folketingsbeslutning om en undersøgelse af PET (Folketingstidende 1963/64, Tillæg A, sp. 945 f). Under behandlingen af beslutningsforslaget meddelte regeringen, at man havde til hensigt at nedsætte et udvalg til at føre tilsyn med PETs registrering og videregivelse af oplysninger (Wamberg-udvalget). Dette udvalg, der nedsattes den 8. juni 1964, omtales nærmere nedenfor i kapitel 11. Debatten kom derfor i vidt omfang til at omhandle retningslinjerne for det kontrolorgan, som regeringen foreslog etableret.

I forslaget til folketingsbeslutning er anført følgende (Folketingstidende 1963/64, Tillæg A, sp. 945 f.):

”Under henvisning til de i den senere tid i store dele af pressen offentliggjorte oplysninger om politiets efterretningstjenestes hemmelige kartoteker og politiets arbejdsmetoder i forbindelse med registreringen af borgere i kartotekerne m.v. nedsætter folketinget et udvalg på 17 medlemmer med den opgave kritisk at undersøge efterretningstjenestens virksomhed, herunder særlig karakteren af og omfanget af dens kartoteker.

Udvalget afgiver beretning til folketinget, indeholdende en redegørelse for undersøgelsen samt forslag til sådanne ændringer i efterretningstjenestens virksomhed, som måtte findes hensigtsmæssige, herunder en vurdering af betimeligheden af kartotekernes forsatte førelse.”

Under den omfattende debat kom K. Axel Nielsen (S) bl.a. med følgende indlæg (Folketingstidende 1963/64, Forhandlingerne, sp. 3277):

”Der siges og skrives mange slemme ting om kartotekerne i denne tid - og når man taler om kartotekerne, så er det jo i virkeligheden efterretningstjenesten, man sigter efter - men kartoteker, der blot er en praktisk måde at opsamle og bevare oplysninger på, er et aldeles nødvendigt redskab for efterretningstjenesten. Er der nu hold i al den kritik af efterretningstjenesten? Man kan nu nok have sine tvivl. Det ligger i sagens natur, at der ikke er mulighed for at få kritikken afkræftet eller bekræftet. Man kan roligt skyde på efterretningstjenesten, man kan uden større risiko give efterretningstjenesten eller kartotekerne, som man nu foretrækker at benævne skydeskiven, skylden for en række fortrædeligheder. Inden kan modbevise, at de påstande, der udslynges, er rigtige, for efterretningsvæsenet er og skal være tavst. Det kan ikke dementere en påstand om, at man figurerer i efterretningstjenestens materiale. Hvis efterretningsvæsenet indlod sig herpå, ville enhver jo kunne få opklaret, om han er eller ikke er i efterretningsvæsenets søgelys, og det bør naturligvis ikke være muligt.”

Else-Merete Ross (RV) kom med følgende indlæg (Folketingstidende 1963/64, Forhandlingerne, sp. 3284 ff.):

”Selv om jeg helst så kartotekordningen helt afskaffet, må jeg erkende, at det nok i nogen grad er nødvendigt at have et organ til at værne mod foretagende eller handlinger, som må antages at være rettet mod rigets selvstændighed og den lovlige samfundsorden, men det må også udelukkende være disse kriterier, der lægges til grund for efterretningstjenestens virksomhed, og ikke andre.

Der bør i forbindelse med kontrolorganets etablering drages omsorg for, at alle, der knyttes til efterretningstjenesten, er nøje orienteret om grundlaget for virksomheden. Og de retningslinjer, der må opbygges, må slutte sig til det synspunkt, jeg var inde på, da jeg talte om kriteriet for registreringen; det vil sige, at der ikke i fremtiden ude omkring i landet foretages registreringer af den karakter, der har været givet eksempler på i den senere tid. Hvis ikke kontrolorganet kan hindre det, er opgaven ikke løst.

Kontrolorganet skal også overvåge de retningslinjer, der følges med hensyn til videregivelse af oplysninger fra kartotekerne. Jeg regner også med, at kontrolorganet må påbegynde en sanering af de eksisterende kartoteker. Det er klart, at noget sådant lader sig ikke gennemføre fra den ene dag til den anden, men det vil være urimeligt, at de, der nu findes i kartotekerne, fremtidig skal stå der, blot fordi de én gang er blevet anbragt dér. En sanering må finde sted, og igen må man klart holde sig kriteriet for øje.

…”

Justitsminister Hans Hækkerup (S) kom bl.a. med følgende indlæg den 21. maj 1964 (Folketingstidende 1963/64, Forhandlingerne, sp. 5291 f.):

”På baggrund af de senere måneders debat omkring politiets efterretningstjeneste og også på baggrund af den tale, det ærede medlem hr. Skræppenborg-Nielsen nu holdt, vil jeg gerne indledningsvis gøre nogle bemærkninger om efterretningstjenestens opgaver. Jeg har tidligere i det høje ting og i det udvalg, der har behandlet det foreliggende forslag til folketingsbeslutning, redegjort for, at det af instruksen for chefen for efterretningstjenesten fremgår, at efterretningstjenestens opgave er at overvåge, forebygge og modvirke foretagender og handlinger, som må antages at rumme en fare for rigets selvstændighed og sikkerhed og den lovlige samfundsorden, herunder i første række de i straffelovens kapitel 12 og 13 omhandlede forbrydelser.

Ingen har turdet bestride nødvendigheden af, at denne opgave søges løst, og ingen tør vel benægte, at fremmed efterretningstjeneste virker inden for Danmarks grænser. Det er en hovedopgave for politiets efterretningstjeneste at søge hindret en fremmed efterretningstjenestes agenters virksomhed her i landet. Det er en opgave, der påhviler hele statsforvaltningen, men det er i første række naturligvis en politimæssig opgave, altså efterretningstjenestens opgave; og ingen tør vel heller bestride, at der herhjemme findes kræfter, der kan tænkes at virke på linje med disse fremmede agenter. Det, det i første række drejer sig om her, er at forebygge, overvåge og forhindre spionage og forberedelse til sabotage.

Jeg understreger med tilfredshed, at udvalgets flertal, ja, måske det samlede udvalg, giver udtryk for, at man erkender nødvendigheden af, at vi har en efterretningstjeneste her i landet, som man har det i alle andre lande, ikke blot, naturligvis, i demokratiske lande, men i en ikke ringe udstrækning naturligvis også i lande på den anden side [af] jerntæppet.

Hertil kommer så, at efterretningstjenestens effektivitet forudsætter det forebyggende arbejde, som registreringen af personer indebærer, og herom vil jeg gerne sige, at denne registrering omfatter personer, der har manifesteret et tilhørsforhold til ideologier, der er vor samfundsopfattelse fremmed, ja, måske fjendtligt indstillet over for den, og som fremtræder med en sådan styrke, at det bringer sine tilhængeres loyalitet over for den danske stat i fare.

Der er jo ingen, der betvivler, at den slags ideologier eksisterer; vi har oplevet det under den 2. verdenskrig, og vi har erfaringer fra en række andre lande. Men det hovedproblem, vi står over for, er da at finde balancepunktet mellem på den ene side kravet til efterretningstjenestens effektivitet og på den anden side hensynet til borgernes demokratiske rettigheder.

Vi har mødt kritik af efterretningstjenestens manglende effektivitet, og vi behøver ikke at gå til England eller til Sverige for at se eksempler derpå; vi oplevede det jo selv i sin tid under den såkaldte Blechingbergaffære.

Men det, der i de senere måneder navnlig har præget debatten, har været kritik ud fra det andet synspunkt, nemlig hensynet til borgerne. Jeg bestrider ikke, at fejltagelser kan forekomme - det kan der i alt menneskeværk - men jeg vil understrege, at efterretningstjenestens daglige ledelse gør, hvad der er muligt for at eliminere mulige fejltagelser og deres følger; og det er magtpåliggende for mig at fremhæve: der er ikke grundlag for fremsatte påstande om, at den borgerne ved grundloven tilsikrede ytringsfrihed er krænket ved politiets virksomhed på dette område.

Jeg gentager, hvad jeg tidligere har oplyst: vi registrerer ikke på grundlag alene af medlemskab af Aldrig mere Krig, af Kvindernes internationale Liga for Fred og Frihed, af Atomkampagnen og Komitéen mod Romunionen: ej heller registrerer vi folk, fordi de er militærnægtere, fordi de deltager i atommarcher, eller fordi de er homoseksuelle. Ej heller fremsættelse af yderliggående politiske udtalelser er tilstrækkeligt til at blive registreret i de såkaldte hemmelige kartoteker.

…”

Forslaget til folketingsbeslutning blev forkastet med 122 stemmer mod 9.

2.4.2. Den 31. oktober 1967 fremsatte en række medlemmer af den radikale folketingsgruppe et beslutningsforslag om sikring af privatlivets fred og den enkelte borgers demokratiske rettigheder.

Ifølge forslaget skulle Folketinget henstille til regeringen, at der til sikring af de nævnte rettigheder skulle fremsættes lovforslag vedrørende seks punkter, der var opregnet i forslaget.

Punkt 1 og 2 havde følgende ordlyd (Folketingstidende 1967/68, 1. samling, Tillæg A, sp. 1361):

”1. Offentlige myndigheder er ikke berettiget til at føre fortegnelse over enkelte borgeres politiske synspunkter eller politiske tilhørsforhold, når borgerne holder sig inden for de i grundloven indeholdte og forudsatte rammer for politisk arbejde og ytringsfrihed. Ligeledes er myndighederne ikke berettiget til at registrere deltagelse i politiske møder eller føre fortegnelse over abonnement på aviser og tidsskrifter, udtalelser ved møder, i presse o.lign.

2. Borgerne har ret til rejser til udlandet uden myndighedernes kontrol med deres rejsemål.”

Ordføreren for forslagsstillerne, Svend Haugaard (RV) sagde bl.a. følgende i sin fremsættelsestale (Folketingstidende 1967/68, 1. samling, Forhandlingerne, sp. 793 f.):

”…

Til trods for det oprettede kontrolorgan kan de hemmelige politiske kartoteker udgøre en fare for fri meningsdannelse og for en del borgeres ansættelsesmuligheder.

Uroen om formodet telefonaflytning af efterretningsmæssige grunde gør det ønskeligt, at spørgsmålet tages op til ny undersøgelse, og at der tages forholdsregler, så borgerne kan føle sig sikre på, at der ikke sker aflytning af politiske eller andre ikke-kriminelle grunde.

I forbindelse med kartotekernes indsamling af oplysninger er det naturligt at nævne den kontrol, der fra efterretningstjenestens side har været ført med danske borgeres rejser til Østeuropa. En sådan kontrol bør i et demokratisk land ikke kunne finde sted over for borgere, der ikke har begået noget kriminelt.

…”

Justitsminister K. Axel Nielsen (S) udtalte den 15. november 1967 under behandlingen i Folketinget bl.a. følgende (Folketingstidende 1967/68, 1. samling, Forhandlingerne, sp. 1278 f.):

”…

Debatten i 1964 mundede i øvrigt ud i, at det fremsatte forslag til folketingsbeslutning om en undersøgelse af efterretningstjenestens virksomhed blev afvist, men at regeringen under bred tilslutning nedsatte et udvalg, der fik til opgave - ud over det helt afgørende at kontrollere efterretningstjenestens videregivelse af oplysninger - at tilvejebringe kontrol med, at efterretningstjenestens registreringer ikke går ud over, hvad formålet nødvendiggør.

Udvalget har derimod intet at gøre med efterretningstjenestens efterforskning eller dens virksomhed i øvrigt.

Jeg skal indskrænke mig til nu at sige, at udvalget i de snart 3 1/2 år, det har fungeret, i høj grad har koncentreret sin interesse om efterretningstjenestens registrering og om muligheden for at begrænse registreringens omfang. At arbejdet hermed har båret frugt, turde fremgå af den kendsgerning, at antallet af registreringer siden 1964 er mere end halveret.

Gennemførelsen af forslaget ville i realiteten betyde en så godt som fuldstændig afskaffelse af den registrering, politiets efterretningstjeneste foretager. Som fru Else-Merete Ross så rigtigt fremhævede i 1964, er tanken herom imidlertid ikke realistisk. Der er desværre ikke foregået sådanne ændringer i den verdenssituation, som i 1964 medførte vidtgående enighed om efterretningstjenestens og registreringernes nødvendighed, at et sådant skridt nu vil være forsvarligt. Danmark er også fortsat medlem af NATO og har i denne egenskab forpligtelser, som ikke kan opfyldes uden et arbejde som det, efterretningstjenesten udfører.

Det andet punkt i forslaget har nær sammenhæng med det første, idet den kontrol med rejser til udlandet, der er tale om, foretages til brug for efterretningstjenesten.

Jeg skal ved denne lejlighed blot gentage, at kontrollen er begrundet i, at erfaringen har vist, at den er af betydning for opretholdelsen af landets sikkerhed, som det er efterretningstjenestens pligt at varetage. Kontrollen er ikke ensbetydende med nogen form for systematisk kontrol med danske statsborgeres rejser til østbloklandene, endsige til udlandet i øvrigt, og den medfører ingenlunde automatisk, at oplysninger registreres og opbevares i efterretningstjenesten, tværtimod destrueres i langt de fleste tilfælde oplysningerne, fordi de skønnes at være uden sikkerhedsmæssig interesse.

…”

Forslaget blev henvist til et udvalg, hvis arbejde ikke blev færdiggjort på grund af valg til Folketinget.

2.4.3. Efter valget fremsatte Socialistisk Folkeparti et forslag til folketingsbeslutning, der havde en række lighedspunkter med det ovenfor omtalte (Folketingstidende 1967/68, 2. samling, Tillæg A, sp. 1207 ff).

Under behandlingen af dette forslag den 22. marts 1968 udtalte justitsminister Knud Thestrup (KF) bl.a. følgende (Folketingstidende 1967/68, 2. samling, Forhandlingerne, sp. 1548):

”Med hensyn til politiets efterretningstjeneste kan jeg sige, at regeringen straks efter sin tiltræden har taget spørgsmålet om efterretningstjenestens registreringsvirksomhed op til overvejelse, og at jeg har haft et møde med det udvalg, der fører tilsyn med efterretningstjenestens registreringer og videregivelse af oplysninger. Overvejelserne er ikke afsluttet, men jeg er indstillet på til sin tid og i det omfang, det af sikkerhedshensyn er forsvarligt, over for det udvalg, der nedsættes, at redegøre for drøftelserne med kontroludvalget og for resultatet af regeringens overvejelser.”

Ordføreren for forslagsstillerne Poul Dam (SF) anførte bl.a. følgende (Folketingstidende 1967/68, Forhandlingerne, 2. samling, sp. 1565):

”…Vi mener principielt, at hele denne indstilling, at politiet skal gøre et såkaldt forebyggende arbejde, rummer en risiko for menneskers frihed, som er af ganske betydeligt omfang. Hr. Sigsgaard nævnede ét område - der er vel også en række andre - hvor man samler en masse materiale om folk, som er, skal vi sige latente lovovertrædere, og hvem der er latente lovovertrædere, det afgør, som det er nu, alene politiet; der er ikke nogen som helst kontrol med denne virksomhed. Hele denne forebyggende virksomhed kan ofte risikere at blive et skalkeskjul for urimelige frihedsindgreb, og vi ønsker at komme af med den totalt, ikke alene med de hemmelige kartoteker, sådan som de hidtil er blevet defineret. …”

Forslaget blev henvist til behandling i udvalg. I en beretning af 29. maj 1968 (Folketingstidende 1967-68, 2. samling, Tillæg B, sp. 1045 f.) meddelte udvalget, at man mente at kunne stille arbejdet med forslaget i bero, da det var blevet oplyst, at der på forskellige områder med berøring til forslaget forberedtes lovforslag til forelæggelse i det kommende folketingsår.

2.4.4. Den 30. september 1968 offentliggjorde regeringen, der bestod af Det Radikale Venstre, Det Konservative Folkeparti og Venstre, beslutningen om, at registrering af danske statsborgere ikke længere må finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

Regeringserklæringen har følgende ordlyd:

”Regeringen har i dag besluttet, at registrering af danske statsborgere ikke længere må finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

At sådanne registreringer hidtil har fundet sted har ofte givet anledning til debat både under den nuværende og tidligere regering. Det beror naturligvis på et skøn, om registreringer af denne art er nødvendige. De sikkerhedsmæssige hensyn står her overfor hensynet til, at den enkelte borger frit kan udfolde sig.

Principielt må det erkendes, at en virksomhed, der holder sig inden for de grænser, der er afstukket ved lovgivningen, ikke bør give anledning til registrering hos politiet. Efter at have afvejet disse modstående hensyn har regeringen fundet det forsvarligt efter omstændighederne at opgive registrering alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

Såfremt der fra tidligere tid måtte være registreret oplysninger af denne art, vil de blive tilintetgjort.”

Om Justitsministeriets notat af 14. september 1968 om registreringer og videregivelse af oplysninger om danske statsborgere, politiinspektør Arne Nielsens ordre af 19. december 1968 og politimester Jørgen Skat-Rørdams kontraordre af 21. august 1974 henvises til kapitel 3, afsnit 3.2.4.

2.4.5. Under åbningsdebatten i Folketinget den 3. oktober 1968 stillede Svend Haugaard (RV) følgende spørgsmål om afskaffelsen af de politiske kartoteker (Folketingstidende 1968/69, Forhandlingerne, sp. 223 f):

”Der har været rejst tvivl om, hvorvidt det, der her er sket, har været radikalt nok, om jeg må sige det sådan. Jeg vil derfor gerne benytte lejligheden til at få beslutningens omfang bekræftet. Jeg vil gerne bede justitsministeren bekræfte, om det er rigtigt, når jeg opfatter det sådan, at den trufne beslutning giver sikkerhed for, at al politisk registrering nu ophører, at det indsamlede materiale tilintetgøres, og at der i fremtiden kun bliver tale om registrering af personer, der sigtes for ulovlig virksomhed.”

Hertil svarede statsminister Hilmar Baunsgaard følgende (Folketingstidende 1968/69, Forhandlingerne, sp. 235):

”Over for hr. Svend Haugaard vil jeg gerne bekræfte, at hans opfattelse af det, der er besluttet vedrørende de såkaldte politiske kartoteker, er rigtig. Der kan herefter ikke finde registrering sted på grund af nogen form for legal politisk virksomhed, og jeg vil gerne benytte lejligheden til at sige, at vi i regeringen deler hr. Svend Haugaards glæde over at være nået til denne fælles erkendelse.”

2.4.6. Den 14. januar 1969 fremsatte to folketingsmedlemmer fra Venstre Socialisterne, Kjær Rasmussen og Sigsgaard, et lovforslag om ændring af straffeloven (Forbud mod registrering af politisk tilhørsforhold i efterretningsøjemed) (Folketingstidende 1968/69, Tillæg A, sp. 3271 f.).

Begrundelsen for forslaget var bl.a., at regeringserklæringen skulle ”følges op af et effektivt straffeværn”. Forslaget blev efter en begrænset debat henvist til et udvalg, der ikke afgav beretning eller betænkning (debatten er gengivet i Folketingstidende 1968/69, Forhandlingerne, sp. 2670 ff.). Et tilsvarende forslag blev fremsat i efteråret 1969. Heller ikke dette forslag blev vedtaget (behandlingen er gengivet i Folketingstidende 1969/70, Forhandlingerne, sp. 581 ff.).

2.4.7. Den 20. november 1969 var der forespørgselsdebat på baggrund af en forespørgsel fra Kjær Rasmussen (VS) til statsministeren, hvor bl.a. var anført følgende (Folketingstidende 1969/70, Forhandlingerne sp. 1337):

”Vil regeringen oplyse, hvilke retningslinjer der ligger til grund for den tiltagende brug af politistatsmetoder, som de f.eks. har givet sig udtryk i

1) gentagne ransagninger uden dommerkendelse og hindring af advokatbistand,

3) beslaglæggelse af flere tidsskrifter,
4) militær infiltration på universitetsområdet og manglende vilje til efterforskning af højtstående embedsmænds ansvar for dette,
…”

Baggrunden for forespørgslen var bl.a. politiets beslaglæggelse af bladene Vietnam-Solidaritet og Politisk Revy samt den såkaldte Kejsergadesag.

Forespørgslen gav anledning til en meget omfattende debat, herunder også en mere generel debat om PET.

Statsminister Hilmar Baunsgaard (RV) sagde bl.a. følgende (Folketingstidende 1969/70, Forhandlingerne sp. 1345 f.):

”…

Jeg vil gerne understrege, at efterretningstjenesterne under deres arbejde i de aktuelle sager i enhver henseende har fulgt deres instrukser. For politiets vedkommende stammer instruksen fra den 30. november 1953, og denne instruks er ikke ændret bortset fra beslutningen i september 1968 om at undlade registrering af politiske grunde. For forsvarets vedkommende er instruksen indeholdt i en kundgørelse af 1. oktober 1967. Når sagernes behandling ved domstolene er afsluttet, og der er faldet ro over spørgsmålet, vil regeringen overveje, om det stedfundne begivenhedsforløb giver anledning til at revidere de pågældende instrukser.

…”

Kjeld Olesen (S) anførte hertil bl.a. følgende (Folketingstidende 1969/70, Forhandlingerne sp. 1349):

”Men for nylig hørte vi pludselig justitsministeren udtale sig på en helt anden måde. I et interview i dagbladet Information den 8. november udtalte justitsministeren:

’Det er ikke mig, der sidder og registrerer, men jeg går da ud fra, at alle, der er ude på overdrevet, bliver registreret.’

Hvem er egentlig ude på overdrevet?

Senere hen i omtalen af de hemmelige kartoteker sagde justitsministeren:

’Jeg kender ikke tallet, men det er almindeligt kendt, at det er blevet stærkt reduceret siden diskussionen for nogle år siden.’

Det er jo en anden tale end den, man hører, når man f.eks. er ude at diskutere med hr. Svend Haugaard eller hr. Skovmand.

Det spørgsmål, der presser sig på just nu, er: hvem har ret, justitsministeren eller forsvarsministeren? Jeg mener, at justitsministerens bemærkninger kun kan fortolkes på én måde: enten overtræder man straffeloven, hvorved der bliver rejst sigtelse, og så foregår registreringen automatisk, eller også er der tale om lovlig politisk virksomhed, hvor registrering altså også foregår, hvis man - myndighederne - med føje mistænker vedkommende for ulovlig virksomhed. Mon ikke denne erkendelse fra justitsministerens side, der altså står i skarp modsætning til forsvarsministerens svar, har fået en og anden ned på jorden, der tidligere så frejdigt sagde, at de hemmelige kartoteker var nedlagt?”

Poul Dam (SF) anførte bl.a. følgende (Folketingstidende 1969/70, Forhandlingerne, sp. 1369 ff.):

”…

Jeg vil prøve med denne anledning at sige noget principielt om noget af det, som statsministeren har fremført her i dag, som udenrigsministeren har fremført i Rudkøbing - som er en by, jeg ellers holder meget af - og som er sagt af en lang række forskellige gode og brave mennesker i aviser og i fjernsynet osv., nemlig at det for frihedens skyld er nødvendigt at begrænse friheden. Jeg ved godt, at det er ikke sådan, det siges. Men man siger som statsministeren her i dag, at det er nødvendigt at finde et balancepunkt - nu har jeg desværre ikke ordlyden ordret, men jeg forstod det som et balancepunkt mellem de demokratiske rettigheder og det værn, som er nødvendigt for, at de demokratiske rettigheder kan opretholdes i fremtiden. Ja, det lyder smukt, og det kan utvivlsomt overbevise nogle mennesker, men har vi ikke i de sidste 30 års historie oplevet eksempler på, hvortil det førte, når man sagde: vi skrumper lidt, vi træder retten lidt for nær en gang imellem for at undgå ubehageligere virkninger? Det skete ved en række lejligheder under besættelsen - med smukke, utvivlsomt i hvert fald velmente argumenter. Men hvad betød det? Det betød, at man først gjorde én gruppe illegal, og derefter var barriererne væk, så kunne man gøre alle andre grupper illegale. Hvor ender man henne til sidst?

Vi kender fra andre lande, hvordan man begynder i et demokrati og benytter nødretsregler, benytter undtagelsesregler og siger: for at beskytte demokratiet må vi begrænse frihederne. Man begynder på et lille punkt, og alle brave mennesker siger: ja, det er nødvendigt, for disse mennesker må vi forsvare os imod. Og så glider det videre. Hvornår var det, man begyndte med alt det, der førte til frihedsbegrænsningerne i en række af de lande, som i 1930erne blev diktaturlande? Det var ikke, da diktaturpartierne kom til magten, men det var i forvejen, da brave borgerlige partier sagde: vi må, for at beskytte friheden, begrænse friheden.

Hvad er det, der sker i øjeblikket? Jeg vil gerne se bort fra de eksempler, som hr. Kjær Rasmussen nævner, og som hr. Gert Petersen senere vil sige noget om, men fremhæve, at vi jo har fået en almen stemning af, at man her i landet ikke mere har den fulde politiske frihed, at der her i landet er kommet et skel mellem lovlig politisk virksomhed og ulovlig politisk virksomhed, der ikke er lagt i grundloven, der ikke er lagt af folketinget, men er lagt af politiets skøn.

Vi har troet, at vi havde en aftale om, at politisk registrering ophørte. Vi har fået at vide, at kartotekerne for så vidt var ophørt, at der ikke mere kunne registreres alene på basis af lovlig politisk virksomhed. Hvad betyder det nu? Vi har fået at vide i den senere tid, at det betyder, at politiet og efterretningstjenesten uden videre kan registrere alle, der med føje mistænkes for ulovlig virksomhed. Ja vel, ’med føje’ hvem afgør, at det er med føje? ’Mistænkes’. Af hvem? Af et kontrolorgan? Nej, mistænkes af politiet. ’For ulovlig virksomhed.’ Ja, men findes der overhovedet ulovlig politisk virksomhed ifølge grundloven?

Man burde naturligvis ikke have behov for at citere grundloven, da den skulle være indskrevet i vore hjerter - vi har i hvert fald på et eller andet tidspunkt skrevet under på den - men alligevel forekommer det mig at være nødvendigt. Vi har en regel i § 78 i grundloven, som er den regel, hvori den politiske frihed i virkeligheden er sikret mere end noget andet sted; det er reglen om, at borgerne har ret til uden forudgående tilladelse at danne foreninger i ethvert lovligt øjemed. Det er en selvfølge; det ved alle, at det er sådan. Men det interessante ved paragraffen er, at hvad et lovligt øjemed er, bestemmes i og for sig af senere stykker i paragraffen. Man kan ikke forbyde en forening; underforstået: man kan ikke administrativt afgøre, at en forening har et ulovligt formål, men dette kan alene afgøres ved dom. Det vil sige, at det er alene domstolene, som ifølge grundloven kan bestemme grænsen mellem den lovlige politiske virksomhed og den ulovlige politiske virksomhed. Det, vi ser i øjeblikket, er, at politiet, altså en del af administrationen, skønner, efter justitsministerens mening med føje, og vi håber, at det er med føje, men vi kan ikke vide noget om det, der er ingen garanti for det, der er ingen sikkerhed. Der er ikke taget et rimeligt hensyn til de regler, der står i grundloven om disse ting.

Vi har fra SFs side tidligere foreslået etablering af et parlamentarisk kontrolorgan med disse ting. Det blev afvist dengang; det forekommer mig, at der er meget i den forløbne tid, som viser, at et sådant parlamentarisk kontrolorgan kunne være nyttigt.

Lad mig lige sige, for at det ikke skal misforstås: vi vil fra vor side på ingen måde benægte, at der i et vist omfang og under visse omstændigheder er brug for et efterretningsvæsen. Det afhænger helt og aldeles af, hvordan dette efterretningsvæsen fungerer, hvordan det benytter sine magtbeføjelser, i hvilken grad det begrænser borgernes frihed på en måde, som ikke er medholdelig, som ikke er i overensstemmelse med grundloven.

Hvad er det egentlig, regeringen vil? For regeringen må jo på en eller anden måde stå bag disse ting; Vi hører i hvert fald ustandseligt, at efterretningstjenesterne er under ministrenes parlamentariske ansvar, og det er de selvfølgelig. Er det virkelig med velberådet hu, regeringen rejser tvivl om, hvorvidt dens erklæringer gentagne gange vedrørende registreringen kan stå til troende? Hvorvidt man virkelig kan regne med, at det er rigtigt? De formuleringer, som justitsministeren har anvendt i den senere tid giver begrundet anledning til at spørge: hvor er grænsen? Hvad er det for nogle grupper, som man stadig væk registrerer? Er det grupper, som ved dom er fastslået at være ulovlige? Eller er det alle mulige grupper, om hvilke politiet siger, at ved en eller anden lejlighed kunne vi måske nok få en dom, hvis vi gad gennemføre en sag? Eller er det bare nogle, hvorom man siger: disse mennesker kunne måske engang blive lovbrydere?

Dette sidste må i hvert fald være helt urimeligt. Vi kan alle sammen blive lovbrydere i en eller anden situation.

Derudover trækker hele denne aktivitet nogle skel op i samfundet, som jeg simpelt hen ikke fatter at regeringen er interesseret i at skabe. Regeringen siger, at det er nogle ganske bestemte små venstreorienterede grupper, man frygter, og man siger, at de overtræder den ene eller den anden straffelovsparagraf. Det får vi nu se, hvad domstolene mener om. Jeg er ikke så helt sikker på, at man, som det blev sagt af en bestemt vicepolitiinspektør, kan gennemføre en sag til fældende dom i de sager. Men det er lige meget. Det, man gør her, er jo ikke, at man skaber luft mellem disse små grupper og hele resten af samfundet. Man anvender metoder, som sætter et skel et helt andet sted i samfundet, nemlig mellem de grupper, som føler sig forpligtet til at være loyale over for regeringen, ligegyldigt hvad regeringen foretager sig, og så at sige alle andre i samfundet. Først og fremmest alle dem på den anden side, der siger: grundloven er til for at bruges; frihedsrettighederne er frihedsrettigheder, der gælder for alle i samfundet, ikke alene for dem, som med munden bekender sig til friheden, men også for nogle af dem, hvis forhold til friheden man måske godt kan være lidt betænkelig ved. De skal i et demokratisk samfund bekæmpes med andre metoder end politimetoderne. I et demokrati har også de, der vil bekæmpe friheden, deres fulde ret. En række af disse mennesker, der her er tale om, har ikke megen sympati hos mig, men de har efter min mening den fulde frihed til at være her, til at udtrykke deres meninger og til at arbejde for deres synspunkter inden for straffelovens rammer og under ansvar for domstolene. Hr. Langkilde nævnte dette ’under ansvar for domstolene’. Det er helt klart, at dette er et ansvar for domstolene, det er ikke et ansvar over for politiet.

Hvad mener man egentlig med at konsolidere en front, hvor de, der er levende optaget af demokratiet, kommer i modsætning til den politik, som regeringen fører? Tror man, at man derigennem er i stand til at etablere en samling af alle borgerlige og bevarende kræfter bag regeringen? Der er også andre bevarende kræfter i dette samfund, som vil leve længere end den nuværende regering, meget længere, hvilket selv regeringen vil være enig i, håber jeg.

Gør man alt dette, fordi man skal tale om noget andet? Det tror jeg ikke på. Der er nogle, der har sagt det, og jeg kan forstå, at man siger det. Men tror man virkelig, at det tjener noget formål at konsolidere de bevarende kræfter på denne måde og at støde store grupper, som er levende optaget af friheden, levende optaget af alles ret til at tale frit og til at virke frit politisk, fra sig?

Jeg tror, det må siges, at hvis den politiske frihed ikke er absolut, så eksisterer den slet ikke. Man kan ikke sige: disse mennesker er pæne, de har den politiske frihed; disse andre mennesker er ikke så pæne, de har kun en begrænset politisk frihed, de skal hele tiden omgærdes af politiet; hver gang de bevæger sig ud i noget, som er bekymrende, skal vi sætte pigtråd omkring dem.

Lad mig sige det også med et andet citat, som jeg lige skal lægge op til. Vi står i en situation, hvor vi skal værne om, at politiets ry ikke ødelægges. I øjeblikket er der henlagt en række politiske skøn til politiet, som politiet ikke kan være tjent med, og som demokratiet ikke kan være tjent med. Citatet er meget gammelt, det stammer fra en parlamentsdebat omkring år 1800 i London: jeg har det ikke ordret, jeg skal kun citere det efter hukommelsen. Det drejede sig om kriminaliteten i London, og den daværende premierminister sagde: Hellere 20 uopklarede mord i East End end hr. Fouché og alle hans politispioner.

Det er en vigtig sag at have et frit samfund, og hvis politiets magt skal begrænses for at få et frit samfund, så må vi begrænse politiets magt.”

Justitsminister Knud Thestrup (KF) sagde bl.a. følgende (Folketingstidende 1969/70, Forhandlingerne, sp. 1396):

”…

Mine udtalelser om, hvem der er blevet registreret, er blevet bebrejdet mig. Det bebrejdes mig, at jeg har sagt, at de, der er ude på overdrevet, registreres. Jeg kan ikke se, at der er noget urigtigt heri. Min mening med det er, at kun de, der er under rimelig mistanke for ulovlig politisk virksomhed, herunder naturligvis først og fremmest voldelig omstyrtelse af forfatningen el.lign., registreres.

Jeg kan for at forebygge enhver misforståelse sige, at siden erklæringen af 30. september 1968 finder registrering af danske statsborgere ikke længere sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Det er klart, at vurderingen af, hvad der er rimelig mistanke for ulovlig politisk virksomhed, i første omgang træffes af selve den registrerende myndighed, nemlig efterretningstjenesten. Men denne registrering er jo efter bestemmelse af dette høje ting undergivet kontrol af et udvalg med amtmand Wamberg som formand og i øvrigt bestående af rigsarkivar, dr.phil. Hvidtfeldt, højesteretssagfører Jon Palle Buhl og højskoleforstander Engberg-Pedersen. Jeg kan derfor ikke erkende, at der ikke er den fornødne kontrol med politiets efterretningstjenestes registrering.

…”

Statsministeren talte senere under debatten igen om politiets registreringer (Folketingstidende 1969/70, Forhandlingerne, sp. 1420):

”…

Må jeg i anledning af det, der er sagt om de politiske kartoteker, kun sige, at jeg forstår godt, at det drages ind i debatten, men jeg synes ikke, der er noget grundlag for at drage i tvivl, hvad regeringens erklæring af september 1968 står for. Det, den dækker over, er, at ingen registreres på grundlag af lovligt politisk arbejde, og ingen registreres på grundlag af nogen politisk bekendelse, uanset hvor i det politiske spektrum vedkommende måtte befinde sig.

…”

Forespørgselsdebatten resulterede i vedtagelsen af følgende dagsorden (Folketingstidende 1969/70, Forhandlingerne, sp. 1429 og 1435):

”Idet folketinget tager statsministerens redegørelse til efterretning, herunder at regeringen, når de aktuelle sagers retlige behandling er afsluttet, vil overveje, om der er anledning til at revidere de instrukser, der ligger til grund for efterretningsvæsenets virksomhed, går tinget over til næste sag på dagsordenen.”

2.4.8. Den 16. december 1969 fremsatte medlemmer af Venstresocialisterne forslag til folketingsbeslutning om rigsretstiltale mod justitsminister Thestrup for ved en række tilfælde at have givet Folketinget vildledende oplysninger om, i hvilket omfang der bliver foretaget registreringer af personer som følge af deres politiske virksomhed (Folketingstidende 1969/70, Tillæg A, sp. 1507 f. og Forhandlingerne, sp. 2298 ff).

Under debatten fremkom Gert Petersen (SF) bl.a. med følgende bemærkninger (Folketingstidende 1969/70, Forhandlingerne, sp. 2477 ff.):

”…

Der var strengt juridisk ikke nogen modstrid imellem det, som kom frem ved afsløringen [justitsministerens ovenfor gengivne udtalelser om registrering af folk på overdrevet mv.], og selve regeringserklæringen, og jeg er helt overbevist om, at en rigsret som enhver anden domstol vil lægge den yderste vægt på de anvendte formuleringer – og jeg er også helt overbevist om, at de anvendte formuleringer er ganske gennemtænkte – og komme til den konklusion, at der ikke var den af venstresocialisterne påståede modsætning.

Sagen bliver ikke mindre alvorlig, fordi man ikke kan rejse en sådan rigsretsanklage mod justitsministeren. Jeg gentager: regeringserklæringen sagde intet andet, end at alene det at udøve politisk lovlig virksomhed i sig selv ikke mere berettigede til registrering; dermed var det i øvrigt sagt, at det havde det altså gjort tidligere, så det må have været kønne tilstande, der har hersket. Men med den tynde formulering, regeringserklæringen faktisk havde, er disse tilstande nu ikke blevet meget bedre. Det står uimodsigeligt fast ved nærlæsning af regeringserklæringen suppleret med de af justitsministeren den 20. november 1969 fremsatte udtalelser, at politiets hemmelige kartoteker ikke er afskaffet, de er reorganiseret – ’reduceret’ havde jeg skrevet i mit manuskript; nu hørte jeg hr. Poul Schlüter bruge udtrykket ’indsnævret’, ja vel, så lad os sige, at de er indsnævret. Jeg har ved forskellige lejligheder tidligere år hørt, at man var ved at drukne i papir og kartotekskort i afdelingen, så det har måske været meget praktisk at indsnævre registreringerne, men de er ikke afskaffet. Under dække af, at der engang måske og eventuelt kan komme en sigtelse ud af det, registrerer man på livet løs.

…”

Et enigt folketingsudvalg indstillede den 2. april 1970 forslaget til forkastelse (Folketingstidende 1969/70, Tillæg B, sp. 851 f.).

I udvalgets betænkning omtales regeringserklæringen og regeringens instruks til PET om at tilintetgøre tidligere registrerede oplysninger af den karakter, som er nævnt i regeringserklæringen. Herefter er anført følgende i betænkningen:

”Justitsministeren har oplyst, at efterretningstjenesten har afsluttet denne revision af registrene. Det udskilte materiale er destrueret.

På et spørgsmål fra udvalget har ministeren oplyst, at politiets efterretningstjeneste ikke i de sikkerhedsundersøgelser, som på begæring foretages for f.eks. udenrigsministeriet og forsvarsministeriet, meddeler oplysninger, der er udelukket fra registrering i medfør af tillægget til instruksen.”

2. behandlingen af forslaget resulterede i vedtagelsen af følgende dagsorden (Folketingstidende 1969/70, Forhandlingerne, sp. 4925 og 4949):

”Idet folketinget beslutter at nedsætte et udvalg på 17 medlemmer til at overveje, hvorvidt der i forbindelse med efterretningstjenesternes virksomhed måtte være grundlag for at rejse rigsretssag mod nogen tidligere eller nuværende minister, fortsætter tinget behandlingen af den foreliggende sag.”

Efter at have holdt 15 møder afgav udvalget beretning den 2. juni 1970 (Folketingstidende 1969/70, Tillæg B, sp. 2551 ff.).

Et enigt udvalg indstillede, at der ikke var grundlag for at rejse rigsretstiltale (Socialistisk

Folkepartis medlemmer af udvalget med en delvis anden begrundelse end flertallet).

Et enigt udvalg afgav følgende mere generelle udtalelse (Folketingstidende 1969/70, Tillæg B, sp. 2551 f.):

”Der er i udvalget enighed om at fremhæve den enstemmige opfattelse, at en efterretnings- og varslingstjeneste er nødvendig af sikkerhedsmæssige grunde, og at der må gives efterretningsvæsenet de fornødne arbejdsmuligheder.

Efter udvalgets opfattelse må de arbejdsmuligheder, som åbnes for efterretningstjenesterne mod forsøg på at drive spionagevirksomhed på og fra dansk territorium, være således, at der dels kan udføres et effektivt arbejde, dels ikke sker tilsidesættelse af regler, der tilsigter at beskytte den enkelte borgers personlige rettigheder. Det må være den enkelte ministers ansvar gennem de fornødne instrukser til de dem underlagte tjenester at sikre dette.

Det er udvalgets opfattelse på grundlag af de forklaringer, som er afgivet af forsvarsministeren og justitsministeren, at der er afgivet de fornødne instrukser i så henseende. Det er endvidere oplyst gennem udvalgets undersøgelser, at regeringens sikkerhedsudvalg, hvoraf foruden de nævnte ministre statsministeren, udenrigsministeren og ministeren for kulturelle anliggender og for teknisk samarbejde med udviklingslandene samt nedrustningsspørgsmål er medlemmer, i fornødent omfang er blevet orienteret om efterretningstjenesternes arbejde.”

2.5. 1970'erne

2.5.1. Regeringen nedsatte den 13. juli 1977 en kommissionsdomstol med det formål at søge oplyst, om der ved kontakten mellem en medarbejder ved FE og redaktør Hans Hetler ved benyttelse af blanket, der er betegnet som E 1013, eller ved registrering af personer var sket overtrædelse af de regler, der gælder for tjenesten, herunder regeringserklæringen af 30. september 1968. Kommissionsdomstolen afgav en beretning den 1. december 1977 (Hetlerrapporten) og en tillægsberetning den 30. maj 1978.

Beretningen indeholder bl.a. en fortolkning af regeringserklæringen af 30. september 1968 (side 10, 13, 15-16, 21, 22):

”En egentlig fortolkning af rækkevidden af regeringserklæringen fra regeringsside foreligger ikke, men med hensyn til det centrale spørgsmål om tilladeligheden af politisk registrering må efter kommissionsdomstolens opfattelse en naturlig fortolkning af regeringserklæringens ordlyd, jfr. ordet ’alene’, føre til, at registrering af oplysninger om lovlig politisk virksomhed er tilladelig i tilfælde, hvor registrering af den pågældende person måtte være hjemlet af andre grunde.

I det omfang, hvor personer er blevet registreret i det omtalte kartotek alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed, foreligger der en overtrædelse af regeringserklæringen af 30. september 1968. Det bemærkes herved, at kommissionsdomstolen ikke deler det synspunkt, som fra flere sider er fremkommet under sagens behandling, hvorefter der ved bedømmelsen af lovligheden af en efterretningstjenestes registreringsvirksomhed skulle kunne ses bort fra personarkiver uden for den ’officielle’ registratur. Det er rettens opfattelse, at ethvert egentligt personregister må anses for omfattet af de regler, der er fastsat om begrænsning af adgangen til registrering. Af det anførte følger modsætningsvis, at de enkelte sagsbehandlere for at kunne løse deres arbejdsopgaver må anses for beføjet til at opnotere og opbevare personnavne m.v. som led i arbejdet med verserende efterretningsmæssige sager, således at det ved en sags afslutning påses, at navnene destrueres eller – hvis registrering er hjemlet efter gældende regler – overføres til den centrale registratur.

…I det omfang, hvor der er tale om ulovlig virksomhed, er personregistrering åbenbart retmæssig efter regeringserklæringen af 1968. Erklæringen må endvidere forstås således, at den berettiger til registrering på grundlag af rimeligt begrundet mistanke om ulovlig virksomhed eller medvirken hertil eller om virksomhed, der efter almindelig erfaringssætninger må ventes at ville udarte til ulovligheder, herunder også pligtstridige tjenstlige forhold…

…Det kan herefter ikke antages, at FE har handlet i strid med regeringserklæringen ved at skaffe sig og ved en form for systematisering eller registrering at opbevare oplysninger om organisationer, hvis virksomhed efterretningstjenesten har anset det for væsentligt at være nærmere orienteret om. Dette gælder, selv om organisationerne ikke har som erklæret formål eller reelt tilsigter med ulovlige midler at undergrave eller omstyrte den bestående samfundsorden. …

…, bliver imidlertid for kommissionsdomstolen tilbage at tage stilling til, om der ved det forhold, at E 1013 [en blanket] har indeholdt oplysninger om ledende organisationsmedlemmer, reelt er sket en omgåelse af personregistreringsreglerne. I denne henseende må det fastslås, at materiale om organisationer vil være uden reel mening, hvis navne på ledende medlemmer ikke kan indgå deri. Da en egentlig systematisering og individualisering af det begrænsede antal navne ikke har fundet sted, finder kommissionsdomstolen ikke, at en overtrædelse af registreringsreglerne er sket, selv om det er åbenbart og - således som regeringserklæringen er affattet - ikke uden betænkelighed, at anførelse af selv ufyldestgørende personoplysninger i tilknytning til organisationsskemaer i hvert fald i et vist omfang konkretiserer de risici, som man må antages at have ønsket at imødegå ved begrænsningerne af adgangen til egentlige personregistreringer.”

2.5.2. På baggrund af den første beretning fra kommissionsdomstolen rettede Ebba Strange (SF), Ib Nørlund (DKP) og Wilhjelm (VS) en forespørgsel til forsvarsministeren. Spørgerne ønskede at vide, hvilke konsekvenser regeringen agtede at drage af de oplysninger om FE, der var fremdraget i beretningen.

Under debatten var flere medlemmer af Folketinget inde på den ovennævnte udlægning af regeringserklæringen, og nogle lagde afstand til den (Folketingstidende 1977/78, Forhandlingerne, sp. 4791 ff).

Der kan i den forbindelse henvises til eksempelvis Gert Petersen (SF) (Folketingstidende 1977/78, Forhandlingerne, sp. 4800):

”…må jeg konstatere, at regeringserklæringen af 1968 er blevet bøjet til ukendelighed og tolket om til sin egen modsætning.”

Bernhard Baunsgaard (RV) udtale bl.a. følgende (Folketingstidende 1977/78, Forhandlingerne, sp. 4827):

”Jeg må her konstatere, at kommissionsdomstolen efter min opfattelse i for høj grad forsøger at fortolke. Jeg er ikke enig i betragtningen…”.

Preben Wilhjelm (VS) udtalte bl.a. følgende (Folketingstidende 1977/78, Forhandlingerne, sp. 4835):

”Hvad gør så regeringen? Den frikender FET ved at påstå, at regeringserklæringen kun gælder registrering af personer, ikke af lovlige organisationer, og så bringer man i øvrigt personregistreringen ind ad bagdøren. Man laver den kortslutning, at man siger: det gælder ikke organisationer, altså må man registrere organisationer. Man kan ikke registrere organisationer uden at have personer med i det, altså må det også være lovligt. Hvor det selvfølgelig har været den modsatte vej. Man kan ikke registrere organisationer uden at have personer med i det, og når man ikke må registrere personer for lovlig politisk virksomhed, må man selvfølgelig heller ikke registrere lovlige organisationer.”

Her overfor står udtalelser fra eksempelvis Palle Simonsen (KF) (Folketingstidende 1977/78, Forhandlingerne, sp. 4812):

”Der skal selvfølgelig ikke herske tvivl om, at arbejdsopgaven skal løses inden for de rammer, som regering og folketing fastlægger, herunder også den berømte regeringserklæring fra 1968. Kommissionsdomstolen forsyner os her med en nyttig fortolkning af regeringserklæringen, og her har vi især hæftet os ved to ting.

For det første er med hensyn til det centrale spørgsmål om tilladeligheden af politisk registrering kommissionsdomstolens opfattelse den, at ordet ’alene’ fra regeringserklæringen må føre til, at registrering af oplysninger om lovlig politisk virksomhed er tilladelig i tilfælde, hvor registrering af den pågældende person måtte være hjemlet af andre grunde.

Den anden vigtige fortolkning drejer sig om organisationerne, hvor kommissionsdomstolen fastslår, at materiale om organisationer vil være uden reel mening, hvis navne på ledende medlemmer ikke kan indgå deri. Ved registrering må naturligvis forstås en egentlig systematisering i form af et navnekartotek, som også hr. Arne Christiansen for et øjeblik siden beskrev det.”

På baggrund af Hetler-sagen besluttede regeringen at udvide Wamberg-udvalgets kommissorium til også at omfatte FE. Se herom i kapitel 12.

2.6. 1980'erne

Ved lov nr. 378 af 6. juli 1988 blev der etableret et parlamentarisk udvalg om forsvarets og politiets efterretningstjenester. Se i øvrigt om udvalget i kapitel 11. Der havde flere gange tidligere været fremsat forslag om et sådant udvalg. Senest havde medlemmer af Socialistisk Folkeparti den 27. oktober 1987 fremsat forslag til et beslutningsforslag, der bl.a. skulle pålægge regeringen at fremsætte et lovforslag om et parlamentarisk kontrolorgan (Folketingstidende 1987/88, Tillæg A, sp. 839).

Behandlingen af lovforslaget gav ikke anledning til en mere principiel debat om efterretningstjenestens virksomhed.

2.7. 1990’erne

Ved lov nr. 359 af 2. juni 1999 blev det besluttet at nedsætte PET-kommissionen. Efter lovens § 3 har PET-kommissionen til opgave at undersøge og redegøre for politiets efterretningsvirksomhed i perioden 1945-1989 i forhold til politiske partier, faglige konflikter og politisk-ideologisk prægede grupperinger og bevægelser i Danmark samt karakteren af de aktiviteter i politiske partier mv., der i den nævnte periode var baggrunden for politiets efterretningsvirksomhed på dette område. Endvidere har PET-kommissionen haft til opgave, for så vidt angår perioden 1968-1989 at vurdere politiets efterretningsvirksomhed set i forhold til de førnævnte aktiviteter og herunder belyse, om virksomheden er udøvet i overensstemmelse med de regler og retningslinjer, som har været fastsat af Folketinget eller regeringen.

Behandlingen af lovforslaget om nedsættelse af undersøgelseskommissionen gav ikke anledning til en mere principiel debat om efterretningstjenestens virksomhed.

2.8. 2000’erne

PET-kommissionen afgav den 24. juni 2009 sin beretning.

PET-kommissionen er i sin beretning fremkommet med en række bidrag til forståelse af regeringserklæringen Dette gælder særligt forståelsen af begrebet ”lovlig politisk virksomhed”. I PET-kommissionens beretning, bind 1, s. 142 ff. anføres bl.a. følgende:

”Lovlig politisk virksomhed er ikke et entydigt begreb. Det er således ikke klart, om der med begrebet sigtes til lovligheden af den politiske målsætning, f.eks. et partis langsigtede politiske mål, som kan være lovlige eller ulovlige, eller til den aktivitet, der udøves for på (længere) sigt at opnå et politisk mål. En sådan aktivitet kan være lovlig eller ulovlig, uanset om det politiske mål i øvrigt er lovligt.

Selv om lovlig eller ulovlig politisk virksomhed må forstås som hinandens modsætninger, kan en beskrivelse af ulovlig politisk virksomhed tænkes klarere at udskille tilfældegrupper af politisk aktivitet, der i sig selv lovligt kunne være mål for en registrering.

Centralt i forståelsen af begrebet ’lovlig politisk virksomhed’ er grundlovens § 78 om foreningsfriheden.

En forening, herunder en politisk forening, kan efter § 78 opløses ved dom, ligesom foreninger efter hidtidig teori kan forbydes ved lov. Foruden disse situationer, hvor lovligheden af en forening er afgjort ved dom eller lov, kan det overvejes, om der kan bestå foreninger, der må anses for ulovlige, selv om der (endnu) ikke er taget og måske heller ikke vil blive taget skridt til deres opløsning.

Afgørelsen af, hvornår en forening har et ulovligt øjemed, er ikke ukompliceret, og afgørelsen heraf hænger i øvrigt nært sammen med spørgsmål om bevis for det ulovlige øjemed… Afgørelsen må træffes efter en konkret vurdering af spørgsmålet på baggrund af foreningens aktiviteter og evt. under hensyn til foreningens formålsparagraf.

Enhver aktivitet inden for et politisk organ, hvis virksomhed er blevet forbudt ved lov eller dom, jf. Grl. § 78, må givetvis forstås som ulovlig politisk virksomhed, også selv om aktiviteten i andre sammenhænge, og i andre politiske sammenhænge, måtte være lovlig. Aktiviteter for et politisk organ kan anses for ulovlig politisk virksomhed, selv om der ikke er tvivl om organets lovlighed. Det kan dreje sig om aktiviteter, der i sig selv er ulovlige, selv om de anvendes i forfølgningen af et lovligt politisk mål, f.eks. hvis vold, hærværk eller lignende anvendes for at henlede opmærksomheden på en politisk kamp.

Den omstændighed, at der politisk arbejdes efter mål, der er lovstridige, herunder i strid med straffeloven, gør ikke i sig selv aktiviteten lovstridig eller det politiske mål ulovligt. Politisk virksomhed angår i væsentlig grad forandring af samfundsforhold, herunder ændring af lovgivning. En stor del af almindelig politisk aktivitet kan derfor beskrives som et ønske om at forandre lovgivningen og herunder f.eks. lovliggøre forhold, der måtte være forbudt. Sådan aktivitet falder selvsagt indenfor begrebet ’lovlig politisk virksomhed’.

PET har i et notat af 16. januar 1978 om sin registreringspraksis gjort sig overvejelser over begrebet ’lovlig politisk virksomhed’. I notatet, der ifølge en påtegning har været drøftet på regeringsudvalgsmøde den 17. januar 1978, anføres følgende om begrebet:

’Begrebet er vanskeligt – måske endog umuligt – at afgrænse.

I praksis har der med godkendelse af ’Wamberg-udvalget’ tegnet sig et vist mønster.

Generelt kan man hævde, at en fortolkning, der lægger vægt på, om der aktuelt foretages handlinger, der er strafbare, vil være for snæver, medens en fortolkning, der lægger vægt på, om man under ’gunstige’ betingelser er villig til at begå strafbare handlinger for at nå sit mål, vil være for vid, jfr. bl.a. den omstændighed, at regeringserklæringen antages at forhindre registrering af bl.a. kommunister.

Det er i øvrigt PETs opfattelse, at det rejste spørgsmål ikke nødvendigvis vil skulle besvares ens for henholdsvis enkeltpersoner og organisationer, og at det i det hele taget næppe vil være muligt at foretage en mere specifik afgrænsning af begrebet.’

Spørgsmålet må som hidtil løses fra sag til sag i ’Wamberg-udvalget’.

Der er ikke konstateret eksempler på, at PET har fundet, at der burde efterforskes (registreres) mod personer, fordi disse forfulgte politiske mål, som i sig selv – og uden hensyn til de politiske midler – var anset ulovlige.

Det har således ikke for Kommissionen været nødvendigt at tage stilling til komplicerede problemstillinger om lovligheden af politiske mål.”

Om 1968-erklæringens betydning for PET anfører PET-kommissionen bl.a. følgende (Bind 16, s. 42 ff):

”Spørgsmålet er, hvordan regeringserklæringen skal bedømmes som retningslinje for PET. Efter Kommissionens flertals opfattelse er regeringserklæringen en politisk tilkendegivelse rettet til omverdenen. Regeringserklæringen fremkom som nævnt på baggrund af længere tids forhandlinger i regeringen om omfanget af PET’s registreringer, og dens ordlyd var udtryk for det kompromis, der var en forudsætning for, at alle tre regeringspartier kunne stå inde for erklæringen. Som retningslinje for PET skal ordlyden af regeringserklæringen, der indgik som tillæg til 1953-instruksen, ses i forbindelse med det nedenfor citerede notat af 14. september 1968, der forelå som fortroligt ved erklæringens offentliggørelse, og som fastlagde retningslinjer og forståelsen af erklæringen.

Udtrykket ’alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed’ betyder, at registrering af lovlig politisk virksomhed kun kunne finde sted, såfremt der tillige forelå et andet registreringsgrundlag end lovlig politisk virksomhed. Denne mulighed for at registrere lovlig politisk virksomhed, når der tillige forelå et andet grundlag, benyttedes af PET. Af særlig betydning i forbindelse med overvågning af kommunisterne var, at rejser til østlandene med politisk formål kunne begrunde en registrering. På den måde kunne en række ledende kommunister og deltagere i politiske rejser til østlandene registreres, uden at det stred mod ordene i regeringserklæringen, ligesom deltagelse i politiske skolingskurser kunne begrunde, at der fandt registrering sted af de pågældendes politiske virksomhed. Omfanget af disse registreringer har næppe stået offentligheden klart.

Et flertal i Kommissionen er af den opfattelse, at regeringserklæringen ikke i sig selv kan anses som et udtryk for de retningslinjer, som PET efterfølgende fik til opgave at arbejde efter. Den 14. september 1968, altså to uger før regeringserklæringens offentliggørelse, havde Justitsministeriet formuleret et notat, ifølge hvilket det fremover var muligt at registrere følgende persongrupper:

’1. personer, der har forbindelse med en efterforskningssag, hvori der er spørgsmål om eventuel overtrædelse af straffelovens bestemmelser om forbrydelser mod rigets selvstændighed og sikkerhed og den lovlige samfundsorden, herunder i første række de i straffelovens kapitel 12 og 13 omhandlede forbrydelser.

2. personer, der har forbindelse til de under pkt. 1 nævnte personer, til udlændinge, der formodes at udøve virksomhed som nævnt under pkt. 1, eller til områder, hvorfra sådan virksomhed erfaringsmæssigt udøves.

3. personer, der enkeltvis eller som medlemmer af grupper eller organisationer udøver virksomhed, der har til formål eller er egnet til at forårsage uroligheder eller at omstyrte eller undergrave den lovlige samfundsorden.’

Notatet af 14. september 1968 var udfærdiget i Justitsministeriet, men indholdet var udtryk for regeringens politik, hvilket PET’s chef af Niels Madsen fik at vide på et møde i Embedsmændenes Sikkerhedsudvalg. Statsminister Hilmar Baunsgaard fra Det Radikale Venstre, udenrigsminister Poul Hartling fra Venstre, minister for kulturelle anliggender og nedrustningsspørgsmål K. Helveg-Petersen fra Det Radikale Venstre og forsvarsminister Erik Ninn-Hansen fra Det Konservative Folkeparti havde tillige alle givet deres tilslutning hertil den 26. september 1968. 14. september-notatet var det grundlæggende tolkningspapir for PET i forhold til instruksen til PET under resten af den kolde krig.

Forståelsen af regeringserklæringen er vigtig for vurderingen af PET’s efterfølgende arbejde. Den forståelse, som Kommissionens flertal lægger til grund betyder, at tjenesten ved at følge den fortolkning, der blev formuleret i notatet af 14. september, holdt sig inden for de rammer, der var udstukket af regeringen.

Regeringserklæringen gav anledning til en omfattende udrensning i PET’s arkiv…”

PET-kommissionen omtaler i den forbindelse notitsen af 19. december 1968 vedrørende ordren fra PETs daværende chef, politiinspektør Arne Nielsen, om at ledende DKPere og DKUere samt ledende medlemmer af VS og SUF fortsat skulle registreres. Hertil bemærker PET-kommisionen følgende (Bind 16, s. 47):

”Kommissionen har forsøgt at opgøre, hvor mange danske statsborgere, der blev registreret som følge af Arne Nielsens ordre, og et skøn er, at det har drejet sig om mere end 500 personer. Den nævnte praksis er fremhævet i bemærkningerne til lov nr. 359 af 2. juni 1999 om nedsættelse af Kommissionen. Kommissionen har i sin historiske beskrivelse derfor nærmere overvejet, om notitsen fra december 1968 kunne indebære, at PET handlede i strid med regeringserklæringens retningslinjer. Kommissionens flertal finder, at det ikke er tilfældet, da PET’s registreringspraksis i de år i det væsentlige fulgte retningslinjerne i det ovennævnte notat af 14. september 1968, som udtrykte Justitsministeriets forståelse af registreringsreglerne efter regeringserklæringen. Ordren af 19. december 1968 må anses for en opregning af, hvilke persongrupper, der i henhold til notatet af 14. september 1968 fortsat kunne registreres. Denne registreringspraksis fortsatte indtil 1974, hvor den ophørte efter ordre fra politimester Jørgen Skat-Rørdam.”

Der henvises i den forbindelse til kapitel 3, afsnit 3.2.4, hvor Justitsministeriets notat af 14. september 1968 om PETs registreringer og videregivelse af oplysninger om danske statsborgere, politiinspektør Arne Nielsens ordre af 18. december 1968 og politimester Jørgen Skat-Rørdams kontraordre af 21. august 1974 er omtalt.

For så vidt angår spørgsmålet, om PET har overholdt regler og retningslinjer, anfører PET-kommissionen sammenfattende følgende (Bind 16, s. 62 ff):

”Et af de spørgsmål, som Kommissionen skal undersøge, er, om PET 1968-89 overholdt de regler og retningslinjer for tjenestens virksomhed, som var fastlagt af Folketinget og vekslende regeringer. Kommissionens overordnede billede er, at PET har overholdt regler og retningslinjer. Det meste af PET’s arbejde havde karakter af enten indsamling af oplysninger om politiske miljøer eller mere traditionel politiefterforskning med henblik på at afdække virksomhed, der faldt ind under straffelovens bestemmelser om forbrydelser mod statsforfatningen eller statens sikkerhed.

Det anførte betyder imidlertid ikke, at Kommissionen ikke har kunnet konstatere et antal tilfælde, hvor PET ikke har overholdt gældende regler, eller hvor PET’s praksis havde karakter af en omgåelse af regeringserklæringen.

Som anført rummer Kommissionens beretning eksempler på, at PET har overtrådt eller omgået gældende regler og retningslinjer, men overordnet set må det vurderes, at der var tale om forholdsvis få forhold, og at de som oftest var af mindre graverende karakter og derfor i den historiske sammenhæng må tillægges mindre betydning.”

Beretningen er ikke fulgt op af politiske initiativer eller mere principielle overvejelser om efterretningstjenestens virksomhed.

3. Gældende ret

3.1. Indledning

I kapitel 5, afsnit 2, er gældende ret for PETs behandling af oplysninger beskrevet. Som anført udgøres regelgrundlaget for PETs behandling først og fremmest af administrative bestemmelser fastsat af vedkommende minister eller af tjenesten selv.

Nedenfor beskrives særligt de gældende administrative forskrifter for PETs behandling af oplysninger om politisk virksomhed.

3.2. Administrative forskrifter for PET

3.2.1. Regeringserklæringen af 30. september 1968

Den daværende regering offentliggjorde den 30. september 1968 erklæringen om forbuddet mod registrering af danske statsborgere alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Erklæringen er gengivet ovenfor under pkt. 2.4.4, hvor også den politiske baggrund for erklæringen er omtalt.

I det følgende henvises til nogle centrale bidrag i relation til fortolkning af regeringserklæringen og PETs administration af erklæringen.

I kapitel 3, afsnit 3.2.4 er omtalt Justitsministeriets notat af 14. september 1968 om PETs registreringer og videregivelse af oplysninger om danske statsborgere, politiinspektør Arne Nielsens ordre af 18. december 1968 og politimester Jørgen Skat-Rørdams kontraordre af 21. august 1974.

Hetler-rapporten (Beretningen fra Kommissionsdomstolen af 13. juli 1977 om Forsvarets Efterretningstjeneste) indeholder nogle fortolkningsbidrag til regeringserklæringen. Disse er angivet ovenfor under afsnit 2.5.1.

I afsnit 2.8 (samt kapitel 9) er omtalt PET-kommissionens sammenfattende vurdering af, om PET har overholdt det gældende regelsæt.

Af relevans for fastlæggelsen af begrebet ”lovlig politisk virksomhed” har PET-kommissionen endvidere behandlet spørgsmålet om opløsning af foreninger med ulovligt øjemed og PETs funktion i den anledning (PET-kommissionens beretning, bind 1, s. 146 ff):

”…Finder anklagemyndigheden, at der ikke er fornødent bevis for, at organisationen (foreningen) har et ulovligt øjemed eller virker ved ulovligheder, skal der ikke anlægges opløsningssag.

Det grundlag, som anklagemyndigheden skal træffe sin afgørelse på, tilvejebringes normalt gennem en efterforskning, der udføres af politiet, herunder PET.

Det er i den forbindelse af interesse, at PET’s opgaver helt overordnet kan beskrives dels som bl.a. præventive og som rettet mod aktiviteter, der truer statens sikkerhed, de højere statsorganer eller angriber den lovlige samfundsorden.

PET’s opgaver har således bestået i at efterforske, herunder præventivt, mod ulovlig aktivitet, og lovligheden af aktiviteten skal afgøres efter gældende ret. Såfremt en given aktivitet må anses for ulovlig, må den, inden for de af Justitsministeriet udstukne rammer, påkalde sig PET’s interesse. Da PET’s virke som anført i vidt omfang er præventivt, vil en efterforskning mod personer, grupperinger og organisationer søge at afdække, om de pågældende måtte påtænke at overtræde gældende dansk ret. Det er således ikke afgørende for legitimiteten af en efterforskning, om personer, grupperinger, organisationer mv. allerede kan konstateres at udøve ulovlig politisk virksomhed. En efterforskning kan angå spørgsmålet, om en forening (eller dens medlemmer) reelt har et ulovligt øjemed, fordi dette skal opfyldes gennem lovovertrædelser.

Det fremgår af instrukserne for PET, at PET skal efterforske ’forbrydelser’. Dette giver naturligvis kun mening, hvis der hermed sigtes til overtrædelser af gældende ret. Dette er i overensstemmelse med den statsretlige opfattelse af, at afgørelsen af, om en forening har et lovligt øjemed, overlades til lovgivningsmagten og retsordenen i øvrigt.

Det er almindeligt anerkendt, at forudsætningen for at forbyde en forening under henvisning til, at den virker ved vold mv., er, at foreningen – i modsætning til foreningens medlemmer – har dette virke.

Det kan således være et led i PET’s efterforskning at undersøge, om mulige ulovlige aktiviteter, herunder med politisk sigte, er udtryk for en foreningsaktivitet med deraf flydende overvejelser om foreningens opløsning, jf. om dette ovenfor, eller om der er tale om aktiviteter, der alene kan tilskrives enkeltpersoner eller grupper af personer med tilknytning til foreningen, således at aktiviteten ikke kan tilskrives foreningen som sådan. Det kan i den forbindelse ikke udelukkes, at visse aktiviteter, der ikke kan tilskrives foreningen, ofte udøves som led i – eller under dække af – foreningsaktivitet.”

Forbuddet i regeringserklæringen mod registrering alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed er videreført i Justitsministeriets instruks og retningslinjer fra 2009 for PET.

3.2.2. Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 til chefen for PET

I Justitsministeriets instruks er om registrering anført følgende:

”…

V. REGISTRERING AF OPLYSNINGER

Politiets Efterretningstjeneste skal indsamle og bearbejde oplysninger, der er eller kunne være af betydning for løsningen af de ovennævnte opgaver.

Registrering af personoplysninger skal indskrænkes til det absolut påkrævede.

Registrering af danske statsborgere og herboende udlændinge må ikke ske alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Alle sager vedrørende nyregistrering af danske statsborgere og herboende udlændinge skal forelægges for Wamberg-udvalget.”

3.2.3. Justitsministeriets retningslinjer af 7. december 2009 for PETs behandling af personoplysninger mv.

Retningslinjerne skelner mellem registre, støttedatabaser, personsikkerhedsdatabaser, journalsystemet og behandling af oplysninger uden for registrene, databaserne og journalsystemet.

Af retningslinjerne fremgår bl.a. følgende:

”…

Registrering af danske statsborgere og herboende udlændinge må ikke ske alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

Efterretningstjenestens registre

§ 1. Politiets Efterretningstjeneste fører elektroniske registre over personer, organisationer og virksomheder, der med rimelig grund mistænkes eller har været mistænkt for:

  1. at overtræde eller forsøge at overtræde bestemmelser i straffelovens kapitel 12 eller 13 eller
  2. at udøve eller forsøge at udøve en kriminalitet, der ved sin grovhed, sine internationale relationer eller sit formål truer statens sikkerhed eller samfundsordenen, eller som hindrer eller undergraver folkestyrets funktioner.

Stk. 2. I registrene optages oplysninger om de nævnte personer, organisationer og virksomheder.

Stk. 3. I tilknytning til de i stk. 2 nævnte oplysninger, kan registrene indeholde oplysninger om andre end de i stk. 1 nævnte personer, organisationer eller virksomheder, i det omfang det er af betydning for behandlingen af de i stk. 2 nævnte oplysninger.

Stk. 4. Når der foretages registrering af en dansk statsborger eller en herboende udlænding, som ikke hidtil har været opført i Politiets Efterretningstjenestes registre, skal registreringen hurtigst muligt forelægges for Wamberg-udvalget, der træffer beslutning om, hvorvidt registreringen kan opretholdes. Det samme gælder vedrørende registrering af organisationer og virksomheder hjemmehørende i Danmark. I tilfælde af, at udvalget ikke kan godkende registreringens opretholdelse, skal registreringen straks slettes, og eventuelle hertil knyttede sagsakter destrueres og slettes, medmindre efterretningstjenesten eller et medlem af udvalget uden unødigt ophold forelægger spørgsmålet om registreringen for justitsministeren til endelig afgørelse.

§ 2. Hvis efterretningstjenesten ønsker at opretholde registreringen af en dansk statsborger, herboende udlænding eller en organisation eller virksomhed hjemmehørende i Danmark i mere end 10 år efter registreringens oprettelse, kan dette kun ske med Wamberg-udvalgets godkendelse. For ikke-herboende udlændinge samt for organisationer og virksomheder, der ikke er hjemmehørende i Danmark, er fristen 20 år fra registreringens oprettelse. Frem til sletning sker, skal spørgsmålet om registreringens opretholdelse herefter i alle tilfælde forelægges Wamberg-udvalget til godkendelse hvert 5. år, medmindre udvalget har fastsat en kortere frist.

Stk. 2. Wamberg-udvalget etablerer en stikprøvekontrol med registreringer af ikke-herboende udlændinge og udenlandske organisationer og virksomheder samt med efterretningstjenestens overholdelse af de i stk. 1 anførte frister og sletning af oplysninger efter § 1, stk. 4.”

4. PETs behandling af oplysninger i praksis

I kapitel 5, afsnit 4 er nærmere beskrevet, hvorledes efterretningstjenesten behandler oplysninger som led i sin virksomhed.

Af kapitel 5, pkt. 4.1, fremgår, at PET bl.a. behandler oplysninger om personer, der er mistænkt for en forbrydelse, som tjenesten har til opgave at forebygge eller efterforske. Ligesom ved andre politimæssige efterforskninger indgår i den forbindelse bl.a. oplysninger om de pågældendes motiver. For PETs virksomhed gør der sig det særlige gældende, at undersøgelser og efterforskning af, om personer eller organisationer mv. planlægger, gennemfører eller har gennemført spionage, terrorisme eller ekstremisme, i videre omfang end for det øvrige politi medfører, at tjenesten indsamler oplysninger om politisk, religiøs eller ideologisk motivation.

PET behandler desuden oplysninger om personer, som ikke er og ikke har været genstand for mistanke eller overvågning (undersøgelse).

PET behandler bl.a. oplysninger om personer, der f.eks. i kraft af deres stilling eller holdning må anses for (potentielle) ofre for terroristiske eller ekstremistiske forbrydelser. Der kan eksempelvis være tale om ministre eller fremtrædende politikere.

Endvidere behandles oplysninger om personer og organisationer, hvis virksomhed indgår som baggrundsviden til forståelse af de almindelige samfundsforhold – det vil sige almindelige forhold i samfundet, som politisk motiverede forbrydere kan tænkes at agere på baggrund af.

Der henvises i øvrigt til kapitel 5, afsnit 4.

5. Persondataloven

5.1. PET

Som det fremgår af lovudkastets § 6, stk. 1, foreslår udvalget, at følgende bestemmelser i persondataloven sættes i kraft for PET:

Persondatalovens § 3, der indeholder persondatalovens grundlæggende definitioner.

Persondatalovens § 5, der fastsætter krav om bl.a. saglighed, datakvalitet og proportionalitet ved behandlingen af personoplysninger.

Persondatalovens § 11, stk. 1, der fastsætter, at offentlige myndigheder kan behandle oplysninger om personnummer med henblik på en entydig identifikation eller som journalnummer.

Persondatalovens §§ 41 og 42, der vedrører behandlingssikkerhed.

Persondatalovens behandlingsregler i §§ 6-8 sættes med visse ændringer i kraft for PET, således at behandling af enhver personoplysning kan ske, hvis der foreligger samtykke, eller behandlingen er nødvendig for efterretningstjenestens opgavevaretagelse. PET kan imidlertid behandle enhver personoplysning, hvis behandlingen må antages at have betydning for varetagelse af efterretningstjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

Udvalget foreslår endvidere, at der udformes særlige regler, som til dels bygger på persondatalovens regler i §§ 7 og 8, om PETs videregivelse af oplysninger til andre forvaltningsmyndigheder, private personer og organisationer samt til udenlandske myndigheder og internationale organisationer.

5.2. Andre myndigheder

Spørgsmålet om andre dataansvarlige myndigheders adgang til at behandle oplysninger om enkeltpersoners politiske overbevisning skal afgøres efter behandlingsreglerne i persondatalovens § 7, stk. 2-7. Disse regler giver bl.a. politiet mulighed for i en konkret straffesag – ligesom tidligere i henhold til lov om offentlige myndigheders registre – at kunne notere oplysninger om borgernes politiske overbevisning i forbindelse med efterforskningen af f.eks. politisk motiverede forbrydelser. Efter persondatalovens § 7, stk. 8, må der imidlertid ikke for den offentlige forvaltning føres edb-registre med oplysninger om politiske forhold, som ikke er offentligt tilgængelige.

6. Udvalgets overvejelser

6.1. Indledning

Dette afsnit indeholder udvalgets overvejelser om PETs registrering af personoplysninger om politisk virksomhed.

Udvalget har som nævnt i kapitel 4 ikke fundet anledning til at foreslå væsentlige ændringer i forhold til de opgaver, som PET i dag varetager. En hovedopgave for PET bør fortsat være at forebygge og efterforske forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed og forbrydelser rettet mod statsforfatningen og de øverste statsorganer, jf. straffelovens kapitel 12 og 13.

En efterretningstjeneste, der som PET overordnet har til opgave at værne om landets indre og ydre sikkerhed og demokratiske styreform, vil gennem sin virksomhed kunne komme i berøring med bl.a. borgernes deltagelse i politisk motiverede aktiviteter.

Som anført i kapitel 3 kan en efterretningstjenestes virksomhed på det politiske område indebære en risiko for, at tjenesten af den til enhver tid siddende regering – i strid med de demokratiske principper og værdier, som tjenesten skal varetage – misbruges til at ramme regeringens politiske modstandere. En anden mulighed er, at skiftende regeringer ikke ønsker at tage ansvar for den politisk ømtålelige del af tjenestens virksomhed, men overlader det til tjenesten selv at vurdere, hvad den til enhver tid siddende regering må antages at være indforstået med. Dette kan skabe risiko for, at tjenesten udvikler sig til ”en stat i staten”.

Et helt grundlæggende og overordnet synspunkt i et demokrati som det danske, der bygger på retsstatslige principper og borgerlige frihedsrettigheder, herunder ytrings-, forsamlings- og foreningsfrihed, må være, at en efterretningstjeneste ikke skal kunne føre en generel anskuelses- eller sindelagskontrol med landets borgere.

Det er risici af denne karakter, der løbende er blevet peget på i den politiske debat i forbindelse med PETs registreringer på det politiske område.

Regeringserklæringen fra 1968 er et resultat af debatten om efterretningstjenesternes rolle i relation til politisk motiverede aktiviteter. Den bygger således på overvejelser om, hvorledes det sikres, at borgernes ret til at udøve lovlige politiske aktiviteter ikke bliver krænket – eller kan blive oplevet som krænket – i forbindelse med varetagelsen af efterretningsarbejdet.

En bærende tanke bag registreringsforbuddet er, at den enkelte borgers udøvelse af frihedsrettighederne, der er en nødvendig forudsætning for den frie politiske meningsdannelse i et demokratisk samfund, ikke skal begrænses af frygt for, at borgeren i hemmelighed registreres. Et væsentligt formål med forbuddet er med andre ord at modvirke selvcensur.

Pkt. 6.2 indeholder udvalgets overvejelser om at fastsætte en udtrykkelig lovregel, hvorefter udøvelse af lovlig politisk virksomhed ikke i sig selv kan begrunde, at oplysninger herom registreres af PET.

Under pkt. 6.3 omtales spørgsmålet om, hvordan en sådan lovregel kan udformes.

6.2. Regeringserklæringen af 30. september 1968 og ikraftsættelse for PET af en række af persondatalovens regler

PET er som nævnt ikke i dag omfattet af persondataloven, herunder af persondatalovens kapitel 4 om behandling af personoplysninger, men udvalget foreslår en række af persondatalovens regler overført til en særlig lov om PET. Udvalget har i den forbindelse overvejet, om det allerede følger af de behandlingsregler i persondataloven, som udvalget foreslår overført til PET, at tjenesten ikke må behandle oplysninger om personer alene på grundlag af deres lovlige politiske virksomhed.

I persondatalovens § 5 er der som anført i kapitel 5, afsnit 3.2.3.1, fastsat en række grundlæggende principper for den dataansvarliges behandling af oplysninger. Disse principper skal ses i sammenhæng med bestemmelserne i §§ 6-13, hvori de nærmere betingelser for behandling af oplysninger er fastsat.

Udvalgets forslag vil bl.a. indebære, at PET bliver omfattet af persondatalovens § 5, der fastsætter krav om saglighed og proportionalitet ved behandling af personoplysninger. Tjenesten vil også blive omfattet af det såkaldte finalité-princip i persondatalovens § 5, stk. 2, hvorefter en behandling ikke må være uforenelig med de formål, der har begrundet indsamlingen af de pågældende oplysninger. Endvidere foreslår udvalget, at persondatalovens behandlingsregler i §§ 6-8 med en række ændringer skal gælde for PET. PET kan efter udvalgets lovforslag behandle personoplysninger, hvis behandlingen må antages at have betydning for varetagelsen af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. PET kan endvidere til varetagelse af sine øvrige opgaver behandle de følsomme personoplysninger, der er nævnt i persondatalovens § 7, stk. 1, og § 8, stk. 1, hvis behandlingen er nødvendig for varetagelsen af tjenestens øvrige opgaver.

Det er udvalgets opfattelse, at de behandlingsregler i persondataloven, som udvalget foreslår sat i kraft for PET, vil føre til, at PET ikke kan registrere oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer alene på grundlag af deres lovlige politiske virksomhed. En sådan registrering må anses for usaglig og kan ikke antages at have betydning eller være nødvendig for PETs varetagelse af sine opgaver.

Uanset det anførte finder udvalget, at der i en kommende lov om PETs opgaver og virksomhed bør indsættes en udtrykkelig lovbestemmelse, der – i forlængelse af regeringserklæringen af 30. september 1968 – indeholder et forbud mod registrering alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

Udvalget har herved lagt afgørende vægt på, at regeringserklæringen er et resultat af en omfattende politisk debat, og dens tilsikring af udøvelse af lovlig politisk virksomhed som en grundlæggende demokratisk ret er anset for at være af central betydning i spændingsfeltet mellem på den ene side PETs virksomhed og på den anden side politisk motiverede aktiviteter i samfundet.

Regeringserklæringens forbud mod registrering af danske statsborgere alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed må anses for en administrativ forskrift. Om den nærmere fortolkning af regeringserklæringen henvises til afsnit 3.2.1. Ved at lovfæste et forbud, som i det væsentlige svarer til regeringserklæringens forbud, fjernes enhver tvivl om, at lovlig politisk virksomhed ikke i sig selv bør kunne begrunde registrering af personoplysninger hos tjenesten. Både en regering og efterretningstjenesten selv vil med en sådan lovbestemmelse være retligt afskåret fra at træffe administrativ beslutning om, at PET skal kunne registrere oplysninger om personer alene på grundlag af deres lovlige politiske virksomhed.

Udvalget har overvejet at lade regeringserklæringen afløse af reglen i persondatalovens § 7, stk. 8. Efter denne bestemmelse, der er en videreførelse af en bestemmelse i den tidligere lov om offentlige registre, må der ikke for den offentlige forvaltning føres edb-registre med oplysninger om politiske forhold, som ikke er offentligt tilgængelige. Bestemmelsen forbyder således ikke anden behandling end førelse af edb-registre med oplysninger om politiske forhold og kun førelse af edb-registre med oplysninger, som ikke er offentligt tilgængelige. Om persondatalovens definition af registre henvises til persondatalovens § 3, nr. 3. Det fremgår ikke af persondataloven, hvad der nærmere skal forstås ved et edb-register. Det kan imidlertid udledes af § 19, stk. 2, i Justitsministeriets bekendtgørelse nr. 528 af 15. juni 2000 om sikkerhedsforanstaltninger til beskyttelse af personoplysninger, som behandles for den offentlige forvaltning, og Datatilsynets vejledning nr. 37 af 2. april 2001, jf. herved tillige Henrik Waaben og Kristian Korfits Nielsen: Lov om behandling af personoplysninger (2. udgave, 2008), side 446, note 21, at tekstbehandlingsdokumenter indeholdende personoplysninger kun anses for edb-registre, hvis de foreligger i endelig form og ikke er slettet inden for en kortere frist – generelt af en størrelsesorden på højst en måned. Om behandling af oplysninger om politiske forhold, der ikke er omfattet af forbuddet om førelse af et edb-register i persondatalovens § 7, stk. 8, kan ske, skal afgøres efter reglerne i § 7, stk. 2-7.

Når udvalget ikke foreslår regeringserklæringen afløst af persondatalovens § 7, stk. 8, skyldes det flere forhold. For det første bør et forbud rettet mod PETs behandling af personoplysninger efter udvalgets opfattelse baseres på formuleringen ”politisk virksomhed” i regeringserklæringen og ikke på det sprogligt snævrere udtryk ”politiske forhold” i persondatalovens § 7, stk. 8. For det andet bør et forbud mod, at PET kan registrere personoplysninger om politisk virksomhed ikke knyttes til, om oplysningerne er offentligt tilgængelige. De overordnede hensyn, der taler imod, at en efterretningstjeneste som PET behandler personoplysninger om politisk virksomhed, gælder i princippet også for personoplysninger, der er offentligt tilgængelige eller bliver offentligt tilgængelige, f.eks. som følge af en persons deltagelse i den offentlige debat. For det tredje bør forbuddet ikke begrænses til edb-registre, men bør knyttes til persondatalovens generelle behandlingsbegreb.

Det er således sammenfattende udvalgets opfattelse, at regeringserklæringen i det væsentlige bør videreføres i en ny lovbestemmelse, således at det i lovsform fastslås, at en persons lovlige politiske virksomhed ikke i sig selv kan begrunde, at PET behandler oplysninger om den pågældende.

Det er dog samtidig udvalgets opfattelse, at et forbud i lovsform ikke kan være undtagelsesfrit, men at PET i en række tilfælde må have mulighed for behandle personoplysninger om lovlig politisk virksomhed, jf. herom nedenfor.

6.3. Udformningen af et forbud i lovsform mod behandling af personoplysninger om lovlig politisk virksomhed

6.3.1. Lovlig politisk virksomhed

Spørgsmålet om, hvorvidt en politisk virksomhed er lovlig, må afgøres konkret på grundlag af dansk lovgivning og andre danske retskilder, herunder umiddelbart bindende retsakter og afgørelser fra mellemfolkelige organisationer og domstole, f.eks. EU, EU-domstolen og Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol.

I sammenhængen kan der være grund til at pege på bestemmelsen i straffelovens § 136, stk. 2, hvorefter den, der offentligt udtrykkeligt billiger en af de i denne lovs 12. eller 13. kapitel omhandlede forbrydelser, straffes med bøde eller fængsel indtil 2 år. Udtrykkelig offentlig billigelse af eksempelvis terror mv., jf. straffelovens §§ 114-114 g, er således strafbar.

Om PET-kommissionens forståelse af begrebet ”lovlig politisk virksomhed” henvises til gennemgangen foran under afsnit 2.8.

I den statsretlige teori, jf. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret (1954), side 684, Alf Ross, Dansk Statsforfatningsret (3. udgave ved Ole Espersen, 1980), side 748, Henrik Zahle, Dansk Forfatningsret 3 (2003), side 146 f. og Peter Germer, Statsforfatningsret (4. udgave, 2007), side 369, drøftes spørgsmålet om forbud mod politiske foreninger på grund af ulovligt øjemed, jf. grundlovens § 78. Der er i det væsentlige enighed om, at det ikke er et ulovligt øjemed at arbejde for radikale ændringer af det bestående samfund, f.eks. afskaffelse af demokratiet og frihedsrettighederne i grundloven, hvis det sker ved lovlige midler. Politiske foreninger med demokratifjendtlige holdninger kan således ikke uden videre forbydes. Et ulovligt øjemed foreligger derimod, hvis dette skal opfyldes gennem lovovertrædelser.

Udvalget har ved sine overvejelser taget udgangspunkt i den overordnede forståelse af begrebet ”lovlig politisk virksomhed” og ”lovligt øjemed”, der kan udledes af PET-kommissionens beretning og den statsretlige teori. Udvalget har imidlertid også ved udformningen af lovudkastet lagt vægt på den praksis, der siden 1968 har udviklet sig i forbindelse med PETs og Wamberg-udvalgets administration af regeringserklæringen. Udvalget har bestræbt sig på at udforme en regel, der på den ene side sikrer den frie politiske meningsudveksling og på den anden side giver PET en mulighed for løbende at følge selv spinkle og tidlige indikationer på ulovlig politisk virksomhed.

Udvalgets lovudkast udelukker ikke, at PET behandler oplysninger om en persons lovlige politiske virksomhed, hvis PET af andre grunde behandler oplysninger om den pågældende.

Der kan endvidere ikke udledes af forbuddet, at PET kun må behandle oplysninger om ulovlig politisk virksomhed. Det fastslås alene, at såfremt en persons politiske virksomhed er lovlig, kan denne virksomhed ikke i sig selv begrunde, at PET behandler oplysninger om den pågældende.

Som følge af bestemmelserne i §§ 2-4 i udvalgets lovudkast, forsvarslovens § 13, stk. 4, luftfartslovens § 148 a og udlændingelovens § 45 a vil PET løbende modtage et betydeligt antal oplysninger om enkeltpersoners politiske virksomhed. Også gennem indenlandske og udenlandske samarbejdsparter, herunder politimyndigheder og sikkerheds- og efterretningstjenester i udlandet og internationale organisationer modtager PET personoplysninger om politisk virksomhed. Det kan være forbundet med betydelig vanskelighed at afklare, om en politisk virksomhed er lovlig eller ulovlig. PET kan i denne afklaringsperiode behandle oplysninger om politisk virksomhed med henblik på at udøve det nødvendige skøn til afklaring af, om virksomheden er lovlig eller ulovlig. Er der indikationer bestyrket af konkrete omstændigheder i retning af, at virksomheden er ulovlig, eller giver almindelige erfaringsgrundsætninger anledning til mistanke om, at virksomheden er ulovlig eller kan udarte sig i ulovligheder, kan PET fortsætte behandlingen. Behandlingen kan fortsætte, indtil det med rimelig sandsynlighed kan fastslås, om virksomheden er lovlig eller ulovlig. Det er dog klart, at et afklaringsarbejde ikke kan fortsætte i det uendelige, idet formålet med forbuddet derved ville gå tabt. Nogen fast tidsgrænse kan imidlertid ikke fastsættes, men på et tidspunkt må der tages stilling til, om der fortsat er et grundlag, der kan begrunde behandlingen. Udvalget finder, at det vil være en central opgave for det foreslåede PET-tilsyn at sikre, at muligheden for at afklare, om en aktivitet er udtryk for lovlig virksomhed, ikke misbruges til at omgå forbuddet.

Persondatalovens § 7, stk. 1, indeholder et forbud mod behandling af personoplysninger om racemæssig eller etnisk baggrund, politisk, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningsmæssige tilhørsforhold og oplysninger om helbredsmæssige og seksuelle oplysninger. Det fremgår ikke af bemærkningerne til bestemmelsen, hvad der nærmere skal forstås ved de enkelte led i § 7, stk. 1.

Udvalget har i lyset af denne bestemmelse drøftet, om det foreslåede forbud burde udvides til også at omfatte ”lovlig udøvelse af anden meningstilkendegivende virksomhed” end politisk virksomhed. Herved ville eksempelvis også ”religiøs og filosofisk virksomhed” blive omfattet af forbuddet. Udvalget har dog ikke fundet tilstrækkeligt grundlag for at foreslå en sådan tilføjelse. Udvalget foreslår derfor, at forbuddet på samme måde som regeringserklæringen skal gælde (lovlig) ”politisk virksomhed” og således beskytte den fri politiske meningsdannelse, der er en nødvendig forudsætning for en demokratisk styreform.

Udvalget finder anledning til at understrege, at det forhold, at en persons meningstilkendegivende virksomhed ikke er omfattet af forbuddet mod at behandle oplysninger om den pågældende, ikke er ensbetydende med, at PET frit kan behandle oplysninger om den pågældendes meningstilkendegivende virksomhed. PETs behandling af sådanne oplysninger skal ske i overensstemmelse med de øvrige regler i lovudkastet, herunder lovudkastets § 6.

Det er vanskeligt præcist at afgrænse begrebet ”politisk virksomhed”. Noget forsøg herpå er ikke gjort i forbindelse med regeringserklæringen af 30. september 1968. Heller ikke den debat, der gennem tiden har været i Rigsdagen og Folketinget, herunder i forbindelse med oprettelsen af Wamberg-udvalget i 1964 og regeringserklæringen af 30. september 1968, giver noget præcist billede af, hvad der skal forstås ved politisk virksomhed.

”Politisk virksomhed” har efter udvalgets opfattelse karakter af en retlig standard, som løbende må udfyldes og præciseres i takt med samfundsudviklingen. I lyset af den debat, der førte til regeringserklæringen af 30. september 1968, og ud fra formålssynspunkter er det udvalgets opfattelse, at politisk virksomhed overordnet må forstås som enhver aktivitet, der beskæftiger sig med styrelse og påvirkning af eksisterende samfund og samfundsforhold.

Der er ingen skarpe grænser mellem politisk, religiøs og filosofisk virksomhed. Politisk virksomhed bygger ofte på et ideologisk eller filosofisk fundament, ligesom der i nogle religioner ikke skelnes mellem politik og religion. Afgørende for, om en meningstilkendegivelse er politisk, må overordnet være, om den i sin fremtrædelsesform retter sig mod at styre eller påvirke et samfund (det danske eller et udenlandsk) eller samfundsforholdene her i landet eller i udlandet. Det er hverken en nødvendig eller tilstrækkelig betingelse, at meningstilkendegivelsen har sin oprindelse i en bestemt religion eller ideologi. Om det foreslåede PET-tilsyns kontrol med, at forbuddet mod behandling af lovlig politisk virksomhed overholdes, henvises til bemærkningerne nedenfor.

Omfattet af politisk virksomhed er ikke alene ytringer, men også andre former for politiske tilkendegivelser, f.eks. deltagelse i politiske demonstrationer.

Udvalgets forslag vil omfatte enhver lovlig udøvelse af almindelige demokratiske rettigheder (ytrings-, forenings- og forsamlingsfrihed) i politisk sammenhæng. Den foreslåede bestemmelse er således ikke begrænset til medlemskab af opstillingsberettigede partier, men omfatter enhver politisk aktivitet, herunder deltagelse i diskussionsfora og sociale netværk på internettet og ytringer på f.eks. blogs og profiler på sociale netværk. Derimod er eksempelvis meningstilkendegivende virksomhed udelukkende af religiøs eller filosofisk karakter ikke omfattet af behandlingsforbuddet.

6.3.2. Her i landet hjemmehørende personer

I overensstemmelse med udvalgets kommissorium gælder det foreslåede forbud i forhold til ”her i landet hjemmehørende personer”. Der henvises til gennemgangen foran i kapitel 1, pkt. 3.7 om begrebet ”her i landet hjemmehørende personer”.

Udvalget har overvejet, om forbuddet også burde gælde for behandling af personer, der ikke er hjemmehørende her i landet. Udvalget har imidlertid ikke fundet grundlag for en sådan udvidelse af forbuddet.

Det er almindeligt kendt, at udlændinge udøver politisk virksomhed her i landet. Dette sker ofte med det formål at varetage udenlandske interesser ved at påvirke den danske opinion. Denne virksomhed udøves dels af udlændinge med ophold i Danmark, f.eks. medlemmer af ambassader, konsulater, delegationer og internationale organisationer, dels af udlændinge i udlandet. Udvalget finder, at PET kan have et legitimt behov for at kunne behandle personoplysninger om ikke her i landet hjemmehørende udlændige, der udøver en i og for sig lovlig virksomhed her i landet, og at et forbud herimod væsentligt ville begrænse PETs muligheder for at varetage sine opgaver.

Forbuddet gælder således kun i forhold til personer, der har en kvalificeret tilknytning til det danske samfund enten som danske statsborgere eller som udlændinge med et nærmere bestemt ophold her i landet. Herved sikres det, at disse personer kan deltage i politiske aktiviteter, der er en nødvendig forudsætning for den frie politiske meningsdannelse i et demokratisk samfund, uden risiko for at PET af den grund behandler oplysninger om dem.

6.3.3. Undtagelser

6.3.3.1. Indledning

Som nævnt foran er det udvalgets opfattelse, at et absolut forbud for PET mod at behandle oplysninger om udøvelse af lovlig politisk virksomhed ville være for vidtgående

Udvalget har fundet, at ”ikke i sig selv kan begrunde” mere tydeligt end ”ikke finde sted alene på grundlag af” angiver den bærende tankegang bag reglen. Formuleringen ”ikke i sig selv” kendes fra Norge.

Et absolut forbud ville ligeledes gå videre, end hvad der følger af den gældende retstilstand. Efter regeringserklæringen må registrering af danske statsborgere ikke finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Derimod er regeringserklæringen forstået således, at registrering af lovlig politisk virksomhed kan ske, hvis personregistreringen som følge af andet end denne virksomhed har et retmæssigt, sagligt og relevant grundlag i betragtning af de opgaver, som PET varetager.

Et absolut forbud mod behandling af oplysninger om udøvelse af lovlig politisk virksomhed ligger desuden ikke i naturlig forlængelse af persondatalovens almindelige behandlingsregler.

6.3.3.2. Sager om meddelere mv.

Det vil efter udvalgets opfattelse kunne være nødvendigt, at PET behandler oplysninger om en (potentiel) meddelers eller kildes udøvelse af lovlig politisk virksomhed f.eks. med henblik på at få afklaret, om det overhovedet er muligt at rekruttere den pågældende, eller at vurdere vedkommendes troværdighed.

Det er i en sådan situation ikke personens politiske virksomhed i sig selv, der begrunder behandlingen, men behandlingen indgår som et led i PETs overvejelser om brug af den pågældende som meddeler eller kilde.

6.3.3.3. Sager om sikkerhedsundersøgelser

I Justitsministeriets retningslinjer af 7. december 2009 for PETs behandling af personoplysninger mv. bestemmes i § 4, stk. 1, at PET ”fører elektroniske databaser med relevante oplysninger om personer, der har været sikkerhedsundersøgt, og som er eller har været sikkerhedsgodkendt”. Det antages, at en relevant oplysning kan vedrøre den pågældendes lovlige politiske virksomhed.

Udvalget finder ikke anledning til at foreslå denne ordning ændret. Efter udvalgets forslag er det således fortsat muligt i forbindelse med sikkerhedsgodkendelsessager at behandle oplysninger om en persons lovlige politiske virksomhed. Det er ikke den lovlige politiske virksomhed, der i sig selv begrunder behandlingen, men denne oplysning indgår som led i den samlede vurdering af, om den pågældende kan sikkerhedsgodkendes.

6.3.3.4. Sager om personer, som beskyttes ved livvagttjeneste mv.

PET behandler oplysninger om personer, der i kraft af deres stilling eller holdning må anses for (potentielle) ofre for terroristiske eller ekstremistiske forbrydelser. Som eksempel kan nævnes ministre og andre fremtrædende personer. Det gælder også personer, der er eller har været mål for fremmede efterretningstjenesters spionagevirksomhed. Denne form for (ikkebelastende) behandling af oplysninger sker navnlig af hensyn til den pågældende selv.

Det er således ikke den pågældendes lovlige politiske virksomhed, der i sig selv begrunder behandlingen. Formålet med at medtage relevante oplysninger om den pågældendes udøvelse af lovlig politisk virksomhed er at kunne vurdere trusselniveauet. Sådanne oplysninger vil i øvrigt som oftest være offentliggjort af den pågældende selv.

6.3.3.5. Andre sager

PET vil også kunne behandle oplysninger om lovlig politisk virksomhed, hvis der foreligger andre forhold, som bevirker, at en i Danmark hjemmehørende person er genstand for efterretningstjenestens interesse i forbindelse med tjenestens varetagelse af sine opgaver med at forebygge og efterforske forbrydelser nævnt i straffelovens kapitel 12 og 13 eller andre forbrydelser, der truer den nationale eller internationale samfundsorden. I sådanne tilfælde må PET i lighed med andre oplysninger i undersøgelsen, f.eks. om hvem den pågældende omgås, hvem den pågældende er gift eller samboende med, hvor den pågældende arbejder osv., kunne behandle oplysninger om den pågældende persons udøvelse af lovlig politisk virksomhed, hvis en sådan oplysning er relevant for undersøgelsen. Der kan f.eks. være tale om, at en person benytter udøvelse af politisk virksomhed som påskud for at planlægge, forberede eller udføre spionage, terrorisme eller voldelig ekstremistisk virksomhed. Behandling af de nævnte oplysninger kan ligeledes være nødvendig for at forstå den pågældendes bevæggrunde.

PET er heller ikke afskåret fra mere overordnet at indsamle/indhente og behandle oplysninger om lovlige politiske aktiviteter med henblik på at tilvejebringe baggrundsmateriale til forståelse af generelle samfundsmæssige forhold. Dette kan være nødvendigt bl.a. med henblik på at tegne og vurdere et trusselsbillede forud for f.eks. udenlandske statsoverhoveders besøg i Danmark. Det er i sådanne tilfælde ikke enkeltpersoners lovlige politiske virksomhed, der i sig selv begrunder behandlingen, men nødvendigheden af at kunne få et samlet billede af forholdene.

Forbeholdet ”ikke i sig selv” indebærer således, at PET kan behandle oplysninger om en persons lovlige politiske virksomhed, når andre forhold bevirker, at en person er genstand for efterretningstjenestens interesse. Lidt forenklet sagt skal der noget mere til end selve den lovlige politiske virksomhed. Er den pågældende imidlertid allerede i søgelyset i forbindelse med PETs opgavevaretagelse, kan PET tillige behandle oplysninger om den pågældendes lovlige politiske virksomhed.

Efter forslaget skal PET foretage en vurdering i hvert enkelt tilfælde af, om behandling af oplysninger om lovlig politisk virksomhed er begrundet i andre forhold end selve udøvelsen af denne virksomhed. Som anført ovenfor vil denne konkrete vurdering nødvendigvis bero på et skøn.

Det følger af forbuddet, at PET ikke som et led i samarbejdet med FE eller udenlandske myndigheder eller internationale organisationer kan indlede undersøgelse eller behandle oplysninger, der alene er begrundet i en persons udøvelse af lovlig politisk virksomhed.

6.3.3.6. Bipersoners udøvelse af lovlig politisk virksomhed

PET skal også kunne behandle oplysninger om bipersoners lovlige politiske virksomhed i forbindelse med behandling af oplysninger om (potentielle) meddelere og kilder. Sådanne oplysninger vil ligeledes kunne indgå i sikkerhedsgodkendelsessager, ligesom oplysninger om politisk virksomhed i omgangskredsen hos (potentielle) ofre for terroristiske eller ekstremistiske forbrydelser mv. vil kunne behandles.

Forbuddet udelukker heller ikke, at PET kan behandle personoplysninger om lovlig virksomhed, der udøves af en person (biperson), hvis PET mistænker en anden person (hovedperson) for forbrydelser som nævnt i lovudkastets § 1, og sådanne oplysninger kan have betydning for tjenestens virksomhed. Der kan således – som i andre politimæssige efterforskninger – være tale om at behandle oplysninger om bipersoner, herunder om deres politiske virksomhed, som led i analysen af oplysninger om mistænkte personer mv., f.eks. personer i mistænktes familie eller omgangskreds.

6.3.4. Behandling af oplysninger

Udvalget har overvejet i lighed med regeringserklæringen af 30. september 1968 at lade forbuddet omfatte ”registrering” af oplysninger. Udvalget har imidlertid fundet, at et forbud mod registrering af oplysninger om lovlig politisk virksomhed vil være for snævert. Det har i den forbindelse været overvejet, om et forbud mod behandling omvendt vil være for vidtgående. Som nævnt foran vil det ofte bero på en skønsmæssig vurdering, om en behandling af oplysninger om lovlig politisk virksomhed er begrundet i andre forhold end selve udøvelsen af denne virksomhed. PET må derfor som led i sine undersøgelser kunne behandle personoplysninger om en persons politiske virke med henblik på at afklare, om virksomheden er lovlig eller ulovlig. Viser undersøgelserne, at virksomheden er lovlig, skal personoplysningerne slettes.

I modsætning til regeringserklæringen af 30. september 1968 er forbuddet i udvalgets lovudkast således rettet mod ”behandling” af lovlig politisk virksomhed og ikke blot ”registrering”. Ved at anvende begrebet ”behandling” skabes overensstemmelse med persondatalovens begrebsanvendelse.

Udvalget forudsætter, at det bliver en central opgave for den foreslåede tilsynsmyndighed med PET (PET-tilsynet) at sikre, at PETs undersøgelser af, om en politisk virksomhed er lovlig, sker på en forsvarlig og rimelig måde og med respekt af formålet bag forbudsreglen. Om de særlige problemer, der opstår med at håndhæve forbuddet i forbindelse med edb-behandling med mulighed for fritekstsøgning, henvises til bemærkningerne nedenfor under pkt. 6.3.5.

6.3.5. Sager om politiske foreninger og organisationer

Regeringserklæringen af 30. september 1968 bestemmer, at registrering af danske statsborgere ikke længere må finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Registrering af lovlige politiske foreninger og organisationer omtales ikke i erklæringen.

Som nævnt i kapitel 5, afsnit 3.2.1.1 og 5.4 finder persondataloven – bortset fra visse behandlinger, der knytter sig til kreditoplysningsbureauer og advarselsregistre – ikke anvendelse på behandling af oplysninger om juridiske personer, herunder foreninger og organisationer.

Baggrunden herfor er, at Registerlovudvalget ikke fandt, at der er det samme behov for beskyttelse af oplysninger om juridiske personer som for beskyttelse af oplysninger om fysiske personer. Registerlovudvalget lagde endvidere vægt på, at persondatadirektivet ikke omfatter juridiske personer.

Af kapitel 5, afsnit 5.4 fremgår, at udvalget ikke finder, at der i forhold til PET er nogen anledning til at fravige den gældende ordning.

Udvalget finder heller ikke, at der i relation til PETs behandling af oplysninger om lovlig politisk virksomhed er nogen anledning til at fravige persondatalovens ordning. Udvalgets forslag om forbud mod behandling af oplysninger om lovlig politiske virksomhed omfatter således ikke behandling af oplysninger om organisationer mv.

Bag den virksomhed, der udøves af en forening eller organisation (juridisk person), står imidlertid i sidste ende nogle fysiske personer. En meningsfuld behandling af oplysninger om en organisation nødvendiggør derfor, at personoplysninger om i hvert fald de personer, der leder organisationen, kan behandles. Det giver således eksempelvis ikke mening for PET at oprette en sag om et politisk parti uden at kunne angive, hvilke personer der sidder i partiledelsen. I det omfang en organisation som f.eks. et politisk parti udøver politisk virksomhed, vil personoplysninger på organisationssagen imidlertid tillige medføre, at der – indirekte – behandles oplysninger om enkeltpersoners politiske virksomhed.

Udvalget anser det for uomgængeligt, at PET kan behandle oplysninger om foreninger, organisationer og virksomheder, herunder om lovlige politiske partier, hvis det må antages at have betydning for tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 eller er nødvendigt for tjenestens øvrige opgaver, jf. lovudkastets § 6, stk. 2, nr. 2 og 3. Med henblik på at begrænse behandlingen af personoplysninger på sager om politiske foreninger og organisationer mest muligt foreslår udvalget, at kun identifikationsoplysninger om ledende medlemmer skal kunne behandles på sådanne sager.

Der kan ikke i generel form gives en dækkende beskrivelse af, hvad der forstås ved et ledende medlem. Fastsættelsen heraf må ske i praksis gennem PETs og det foreslåede PET-tilsynets virksomhed.

Det er imidlertid udvalgets opfattelse, at ledende medlemmer af en politisk forening (politisk parti) omfatter f.eks. hovedbestyrelsesmedlemmer, forretningsudvalgsmedlemmer, ministre, folketingsmedlemmer, medlemmer af Europa-Parlamentet, regionsrådsmedlemmer og byrådsmedlemmer. Uden for denne kategori falder menige partimedlemmer, stillere, anmeldere, delegerede samt deltagere i seminarer, deputationer, vælgermøder og lejre.

Der er på regeringsniveau for længst truffet beslutning om, at PET skal kunne benytte moderne databehandlingsteknik, herunder fritekstsøgning. Fritekstsøgning gør det muligt at søge i helt ustrukturerede og uorganiserede data og systematisere og behandle disse data efter behov, herunder løbende at oprette og slette ad hoc registre. Adgangen til fritekstsøgning indebærer således bl.a., at PET i princippet ved at søge på et personnavn vil kunne få oplysning om den pågældende persons lovlige politiske virksomhed, hvis den pågældende er ledende medlem af en organisation eller forening med et politisk formål. Adgangen til fritekstsøgning gør det også teknisk muligt at oprette ”skyggeregistre” med oplysninger om personer, der er ledende medlemmer af foreninger med politisk virksomhed. Det siger sig selv, at en sådan brug af muligheden for fritekstsøgning vil være i strid med det anførte forbud. Det vil være en central opgave for den foreslåede tilsynsmyndighed med PET at sikre, at en persons lovlige politiske virksomhed i form af deltagelse som ledende medlem i en politisk organisation eller forening kun behandles i det omfang, det må anses for nødvendigt for en meningsfuld behandling af oplysninger om organisationen eller foreningen. Til imødegåelse af misbrug af adgangen til fritekstsøgning må der efter udvalgets opfattelse indføres procedurer, f.eks. i form af logning og andre sikkerhedsforanstaltninger, der begrænser risikoen for misbrug og sikrer, at tilsynsmyndigheden har mulighed for at få afdækket, hvem der har foretaget en konkret søgning, og til hvilket formål søgningen er foretaget. Udvalget forudsætter, at de tekniske procedurer, der er nødvendig for denne kontrol, fastsættes i samarbejde mellem PET-tilsynet og Justitsministeriet. Udvalget forudsætter endvidere, at tilsynet udstyres med ressourcer, herunder edb-teknisk bistand, der muliggør en effektiv kontrol med PETs behandling af personoplysninger.

6.3.6. Administrative regler

Udvalget forudsætter, at forbuddet suppleres af administrative regler fastsat af Justitsministeriet. På nuværende tidspunkt supplerer Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 til chefen for PET og Justitsministeriets retningslinjer af 7. december 2009 for PETs behandling af personoplysninger i et vist omfang.

7. Sammenfatning

Udvalget foreslår, at der i loven om PETs opgaver og virksomhed indsættes en bestemmelse, hvoraf det fremgår, at lovlig politisk virksomhed, der udøves af en her i landet hjemmehørende person, ikke i sig selv kan begrunde, at PET behandler oplysninger om den pågældende.

Med bestemmelsen fastslås det, at udøvelse af lovlig politisk virksomhed er en grundlæggende demokratisk ret for borgerne i det danske samfund, som ikke i sig selv kan begrunde, at PET behandler oplysninger om dem.

Det anføres samtidig i bestemmelsen, at forbuddet ikke afskærer PET fra at behandle oplysninger om en persons politiske virksomhed med henblik på at afklare, om virksomheden er lovlig. I sager om politiske foreninger og organisationer kan PET medtage oplysninger om, hvem de ledende medlemmer af partiet er.

Bestemmelsen er endvidere ikke til hinder for, at oplysninger om lovlig politisk virksomhed kan behandles, hvis der er andre forhold, som bevirker, at en person er genstand for PETs interesse i forbindelse med opgavevaretagelsen efter lovudkastets § 1. Der skal imidlertid mere til end selve den lovlige politiske virksomhed.

Udvalget forudsætter, at det bliver en central opgave for den foreslåede tilsynsmyndighed med PET (PET-tilsynet) at sikre, at den foreslåede bestemmelse overholdes.

KAPITEL 7: PETs samarbejdspartnere og virkemidler

1. Indledning

I dette kapitel gennemgås de gældende regler om PETs samarbejdspartnere. Der tages udgangspunkt i Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 til chefen for PET. Herudover har udvalget fundet anledning til mere uddybende at gennemgå PETs deltagelse i det internationale samarbejde.

Pkt. 2 indeholder en gennemgang af de gældende regler om PETs samarbejdspartnere.

Pkt. 3 indeholder udvalgets overvejelser om brugen af samarbejdspartnere, herunder navnlig om PETs samarbejde med udenlandske myndigheder.

Kapitlet indeholder desuden en redegørelse for de virkemidler, som PET i dag anvender til varetagelse af sine opgaver.

Gennemgangen af PETs virkemidler er delt op i punkterne 4-8.

Pkt. 4 indeholder en gengivelse af dele af udvalgets kommissorium.

Pkt. 5 indeholder nogle terminologiske bemærkninger.

Under pkt. 6 gennemgås gældende ret om PETs virkemidler.

Pkt. 7 indeholdes udvalgets overvejelser om PETs brug af kilder, undersøgelser, registre og andre virkemidler.

Kapitlet afsluttes med pkt. 8, der indeholder en sammenfatning af udvalgets overvejelser om PETs samarbejdspartnere og virkemidler.

2. PETs samarbejdspartnere

2.1. Politiet

I 2009-instruksen er bl.a. anført følgende om PETs samarbejdspartnere:

Politiet

Politiets Efterretningstjeneste skal løse sine opgaver i nært samarbejde med det øvrige politi.

Efterretningstjenesten udarbejder trusselsvurderinger til brug for politikredsene i forbindelse med konkrete begivenheder eller trusler og fremkommer i fornødent omfang med anbefalinger om, hvilke politimæssige foranstaltninger politikredsene bør sætte i værk.

Politiets Efterretningstjeneste yder endvidere politikredsene operativ bistand på en række forskellige områder, herunder bistand ved observationsopgaver, teknisk bistand mv., jf. ovenfor under afsnit III, pkt. E.”

Afsnit III, pkt. E, vedrører PETs operative støtte til politiet og har følgende indhold:

”Politiets Efterretningstjeneste yder politikredsene assistance i forbindelse med særlige politiindsatser, herunder med henblik på løsning af gidselsituationer, særligt farlige anholdelser eller andre specialopgaver knyttet til efterforskning og opklaring af alvorlig kriminalitet. Til disse opgaver råder Politiets Efterretningstjeneste over aktionsstyrken, ligesom efterretningstjenesten råder over en forhandlergruppe og et vidnebeskyttelsesprogram, der kan stilles til rådighed for politikredsene.

Politiets Efterretningstjeneste yder endvidere efter konkret anmodning politikredsene bistand til agentoperationer og bistand i forbindelse med særlige observationsopgaver samt brug af særligt teknisk overvågnings- og aflytningsudstyr.

I forbindelse med den nævnte bistand – bortset fra vidnebeskyttelse – ligger det overordnede ansvar for opgaveløsningen i politikredsen.”

2.2. Andre danske myndigheder end politiet og FE

I 2009-instruksen er bl.a. anført følgende om PETs samarbejdspartnere:

Andre danske myndigheder

Politiets Efterretningstjeneste skal i relevant omfang samarbejde med andre danske myndigheder som led i såvel den forebyggende indsats som i forbindelse med den egentlige efterretningsindhentning og efterforskning.

…”

2.3. FE

2.3.1. 2009-instruksen

I 2009-instruksen er bl.a. anført følgende om PETs samarbejdspartnere:

”Andre danske myndigheder

Politiets Efterretningstjeneste skal samarbejde tæt med Forsvarets Efterretningstjeneste om alle forhold, der har betydning for varetagelsen af tjenesternes respektive arbejdsopgaver. Politiets Efterretningstjeneste skal således i forbindelse med alle operative aktiviteter, hvori indhentning af oplysninger indgår, overveje, om Forsvarets Efterretningstjenestes særlige kapaciteter kan nyttiggøres. Det skal i givet fald ske inden for det regelgrundlag, som Politiets Efterretningstjeneste arbejder under, herunder retsplejelovens regler om tvangsindgreb. Politiets Efterretningstjeneste kan i den forbindelse – og når det i øvrigt har betydning for løsningen af efterretningstjenesternes opgaver – videregive oplysninger til Forsvarets Efterretningstjeneste, jf. retsplejelovens § 116, stk. 1.”

2.3.2. Retsplejelovens § 116, stk. 1, og forsvarslovens § 13, stk. 3 og 4

Efter retsplejelovens § 116, stk. 1, kan PET videregive oplysninger til FE i det omfang, videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenesternes opgaver.

Efter forsvarslovens § 13, stk. 3, kan FE i forbindelse med sin virksomhed med at indsamle, bearbejde og formidle informationer om forhold i udlandet medtage oplysninger om danske statsborgere og personer, der opholder sig i Danmark.

Efter § 13, stk. 4, kan FE videregive oplysninger til PET, i det omfang videregivelsen kan have betydning for varetagelse af tjenesternes opgaver.

Der er således i forsvarsloven og retsplejeloven forudsat et samarbejde mellem FE, der overordnet har til opgave at beskytte mod farer uden for landets grænser, og PET, der overordnet har til opgave at beskytte mod farer inden for landets grænser.

2.4. Private

I 2009-instruksen er bl.a. anført følgende:

”Private

Politiets Efterretningstjeneste skal som led i den forebyggende indsats bl.a. gennem kontaktfora samarbejde med relevante private aktører.”

2.5. Udenlandske myndigheder

2.5.1. 2009-instruksen

I 2009-instruksen er bl.a. anført følgende:

”Udenlandske myndigheder

Politiets Efterretningstjeneste skal endvidere – henset til bl.a. terrortruslens internationale og grænseoverskridende karakter – samarbejde med udenlandske efterretnings-, sikkerheds- og polititjenester samt andre relevante udenlandske myndigheder. Dette samarbejde skal foregå i overensstemmelse med dansk og international ret.

Samarbejdet omfatter bl.a. fælles operationer og informationsudveksling vedrørende personer og grupper, der konkret vurderes at udgøre eller ville kunne udgøre en trussel mod Danmark eller danske interesser i udlandet, mod udenlandske interesser her i landet eller mod samarbejdspartnere. Desuden udveksles oplysninger af mere generel og strategisk karakter om problemstillinger knyttet til efterretningstjenestens ansvarsområder, ligesom der udveksles oplysninger vedrørende nye efterforskningsmetoder, fokusområder, teknik, uddannelse, operationel kapacitet mv.”

2.5.2. Nærmere om samarbejdet

De senere års terrorangreb har illustreret behovet for internationalt samarbejde mellem myndigheder og relevante organisationer. PET har et tæt og løbende samarbejde med udenlandske samarbejdspartnere dels generelt for at følge trusselsbilledet, dels operativt i forbindelse med efterforskningen af konkrete sager. Samarbejdet foregår ved direkte bilaterale kontakter med udenlandske sikkerheds- og efterretningstjenester om bl.a. fælles operationer og udveksling af oplysninger om personer og grupper, der kan udgøre en trussel mod Danmark, danske interesser i udlandet, udenlandske interesser her i landet eller mod samarbejdspartnere.

Desuden deltager PET i et omfattende multilateralt samarbejde, som primært foregår i den såkaldte Bern-klub og i EU-landenes Counter Terrorism Group (CTG). Bernklubben består af de nationale sikkerheds- og efterretningstjenester fra de fleste EU-lande samt Norge og Schweiz og har til formål at fremme samarbejde, udveksling af informationer og erfaringer mellem medlemslandenes sikkerheds- og efterretningstjenester. Tjenesterne mødes regelmæssigt for at drøfte efterretnings- og sikkerhedsspørgsmål, ligesom Bern-klubben har nedsat en række arbejdsgrupper.

CTGs arbejde er fokuseret på islamisk terrorisme og omfatter navnlig udarbejdelse af fælles trusselsvurderinger samt drøftelse af initiativer, der kan styrke det operative samarbejde om bekæmpelse af terrorisme. Formandskabet følger formandskabet for EU.

Desuden deltager PET i en række arbejdsgrupper i FN-, EU- og NATO-regi.

I 2006 tog PET initiativ til at etablere et samarbejde med de øvrige nordiske lande på det administrative område (Nordisk Administrativt Samarbejdsforum), idet efterretningstjenesterne står over for ensartede problemstillinger og udfordringer på det administrative område. Samarbejdet angår bl.a. strategiudvikling, kompetenceudvikling og IT. Endvidere er der etableret samarbejde med lande ud over de nordiske lande.

Som led i bekæmpelsen af terrorisme har PET udbygget samarbejdet med en række lande, som PET ikke tidligere har haft et tæt samarbejde med, men som har en særlig betydning for indsatsen mod terrorisme, bl.a. lande i Nordafrika og Mellemøsten. Samarbejdet mellem PET og udenlandske samarbejdspartnere foregår i overensstemmelse med dansk ret, hvilket for så vidt angår videregivelse af følsomme personoplysninger vil sige i overensstemmelse med reglerne om tavshedspligt i straffelovens § 152 og forvaltningslovens § 27. Med henblik på at sikre, at videregivelse af følsomme personoplysninger sker i overensstemmelse med dansk ret, har PET fastsat interne retningslinjer for godkendelse af videregivelsen.

Som led heri bliver det i hvert enkelt tilfælde af videregivelse gjort klart, at oplysningerne kun må anvendes til efterretningsmæssig brug, og at oplysningerne ikke uden samtykke fra PET må videregives til andre myndigheder. Hvis der er grundlag for at antage, at følsomme personoplysninger skal danne grundlag for anvendelse af tortur eller anden nedværdigende menneskelig behandling, vil PET ikke videregive oplysningerne til en udenlandsk samarbejdspartner.

PET modtager i forbindelse med det løbende samarbejde med udenlandske samarbejdspartnere en række oplysninger, bl.a. i forbindelse med konkrete efterforskninger. I mange tilfælde videregiver samarbejdspartnerne oplysningerne af egen drift, mens PET i andre tilfælde anmoder om oplysninger i forbindelse med konkrete undersøgelser og efterforskninger.

Når PET modtager oplysninger fra udenlandske samarbejdspartnere, foretages der efter omstændighederne en nærmere undersøgelse med henblik på at vurdere troværdigheden af oplysningerne. Efterretningstjenester er af hensyn til kildebeskyttelsen meget tilbageholdende med at oplyse, hvordan oplysningerne er tilvejebragt. Oplysninger, der eventuelt måtte være fremkommet under anvendelse af tortur, indgår i PETs undersøgelser, men PET er meget opmærksom på, at der kan være problemer med validiteten og troværdigheden af sådanne oplysninger.

3. Udvalgets overvejelser

3.1. Samarbejdet mellem PET og danske myndigheder og private

Udvalget finder ikke anledning til i denne sammenhæng at knytte yderligere bemærkninger til dette samarbejde.

Udvalget henviser om samarbejdet med det øvrige politi til kapitel 4. Om samarbejdet med FE henvises til kapitel 5 og 12. Endelig henvises til kapitel 5 vedrørende samarbejdet med private.

3.2. Samarbejdet med udenlandske myndigheder

3.2.1. Generelle bemærkninger

Den type kriminalitet, som PET har til opgave at forebygge og efterforske, har i meget vidt omfang global karakter. Det gælder navnlig opgaven med at forebygge og efterforske forbrydelser omfattet af straffelovens kapitel 12 og 13 samt den alvorligste organiserede kriminalitet.

Som nævnt samarbejder PET tæt med bl.a. en række politimyndigheder samt sikkerheds- og efterretningstjenester i andre lande om løsningen af tjenestens opgaver. Samarbejdet foregår både generelt for at følge trusselsbilledet og operativt i forbindelse med efterforskningen af konkrete sager. Dette samarbejde foregår både ved direkte bilaterale kontakter med udenlandske sikkerheds- og efterretningstjenester og multilateralt, herunder i FN-, EU- og NATO-regi.

Udvalget finder, at terrorhandlingerne mod den vestlige verden har understreget behovet for et tæt og intensiveret internationalt samarbejde. Der er siden terrorangrebene i USA den 11. september 2001 taget en række initiativer med henblik på at styrke bekæmpelsen af terrorhandlinger, herunder ved en intensivering af det internationale samarbejde bl.a. gennem øget informationsudveksling.

Efter udvalgets opfattelse er PETs samarbejde med en række udenlandske samarbejdspartnere af afgørende betydning for tjenestens virksomhed. Udvalget forudsætter således, at PET skal deltage i internationalt samarbejde med udenlandske politi-, sikkerheds- og efterretningsmyndigheder. Det gælder tilsvarende for multilateralt samarbejde i f.eks. FN, EU og NATO.

Om PETs behandling og videregivelse af personoplysninger til udenlandske samarbejdspartnere henvises til kapitel 5 og lovudkastets § 7.

3.2.2. Forholdet til stater med afhøringsmetoder og straffeformer, der strider mod danske normer

Der har i den offentlige debat med mellemrum været fremsat kritik mod PETs samarbejde med en række andre udenlandske efterretningstjenester. Der har navnlig været sat spørgsmålstegn ved, om PET bør udveksle oplysninger med udenlandske efterretningstjenester fra lande, der anvender tortur. Ifølge art. 3 i Den Europæiske Menneskerettighedskonvention må ingen underkastes tortur og ej heller umenneskelig eller vanærende behandling eller straf. Tortur er nærmere defineret i artikel 1 i FNs Torturkonvention (FNs Konvention mod tortur og anden grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf (1984)), der også i artikel 16 omtaler andre handlinger, som indebærer grusom, umenneskelig eller nedværdigende behandling eller straf. Der har været peget på det etiske dilemma, som knytter sig til et sådant samarbejde såvel i forbindelse med PETs modtagelse fra som videregivelse af oplysninger til lande, der anvender tortur. Det har været anført, at PETs modtagelse og brug af oplysninger fra sådanne lande indebærer en risiko for ”torturhæleri”, og at videregivelse af oplysninger til disse lande vil kunne få uoverskuelige konsekvenser for enkeltpersoner. Der har også været rejst kritik mod PETs videregivelse af oplysninger til stater, der anvender dødsstraf eller andre straffeformer, der strider mod danske normer.

Udvalget finder anledning til indledningsvis at anføre, at det etiske dilemma ikke alene opstår i forhold til stater, der anvender tortur, således som tortur er beskrevet i FNs Torturkonvention. Det er således velkendt, at nogle lande anvender afhøringsmetoder, som vel ikke kan anses for stridende mod Torturkonventionen, men må anses for stridende mod danske principper og normer for værdig behandling af mennesker. En begrænsning af PETs efterretningssamarbejde til lande, der arbejder efter normer som de danske, ville medføre, at PET ville blive afskåret fra at samarbejde med et meget stort antal lande bl.a. om international terrorisme og herved kunne blive afskåret fra oplysninger af afgørende betydning for beskyttelse af den danske befolkning mod terrorisme mv. Det er endvidere vigtigt at være opmærksom på, at en efterretningstjeneste erfaringsmæssigt ikke får relevante efterretningsoplysninger fra andre efterretningstjenester, hvis den selv intet har at tilbyde andre efterretningstjenester i form af samarbejde og oplysninger. Man taler om, at der ved gensidigt samarbejde mellem efterretningstjenester gælder et ”noget for noget-princip”.

Efter udvalgets opfattelse er det afgørende nødvendigt, at PET kan samarbejde med andre landes efterretningstjenester, hvis PET skal kunne løse sine opgaver, herunder at beskytte den danske befolkning mod terrorisme og andre forbrydelser, der truer den danske samfundsorden. Det etiske dilemma kan således ikke løses ved at afskære PET fra at udveksle oplysninger med lande, der anvender afhøringsmetoder mv., som anses for stridende mod dansk retsopfattelse. I stedet bør der fastsættes regler og rutiner, der bedst muligt imødegår de risici, der er knyttet til et sådant samarbejde.

Med hensyn til modtagelse af oplysninger vil udvalget fremhæve, at den praktiske situation i almindelighed er, at PET ikke ved, at en oplysning er fremkommet ved anvendelse af en uacceptabel afhøringsmetode, men kun at den kan være fremkommet på denne måde. Det er udvalgets opfattelse, at vore dages internationaliserede samkvem nødvendiggør, at PET kan modtage oplysninger fra enhver tilgængelig kilde. Det må i den forbindelse understreges, at sådanne oplysninger kan være korrekte og være af helt afgørende betydning for beskyttelsen af det danske samfund.

Noget andet er, hvorledes PET bør kunne bruge oplysninger modtaget fra lande, der anvender uacceptable afhøringsmetoder mv. Det må her fremhæves, at det følger af Torturkonventionens artikel 15, at enhver udtalelse, om hvilken det er fastslået, at den er afgivet som følge af tortur, ikke i nogen proces – undtagen mod en person, der er tiltalt for tortur – kan påberåbes som bevis for, at udtalelsen er afgivet. Det må i denne sammenhæng også nævnes, at det er velkendt, at oplysninger afgivet under hårdhændet afhøring kan være urigtige. Efter udvalgets opfattelse må der derfor – inden det besluttes at gøre brug af oplysninger, der kan være afgivet under en sådan afhøring – foretages en særlig omhyggelig vurdering på ledelsesniveau af, om oplysningerne er rigtige og troværdige. I den forbindelse må der lægges vægt på, om oplysningerne vedrører faktiske forhold, der kan efterprøves, eller er udtryk for den udenlandske efterretningstjenestes antagelser eller vurderinger. Udvalget finder anledning til at understrege, at det er en af efterretningstjenestens centrale opgaver at vægte og evaluere modtagne oplysninger, herunder ved f.eks. at søge supplerende oplysninger eller søge oplysningerne bekræftet af andre efterretningstjenester. Opgaven med at vurdere oplysninger, der kan være fremkommet på en måde, der ikke lever op til danske normer, adskiller sig således ikke i princippet fra efterretningstjenestens opgave med at undersøge og vurdere rigtigheden og troværdigheden af andre oplysninger. Formålet med udvalgets forslag om at sætte persondatalovens § 5 i kraft for PET er således bl.a. netop at lovfæste, at PET ikke må behandle urigtige eller vildledende oplysninger.

Det er et vilkår for enhver efterretningstjeneste, at den ikke alene modtager oplysninger, men også videregiver oplysninger til andre efterretningstjenester. Som nævnt gælder der på dette område et ”noget for noget-princip”. Det er ubestrideligt, at videregivelse af oplysninger til andre efterretningstjenester vil kunne få uoverskuelige konsekvenser for enkeltpersoner. Denne risiko bør imidlertid ikke føre til, at der indføres et generelt forbud mod, at PET videregiver oplysninger til stater med afhøringsmetoder eller straffeformer, der strider mod danske normer. Et sådant forbud ville svække det internationale samarbejde og være ødelæggende for PETs muligheder for at modtage nødvendige og afgørende oplysninger til brug for tjenestens beskyttelse af bl.a. den danske befolkning og vitale danske samfundsinteresser. Efter udvalgets opfattelse bør det derimod sikres, at videregivelse af oplysninger til fremmede efterretningstjenester kun sker, hvis nogle nærmere angivne videregivelsesbetingelser er opfyldt, herunder navnlig at videregivelsen efter en konkret vurdering må anses for forsvarlig, og at denne vurdering foretages på ledelsesniveau.

Om udvalgets forslag om kontrol med PETs virksomhed henvises til kapitel 11.

4. Udvalgets kommissorium

Om PETs virkemidler er i udvalgets kommissorium pkt. 4.2 anført følgende:

4.2. Særlig for så vidt angår PET skal udvalget endvidere gennemgå regelgrundlaget for tjenesten og i lyset heraf overveje behovet for og udformningen af en mere samlet regulering af PET’s virksomhed.

En sådan regulering vil bl.a. skulle tilsigte at skabe klarhed om rammerne for PET’s aktiviteter og virkemåde og hermed også om, hvad der falder uden for disse rammer. Reguleringen vil bl.a. kunne omfatte følgende emner:

3. Angivelse af, hvilke midler til informationsindhentning PET kan tage i anvendelse, og under hvilke omstændigheder de pågældende midler kan anvendes. Der sigtes hermed ikke til de strafprocessuelle tvangsindgreb (indgreb i meddelelseshemmeligheden, ransagning m.v.), der allerede er reguleret i retsplejeloven, men derimod til de andre midler til informationsindhentning, som kan være relevante for en efterretningstjeneste (indsamling af avisartikler, pjecer, oplysninger fra de elektroniske medier m.v., deltagelse i offentlige møder, observation, anvendelse af meddelere, penetrering m.v.).

4. Angivelse af, i hvilke tilfælde tjenestens virksomhed kræver særskilt politisk godkendelse. …

Udvalget bør i givet fald fremkomme med forslag til en regulering af den angivne karakter. Det forudsættes, at de centrale bestemmelser fastsættes ved lov, f.eks. i en særlig lov om Politiets Efterretningstjeneste…”

Udvalget har i forbindelse med overvejelserne om denne del af kommissoriet fundet det hensigtsmæssigt at angive den terminologi, som benyttes af udvalget, jf. nedenfor under pkt. 5.

Under pkt. 6 gengives gældende ret.

Under pkt. 7 gengives udvalgets overvejelser.

5. Nogle terminologiske bemærkninger

Terminologien om PETs og det øvrige politis midler til informationsindsamling og -indhentning uden for retsplejelovens område er i nogen grad flydende og upræcis. Det er næppe heller muligt eller nødvendigt at anvende helt utvetydige og skarpe definitioner og begreber. Udvalget finder det dog hensigtsmæssigt nærmere at angive, hvilken terminologi udvalget anvender i det følgende.

”Kilde” benyttes som betegnelse for den fysiske eller juridiske person (”ophavsperson”) eller det sted (”ophavssted”), hvorfra en oplysning til PET stammer. En ophavsperson betegnes tillige som en personel kilde og et ophavssted som en ikke-personel kilde.

En kilde kan være åben, dvs. tilgængelig for alle, eller lukket, dvs. ikke-tilgængelig for alle, men tilgængelig for en afgrænset kreds på visse nærmere betingelser.

”Indsamling af oplysninger” benyttes om tilvejebringelse af oplysninger, der er umiddelbaret tilgængelige, f.eks. i form af avisartikler, pjecer, oplysninger på elektroniske midler og lignende.

”Indhentning af oplysninger” benyttes om tilvejebringelse af oplysninger, der ikke er umiddelbart tilgængelige, men som kan skaffes ved henvendelse til tredjemand, f.eks. en offentlig myndighed, forening, organisation, virksomhed eller en privat person.

”Meddeler” benyttes om en personel kilde uden for politiet, der i et vist systematisk omfang efter aftale med PET gennem nogen tid giver informationer til PET om andre personers planlagte eller begåede kriminalitet eller i øvrigt om personer, der tilhører et kriminelt miljø.

”Kontakt” betegner en personel kilde, der regelmæssigt giver PET oplysninger af interesse for tjenestens virksomhed. Det kan eksempelvis være andre danske og udenlandske myndigheder, handlende, viceværter, sikkerhedspersonale på hoteller, i lufthavne og større virksomheder.

”Agent” betegner en person, der i samarbejde med politiet tilbyder bistand til eller træffer foranstaltninger med henblik på at tilskynde nogen til at udføre eller fortsætte en lovovertrædelse.

En agent kan være en polititjenestemand eller en civil person.

Reglerne i retsplejeloves §§ 754 a-754 d gælder ikke for efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12, §§ 111-115 og 118, jf. retsplejelovens § 754 e. Det betyder navnlig, at forbuddet i § 754 b, stk. 2, 1. pkt., mod brug af civile personer som agenter samt reglerne om retskendelse i § 754 c ikke gælder for PETs brug af agenter ved efterforskning af disse sager.

”Infiltration” betegner, at en person efter aftale med PET anbringes i en organisation uden organisationens viden med henblik på at give oplysninger til PET (”indplantning”), eller at en person i en organisation uden organisationens viden efter aftale med PET giver PET oplysninger (”hvervning”).

Undertiden omtales infiltration som penetrering.

”Undersøgelse” betegner PETs aktiviteter rettet mod særlig udvalgte fysiske eller juridiske personer (”målpersoner”) med henblik på at indsamle eller indhente oplysninger om de pågældende. Det kan også dreje sig om undersøgelse af forskellige begivenheder.

Undersøgelse kan ske gennem personelle og ikke-personelle kilder, men PET kan også på egen hånd foretage undersøgelser, f.eks. i form af observation (”skygning”) af personer eller organisationer.

”Efterforskning” betegner PETs aktiviteter efter retsplejelovens regler om efterforskning.

”Register” betegner enhver struktureret samling af oplysninger, der er tilgængelige efter bestemte kriterier, hvad enten denne samling er placeret centralt, decentralt eller er fordelt på et funktionsbestemt eller geografisk grundlag.

Dette registerbegreb svarer til registerbegrebet i persondatalovens § 3, nr. 3.

”Behandling” af oplysninger betegner enhver operation eller række af operationer med eller uden brug af elektronisk databehandling, som oplysningerne gøres til genstand for.

Dette behandlingsbegreb svarer til behandlingsbegrebet i persondatalovens § 3, nr. 2.

6. Gældende ret

6.1. Indledning

Efter retsplejelovens § 108 er justitsministeren politiets øverste foresatte og udøver sin beføjelse gennem rigspolitichefen og politidirektørerne. Chefen for PET refererer direkte til Justitsministeriet, uanset at efterretningstjenesten organisatorisk er henlagt under Rigspolitichefembedet. Ansvaret og kontrollen med efterretningstjenesten påhviler således navnlig justitsministeren.

Det fremgår af Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 til chefen for PET, at det er PETs opgave at forebygge, efterforske og modvirke foretagender og handlinger, der udgør eller vil kunne udgøre en fare for Danmark som et selvstændigt, demokratisk og sikkert samfund. Efterretningstjenesten skal således gennem sin virksomhed skabe grundlaget for, at trusler af den nævnte karakter kan identificeres og håndteres så tidligt og effektivt som muligt.

Endvidere fremgår det af instruksen, at PET løser sine opgaver såvel via efterretningsindhentning, overvågning og efterforskning som via forebyggende foranstaltninger. I den forbindelse skal efterretningstjenesten gennem anvendelse af sine virkemidler sikre, at der til stadighed er et fyldestgørende billede af de aktuelle sikkerhedsmæssige trusler mod landets indre sikkerhed, sådan at tjenesten på relevant og afpasset måde kan gribe ind over for de pågældende trusler.

Om udvalgets overvejelser om lovregulering af PETs opgaver henvises til kapitel 4.

Som anført i kapitel 3, afsnit 1, gælder der i dag ingen særlig lovgivning for PET. Bortset fra retsplejelovens regler om, i hvilket omfang politiet – og dermed PET – kan indhente oplysninger bl.a. ved brug af straffeprocessuelle indgreb (indgreb i meddelelseshemmeligheden, observation, dataaflæsning, ransagning, beslaglæggelse mv.), findes der ikke specifikke lovregler om, hvilke undersøgelses- og efterforskningsskridt PET kan foretage. Regelgrundlaget udgøres således først og fremmest af administrative bestemmelser fastsat af Justitsministeriet eller af efterretningstjenesten selv.

PET er endvidere som andre forvaltningsmyndigheder underlagt almindelige forvaltningsretlige retsgrundsætninger, herunder det almindelige princip om saglig forvaltning og proportionalitetsprincippet, jf. kapitel 5. Det indebærer, at PET alene kan indsamle oplysninger i tilfælde, hvor dette er sagligt begrundet, og at indsamlingen ikke må omfatte mere, end hvad der kræves til opfyldelse af de formål, hvortil oplysningerne indsamles.

I det følgende beskrives i hovedtræk gældende regler og retningslinjer for PETs undersøgelser og efterforskning. Gennemgangen indeholder en opdeling mellem de virkemidler, der er reguleret i retsplejeloven, og andre virkemidler.

6.2. Retsplejelovens regler

6.2.1. Retsplejelovens § 116, stk. 2

Efter retsplejelovens § 116, stk. 2, kan PET indhente oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, i det omfang oplysningerne må antages at have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13.

Udvalget foreslår indholdet af denne bestemmelse, der er omtalt nærmere i kapitel 5, overført til en fremtidig lov om PETs opgaver og virksomhed, jf. lovudkastets § 3.

6.2.2. Retsplejelovens § 742, stk. 2

Efter retsplejelovens § 742, stk. 2, iværksætter politiet efter anmeldelse eller af egen drift efterforskning, når der er en rimelig formodning om, at et strafbart forhold, som forfølges af det offentlige, er begået. Efterforskningen har til formål at klarlægge, om betingelserne for at pålægge strafansvar eller anden strafferetlig retsfølge er til stede, og at tilvejebringe oplysninger til brug for sagens afgørelse samt forberede sagens behandling ved retten, jf. retsplejelovens § 743.

Disse bestemmelser om efterforskning, der også gælder for PET, vedrører begåede forbrydelser. Betingelsen for, at PET kan iværksætte en efterforskning, er således, at der er rimelig formodning om, at et strafbart forhold er begået.

Bestemmelserne vedrører ikke PETs andre opgaver, herunder opgaven med at forebygge forbrydelser. En effektiv varetagelse af opgaven med at forebygge forbrydelser nødvendiggør efter udvalget opfattelse, at PET kan iværksætte en række foranstaltninger på et tidligere tidspunkt og under lempeligere betingelser, end hvad der gælder for efterforskning i retsplejeloven (”rimelig formodning om, at et strafbart forhold er begået”). Udvalget foreslår således, at PET kan indhente og indsamle oplysninger, der kan have betydning for tjenestens virksomhed (generelt relevanskriterium), jf. lovudkastets § 2. Udvalget foreslår endvidere, at andre forvaltningsmyndigheder efter anmodning skal videregive oplysninger til brug for PET, hvis tjenesten oplyser, at oplysningerne må antages at have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 (konkret relevanskriterium), jf. lovudkastets § 3. Udvalget foreslår endeligt, at PET kan indlede undersøgelser mod fysiske og juridiske personer, hvis undersøgelserne må antages at have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, eller er nødvendige til varetagelse af tjenestens øvrige opgaver (konkret relevanskriterium), jf. lovudkastets § 4.

6.2.3. Retsplejelovens § 752, stk. 3

Efter retsplejelovens § 752, stk. 3, sidste pkt., må politiet bl.a. ikke anvende urigtige foregivender i forbindelse med afhøring af en sigtet.

Bestemmelsen må anses for en særlig beskyttelse af en sigtet og udelukker ikke, at PET kan gøre brug af meddelere og agenter, der arbejder under dække.

Se om spørgsmålet i PET-kommissionens beretning, bind 4, side 299, note 1177, hvor PET-kommissionen giver udtryk for en lignende opfattelse.

6.2.4. Retsplejelovens regler om straffeprocessuelle tvangsindgreb

Det fremgår af Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 til chefen for PET, at PETs virksomhed skal gennemføres i overensstemmelse med dansk ret, herunder retsplejelovens regler om efterforskning af strafbare forhold.

PET er omfattet af de almindelige regler i retsplejeloven om straffeprocessuelle indgreb (indgreb i meddelelseshemmeligheden, observation, dataaflæsning, ransagning, beslaglæggelse mv.). PET skal således som udgangspunkt have retskendelse til at foretage disse efterforskningsskridt. Der er imidlertid i et vist omfang i retsplejeloven fastsat særlige regler om anvendelse af straffeprocessuelle indgreb ved efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 om forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed samt forbrydelser mod statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder mv., jf. nedenfor.

Retsplejelovens kapitel 71 indeholder regler om indgreb i meddelelseshemmeligheden, observation, dataaflæsning og forstyrrelse eller afbrydelse af radio- eller telekommunikation.

6.2.4.1. Indgreb i meddelelseshemmeligheden

Efter retsplejelovens § 780, stk. 1, nr. 1-6, kan politiet efter reglerne i kapitel 71 foretage indgreb i meddelelseshemmeligheden ved telefonaflytning (nr. 1), anden aflytning (nr. 2), teleoplysning (nr. 3), udvidet teleoplysning (nr. 4), brevåbning (nr. 5) og brevstandsning (nr. 6). Politiet kan foretage optagelser eller tage kopier af de samtaler, udtalelser, forsendelser mv., som er nævnt i stk. 1, i samme omfang som politiet er berettiget til at gøre sig bekendt med indholdet heraf.

Retsplejelovens § 781 indeholder de materielle betingelser for at foretage indgreb i meddelelseshemmeligheden.

Efter retsplejelovens § 781, stk. 1, må indgreb i meddelelseshemmeligheden kun foretages, såfremt der er bestemte grunde til at antage, at der på den pågældende måde gives meddelelser eller foretages forsendelser til eller fra en mistænkt (nr. 1), indgrebet må antages at være af afgørende betydning for efterforskningen (nr. 2), og efterforskningen angår en lovovertrædelse, som efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover, en forsætlig overtrædelse af bl.a. straffelovens kapitel 12 eller 13 eller en overtrædelse af straffelovens §§ 124, stk. 2, 125, 127, stk. 1, 228, 235, 266 eller 281 eller en overtrædelse af udlændingelovens § 59, stk. 7, nr. 1-5.

Et indgreb i meddelelseshemmeligheden må ikke foretages, såfremt det efter indgrebets formål, sagens betydning og den krænkelse og ulempe, som indgrebet må antages at forvolde den eller de personer, som det rammer, ville være et uforholdsmæssigt indgreb, jf. retsplejelovens § 782, stk. 1.

Indgreb i meddelelseshemmeligheden sker efter rettens kendelse, og i kendelsen anføres som udgangspunkt de telefonnumre, lokaliteter, adressater eller forsendelser, som indgrebet angår, jf. retsplejelovens § 783, stk. 1. Angår efterforskningen en overtrædelse af straffelovens kapitel 12 eller 13 eller §§ 123 eller 180, § 183, stk. 2, §§ 191, 192 a, 228, 237 eller 245, § 246, jf. § 245, § 252, stk. 1, § 261, stk. 2, eller §§ 262 a eller 288, kan der i rettens kendelse i medfør af § 780, stk. 1, nr. 1 eller 3, ud over bestemte telefonnumre anføres den person, som indgrebet angår (den mistænkte). I så fald skal politiet snarest muligt efter udløbet af det tidsrum, inden for hvilket indgrebet kan foretages, underrette retten om de telefonnumre, som indgrebet har været rettet imod, og som ikke er anført i kendelsen, jf. stk. 2. Retten underretter den beskikkede advokat, jf. § 784, stk. 1, der herefter kan indbringe spørgsmålet om lovligheden af indgrebet for retten. Burde indgrebet efter rettens opfattelse ikke være foretaget, skal retten give meddelelse herom til Justitsministeriet.

Efter retsplejelovens § 784, stk. 1, 1. pkt., skal der, inden retten træffer afgørelse om indgreb i meddelelseshemmeligheden, beskikkes en advokat for den, som indgrebet vedrører, og advokaten skal have lejlighed til at udtale sig. Hvis efterforskningen angår en overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13, beskikkes advokaten fra den særlige kreds af advokater, som er nævnt i stk. 2, jf. § 784 stk. 1, 2. pkt.

I retsplejelovens § 784, stk. 2, 1. pkt., er det fastsat, at justitsministeren for hver landsrets område antager et antal advokater, der kan beskikkes i de i stk. 1, 2. pkt., nævnte sager. Justitsministeren fastsætter nærmere regler om de pågældende advokaters vagtordninger, om vederlag for at stå til rådighed og om sikkerhedsmæssige spørgsmål, herunder godkendelse af sekretærhjælp, jf. § 784, stk. 2, 2. pkt.

Ved bekendtgørelse nr. 1630 af 21. december 2010 om advokater, der kan beskikkes i visse sager om indgreb i meddelelseshemmeligheden, er det bl.a. fastsat, at advokaterne antages for to år ad gangen. Justitsministeriet har på landsplan antaget ca. 10 advokater til at varetage denne opgave.

Retsplejelovens § 788 regulerer spørgsmålet om underretning om indgreb i meddelelseshemmeligheden.

Efter retsplejelovens § 788, stk. 1, er udgangspunktet, at der efter afslutningen af et indgreb i meddelelseshemmeligheden skal gives underretning om indgrebet, jf. dog stk. 4 og 5.

Hvis underretning som nævnt i § 788, stk. 1-3, vil være til skade for efterforskningen eller til skade for efterforskningen i anden verserende sag, som efter loven kan danne grundlag for et indgreb i meddelelseshemmeligheden, eller hvis hensynet til beskyttelse af fortrolige oplysninger om politiets efterforskningsmetoder eller omstændighederne i øvrigt taler imod underretning, kan retten efter begæring fra politiet beslutte, at underretning skal undlades eller udsættes i et nærmere bestemt tidsrum, der kan forlænges ved senere beslutning, jf. retsplejelovens § 788, stk. 4. Er der efter § 784, stk. 1, beskikket en advokat, skal denne have lejlighed til at udtale sig, inden retten træffer beslutning om undladelse af eller udsættelse med underretningen.

Får politiet ved et indgreb i meddelelseshemmeligheden oplysning om en lovovertrædelse, der ikke har dannet, og efter § 781, stk. 1, nr. 3, eller § 781, stk. 5, heller ikke kunne danne grundlag for indgrebet, kan politiet anvende denne oplysning som led i efterforskningen af den pågældende lovovertrædelse, jf. retsplejelovens § 789, stk. 1. Sådanne oplysninger må imidlertid ikke anvendes som bevis i retten vedrørende den pågældende lovovertrædelse, medmindre retten træffer bestemmelse herom, hvilket kan ske, hvis andre efterforskningsskridt ikke vil være egnet til at sikre bevis i sagen, sagen angår en lovovertrædelse, der efter loven kan medføre fængsel i 1 år og 6 måneder eller derover, og retten i øvrigt finder det ubetænkeligt.

Efter retsplejelovens § 791, stk. 1, 1. pkt., skal båndoptagelser, fotokopier eller anden gengivelse af det, der ved indgrebet er kommet til politiets kendskab, tilintetgøres, hvis der ikke rejses sigtelse mod nogen for den lovovertrædelse, der dannede grundlag for indgrebet, eller hvis påtale senere opgives. Politiet underretter en i medfør af § 784, stk. 1, beskikket advokat, når tilintetgørelse har fundet sted, jf. § 791, stk. 1, 2. pkt.

Hvis materialet fortsat er af efterforskningsmæssig betydning, kan tilintetgørelse efter retsplejelovens § 791, stk. 2, undlades eller udsættes i et nærmere bestemt tidsrum. Politiet indbringer spørgsmålet herom for retten, der – inden der træffes afgørelse – skal give den beskikkede advokat lejlighed til at udtale sig, jf. stk. 2, 2. pkt. Bestemmelsen i retsplejelovens § 791, stk. 2, 2. pkt., finder ikke anvendelse på materiale, der er tilvejebragt som led i efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 samt §§ 111-115 og § 118, jf. stk. 2, 3. pkt.

6.2.4.2. Observation

Retsplejelovens § 791 a indeholder regler om visse former for observation. Bestemmelsen vedrører alene observation ved hjælp af et apparat af personer, der befinder sig på et ikke frit tilgængeligt sted.

Observation uden brug af optisk udstyr eller på et frit tilgængeligt sted falder uden for bestemmelsens anvendelsesområde.

I bestemmelsen skelnes der mellem tre former for observation afhængig af lokaliteten, der skal observeres, placeringen af det anvendte apparat og karakteren af apparatet.

Politiet kan efter retsplejelovens § 791 a, stk. 1, foretage fotografering eller iagttagelse ved hjælp af kikkert eller andet apparat af personer, der befinder sig på et ikke frit tilgængeligt sted (”observation”), hvis indgrebet må antages at være af væsentlig betydning for efterforskningen, og efterforskningen vedrører en lovovertrædelse, der efter loven kan medføre fængselsstraf.

Ved mere kvalificerede indgreb (anvendelse af fjernbetjente eller automatisk virkende tvkamera, fotografiapparat eller lignende apparat) kræves efter retsplejelovens § 791 a, stk. 2, at efterforskningen vedrører en lovovertrædelse, der efter loven kan medføre fængsel i 1 år og 6 måneder eller derover.

Særligt kvalificerede indgreb (observation af personer, der befinder sig i en bolig eller andre husrum, med de i stk. 2 nævnte midler i boligen eller husrummet) kan kun foretages, når de i retsplejelovens § 791 a, stk. 3, nævnte betingelser er opfyldt. Der skal således være bestemte grunde til at antage, at bevis i sagen kan opnås ved indgrebet (nr. 1), indgrebet må antages at være af afgørende betydning for efterforskningen (nr. 2), efterforskningen angår en overtrædelse af straffelovens kapitel 12 eller 13 eller en overtrædelse af straffelovens §§ 124, stk. 2, 125, 127, stk. 1, 193, stk. 1, 266 eller 281 eller en overtrædelse af udlændingelovens § 59, stk. 7, nr. 1-5 (nr. 3), og efterforskningen vedrører en lovovertrædelse, som har medført eller kan medføre fare for menneskers liv eller velfærd eller for betydelige samfundsværdier (nr. 4).

Retsplejelovens § 791 a, stk. 5, indeholder en særlig bestemmelse om teleobservation. Politiet kan således fra udbydere af telenet eller teletjenester indhente oplysninger vedrørende lokaliseringen af en mobiltelefon, der antages at benyttes af en mistænkt (”teleobservation”), hvis indgrebet må antages at være af væsentlig betydning for efterforskningen, og efterforskningen vedrører en lovovertrædelse, der kan medføre fængsel i 1 år og 6 måneder eller derover. Udbydere af telenet eller teletjenester skal efter stk. 6 bistå politiet ved gennemførelse af teleobservation, herunder ved at give oplysningerne nævnt i stk. 5.

Efter retsplejelovens § 791 a, stk. 7, må observation dog ikke foretages, såfremt det efter indgrebets formål, sagens betydning og den krænkelse og ulempe, som indgrebet må antages at forvolde den eller de personer, som det rammer, ville være et uforholdsmæssigt indgreb.

I retsplejelovens § 791 a, stk. 8, er det fastsat, at bl.a. reglerne i §§ 783-785, § 788, stk. 4, og § 791 finder tilsvarende anvendelse på de i stk. 2 og 3 omhandlede tilfælde. Det indebærer bl.a., at beslutning om foretagelse af de to sidstnævnte former for observation træffes af retten.

6.2.4.3. Dataaflæsning

Retsplejelovens § 791 b om dataaflæsning blev indsat ved lov nr. 378 af 6. juni 2002 (anti-terrorpakke 1). Bestemmelsen indebærer, at politiet i sager om meget alvorlig kriminalitet efter rettens kendelse kan aflæse ikke offentligt tilgængelige oplysninger i et informationssystem ved hjælp af programmer eller andet udstyr (”dataaflæsning”).

Retsplejelovens § 791 b, stk. 1, nr. 1-3, fastsætter de materielle betingelser for dataaflæsning. Herefter kan aflæsning af ikke offentligt tilgængelige oplysninger i et informationssystem ved hjælp af programmer eller andet udstyr (dataaflæsning) foretages, hvis der er bestemte grunde til at antage, at informationssystemet anvendes af en mistænkt i forbindelse med planlagt eller begået kriminalitet som nævnt i nr. 3 (nr. 1), indgrebet må antages at være af afgørende betydning for efterforskningen (nr. 2), og efterforskningen angår en lovovertrædelse, som efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover eller en forsætlig overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13 (nr. 3). Indgrebet må dog ikke foretages, såfremt det efter indgrebets formål, sagens betydning og den krænkelse og ulempe, som indgrebet må antages at forvolde den eller de personer, som det rammer, ville være et uforholdsmæssigt indgreb, jf. stk. 2. Afgørelse om dataaflæsning træffes af retten ved kendelse.

Efterfølgende underretning om et foretaget indgreb sker efter reglerne i retsplejelovens § 788, stk. 1, 3 og 4, jf. § 791 b, stk. 4. I øvrigt finder reglerne i bl.a. §§ 784 og 791 tilsvarende anvendelse.

Efter retsplejelovens § 791 c, stk. 1, kan politiet forstyrre eller afbryde radio- eller telekommunikation i et område, hvis der er afgørende grunde til det med henblik på at forebygge, at der i det pågældende område vil blive begået en lovovertrædelse, der efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover, eller en forsætlig overtrædelse af straffelovens kapitel 12 eller 13, og som kan medføre fare for menneskers liv eller velfærd eller for betydelige samfundsværdier. Indgreb må dog ikke foretages, såfremt det efter indgrebets formål, sagens betydning og den krænkelse og ulempe, som indgrebet må antages at forvolde den eller de personer, som indgrebet rammer, ville være et uforholdsmæssigt indgreb, jf. stk. 2. Indgrebet skal endvidere som udgangspunkt ske efter kendelse, og i øvrigt finder reglerne i §§ 784 og 785 tilsvarende anvendelse.

6.2.4.4. Ransagning

Retsplejelovens kapitel 73 indeholder nærmere regler om ransagning.

Efter retsplejelovens § 793, stk. 1, kan politiet efter reglerne i kapitel 73 foretage ransagning af boliger og andre husrum, dokumenter, papirer og lignende samt af indholdet af aflåste genstande (nr. 1) og andre genstande og lokaliteter uden for husrum (nr. 2). Undersøgelser af lokaliteter eller genstande, som er frit tilgængelige for politiet, er ikke omfattet af reglerne i kapitel 73, jf. stk. 2. Afgørelse om de i retsplejelovens § 793, stk. 1, nr. 2, nævnte genstande eller lokaliteter, som en mistænkt har rådighed over, træffes af politiet, mens afgørelse om ransagning i andre tilfælde træffes af retten ved kendelse.

Retsplejelovens § 794 vedrører ransagning af husrum mv., som en mistænkt har rådighed over, mens retsplejelovens § 795 vedrører ransagning hos en person, der ikke er mistænkt.

Det fremgår af retsplejelovens § 794, stk. 1, at ransagning af husrum, andre lokaliteter eller genstande, som en mistænkt har rådighed over, kun må foretages, hvis den pågældende med rimelig grund er mistænkt for en lovovertrædelse, der er undergivet offentlig påtale (nr. 1), og ransagningen må antages at være af væsentlig betydning for efterforskningen (nr. 2). Ved ransagning af boliger og andre husrum, dokumenter, papirer og lignende samt af indholdet af aflåste genstande er det desuden et krav, enten at sagen angår en lovovertrædelse, der efter loven kan medføre fængselsstraf, eller at der er bestemte grunde til at antage, at bevis i sagen eller genstande, der kan beslaglægges, kan findes ved ransagningen, jf. stk. 2.

Medmindre en person, der ikke er mistænkt, giver samtykke til, at der kan foretages ransagning, må ransagning kun ske, hvis efterforskningen vedrører en lovovertrædelse, der efter loven kan medføre fængselsstraf (nr. 1), og der er bestemte grunde til at antage, at bevis i sagen eller genstande, der kan beslaglægges, kan findes ved ransagningen (nr. 2), jf. retsplejelovens § 795, stk. 1.

Retsplejelovens § 799 regulerer politiets adgang til at foretage ransagning uden at mistænkte eller andre gøres bekendt hermed (”hemmelig ransagning”). Efter retsplejelovens § 799, stk. 1, kan der foretages hemmelig ransagning, såfremt det er af afgørende betydning for efterforskningen, at ransagningen foretages, uden at den mistænkte eller andre gøres bekendt hermed, hvis efterforskningen angår bl.a. en forsætlig overtrædelse af straffelovens kapitel 12 eller 13.

Reglerne i bl.a. retsplejelovens §§ 784 og 788 finder tilsvarende anvendelse på en hemmelig ransagning, jf. § 799, stk. 2.

Efter retsplejelovens § 799, stk. 3, kan retten ved en kendelse, der tillader politiet at foretage hemmelig ransagning, tillade, at der gennemføres gentagne ransagninger. Retten skal i den forbindelse fastsætte antallet af hemmelige ransagninger. Hvis særlige grunde taler derfor, kan retten bestemme, at der kan foretages et ubestemt antal ransagninger.

6.2.4.5. Beslaglæggelse og edition

Retsplejelovens kapitel 74 indeholder regler om beslaglæggelse og edition.

Efter retsplejelovens § 804 kan der som led i efterforskningen af en lovovertrædelse, der er undergivet offentlig påtale, meddeles en ikke-mistænkt person pålæg om at forevise eller udlevere genstande (”edition”), hvis der er grund til at antage, at genstanden kan tjene som bevis, bør konfiskeres eller ved lovovertrædelsen er fravendt nogen, som kan kræve den tilbage.

6.2.5. Agenter mv.

6.2.5.1. Retsplejelovens regler

Retsplejelovens kapitel 68 indeholder regler om afhøringer og særlige efterforskningsskridt, herunder om politiets anvendelse af agenter.

6.2.5.1.1. Afhøringer

Efter retsplejelovens § 750 kan politiet foretage afhøringer, men kan ikke pålægge nogen at afgive forklaring, og ingen tvang må anvendes for at få nogen til at udtale sig. Enhver er dog pligtig til på forlangende at opgive navn, adresse og fødselsdato til politiet, idet undladelse heraf straffes med bøde.

6.2.5.1.2. Agenter

Retsplejelovens §§ 754 a-754 e indeholder nærmere regler om politiets brug af agenter som led i efterforskningen af lovovertrædelser.

Ved agentvirksomhed forstås efter retsplejelovens § 754 a, at politiet som led i efterforskningen af en lovovertrædelse foranlediger, at der tilbydes bistand til eller træffes foranstaltninger med henblik på at tilskynde nogen til at udføre eller fortsætte en lovovertrædelse.

Personer, der alene optræder som meddelere for politiet, er ikke omfattet af agentbegrebet, jf. Strafferetsplejeudvalgets betænkning nr. 1023/1984 om politiets indgreb i meddelelseshemmeligheden og anvendelse af agenter, side 159 f, og Folketingstidende 1985-86, Tillæg A, sp. 349. I det omfang en meddeler efter aftale med politiet tager del i den lovovertrædelse, som efterforskningen angår, vil den pågældendes virksomhed imidlertid kunne karakteriseres som agentvirksomhed.

Reglerne om agentvirksomhed gælder endvidere ikke for de tilfælde af infiltration, hvor en person efter aftale med politiet søger kontakt i et kriminelt miljø med henblik på at give politiet oplysninger. Reglerne gælder heller ikke, hvis den pågældende deltager i kriminalitet, som efterforskningen ikke er rettet imod, for at gøre sig troværdig i miljøet. I forarbejderne er det således forudsat, at reglerne om agentvirksomhed kun gælder, hvis der er identitet mellem den lovovertrædelse, som efterforskningen angår, og den lovovertrædelse med hensyn til hvilken der ved agentvirksomhed øves indflydelse, jf. betænkning nr. 1023/1985, side 159 f.

Agentvirksomhed må efter retsplejelovens § 754 a, stk. 1, alene finde sted i tilfælde, hvor der foreligger en begrundet mistanke om, at en lovovertrædelse er ved at blive begået eller forsøgt (nr. 1 – mistankekravet), efterforskningsskridtet må antages at være af afgørende betydning for efterforskningen (nr. 2 – indikationskravet), og efterforskningen angår en lovovertrædelse, som efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover (nr. 3 – kriminalitetskravet).

Foranstaltninger, der træffes med henblik på at tilskynde nogen til at udføre eller fortsætte en lovovertrædelse, omfattes ikke af § 754 a, stk. 1, hvis politiet ikke påvirker væsentlige omstændigheder ved lovovertrædelsen, jf. retsplejelovens § 754 a, stk. 2. Ifølge forarbejderne tager bestemmelsen navnlig sigte på de såkaldte kontrollerede leverancer. En kontrolleret leverance kan foreligge, hvis politiet får kendskab til, at der vil blive importeret et kvantum narkotika, f.eks. ved at afsløre en narkotikakurer i tolden, og i stedet for at anholde den pågældende indgår en aftale med ham om at fortsætte sit forehavende med henblik på at afsløre bagmændene bag transporten. Bestemmelsen har til formål at sikre, at politiet – via kureren – kan foretage visse mindre indgreb i det forud tilrettelagte kriminelle arrangement, uden at der herved bliver tale om agentvirksomhed.

Retsplejelovens § 754 b regulerer den såkaldte øvre grænse for agentvirksomhed, der må foretages af polititjenestemænd. Anvendelse af en agent efter § 754 a må ikke bevirke en forøgelse af lovovertrædelsens omfang eller grovhed, jf. § 754 b, stk. 1 (”provokationsforbuddet”).

Endvidere må agentvirksomhed alene udføres af polititjenestemænd, jf. § 754 b, stk. 2, 1. pkt.

Civile personer kan dog ifølge § 754 b, stk. 2, 2. pkt., efter aftale med politiet yde bistand til at udføre eller fortsætte den lovovertrædelse, der efterforskes, når den bistand, der ydes, er yderst beskeden i forhold til lovovertrædelsen. Bestemmelsen tager sigte på de tilfælde, hvor en person efter aftale med politiet søger kontakt i miljøet med henblik på at introducere en politiagent og i den forbindelse medvirker til en lovovertrædelse, der efterforskes, ved at tilbyde sin bistand til at udføre eller fortsætte lovovertrædelsen. Der kan eksempelvis være tale om, at personen efter aftale med politiet udgiver sig for at være mellemmand for en opdigtet køber af narkotika (politiet) og i den forbindelse afgiver bestilling på en vareprøve.

Herudover indeholder retsplejelovens § 754 c regler om, at anvendelse af agenter som udgangspunkt skal ske efter retskendelse. Desuden skal der efter retsplejelovens § 754 d som udgangspunkt gives underretning om foranstaltninger som nævnt i § 754 a til forsvareren, hvis der rejses tiltale for lovovertrædelsen.

6.2.5.2. PETs brug af agenter

Efter retsplejelovens § 754 e finder reglerne i §§ 754 a-754 d ikke anvendelse ved efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12, §§ 111-115 og § 118.

I Strafferetsplejeudvalgets betænkning nr. 1023/1984 om politiets indgreb i meddelelseshemmeligheden og anvendelse af agenter, som ligger til grund for agentreglerne i retsplejeloven, fremhæver udvalget på side 153 f., at der gør sig nogle særlige efterforskningshensyn gældende i sager, der angår forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed mv. (straffelovens kapitel 12 og 13). Det er udvalgets opfattelse, at der i sådanne sager er behov for udøvelse af agentvirksomhed under andre betingelser, end det efter udvalgets opfattelse er acceptabelt ved andre lovovertrædelser. Hertil kommer, at det i disse i øvrigt ofte langvarige sager er nødvendigt, at efterforskningen kan holdes fuldstændig hemmelig. Et enigt udvalg finder derfor, at de foreslåede regler om agentvirksomhed bør udformes således, at de ikke omfatter politiets efterforskning af lovovertrædelser, for hvilke påtale i medfør af straffelovens §§ 110 f og 118 a sker efter justitsministerens påbud (bestemmelsen i retsplejelovens § 754 e er redaktionelt ændret ved lov nr. 385 af 20. maj 1992 om ændring af retsplejeloven, straffeloven, færdselsloven og udlændingeloven (Anklagemyndighedens struktur), så det nu fremgår direkte, hvilke bestemmelser i straffelovens kapitel 12 og 13 reglerne om agentvirksomhed i §§ 754 a-754 d ikke finder anvendelse på).

Det indebærer navnlig, at PET kan anvende agenter i forbindelse med efterforskning af sager vedrørende overtrædelse af straffelovens kapitel 12 samt §§ 111-115 og 118 uden forudgående dommerkendelse, samt at PET kan anvende civile agenter i videre omfang, end det øvrige politi. PET er imidlertid som anført ovenfor som andre forvaltningsmyndigheder underlagt almindelige forvaltningsretlige retsgrundsætninger, herunder princippet om saglig forvaltning.

Højesteret har ved en dom refereret i UfR 2008, side 1587, udtalt sig om PETs brug af agenter:

UfR 2008.1587 H: T1-T3 var ved et nævningeting dømt for forsøg på terrorisme efter straffelovens § 114, stk. 1, nr. 1 og 7, for i fællesskab bl.a. ved drøftelser, anskaffelse af kemikalier og laboratorieudstyr og fremstilling af sprængstof at have gjort forberedelser til fremstilling af en eller flere bomber til brug for en terrorhandling.

Højesteret udtalte, at de særlige lovregler om agentvirksomhed i retsplejelovens §§ 754 a-754 d ikke gælder ved efterforskning vedrørende bl.a. straffelovens § 114 om terrorisme, jf. retsplejelovens § 754 e. Det følger imidlertid af dansk rets almindelige retsprincipper, at også anvendelse af en agentaktion i forbindelse med sådan efterforskningsvirksomhed er betinget af, at der foreligger fornøden mistanke, ligesom aktionen ikke må bevirke en forøgelse af lovovertrædelsens omfang eller grovhed. Højesteret fandt efter det, der var oplyst om M's agentvirksomhed, at den i det hele havde opfyldt de nævnte betingelser. Der var således ikke grundlag for at anse den for ulovlig.

Højesteret specificerer ikke mistankekravet, men fastslår, at der skal foreligge ”fornøden mistanke”. Der tages ikke i præmisserne udtrykkeligt stilling til det såkaldte indikationskrav. Derimod fastslås det, at der efter dansk rets almindelige retsprincipper gælder et provokationsforbud svarende til forbuddet i retsplejelovens § 754 b, stk. 1 (”må ikke bevirke en forøgelse af lovovertrædelsens omfang eller grovhed”). En gennemgang af dommen efterlader det indtryk, at såvel mistankekravet i § 754 a, stk. 1, nr. 1 (”begrundet mistanke om, at lovovertrædelsen er ved at blive begået eller forsøgt”) som indikationskravet efter § 754 a, stk. 1, nr. 2 (”efterforskningsskridtet må antages at være af afgørende betydning for efter forskningen”) var opfyldt, da M gik fra at være meddeler til at blive agent for PET.

Om de administrativt fastsatte retningslinjer om PETs anvendelse af bl.a. agenter henvises til pkt. 6.3.3 nedenfor.

6.3. Administrative regler om PETs virkemidler

6.3.1. Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 til chefen for PET

I Justitsministeriets instruks fremgår bl.a. følgende:

IV. Arbejdsmetoder

Politiets Efterretningstjeneste skal ved indsamling og håndtering af oplysninger betjene sig af alle de midler og metoder, som efterretningstjenesten har til rådighed.

De midler, som Politiets Efterretningstjeneste kan gøre brug af på det operative og overvågningsmæssige område, er bl.a. indgreb i meddelelseshemmeligheden, observation, video- og fotoovervågning, ransagninger, kilder (meddelere og agenter) samt databearbejdning og -analyse. Hertil kommer samtaler, afhøringer, registeropslag, indhentning af oplysninger fra og videregivelse (herunder elektronisk) af oplysninger til myndigheder eller andre samarbejdspartnere her i landet eller i udlandet samt overvågning af åbne kilder, som f.eks. aviser, tv, elektroniske nyhedsbaser og internettet.

Særligt i relation til anvendelsen af kilder bemærkes, at Politiets Efterretningstjeneste i tillæg til dækning af udgifter eller tab kan honorere kilder, herunder for den personlige risiko de løber i forbindelse med deres virksomhed.

…”

6.3.2. Rigsadvokatens meddelelse nr. 2/2005 om retningslinjer vedrørende meddelere

Ved lov nr. 436 af 10. juni 2003 om ændring af straffeloven og retsplejeloven (Bekæmpelse af rockerkriminalitet og anden organiseret kriminalitet) blev bl.a. agentreglerne ændret på nogle punkter med henblik på at styrke politiets indsats mod rockerkriminalitet. Det er i forarbejderne til loven forudsat, at en arbejdsgruppe nedsat af Rigsadvokaten, der havde til opgave at udarbejde et udkast til retningslinjer for politiets og anklagemyndighedens kontakt med meddelere, skulle færdiggøre sit arbejde. Arbejdsgruppens arbejde var ellers sat i bero på overvejelserne om styrkelse af politiets indsats mod rockerkriminalitet, der førte til den omtalte lov af 10. juni 2003. Rigsadvokaten anmodede efter lovens vedtagelse arbejdsgruppen om at fortsætte drøftelserne om politiets anvendelse af meddelere.

Arbejdsgruppen har færdiggjort sit arbejde, og Rigsadvokaten har ved meddelelse nr. 2/2005 fastsat nærmere retningslinjer vedrørende meddelere, som finder anvendelse for politiets kontakt med meddelere, der etableres efter 1. maj 2005. Meddelelsen indeholder retningslinjer om de procedurer, der skal anvendes ved kontakten med meddelere, om det ledelsesmæssige ansvar og om dokumentation vedrørende samarbejdet med meddeleren mv.

Retningslinjerne omfatter ikke PETs anvendelse af meddelere. Udvalget har imidlertid fundet det hensigtsmæssigt at gengive hovedlinjerne i meddelelsen, der i det væsentlige svarer til PETs retningslinjer af 1. maj 2009 om kilder, jf. nedenfor under 4.2.3, som er fortrolige og derfor ikke kan refereres i enkeltheder.

Efter meddelelsen forstås ved en meddeler en person uden for politiet, der i et vist systematisk omfang efter aftale med politiet gennem nogen tid giver informationer til politiet om andre personers planlagte eller begåede kriminalitet eller i øvrigt om personer, der tilhører et kriminelt miljø.

Har en polititjenestemand kontakt med en person, som han mener kan anvendes som meddeler, skal vedkommende snarest muligt underrette politikredsens ledelse herom. Det er ledelsens afgørelse, om en person må anvendes som meddeler, ligesom det er ledelsen, som har det overordnede ansvar for samarbejdet med meddeleren. Kan en person anvendes som meddeler, skal der udpeges en overordnet polititjenestemand som kontrollant, der skal instruere polititjenestemanden (kaldet sagsbehandler) og føre kontrol med dennes samarbejde med meddeleren.

Kontrollanten har ifølge retningslinjerne til opgave at danne sig et indtryk af meddeleren og hans pålidelighed. Sagsbehandleren skal snarest muligt underrette kontrollanten om enhver tjenstlig kontakt, han har haft med meddeleren, samt om enhver oplysning om planlagt eller begået kriminalitet eller i øvrigt om et kriminelt miljø, som han modtager fra meddeleren.

Desuden skal sagsbehandleren forud for enhver tjenstlig kontakt, som sagsbehandleren agter at tage til meddeleren, indhente kontrollantens godkendelse hertil, medmindre forudgående godkendelse undtagelsesvist ikke kan indhentes.

Endvidere fremgår det af retningslinjerne, at politiet – inden brug af en person som meddeler – skal oplyse den pågældende om, at begået kriminalitet og kriminalitet, som vil blive begået, vil blive påtalt på samme måde som andres tilsvarende kriminalitet, og at den pågældende alene kan få erstattet positive udgifter og eventuelt få en dusør. Det præciseres i retningslinjerne, at der ikke må gives en meddeler løfter, som loven ikke giver hjemmel til. Endvidere skal meddeleren på forespørgsel oplyses om, at politiets ledelse er informeret om samarbejdet med ham, samt at han vil blive optaget på en meddelerfortegnelse. Er meddeleren ikke indforstået med dette, skal samarbejdet straks afbrydes.

Der skal i hver politikreds føres en fortegnelse over meddelere, der skal indeholde en række nærmere angivne oplysninger. Alene personer, som af politikredsens ledelse har fået tilladelse hertil, har adgang til fortegnelsen. Der skal for ethvert møde og enhver kontakt, som politiet har med en meddeler, hvor meddeleren giver politiet oplysninger, udarbejdes en rapport med en række nærmere angivne oplysninger. Rapporten skal indlægges i ”meddelerakten”, som indeholder alle oplysninger, der er modtaget fra en meddeler. Meddelerakterne skal opbevares samlet og på en måde, så det kun er de polititjenestemænd, der har tilladelse hertil, som kan få adgang til oplysningerne i meddelerakten.

Det følger af retningslinjerne, at rapporter indeholdende oplysninger fra meddelere, og som er tilvejebragt til brug for en konkret straffesag, indgår som bilag i straffesagen og er undergivet aktindsigt, jf. retsplejelovens §§ 729 a-729 c. Ønsker meddeleren ikke sit navn nævnt i rapporten, skal det fremgå af rapporten, at oplysningerne er modtaget fra en kilde, som er politiet bekendt.

Endelig fremgår af retningslinjerne, at statsadvokaterne fører tilsyn med politiets anvendelse af meddelere i overensstemmelse med de almindelige regler om statsadvokaternes tilsyn med politidirektørernes behandling af straffesager, jf. retsplejelovens § 101, stk. 2. I den forbindelse skal statsadvokaterne have adgang til at gennemse meddelerfortegnelsen og meddelerakterne.

6.3.3. PETs retningslinjer af 1. maj 2009 vedrørende kilder

PETs retningslinjer af 1. maj 2009 vedrørende kilder bygger i vidt omfang på de retningslinjer, der for det øvrige politi er fastsat i Rigsadvokatens meddelelse nr. 2/2005 om retningslinjer vedrørende meddelere, jf. ovenfor under afsnit 6.3.2. PETs retningslinjer er fortrolige og gengives derfor ikke i enkeltheder.

PETs retningslinjer adskiller sig på nogle punkter fra Rigsadvokatens retningslinjer for det øvrige politi, hvoraf de vigtigste er beskrevet nedenfor.

PETs retningslinjer angår kilder, hvilket efter retningslinjerne både omfatter kontakter, meddelere og agenter.

Kildeføring kan ske i samarbejde med tjenestens danske eller udenlandske samarbejdspartnere, herunder andre efterretningstjenester. En kilde kan virke i såvel Danmark som i udlandet. Inden en kilde indsættes i udlandet eller i Danmark af udenlandske samarbejdspartnere, skal det over for den samarbejdende myndighed indskærpes, at kilden under ingen omstændigheder må pålægges opgaver eller opfordres til handlinger, der er i strid med dansk lovgivning.

Desuden indeholder retningslinjerne bestemmelser om PETs brug af agenter. PET kan som led i efterforskningen foranledige, at en person i eller uden for politiet tilbyder at yde bistand til en eller flere personer, der er ved at begå eller forsøge at begå en lovovertrædelse, der er omfattet af straffelovens kapitel 12, §§ 111-115 og 118. Desuden kan PET som led i efterforskningen af andre strafbare forhold foranledige, at en person i politiet tilbyder at yde bistand til en eller flere personer i forbindelse med en kriminel handling.

Enhver foranstaltning skal godkendes af politimesteren på baggrund af et oplæg om baggrunden for, at der foreligger begrundet mistanke om, at en overtrædelse af straffelovens kapitel 12, §§ 111-115 eller 118 er ved at blive begået eller forsøgt begået, og hvilken bistand af afgørende betydning for efterforskningen agenten skal yde. Provokationsforbuddet gælder i den forbindelse og indebærer, at agenten ikke må provokere nogen til at begå en lovovertrædelse, som de ellers ikke ville begå.

PET kan dække eventuelle udgifter og tab, som en kilde har haft i forbindelse med det arbejde, som den pågældende har udført for efterretningstjenesten. Til forskel fra det øvrige politi kan PET endvidere honorere en kilde for det arbejde, kilden udfører for efterretningstjenesten. I den forbindelse skal der navnlig lægges vægt på karakteren af det arbejde, som kilden udfører for efterretningstjenesten, herunder blandt andet den sikkerhedsrisiko, der kan være forbundet hermed. Honorering af en kilde kan efter omstændighederne ske med et fast beløb, hvis kildens arbejde for PET giver grundlag herfor. Endvidere kan der i helt ekstraordinære tilfælde udbetales en bonus til en kilde, hvilket navnlig vil kunne ske i tilfælde, hvor en kilde leverer afgørende oplysninger til brug for en efterforskning. Der er fastsat særlige retningslinjer for godkendelse af honorering af kilder, som er klassificeret ”hemmelig”.

7. Udvalgets overvejelser

7.1. Straffeprocessuelle tvangsindgreb

Som nævnt ovenfor under afsnit 1 falder det uden for udvalgets opgave at beskæftige sig med de straffeprocessuelle tvangsindgreb til informationsindhentning, der er nævnt i retsplejeloven.

Udvalget skal derfor indskrænke sig til at henvise til gennemgangen og bemærkningerne foran under afsnit 6.1 og 6.2.

Udvalget foreslår imidlertid, at der i loven om PET af informative grunde indsættes en bestemmelse, hvori det angives, at PETs efterforskning og tvangsindgreb mv. er reguleret af reglerne i retsplejeloven.

7.2. Kilder

7.2.1. Personelle kilder

Et væsentligt virkemiddel for PET til løsning af opgaverne nævnt i lovudkastets § 1 er kilder i form af personer, organisationer og myndigheder, herunder udenlandske myndigheder og organisationer (”personelle kilder”), der giver PET oplysninger af interesse for efterretningstjenesten.

I denne sammenhæng er brug af meddelere af central betydning. PETs brug af kontakter og meddelere er som nævnt reguleret i PETs retningslinjer af 1. maj 2009 vedrørende kilder, der er fortrolige, men i alt væsentligt svarer til Rigsadvokatens retningslinjer, som fremgår af Rigsadvokatens meddelelse nr. 2/2005. PETs retningslinjer vedrørende meddelere er i hovedtræk gennemgået ovenfor i afsnit 6.3.3.

Det er velkendt, at der finder et betydeligt samarbejde sted mellem PET og danske og udenlandske myndigheder samt internationale organisationer, fra hvilke PET modtager oplysninger om personer, organisationer mv. og begivenheder.

PET modtager også regelmæssigt oplysninger fra private f.eks. handlende, viceværter, sikkerhedspersonale på hoteller, i lufthavne og i større erhvervsvirksomheder (”kontakter”).

7.2.2. Ikke-personelle kilder

I PET-kommissionens beretning, bind 4, side 163, nævnes, at den overvejende del af efterretningstjenesternes oplysninger ifølge international forskning stammer fra åbne kilder i form af forskellige oplysningsmedier (”ikke-personelle kilder”). Der er grund til at tro, at situationen vil være den samme i fremtiden. En væsentlig kilde til information må således forventes at være bl.a. aviser, tidsskrifter, opslagsværker, fjernsyn og elektroniske nyhedsbaser.

7.2.3. Udvalgets overvejelser

7.2.3.1. Principielle overvejelser om brug af civile personer til løsning af politiets opgaver

De principielle etiske og retspolitiske overvejelser, der i det følgende anføres om brug af meddelere, agenter mv., gælder for politiet som helhed og er ikke en problemstilling, der er speciel for PET.

Karakteristisk for politiets brug af kilder, herunder meddelere, kontakter og agenter, er, at de pågældende ofte handler under dække, dvs. ikke afslører formålet med deres handlinger og under urigtige angivender søger at udnytte et tillidsforhold til de personer eller det miljø, som har politiets interesse.

Som påpeget af PET-kommissionen, bind 4, side 298 ff., giver denne brug af civile personer anledning til en række vanskelige problemstillinger.

Det er i sig selv problematisk, at en offentlig myndighed søger at indhente oplysninger gennem personer, der under urigtige foregivender udnytter et tillidsforhold hos andre. Efter omstændighederne kan der rejses tvivl om, hvorvidt en sådan informationsindhentning indebærer en omgåelse af retsplejelovens regler om straffeprocessuelle tvangsindgreb. Der kan endvidere opstå vanskelige retlige spørgsmål, hvis den civile person begår kriminalitet eller anden retsstridig adfærd i forbindelse med arbejdet for politiet. Specielt kan anføres, at politiets samarbejde med civile agenter i princippet indebærer, at en privatperson efter aftale med politiet kan begå handlinger, der objektivt set er lovovertrædelser.

Der kan også peges på det problematiske i, at en offentlig myndighed som politiet samarbejder med personer, der er en del af eller færdes i mere eller mindre suspekte eller kriminelle miljøer. I tilslutning hertil kan anføres, at erfaringen viser, at der for civile personer kan være store personlige og psykologiske problemer forbundet med at virke under dække som meddelere mv. for politiet. Til illustration af den sidste problemstilling kan henvises til PET-kommissionens beretning, bind 12, om ”Operation Zeus”.

Efter den gældende lovgivning kan PET og det øvrige politi imidlertid benytte sig af meddelere og civile agenter i nærmere bestemt omfang, uanset de nævnte principielle betænkeligheder der knytter sig til denne brug. Ved gennemførelsen af reglerne i retsplejelovens §§ 754 a-754 e ved lov nr. 436 af 10. juni 2003 om ændring af straffeloven og retsplejeloven (Bekæmpelse af rockerkriminalitet og anden organiseret kriminalitet) og de hertil knyttede bemærkninger har lovgivningsmagten således fastslået, at PET kan benytte civile personer som agenter og dermed tillige som meddelere. Det principielle spørgsmål om det øvrige politis brug af civile personer (meddelere og civile agenter) til løsning af politiets opgaver blev indgående overvejet i forbindelse med lovændringen. Det øvrige politi fik mulighed for i visse tilfælde at benytte civile agenter, jf. retsplejelovens § 754 b, stk. 2, 2. pkt. I bemærkningerne til ændringsloven er endvidere anført, at den praktiske anvendelse af meddelere forudsættes reguleret administrativt, hvilket for det øvrige politi er sket ved Rigsadvokatens meddelelse nr. 2/2005 om retningslinjer vedrørende meddelere, jf. herom ovenfor i afsnit 6.3.2.

Udvalget lægger denne lovgivning til grund for sine overvejelser. For PETs vedkommende er der endvidere en lang og fast praksis for, at efterretningstjenesten benytter civile personer som meddelere og agenter. Efter udvalgets opfattelse er det uomgængeligt nødvendigt, at en efterretningstjeneste som PET kan fortsætte denne praksis, hvis PET skal kunne løse de opgaver, som er angivet i § 1 i udvalgets lovudkast. Løsningen af disse opgaver nødvendiggør, at PET i videre omfang end det øvrige politi kan gøre brug af meddelere mv. Navnlig den kriminalitet, der er nævnt i lovudkastets § 1, nr. 1 og nr. 2 (straffelovens kapitel 12 og 13 og andre alvorlige forbrydelser, der truer den nationale eller internationale samfundsorden), begås af personer i miljøer, der er karakteriseret af en sådan professionalisme, sikkerhedsbevidsthed og lukkethed, at en effektiv overvågning og efterforskning kun kan ske, hvis PET også kan benytte civile personer, der handler under dække.

De nævnte risici og problemer ved brug af civile personer til løsning af PETs opgaver må efter udvalgets opfattelse på samme måde som for det øvrige politi søges imødegået ved, at der administrativt fastsættes regler om PETs brug af meddelere og agenter. Disse regler bør sikre, at PET ikke ved at indskyde et civilt mellemled kan frigøre sig for ansvar for en strafbar eller retsstridig aktivitet eller kan omgå retsplejelovens regler om straffeprocessuelle tvangsindgreb. Reglerne bør endvidere udformes således, at det sikres, at der på ledelsesniveau sker en løbende vurdering af samarbejdet, herunder af meddelerens og agentens egnethed, troværdighed og betydning for PETs arbejdsopgaver.

Om udvalgets forslag til administrative bestemmelser henvises til bemærkningerne nedenfor.

7.2.3.2. Udvalgets forslag

Efter lovudkastets § 2 har PET adgang til at indsamle og indhente oplysninger, der kan have betydning for tjenestens virksomhed. Adgangen til at indsamle og indhente oplysninger er således knyttet til et generelt relevanskriterium. Der henvises i den forbindelse til udvalgets bemærkninger ovenfor i kapitel 5. Indhentning af oplysninger fra en kilde vil være omfattet af lovudkastets § 2.

Udvalget finder ikke grundlag for at foreslå ændringer i den administrative regulering af PETs brug af kilder. Af hensyn til PETs arbejde og metoder er udvalget enig i, at disse regler ikke bør være offentligt tilgængelige.

Udvalget finder endvidere, at de retningslinjer om PETs brug af kilder, der er gengivet i hovedtræk foran under pkt. 6.3.3, jf. pkt. 6.3.2, er egnet til at regulere dette særlige virkemiddel på en forsvarlig og hensigtsmæssig måde.

Udvalget finder således også, at PET i tillæg til dækning af udgifter eller tab skal kunne honorere kilder for den personlige risiko, de løber i forbindelse med deres virksomhed, jf. det anførte i Justitsministeriets instruks af 7. december 2009 til chefen for PET. Det er af afgørende betydning for en personel kildes sikkerhed, at kildens identitet kan hemmeligholdes. Udvalget bemærker i den forbindelse, at behovet for hemmeligholdelse nødvendiggør, at PET ikke skal indberette udbetalte dusører og belønninger til skattemyndighederne, og at kilden ikke skal selvangive modtagne beløb. Udvalget bemærker endvidere, at hensynet til at hemmeligholde en kildes identitet tillige nødvendiggør, at heller ikke de sociale myndigheder orienteres om modtagne beløb. Udvalget henviser herom til udvalgets bemærkninger i kapitel 10.

7.3. Agenter

Som nævnt ovenfor i afsnit 5 betegner ”agent” en person, der i samarbejde med politiet tilbyder bistand til eller træffer foranstaltninger med henblik på at tilskynde nogen til at udføre eller fortsætte en lovovertrædelse.

Reglerne i retsplejelovens §§ 754 a-754 d gælder ikke for efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12, §§ 111-115 og 118, jf. retsplejelovens § 754 e. Som ligeledes omtalt i afsnit 2.1 betyder dette navnlig, at forbuddet i § 754 b, stk. 2, 1. pkt., mod brug af civile personer samt reglerne om retskendelse i § 754 c ikke gælder for PETs brug af agenter ved efterforskning af disse sager.

Det er udvalgets opfattelse, at PETs brug af agenter ved efterforskning af de ovennævnte forbrydelser heller ikke for fremtiden bør være reguleret i retsplejeloven. Udvalget kan således tilslutte sig de synspunkter, som Strafferetsplejeudvalget gav udtryk for i sin betænkning nr. 1023/1984, jf. herom ovenfor i afsnit 6.2.5.2.

Efter lovudkastets § 2 har PET adgang til at indsamle og indhente oplysninger, der kan have betydning for tjenestens virksomhed. Indhentning af oplysninger fra en agent vil være omfattet af lovudkastets § 2.

Udvalget finder, at anvendelsen af agenter ved efterforskning af forbrydelser efter straffelovens kapitel 12, §§ 111-115 og 118 som i dag bør være undergivet administrativ regulering, jf. herom ovenfor i afsnit 6.3.3. Det bør af den administrative regulering fremgå, at enhver foranstaltning, der indebærer brug af agenter skal godkendes af politimesteren eller politimesterens stedfortræder på baggrund af et oplæg. Det bør endvidere være en betingelse for brug af agenter, at der foreligger en begrundet mistanke om, at en af de nævnte forbrydelser er ved at blive begået eller forsøgt (mistankekrav), og at efterforskningsskridtet må antages at være af afgørende betydning for efterforskningen (indikationskrav). Endelig bør agentaktionen ikke bevirke en forøgelse af lovovertrædelsens omfang eller grovhed (provokationsforbud).

Disse betingelser for PETs brug af agenter er indeholdt i PETs retningslinjer af 1. maj 2009 vedrørende kilder.

Som det fremgår af UfR 2008.1587 H, jf. ovenfor i afsnit 6.2.5.2, har Højesteret fastslået, at det følger af almindelige retsprincipper, at en agentaktion er betinget af fornøden mistanke og ikke må bevirke en forøgelse af lovovertrædelsens omfang eller grovhed.

7.4. Undersøgelser

Som nævnt ovenfor i afsnit 5 betegner ”undersøgelse” bl.a. PETs aktiviteter mod særligt udvalgte fysiske eller juridiske personer (”målpersoner”) med henblik på at indsamle eller indhente oplysninger om de pågældende. Ved en undersøgelse retter PET således søgelyset mod personer eller organisationer mv., der af den ene eller anden grund har pådraget sig PETs interesse i forbindelse med de opgaver, som PET skal varetage efter lovudkastets § 1.

En særlig form for undersøgelse er observation. Observation uden brug af optisk udstyr eller på frit tilgængeligt sted er ikke omfattet af reguleringen i retsplejelovens § 791 a, jf. bemærkningerne ovenfor i afsnit 6.2.4.2. Det betyder navnlig, at denne form for observation ikke kræver retskendelse. Om PETs brug af observation (”skygning”) under den kolde krig af østblokdiplomaternes færden, observation af demonstrationer og politiske og faglige møder henvises til PET-kommissionens beretning, bind 4, side 233 ff.

En anden form for undersøgelse sker ved infiltration, hvorved der sker indplantning eller hvervning af en person med henblik på at indsamle eller indhente oplysninger om organisationen eller personer i organisationen. Ifølge PETs retningslinjer af 7. februar 1983 vedrørende efterforskning på det politiske område skulle spørgsmålet om infiltration (”penetrering”) på det politiske område forelægges for den politisk ansvarlige minister. PETs retningslinjer vedrørende efterforskning på det politiske område er ophævet ved PETs interne retningslinjer af 15. marts 2010 for registrering og behandling af personoplysninger mv., der ikke gentager bestemmelsen om forelæggelse for den politisk ansvarlige minister. Udvalget finder, at spørgsmålet om infiltration som udgangspunkt bør afgøres af lederen af PET eller dennes stedfortræder. Udvalget finder dog anledning til at tilføje, at det følger af lovudkastets § 1 om underretning af justitsministeren om vigtigere enkeltsager, at infiltration på det politiske område skal forelægges for justitsministeren.

Efter udvalgets opfattelse bør PETs adgang til at rette undersøgelser mod fysiske eller juridiske personer fremgå af en fremtidig lov om PETs opgaver og virksomhed. Sådanne undersøgelser bør kunne indledes, hvis de må antages at have betydning (konkret relevanskriterium) for varetagelse af PETs opgaver vedrørende overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13 eller er nødvendige for varetagelse af PETs øvrige opgaver. Betingelserne svarer i det væsentlige til betingelserne for PETs adgang til at indhente oplysninger på dette område fra andre forvaltningsmyndigheder og for at behandle personoplysninger, jf. §§ 3 og 6 i udvalgets lovudkast.

Udvalget forudsætter, at Justitsministeriet på samme måde som om meddelere fastsætter nærmere regler om, hvem der skal træffe bestemmelse om den nærmere fremgangsmåde i forbindelse med brug af undersøgelser. Disse regler bør af hensyn til PETs arbejde og metodik ikke være offentligt tilgængelige.

Udvalget finder afslutningsvis anledning til at pege på, at tærsklerne for, hvornår en undersøgelse kan iværksættes, er lavere end tærsklen for, hvornår efterforskning efter retsplejeloven kan iværksættes, og at en undersøgelse navnlig ikke er betinget af, at der er en rimelig formodning for, at et strafbart forhold er begået, se nærmere kapitel 5, afsnit 5.3.3.5.

7.5. Registre

Brugen af forskellige registre er helt afgørende for, at PET kan varetage sine opgaver. Man har talt om, at registrene er PETs ”øjne og ører”. Om udvalgets registerbegreb henvises til afsnit 5 ovenfor.

Til varetagelse af sine opgaver har PET adgang til egne registre (i Justitsministeriets retningslinjer af 7. december 2009 for PETs behandling af personoplysninger betegnet som registre, støttedatabaser, personsikkerhedsdatabase og journalsystem). PET har derudover adgang til de samme registre som det øvrige politi, herunder CPR-registret, Kriminalregistret, motorkøretøjsregisteret og Politiets Efterforskningsstøtte Database.

Det er et hovedsynspunkt i udvalgets lovudkast, at reguleringen af PETs virksomhed ikke skal knyttes til et registerbegreb med nærmere fastsatte betingelser for, at PET kan benytte de enkelte registre. Reguleringen bør efter udvalgets opfattelse knyttes til persondatalovens behandlingsbegreb, således at der opstilles betingelser for PETs behandling af (person)oplysninger.

Om udvalgets behandlingsbegreb henvises til afsnit 5 ovenfor. I lovudkastet reguleres forskellige former for behandling af (person)oplysninger: Tilvejebringelse mv. af oplysninger (§§ 2-5 og 8), intern behandling af personoplysninger (§§ 6 og 8) og videregivelse af oplysninger (§§ 7-8). PETs adgang til at behandle oplysninger er i lovudkastet navnlig bestemt af, hvilken opgavevaretagelse oplysningen skal bruges til, oplysningens karakter, og ved videregivelse efter udkastets § 7, stk. 2-3, tillige af en forsvarlighedsvurdering. Der henvises nærmere herom til kapitel 5.

Udvalget forudsætter, at de gældende administrative bestemmelser udformes således, at de tilpasses de foreslåede bestemmelser i lovudkastet, og på samme måde som lovudkastet knyttes til persondatalovens behandlingsbegreb.

7.6. Andre virkemidler

Ovenfor i afsnit 7.1–7.5 er nævnt nogle af PETs væsentligste virkemidler. Gennemgangen her under pkt. 7.6 indeholder ikke en udtømmende redegørelse for de andre virkemidler, som PET kan benytte sig af. Det er efter udvalgets opfattelse næppe heller muligt at foretage en sådan gennemgang, idet PET i princippet – inden for de rammer, der fastsættes af lovgivningen, administrative bestemmelser og forvaltningsretlige grundsætninger – må kunne anvende de virkemidler, som tjenesten anser for hensigtsmæssige.

Formålet med gennemgangen under pkt. 7.6.1 og 7.6.2 er alene at angive indholdet og anvendelsen af nogle virkemidler, der har været genstand for offentlig debat.

7.6.1. Præventive samtaler

PETs opgave er bl.a. at forebygge, efterforske og modvirke trusler mod Danmark og danske interesser i udlandet. Når PET har identificeret en konkret sikkerhedsmæssig trussel, skrider PET ind over for denne trussel med de midler, som i den konkrete situation vurderes som de mest egnede, hensigtsmæssige og effektive for at afværge den konkrete trussel.

Hvis der foreligger en overtrædelse af straffeloven, vil PET søge at gennemføre en straffesag mod gerningsmændene. I visse tilfælde vil det imidlertid ikke være muligt at gennemføre en straffesag. Det gælder f.eks. i tilfælde, hvor hensynet til PETs arbejdsmetoder, kilder og samarbejdspartnere gør det udelukket at indlede en offentlig straffesag. Endvidere kan PET af sikkerhedsmæssige grunde være nødsaget til at gribe så tidligt ind over for visse konkrete trusler, at der ikke nødvendigvis vil foreligge tilstrækkeligt bevismæssigt grundlag for tiltalerejsning og domfældelse i sagen.

I forbindelse med undersøgelsen og efterforskningen anvender PET præventive samtaler med henblik på at forebygge og modvirke konkrete trusler. En præventiv samtale kan f.eks. anvendes, hvis PET har oplysninger, der peger på, at en person kan være ved at forberede en terrorhandling i Danmark. PET kan i en sådan situation finde det mest hensigtsmæssigt at få personen til at afstå fra at fortsætte sine forberedelseshandlinger ved at gøre den pågældende bekendt med, at PET er opmærksom på vedkommende. Præventive samtaler anvendes også til at gøre en person opmærksom på, at vedkommende er udsat for tilnærmelser fra en fremmed efterretningstjeneste og påpege de hermed forbundne risici.

Det er udvalgets opfattelse, at PET også i fremtiden bør kunne benytte sig af præventive samtaler, hvis PET anser det for hensigtsmæssigt. Udvalget finder det ikke nødvendigt at indsætte en særlig bestemmelse herom i en kommende lov.

7.6.2. Dialog og kontaktfora

Det fremgår af Justitsministeriets instruks til chefen for PET af 7. december 2009, at PET varetager en række opgaver i forhold til forebyggende sikkerhed:

”Forebyggelse i forhold til sikkerhedsmæssige trusler kræver en bredspektret og omfattende indsats, og efterretningstjenesten skal selvstændigt og i samarbejde med relevante offentlige myndigheder og private aktører bidrage til, at samfundet rustes bedst muligt til at imødegå sikkerhedsmæssige trusler.

I den forbindelse skal Politiets Efterretningstjeneste etablere relevante dialog- og kontaktfora samt udvikle konkrete projekter, der kan bidrage til en styrkelse af den forebyggende indsats.

Politiets Efterretningstjeneste skal endvidere løbende og i overensstemmelse med det aktuelle trusselsbillede bidrage til, at såvel offentlige myndigheder som private kan træffe egne præventive foranstaltninger.”

Efter instruksen er forebyggelse af ekstremisme og radikalisering i Danmark en væsentlig opgave for PET.

PET har etableret et særligt Forebyggelsescenter, som er ansvarlig for at iværksætte og gennemføre initiativer og projekter, der tager sigte på at forebygge ekstremisme, og som søger at inddrage alle relevante aktører i det danske samfund i forebyggelsen af ekstremisme på et så tidligt tidspunkt som muligt.

Som led i den tidligere regerings handlingsplan ”En fælles og tryg fremtid” fra 2009 er PET bl.a. ved at udvikle metoder, der kan påvirke personer til at ændre adfærd og fjerne sig fra en voldelig ekstremistisk løbebane.

Med henblik på at sikre en effektiv forebyggende indsats over for ekstremisme har PET en omfattende dialog med bl.a. repræsentanter for etniske og religiøse miljøer i Danmark. Det gælder også personer og grupperinger, der repræsenterer mere kontroversielle synspunkter.

Formålet med PETs dialog, som i vidt omfang er inspireret også af udenlandske erfaringer, er at styrke vidensgrundlaget for PETs forebyggende arbejde, at modvirke mistillid i visse miljøer i forhold til PET og at fremme den opfattelse, at imødegåelse af voldelig radikalisering er en fælles interesse og et fælles ansvar i alle dele af samfundet. PETs dialogskabende indsats er derfor i høj grad rettet mod de lokalsamfund og miljøer, som er i kontakt med unge, der risikerer at blive radikaliserede.

PETs arbejde på dette område sker i forlængelse af Justitsministeriets cirkulære af 24. oktober 2007 om samarbejde mellem politiet og muslimske lokalmiljøer. Dette cirkulære er et led i udmøntningen af den daværende regerings handlingsplan for terrorbekæmpelse fra 2005 og tager sigte på at styrke samarbejdet mellem det lokale politi og de muslimske lokalmiljøer.

Etablering af kontaktfora og dialog er tillige væsentlige elementer i den daværende regerings handlingsplan fra 2009 om forebyggelse af ekstremistiske holdninger og radikalisering blandt unge. Dialog og oplysning skal bl.a. fungere som alternativ til ekstremisters informationsudbud og andre påvirkninger. Ifølge handlingsplanen tænkes også på den dialog med personer og grupper, der har mere kontroversielle synspunkter (”uenig dialog”) som PET fører.

Det er udvalgets opfattelse, at PET også i fremtiden bør kunne deltage i dialog- og kontaktfora af den nævnte karakter, hvis PET anser det for hensigtsmæssigt. En sådan dialog er nødvendig for at kunne trænge igennem til de relevante personer med henblik på bedst muligt at bekæmpe radikalisering. Dialogen er efter udvalgets opfattelse vigtig i den forebyggende indsats og betyder på ingen måde, at PET legitimerer bestemte religiøse eller politiske synspunkter. Udvalget finder det ikke nødvendigt at indsætte en særlig bestemmelse herom i en kommende lov.

8. Sammenfatning

PET bør som efter gældende ret samarbejde med det øvrige politi, FE, andre danske myndigheder, private og udenlandske myndigheder og internationale organisationer. PET bør ikke være afskåret fra at samarbejde med udenlandske myndigheder i stater med afhøringsmetoder og straffeformer, der strider mod danske normer. I stedet bør der fastsættes regler og rutiner, der bedst muligt imødegår de risici, der er knyttet til et sådant arbejde.

På grundlag af det foran anførte foreslår udvalget, at der indsættes en bestemmelse i en kommende lov om PETs opgaver og virksomhed, hvorefter PET kan indsamle og indhente enhver oplysning, der kan have betydning for tjenestens virksomhed. Der kan endvidere henvises til udvalgets bemærkninger i kapitel 5, pkt. 5.3.3.3 og pkt. 6.

PET bør som hidtil have adgang til at benytte sig af kilder, herunder i form af indenlandske og udenlandske samarbejdspartnere.

Det bør tillige i lovsform bestemmes, at PET kan indlede undersøgelser, hvis undersøgelserne må antages at have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 eller 13, eller må antages at være nødvendige til varetagelse af tjenestens øvrige opgaver.

PETs behandling af oplysninger bør ikke knyttes til et registerbegreb, men til persondatalovens behandlingsbegreb, jf. også udvalgets bemærkninger i kapitel 5, pkt. 5.2.

Endelig bør det af informative grunde fremgå, at reglerne i retsplejeloven gælder for PETs efterforskning og tvangsindgreb mv.

Udvalgets forslag til lovbestemmelser om PETs virkemidler findes i §§ 2-5 i udvalgets lovudkast. Der henvises til kapitel 15, hvor udvalgets lovudkast med bemærkninger til de enkelte bestemmelser er optrykt.

KAPITEL 8: Indsigt i oplysninger hos PET

1. Indledning

Dette kapitel omhandler spørgsmålet om den enkelte borgers adgang til indsigt i oplysninger om vedkommende selv hos PET.

Om dette spørgsmål er i udvalgets kommissorium pkt. 4.1 anført følgende:

”…

Udvalget skal i den forbindelse også overveje spørgsmålet om den enkelte borgers adgang til at få oplysning om, hvorvidt vedkommende er registreret i efterretningstjenesternes registre. Udgangspunktet må her være, at formålet med registrene og den bagved liggende efterforskning ikke må kompromitteres. Overvejelserne må derfor koncentreres om, hvorvidt der kan findes oplysningsordninger, der ikke tilsidesætter dette hensyn.

…”

Om baggrunden for, at udvalget skal overveje spørgsmålet om indsigt i oplysninger hos PET og FE, er i kommissoriets pkt. 2 anført følgende:

”…

I samme periode er der foregået en voldsom udvikling og udbredelse af ny informationsteknologi, og begge efterretningstjenester har taget EDB i anvendelse og overført betydelige informationer til EDB-mæssig behandling. De muligheder, der følger heraf med hensyn til systematisering, fremkaldelse og behandling af tjenesternes informationsmateriale, rejser vanskelige spørgsmål, bl.a. i forhold til regeringserklæringen fra 1968, og nødvendiggør en fornyet samlet overvejelse af principperne for registrering af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer og i den forbindelse for behandlingen og opbevaringen af tjenesternes oplysninger herom.

Der har ligeledes under debatten været rejst spørgsmål om den enkelte borgers adgang til at få oplysning om, hvorvidt vedkommende er registreret af efterretningstjenesterne.

…”

Som nævnt i kommissoriet skal en indsigtsret omfatte adgang til oplysninger om vedkommende selv (”egen-acces”).

Den del af udvalgets kommissorium, der vedrører spørgsmålet om, hvorvidt der kan etableres en særlig oplysningsordning, der giver adgang til (historiske) oplysninger om efterretningstjenestens registreringer af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer i en tidligere, afsluttet periode, behandles ikke i dette kapitel. Der henvises herom til kapitel 9.

Nedenfor i pkt. 2 beskrives i hovedtræk gældende ret for den enkelte borgers adgang til at få indsigt i oplysninger om vedkommende selv hos PET.

I forlængelse heraf gennemgås i pkt. 3 praksis om tjenestens behandling af anmodninger om indsigt.

Endvidere er der i pkt. 4 en omtale af persondatalovens regler om den registreredes indsigtsret.

Udvalgets overvejelser er gengivet i pkt. 5.

Pkt. 6 indeholder en sammenfatning.

2. Gældende ret

2.1. Indledning

I kapitel 5 er spørgsmålet om PETs behandling af oplysninger om personer og organisationer beskrevet.

Som anført i afsnit 4.1.3 i kapitel 5 kan oplysningsmateriale hos PET indgå i tjenestens registre, støttedatabaser, personsikkerhedsdatabaser, journalsystemer og sagsmapper mv. Nedenfor i pkt. 2.2 anføres nogle almindelige bemærkninger om indsigtsret.

I pkt. 2.3 og 2.4 omtales i hovedtræk forvaltningslovens regler om partsaktindsigt og offentlighedslovens regler om egen-acces.

Som det fremgår af kapitel 5, afsnit 3.3, gælder persondataloven i dag ikke for PET. Denne lov omtales nedenfor i pkt. 4.

Under pkt. 2.5 beskrives retsplejelovens regler om sigtedes aktindsigt i straffesager.

Under pkt. 2.6 beskrives arkivlovens regler om tilgængelighed mv. i hovedtræk.

Desuden omtales i pkt. 2.7 de bestemmelser om indsigt, der er indeholdt i Statsministeriets cirkulære nr. 204 af 7. december 2001 om sikkerhedsbeskyttelse af informationer af fælles interesse for landene i NATO, EU eller WEU, andre klassificerede informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse i øvrigt.

2.2. Almindelige bemærkninger om indsigtsret

I offentlighedsloven, forvaltningsloven og persondataloven er der fastsat almindelige regler om retten til indsigt i oplysninger om vedkommende selv hos offentlige myndigheder.

Indsigtsreglernes formål er bl.a. at sikre borgernes generelle tillid til den offentlige forvaltning. Af hensyn til tilliden til offentlige myndigheder er det vigtigt, at der er størst mulig åbenhed, således at borgerne kan følge med i, hvad der sker i den offentlige forvaltning.

I det enkelte tilfælde har indsigtsretten herudover et mere håndgribeligt og umiddelbart sigte, nemlig at give borgeren mulighed for at varetage sine interesser over for den myndighed, der træffer afgørelse eller udøver anden forvaltningsvirksomhed. Ved at opnå indsigt kan den enkelte borger således bedre danne sig et indtryk af, om der foreligger et korrekt og fyldestgørende grundlag for den konkrete afgørelse, som myndigheden skal træffe. I den anledning kan den pågældende komme med bemærkninger, der kan indgå i vedkommende myndigheds videre behandling af sagen. Desuden giver en indsigtsret borgeren større mulighed for at tage stilling til, om der i det enkelte tilfælde er grundlag for at klage til en højere administrativ myndighed mv.

Den enkelte borger kan endvidere tænkes at gøre sig mere eller mindre underbyggede forestillinger om, hvilke oplysninger myndighederne besidder om vedkommende. Betydningen af en indsigtsret vil da ligge i selve det forhold, at borgeren kan opnå vished om karakteren og indholdet af den pågældende myndigheds oplysningsmateriale, herunder om myndigheden overhovedet besidder oplysninger om vedkommende.

Retten til indsigt er ikke ubegrænset. I forvaltningsloven, offentlighedsloven og persondataloven er der således gjort en række undtagelser fra retten til indsigt. Hermed anerkendes, at interessen i at få indsigt ikke altid vil veje tungest.

Om disse undtagelser gælder overordnet, at de skal beskytte en række hensyn af offentlig eller privat karakter. Nogle begrænsninger er absolutte, navnlig ved at undtage visse sagstyper. I andre tilfælde er der fastsat regler, hvorefter spørgsmål om indsigt skal afgøres efter en konkret vurdering mellem på den ene side hensynet til åbenhed og på den anden side en række modstående hensyn. I den forbindelse kan om den konkrete afvejning f.eks. være fastsat i loven, at ”afgørende hensyn” eller ”væsentlige hensyn” skal tale imod indsigt, eller at der skal foreligge hensyn, der med ”afgørende vægt” taler herimod.

2.3. Forvaltningslovens regler om partens aktindsigt

Forvaltningsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1365 af 7. december 2007, som ændret ved § 6 i lov nr. 501 af 12. juni 2009 og § 1 i lov nr. 503 af 12. juni 2009, gælder for alle dele af den offentlige forvaltning, jf. lovens § 1, stk. 1.

PET er en forvaltningsmyndighed og dermed også omfattet af forvaltningsloven, herunder af bestemmelserne i lovens kapitel 4 om partens aktindsigt.

Forvaltningslovens regler om partsaktindsigt gælder efter lovens § 2, stk. 1, og § 9, stk. 1, alene for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

Udgangspunktet er, at den, der er part i en afgørelsessag, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 1.

Efter forvaltningslovens § 10, stk. 1, omfatter en parts ret til aktindsigt med de i §§ 12-15 nævnte undtagelser alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må antages at være kommet frem til adressaten (nr. 1), og indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter (nr. 2).

Bestemmelserne i forvaltningslovens §§ 12-14 om undtagelse af dokumenter fra aktindsigt gør undtagelse for en myndigheds interne arbejdsdokumenter og i øvrigt for bestemte typer af dokumenter af hensyn til den funktion, som dokumentet varetager i forbindelse med sagens behandling.

I § 15, stk. 1, nr. 1-5, om undtagelse af oplysninger fra aktindsigt, er der opregnet en række hensyn til offentlige interesser mv., der efter en konkret afvejning kan begrunde undtagelse fra retten til aktindsigt. Efter § 15, stk. 1, kan retten til aktindsigt således begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder afgørende hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar (nr. 1), rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner (nr. 2), afgørende hensyn til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning (nr. 3), afgørende hensyn til gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings-, eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen (nr. 4), eller det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed (nr. 5).

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 15 forudsætter som nævnt, at vedkommende myndighed foretager en konkret afvejning af de modstående hensyn. Myndigheden kan således ikke nægte parten aktindsigt ud fra mere generelle overvejelser om skadevirkningerne ved at give aktindsigt med hensyn til oplysninger af en bestemt karakter. Hensynet til offentlige eller private interesser må for at kunne begrunde indskrænkning i partens adgang til aktindsigt efter § 15 være af en sådan styrke, at de i det konkrete tilfælde bedømmes som ”afgørende” modhensyn. Med anvendelsen af ordene ”afgørende hensyn” er det tilkendegivet, at oplysninger kun kan undtages fra aktindsigt, hvis der er nærliggende fare for, at privates eller det offentliges interesser vil lide skade af væsentlig betydning, hvis begæringen imødekommes. Der henvises til Folketingstidende 1985/1986, Tillæg A, sp. 140, samt Folketingstidende 1969/1970, Tillæg B, sp. 2138, og Folketingstidende 1963/1964, Tillæg B, sp. 662.

Der kan i enkelte tilfælde være tale om, at selve den oplysning, at der findes en sag eller et dokument af den pågældende karakter, kan medføre afgørende skadevirkninger på offentlige eller private interesser. I sådanne tilfælde vil der efter bestemmelsen være hjemmel til at undlade at give aktindsigt i sagen eller til at udelade hele dokumentet fra aktindsigt. Der henvises til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udg. (2001), side 327. Der henvises ligeledes til det, der er anført om offentlighedsloven nedenfor i afsnit 2.4.

De hensyn, der er nævnt i § 15, stk. 1, nr. 1-5, svarer til de hensyn, der er nævnt i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 1-5.

Sager om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser er efter lovens § 9, stk. 3, ikke omfattet af forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, jf. dog § 18.

Af forvaltningslovens § 18, stk. 1, fremgår, at en part i en straffesag, når sagen er afgjort, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter i det omfang, dette er rimeligt begrundet af hensyn til varetagelsen af den pågældendes interesser, og hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser og særlige hensyn til beskyttelse af sigtede, vidner eller andre ikke taler herimod. Bestemmelserne i §§ 12-14 gælder tilsvarende. Efter forvaltningslovens § 18, stk. 2, omfatter bestemmelsen i stk. 1 ikke dokumenter hos politiet eller anklagemyndigheden. Sigtedes ret til aktindsigt i verserende sager reguleres af retsplejelovens §§ 729 a-729 c, jf. nedenfor i afsnit 2.5.1. Tiltaltes adgang til aktindsigt i en dom følger af retsplejelovens § 219 a, stk. 5, mens adgangen til aktindsigt i afsluttede straffesager for den, der har været sigtet, reguleres af retsplejelovens § 729 d, jf. nærmere nedenfor i afsnit 2.5.2.

Forvaltningslovens bestemmelser om partsaktindsigt finder ifølge § 35, stk. 1, som udgangspunkt anvendelse på dokumenter, der udfærdiges af en myndighed eller er kommet i en myndigheds besiddelse den 1. oktober 1964 eller senere. For partsaktindsigt i straffesager efter § 18 finder loven dog kun anvendelse på sager, der er afgjort efter lovens ikrafttræden den 1. januar 1987, jf. § 35, stk. 3.

2.4. Offentlighedslovens regler om egen-acces

Offentlighedsloven, jf. lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen med senere ændringer, gælder med enkelte undtagelser for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, jf. lovens § 1, stk. 1.

PET er i egenskab af forvaltningsmyndighed også omfattet af offentlighedsloven.

Offentlighedslovens regel om egen-acces fremgår af lovens § 4, stk. 2. Efter denne bestemmelse kan ”den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, […] med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-11 og § 14, forlange at blive gjort bekendt med oplysningerne herom. Det gælder dog ikke i det omfang de hensyn, der er nævnt i § 13, eller hensynet til den pågældende selv eller andre med afgørende vægt taler imod”. Bestemmelsen om egen-acces supplerer reglerne om partsaktindsigt i forvaltningslovens kapitel 4.

Offentlighedslovens §§ 7-11 vedrører visse undtagne dokumenter, herunder eksempelvis interne arbejdsdokumenter, og § 14 afgrænser adgangen til aktindsigt i forhold til særlige bestemmelser om tavshedspligt.

Efter offentlighedslovens § 4, stk. 3, skal en begæring om aktindsigt angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med. Den, der ønsker indsigt, må således have i hvert fald et vist kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed.

Efter offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt., gælder loven ikke for sager inden for strafferetsplejen. Loven giver derfor hverken ret til aktindsigt i verserende eller i afsluttede sager, der falder inden for strafferetsplejen.

Den, der søger om aktindsigt i en sag, har efter offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, et selvstændigt krav på at få aktindsigt i den pågældende sags journal eller journalkort. Myndigheden kan derfor ikke give afslag på aktindsigt i journalen med henvisning til, at sagens dokumenter helt eller delvist er undtaget fra aktindsigt. Kun i de tilfælde, hvor journalen i sig selv indeholder oplysninger, der kan undtages efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, kan myndigheden nægte hel eller delvis aktindsigt i journalen. Der henvises i den forbindelse til FOB 1994, side 84 f.

Efter lovens § 5, stk. 2, er andre registre og systematiserede fortegnelser – end de nævnte journaler – hvor der gøres brug af elektronisk databehandling, undtaget fra retten til aktindsigt.

Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med gennemførelsen af den daværende lov om offentlige myndigheders registre, der omfattede den offentlige forvaltnings edb-registre. Loven om offentlige myndigheders registre er med virkning fra den 1. juli 2000 afløst af persondataloven. Efter denne lovs § 1, stk. 1, gælder loven for behandling af personoplysninger, som helt eller delvis foretages ved hjælp af elektronisk databehandling, samt for ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register. Persondataloven omtales nedenfor under afsnit 4.

§ 5, stk. 2, vedrører udelukkende spørgsmålet om indsigt i et edb-register som sådant. Dermed bryder bestemmelsen ikke med offentlighedslovens almindelige udgangspunkt om adgang til indsigt i dokumenter eller oplysninger, der indgår i vedkommende myndigheds behandling af den enkelte sag. Bestemmelsen ændrer således ikke ved, at der efter lovens almindelige regler også vil være ret til indsigt i oplysninger eller dokumenter, som alene findes på edb – herunder i et edb-register – og som indgår i den sag, der ønskes indsigt i.

I offentlighedslovens § 13, stk. 1, er der opregnet en række hensyn, der kan begrunde undtagelse fra indsigt. Efter bestemmelsen i § 13, stk. 1, kan retten til aktindsigt således begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige interesser til bl.a. statens sikkerhed og rigets forsvar (nr. 1), rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner (nr. 2) eller forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig forfølgning eller disciplinær forfølgning (nr. 3).

Det følger af bestemmelsens formulering, at aktindsigt kun kan afslås, hvor der er nærliggende fare for, at de i bestemmelsen nævnte interesser vil lide skade af betydning. Der henvises til Folketingstidende 1985/1986, Tillæg B, sp. 122, og betænkning 325/1963 om offentlighed i forvaltningen, side 61. Ved afgørelsen af, om aktindsigt skal meddeles, skal der i modsætning til bestemmelsen i forvaltningslovens § 15 ikke tages hensyn til ansøgerens interesse i at blive gjort bekendt med oplysningerne.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 13 giver også mulighed for ud fra en konkret vurdering at afslå oplysning om selve eksistensen af en sag eller et dokument.

Af bemærkningerne til bestemmelsen (Folketingstidende 1985/1986, Tillæg A, sp. 230) fremgår således bl.a. følgende:

”Bestemmelsen i stk. 2 svarer til lovforslagets § 12, stk. 2. Der henvises til bemærkningerne til denne bestemmelse.”

Vedrørende § 12, stk. 2, fremgår bl.a. følgende af bemærkningerne til bestemmelsen (Folketingstidende 1985/1986, Tillæg A, sp. 227):

”Efter bestemmelsen i stk. 2 skal der gives aktindsigt i den del af et dokuments indhold, der ikke kan undtages efter stk. 1. Bestemmelsen svarer til § 2, stk. 3, i den gældende lov. Om gældende ret henvises til side 265 f. i betænkningen [Betænkning 857/1978 om offentlighedslovens revision].

I overensstemmelse med forståelsen af den gældende offentlighedslov vil bestemmelsen tillige indeholde en pligt til i tilfælde, hvor en begæring om aktindsigt ikke fuldt ud kan imødekommes, at gøre den pågældende bekendt med, at et eller flere dokumenter er tilbageholdt i henhold til stk. 1. Dette gælder dog ikke, såfremt hemmeligholdelsen af selve eksistensen af dokumentet anses for påkrævet, idet der i så fald typisk vil være hjemmel til i det hele at afslå begæringen om aktindsigt.”

Offentlighedsloven gælder ikke for dokumenter, der er udfærdiget af en myndighed eller kommet i en myndigheds besiddelse før den 1. januar 1971, jf. lovens § 17, stk. 3. Oplysninger om faktiske omstændigheder, der indeholdes i sådanne dokumenter, er dog efter samme bestemmelse omfattet af retten til egen-acces efter loven, hvis dokumenterne er indgået i en sag, der er eller har været under behandling af en forvaltningsmyndighed på et senere tidspunkt, og oplysningerne er eller har været af betydning for sagen.

2.5. Retsplejelovens regler om sigtedes aktindsigt i straffesager

Ved lov nr. 215 af 31. marts 2004 om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love (Offentlighed i retsplejen) gennemførtes en række ændringer af reglerne om aktindsigt i bl.a. straffesager. Loven trådte i kraft den 1. juli 2004 og gælder som udgangspunkt for alle afgørelser, der træffes efter denne dato.

Der sondres ved reglerne om sigtedes aktindsigt mellem indsigt i verserende sager og endeligt afsluttede sager.

2.5.1. Sigtedes aktindsigt i verserende sager

Retsplejelovens § 729 a finder anvendelse for tilfælde, hvor den sigtede har en forsvarer, og hvor udgangspunktet er, at den sigtede udøver sin adgang til aktindsigt gennem sin forsvarer. Retsplejelovens § 729 b vedrører tilfælde, hvor den sigtede ikke har en forsvarer, og formålet med denne bestemmelse er i relation til aktindsigt i videst muligt omfang at sidestille sigtede, der ikke har en forsvarer, med sigtede, der har en forsvarer.

Efter retsplejelovens § 729 a, stk. 2, meddeler retten forsvareren kopi af indførsler i retsbøgerne vedrørende sagen. Forsvareren kan gøre sigtede bekendt med kopierne, medmindre andet følger af retsplejelovens §§ 748 og 856 (bl.a. om retsmøder under efterforskningen). Retten kan pålægge forsvareren ikke at overlevere kopierne til sigtede eller andre, hvis det må frygtes, at kopierne vil blive benyttet på retsstridig måde.

Efter retsplejelovens § 729 a, stk. 3, har forsvareren endvidere adgang til at gøre sig bekendt med det materiale, som politiet har tilvejebragt til brug for den sag, som sigtelsen angår (f.eks. politirapporter mv.). Forsvareren skal have udleveret kopi af materialet, i det omfang det uden ulempe kan kopieres. Forsvareren må ikke uden politiets samtykke overlevere det modtagne materiale til sigtede eller andre. Som hovedregel gælder, at politiet giver samtykke, hvis det findes ubetænkeligt, jf. retsplejelovens § 729 a, stk. 3.

Politiet kan under visse nærmere angivne betingelser give forsvareren pålæg om ikke at videregive oplysninger, som forsvareren har modtaget fra politiet, jf. retsplejelovens § 729 a, stk. 4. Politiet kan efter bestemmelsen give et sådant pålæg, hvis det er nødvendigt af hensyn til fremmede magter, til statens sikkerhed, til sagens opklaring, til tredjemand eller til efterforskningen af en verserende sag om en lovovertrædelse, som efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover, eller som udgør en forsætlig overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13. Pålægget kan udstrækkes, indtil tiltalte har afgivet forklaring under hovedforhandlingen.

Politiets afgørelse om i givet fald at begrænse den sigtedes aktindsigt kan indbringes for retten, jf. retsplejelovens § 746.

Efter retsplejelovens § 729 b, stk. 1, skal en sigtet uden forsvarer efter anmodning have adgang til hos politiet at gøre sig bekendt med indførsler i retsbøgerne vedrørende sagen, medmindre andet følger af retsplejelovens §§ 748 og 856. Politiet udleverer efter anmodning kopi af indførslerne til sigtede, medmindre det må frygtes, at kopierne vil blive benyttet på retsstridig måde.

En sigtet uden forsvarer skal endvidere efter anmodning have adgang til at gøre sig bekendt med det materiale, som politiet har tilvejebragt til brug for den sag, som sigtelsen angår. Politiet udleverer efter anmodning kopi af materialet til sigtede, hvis det findes ubetænkeligt, jf. retsplejelovens § 729 b, stk. 2.

De hensyn, som kan begrunde et pålæg til forsvareren om ikke at videregive oplysninger modtaget fra politiet til den sigtede, jf. retsplejelovens § 729 a, stk. 4, kan begrunde en begrænsning i adgangen til aktindsigt for en sigtet, der ikke har en forsvarer.

Efter retsplejelovens § 729 c kan retten efter anmodning fra politiet fravige reglerne om forsvarerens og sigtedes ret til aktindsigt, hvis det er påkrævet af hensyn til 1) fremmede magter, 2) statens sikkerhed, 3) sagens opklaring, 4) tredjemands liv eller helbred, 5) efterforskningen af en anden verserende sag om en lovovertrædelse, som efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover, eller som udgør en forsætlig overtrædelse af straffelovens kapitel 12 eller 13 (om terrorisme mv.), eller 6) beskyttelse af fortrolige oplysninger om politiets efterforskningsmetoder mv. En sådan afgørelse kan dog ikke træffes, hvis det giver anledning til væsentlige betænkeligheder for varetagelsen af sigtedes forsvar, jf. retsplejelovens § 729 c, stk. 2. Inden retten træffer en sådan afgørelse, skal der beskikkes en advokat for sigtede, og advokaten skal have mulighed for at udtale sig. Advokaten beskikkes fra den særlige kreds af advokater, der er nævnt i § 729 c, stk. 6. Advokaten skal underrettes om alle retsmøder, der afholdes med henblik på at opnå rettens kendelse om fravigelse af retsplejelovens §§ 729 a og 729 b om forsvarerens og sigtedes adgang til aktindsigt, og advokaten er berettiget til at overvære disse retsmøder samt til at gøre sig bekendt med det materiale, som politiet har tilvejebragt til brug for den sag, som sigtelsen angår, jf. retsplejelovens § 729 c, stk. 5.

2.5.2. Sigtedes aktindsigt i endeligt afsluttede sager

Tiltaltes adgang til aktindsigt i en dom er reguleret af retsplejelovens § 219 a, stk. 5. Det følger heraf, at retten meddeler tiltalte udskrift af dommen.

Aktindsigt i en endeligt afsluttet straffesags øvrige dokumenter er reguleret i retsplejelovens § 729 d.

Efter retsplejelovens § 729 d, stk. 1, kan den, der har været sigtet, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der vedrører sagen, herunder indførsler i retsbøgerne, efter reglerne i § 729 d, når sagen er endeligt afsluttet. En sag er efter bemærkningerne til lovforslaget endeligt afsluttet, når der foreligger en endelig afgørelse, dvs. en afgørelse, som ikke kan anfægtes ved ordinære retsmidler.

Bestemmelsen i retsplejelovens § 729 d om sigtedes aktindsigt i endeligt afsluttede sager afløste de hidtil gældende regler i retsplejelovens § 41 og forvaltningslovens § 18 om aktindsigt i afsluttede straffesager hos domstolene, politiet og anklagemyndigheden.

Retten til aktindsigt omfatter imidlertid ikke interne arbejdsdokumenter, jf. § 729 d, stk. 2. Som interne arbejdsdokumenter anses 1) dokumenter, der udarbejdes af retten, politiet eller anklagemyndigheden til eget brug ved behandlingen af en sag, 2) voteringsprotokoller og andre referater af rettens rådslagninger og afstemninger og 3) brevveksling mellem forskellige enheder inden for politiet og anklagemyndigheden.

Det følger af retsplejelovens § 729 d, stk. 3, at retten til aktindsigt i endeligt afsluttede sager kan begrænses, i det omfang 1) ansøgeren efter reglerne i denne lovs anden og fjerde bog har været afskåret fra at gøre sig bekendt med oplysninger i sagen, 2) ansøgerens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til statens sikkerhed eller forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner, eller 3) ansøgerens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser eller for særlige hensyn til beskyttelse af medsigtede, vidner eller andre.

Endelig er et personnummer ikke omfattet af retten til aktindsigt, jf. retsplejelovens § 729 d, stk. 7.

2.6. Arkivloven

2.6.1. Arkivlovens regler i hovedtræk

I arkivloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1035 af 21. august 2007, er der fastsat bestemmelser om bl.a. tilgængelighed til og indsigt i offentlige arkivalier.

Efter arkivlovens § 13, stk. 1, afleverer myndighederne deres arkivalier til Statens Arkiver, inden de er 30 år gamle, medmindre modstående hensyn gør sig gældende. Kulturministeren fastsætter nærmere regler om tidspunktet for aflevering, herunder om de tilfælde, hvor en fravigelse af hovedreglen kan finde sted, jf. § 13, stk. 2.

Af arkivlovens § 13, stk. 3, fremgår desuden, at kulturministeren kan fastsætte nærmere regler om tidspunktet for aflevering af arkivalier, der er lagret på elektronisk medium. Det kan herunder fastsættes, at aflevering skal finde sted på et tidligere tidspunkt end inden 30 år.

Blandt andet med hjemmel i arkivlovens § 13 har kulturministeren ved bekendtgørelse nr. 591 af 26. juni 2003 om offentlige arkivalier og om offentlige arkivers virksomhed fastsat nærmere bestemmelser om aflevering af arkivalier. Af bekendtgørelsens § 12, stk. 4, fremgår, at den afleverende myndighed efter drøftelse med Statens Arkiver kan fastsætte en længere afleveringsfrist end 30 år for arkivalier, der i henhold til særlige bestemmelser er klassificeret ”fortroligt” eller højere.

Arkivlovens kapitel 6 indeholder bestemmelser om tilgængelighed til offentlige arkivalier.

Efter lovens § 22, stk. 1, er arkivenheder, der er skabt eller tilvejebragt af den offentlige forvaltning og domstolene, og som er afleveret til offentligt arkiv, som hovedregel tilgængelige for enhver, når de er 20 år gamle.

Efter lovens § 27 kan den afleverende myndighed efter drøftelse med det modtagende arkiv fastsætte en længere tilgængelighedsfrist end 20 år – højst 60 år – for dokumenter, hvis dette er nødvendigt til beskyttelse af en række væsentlige hensyn til bl.a. statens sikkerhed eller rigets forsvar (nr. 1), rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige organisationer (nr. 2), beskyttelse af vidner, sigtede eller andre i sager om strafferetslig eller disciplinær forfølgning (nr. 3) eller til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet (nr. 6).

Efter arkivlovens § 23, stk. 1, er arkivenheder, som indeholder oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold, tilgængelige, når de er 75 år gamle.

Arkivenheder, som omfatter sager inden for strafferetsplejen, er tilgængelige, når de er 20 år gamle, jf. dog § 23 (oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold). For sådanne arkivenheder, som er yngre end 50 år, meddeler rigsarkivaren eller den, der af rigsarkivaren bemyndiges hertil, efter indhentet samtykke fra den afleverende myndighed tilladelse til arkivadgang. I tilfælde, hvor det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn, kan den afleverende myndighed konkret beslutte at nægte samtykke til arkivadgang, jf. arkivlovens § 24.

Efter § 31 kan Rigsarkivaren eller den, der af Rigsarkivaren bemyndiges hertil, i konkrete tilfælde meddele tilladelse til benyttelse af dokumenter, arkivenheder eller grupper af arkivenheder, som er afleveret til Statens Arkiver, inden udløbet af den gældende tilgængelighedsfrist, jf. dog §§ 33-35.

I § 33 er opregnet de tilfælde, hvor en sådan tilladelse kræver samtykke fra vedkommende ressortmyndighed. Samtykke kræves således, hvis der for et dokument eller en arkivenhed er fastsat en længere tilgængelighedsfrist efter § 27 (nr. 1), hvis en arkivenhed indeholder materiale af den karakter, der er nævnt i § 25 (myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres), og tilgængelighedsfristen efter de nævnte bestemmelser ikke er udløbet, (nr. 2), eller når et dokument eller en arkivenhed er yngre end 20 år (nr. 3).

Efter § 34 kræves samtykke fra Datatilsynet, hvis arkivenheden er afleveret fra en myndighed inden for den offentlige forvaltning og indeholder oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, og 1) tidligere behandling af oplysningerne har været omfattet af persondataloven, eller 2) oplysningerne stammer fra et edb-register, der har været ført for den offentlige forvaltning.

Den, der får adgang til benyttelse af arkivalier, som ikke er umiddelbart tilgængelige, må ikke uberettiget offentliggøre, videregive eller udnytte fortrolige oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab, jf. arkivlovens § 40.

Efter arkivlovens § 41 fastsætter kulturministeren efter indhentet udtalelse fra Datatilsynet regler om vilkår for brugen af oplysninger af den art, der er omfattet af persondataloven.

Arkivlovens kapitel 9 (§ 42) indeholder regler om begæring om indsigt (egen-acces) i oplysninger, der er omfattet af persondataloven. Efter § 42, stk. 1, kan en person over for et offentligt arkiv fremsætte begæring om indsigt i oplysninger om den pågældende af den art, som er omfattet af persondataloven, og som er overført til opbevaring i det pågældende offentlige arkiv. Begæringen skal ifølge § 42, stk. 2, angive den myndighed, der oprindelig har behandlet de pågældende oplysninger. Begæringen om indsigt videresendes af det pågældende arkiv til vedkommende myndighed, som træffer afgørelse efter bestemmelserne herom i persondataloven, jf. § 42, stk. 3. Persondatalovens indsigtsregler er beskrevet nedenfor under pkt. 4.

Det følger af § 22, stk. 2, at vedkommende myndighed træffer afgørelse i forbindelse med ansøgning om adgang til arkivalier, der er over 20 år gamle, men som endnu ikke er afleveret til offentligt arkiv. Ansøgningen imødekommes, medmindre de hensyn, der er nævnt i §§ 23-25 og 27, foreligger.

Spørgsmålet om aktindsigt efter offentlighedsloven og partsaktindsigt efter forvaltningsloven ændres ikke ved, at sager, dokumenter mv. afleveres til Statens Arkiver. Arkivloven begrænser således ikke retten til aktindsigt efter offentlighedsloven og forvaltningsloven.

2.6.2. PETs praksis i relation til arkivloven

Af en skrivelse af 17. december 1965 fra den daværende rigsarkivar til PET fremgår, at det blev aftalt, at følgende sagsakter ikke kasseres:

  1. Redegørelser, der er udarbejdet af PET eller af andre og angår de mere almindelige politiske forhold eller indeholder overvejelser eller betragtninger af mere almindelig karakter.
  2. Spionsager fra tiden før anden verdenskrig.
  3. Straffeakter, der vedrører spionsager og er udlånt fra de pågældende politimesterembeder. Rigsarkivaren træffer efter aflevering til Rigsarkivet bestemmelse om, hvorvidt dette materiale skal overføres til de respektive landsarkiver.
  4. Enkeltakter vedrørende personer, der har haft en mere fremtrædende politisk, kulturel, økonomisk eller administrativ position.
  5. Enkeltakter vedrørende personer, der har forbindelse med besættelsestiden.
  6. Andet materiale, som skønnes at have eller at kunne få historisk værdi.

Disse retningslinjer følges efter det oplyste stadig i relation til PETs personregistreringssager.

Justitsministeren traf den 13. november 1995, på baggrund af en henvendelse fra Wamberg-udvalget om bevaringen af sagsakter af særlig historisk interesse, beslutning om, at sagsakter af særlig historisk interesse skal afleveres til Rigsarkivet (nu Statens Arkiver), når PET ikke længere skønner det sikkerhedsmæssigt nødvendigt selv at opbevare de pågældende akter.

2.7. Statsministeriets cirkulære nr. 204 af 7. december 2001 vedrørende sikkerhedsbeskyttelse af informationer af fælles interesse for landene i NATO, EU eller WEU, andre klassificerede informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse i øvrigt

Statsministeriets cirkulære nr. 204 af 7. december 2001 vedrørende sikkerhedsbeskyttelse af informationer af fælles interesse for landene i NATO, EU eller WEU, andre klassificerede informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse i øvrigt gælder for PET.

Spørgsmålet om indsigt i klassificerede informationer er reguleret i cirkulærets kapitel A II.

Efter cirkulærets § 12, stk. 1, må klassificerede informationer ikke udlånes eller udleveres til personer, der ikke er sikkerhedsgodkendt til at behandle informationer af den pågældende klassifikationsgrad. Alle personer med adgang til elektroniske informationssystemer, der behandler informationer klassificeret ”fortroligt” eller højere, skal være sikkerhedsgodkendt til at behandle de højest klassificerede informationer, som de har adgang til i det elektroniske system, jf. § 12, stk. 2.

Endvidere er det i § 13, stk. 1, fastsat, at styrelseschefen træffer afgørelse om sikkerhedsgodkendelse af ansatte i styrelsen og ansatte i private firmaer, der arbejder for styrelsen. Styrelseschefens meddelelse af sikkerhedsgodkendelse har kun gyldighed for den sikkerhedsgodkendte persons arbejde for den pågældende styrelse.

Indsigt i klassificerede informationer må efter cirkulærets § 16, stk. 1, kun gives personer, for hvem sådan indsigt er tjenstlig nødvendig (”need to know”). Ifølge § 16, stk. 2, må ingen gøre sig bekendt med klassificerede informationer, der ikke er forelagt den pågældende til gennemsyn eller behandling i forbindelse med tjenesten.

Det forhold, at et dokument i henhold til Statsministeriets cirkulære er klassificeret f.eks. ”fortroligt”, er principielt uden betydning for afgørelsen af, om dokumentet er undtaget fra aktindsigt.

Vedrørende forholdet mellem offentlighedsloven og Statsministeriets cirkulære nr. 204 af 7. december 2001 må det dog antages, at offentlighedsloven indeholder hjemmel til at tilbageholde oplysninger, der er omfattet af cirkulærets kapitel A. Dette gælder, uanset om begæringen om aktindsigt fremsættes over for en militær myndighed (f.eks. Forsvarskommandoen) eller en civil myndighed (f.eks. Forsvarsministeriet). Der henvises til John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udg. (1998), side 262. Heri er det anført, at det må antages, at dokumenter, der er omfattet af den særlige tavshedspligt i den militære straffelov, generelt kan undtages fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 14. Foreligger dokumentet i en sag hos en civil myndighed, må det i almindelighed antages, at undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 1 og 2, er anvendelige.

2.8. Indsigt i PETs oplysninger

Som det fremgår af kapitel 5, afsnit 4.1.3, systematiseres og opbevares indsamlede oplysninger i PETs registre, personsikkerhedsdatabaser, journalsystemer, sagsmapper mv.

2.8.1. Indsigt i PETs edb-registre

Som anført i kapitel 5, afsnit 4.1.3.1 blev PETs registre tidligere ført manuelt, i form af de såkaldte ”tromler”. I 1989-90 blev registrene overført til edb.

PET er ikke omfattet af persondataloven, jf. persondatalovens § 2, stk. 11, og dermed ikke af lovens regler om indsigtsret. Der er derfor ikke efter denne lov adgang til indsigt i PETs edb-registre.

Endvidere er der ikke adgang til aktindsigt i PETs virksomhed efter forvaltningsloven, idet forvaltningslovens regler om partsaktindsigt ifølge § 2, stk. 1, og § 9, stk. 1, alene gælder i sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse.

Det forhold, at PET fører edb-registre som led i sin virksomhed, udgør ikke en afgørelsessag efter forvaltningsloven.

Heller ikke reglerne om egen-acces i offentlighedsloven giver ret til indsigt i PETs edb-registre, idet retten til aktindsigt ikke omfatter edb-registre, jf. lovens § 5, stk. 2. Som anført ovenfor i afsnit 2.4 er der dog efter de almindelige regler i offentlighedsloven også ret til indsigt i oplysninger eller dokumenter, som alene findes på edb – herunder i et edb-register – hvis disse indgår i den sag, der ønskes indsigt i.

Sammenfattende har en person således ikke i dag krav på at få oplyst, om PET har registreret oplysninger om vedkommende i tjenestens edb-registre, og – i givet fald – indsigt i disse oplysninger.

2.8.2. Indsigt i PETs manuelle registre

Det fremgår af kapitel 5, pkt. 4.3.2, at PETs støttedatabaser (tidligere benævnt arbejdskartoteker) oprindeligt var papirbaserede og typisk bestod af papkort eller ringbind. Det fremgår endvidere, at næsten alle databaser i dag er overført til edb. Der skelnes mellem to former for databaser – belastende og ikke-belastende. De belastende indeholder efterforskningsmæssige oplysninger. De ikke-belastende indeholder oplysninger om f.eks. kilder og kontaktpersoner. Støttedatabaserne er baseret på fritekstsøgning, således at der kan søges på alle opdaterede ord og identiteter. Endvidere er mange af støttedatabaserne samlet i søgedatabaser, som giver brugerne mulighed for en samtidig søgning i flere støttedatabaser på en gang. Om støttedatabaserne henvises i øvrigt til kapitel 5, afsnit 4.3.2.

Persondataloven gælder ikke for PET, og der er derfor ikke efter denne lov adgang til indsigt i støttebaserne hos PET.

Forvaltningslovens regler om partsaktindsigt gælder som anført alene i afgørelsessager. Det er ikke en afgørelsessag, at der tilføres oplysninger til en støttedatabase, og der er derfor ikke ret til partsaktindsigt i tjenestens støttedatabaser.

Offentlighedsloven gælder ifølge § 2, stk. 1, 1. pkt., ikke inden for strafferetsplejen. Det betyder, at der ikke er indsigt i støttedatabaser, som PET har oprettet som led i sin virksomhed inden for strafferetsplejen, f.eks. i forbindelse med efterforskning af forbrydelser.

Efter offentlighedslovens § 5, stk. 2, omfatter retten til aktindsigt endvidere ikke registre eller andre systematiserede fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling, dog bortset fra fortegnelser som nævnt i § 5, stk. 1, nr. 2 (journalsystemer).

I det omfang en støttedatabase hos PET må anses for omfattet af udtrykket ”registre eller andre systematiserede optegnelser” i offentlighedslovens § 5, stk. 2, giver loven således ikke ret til indsigt i et sådant arbejdskartotek, der føres elektronisk.

I andre tilfælde – eksempelvis med hensyn til manuelt førte støttedatabaser, der ikke er oprettet som led i PETs virksomhed inden for strafferetsplejen – er spørgsmålet om indsigt reguleret i offentlighedslovens § 4, stk. 2, og de undtagelser der er henvist til heri. Den, hvis personlige forhold er omtalt i en sådan støttedatabase, kan således som udgangspunkt forlange at blive gjort bekendt med oplysningerne herom. Det gælder dog ikke, hvis f.eks. hensynet til statens sikkerhed eller rigets forsvar eller til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser efter en konkret vurdering med afgørende vægt taler herimod, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 1 og 3.

2.8.3. Indsigt i PETs journaloplysninger

PET anvender et edb-baseret standardjournalsystem, der tillige anvendes i andre af Rigspolitichefens afdelinger. Journalsystemet ligner registrene derved, at det indeholder systematiserede oplysninger til brug for PETs sagsbehandling, og derved at disse oplysninger som udgangspunkt er tilgængelige for alle medarbejdere.

Som nævnt ovenfor gælder persondataloven ikke for PET, og derfor er der ikke efter denne lov indsigt i tjenestens journaloplysninger.

Da det ikke er en afgørelsessag efter forvaltningsloven, at der tilføres oplysninger til journalsystemet, er der ikke ret til partsaktindsigt i journaloplysninger.

Efter offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, omfatter retten til aktindsigt i en sag også indførelser i journalen, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter.

Retten til aktindsigt i journaloplysninger kan imidlertid begrænses, hvis hensynet til f.eks. statens sikkerhed eller rigets forsvar eller til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser efter en konkret vurdering med afgørende vægt taler imod indsigt i journaloplysninger, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 2, sammenholdt med § 13, stk. 1, nr. 1 og 3.

Offentlighedsloven gælder ikke sager inden for strafferetsplejen, jf. offentlighedslovens § 2, stk. 1. Der er derved heller ikke adgang til indsigt i journaloplysninger i sådanne sager.

2.8.4. Indsigt i sager hos PET

Udover registre, støttedatabaser, personsikkerhedsdatabaser og journalsystemet har PET informationsmateriale i form af fotos, båndoptagelser, videooptagelser, kildemapper, operationssager, analyser/sammenskrivninger, registre over hændelser (uden personoplysninger), mødereferater, brevkopier, operationsplaner (f.eks. i forbindelse med statsbesøg) og historisk materiale.

PET har endvidere – ligesom det øvrige politi – adgang til en række oplysninger, der er systematiserede i en række eksterne registre, herunder Det Centrale Personregister og Det Centrale Kriminalregister.

Der henvises til kapitel 5, pkt. 4.3.5.

Vedrørende spørgsmålet om den registreredes adgang til oplysninger om sig selv i Det Centrale Kriminalregister henvises til det, der er anført nedenfor i afsnit 4.3.2.4.

Da persondataloven ikke gælder for PET, er der ikke indsigtsret efter denne lov.

I det følgende skelnes mellem sager inden for strafferetsplejen og andre sager.

2.8.4.1. Sager inden for strafferetsplejen

Offentlighedsloven gælder som anført ovenfor ikke for sager inden for strafferetsplejen, jf. lovens § 2, stk. 1. Loven giver derfor ikke ret til aktindsigt i verserende eller afsluttede sager inden for strafferetsplejen, herunder eksempelvis sager hos PET om telefonaflytning eller ransagning.

Efter forvaltningslovens § 9, stk. 3, er sager om strafferetlig forfølgning heller ikke omfattet af forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, jf. dog § 18.

Udtrykket ”strafferetlig forfølgning” afgrænser de undtagne sagstyper snævrere end offentlighedslovens § 2, stk. 1. En sag kan således være en del af ”strafferetsplejen” efter offentlighedslovens § 2, stk. 1, selv om den ikke er en sag om ”strafferetlig forfølgning” efter forvaltningslovens § 9, stk. 3. Som eksempel kan nævnes, at sager om straffuldbyrdelse ikke er undergivet indsigt efter offentlighedsloven, men den, der er part i en sag om straffuldbyrdelse, har adgang til partsaktindsigt efter forvaltningsloven. Der henvises bl.a. til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 496 f., og John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (2001), side 281 f.

Af forvaltningslovens § 18, stk. 1, fremgår, at en part i en straffesag, når sagen er afgjort, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter i det omfang, dette er rimeligt begrundet af hensyn til varetagelse af den pågældendes interesser, og hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser og særlige hensyn til beskyttelse af sigtede, vidner og andre ikke taler herimod. Efter forvaltningslovens § 18, stk. 2, omfatter bestemmelsen i stk. 1 imidlertid ikke dokumenter hos politiet eller anklagemyndigheden, og forvaltningsloven giver dermed ikke ret til aktindsigt i politiets eller anklagemyndighedens dokumenter i afsluttede sager.

For så vidt angår verserende straffesager følger det af retsplejelovens § 729 a, stk. 2, at retten meddeler forsvareren kopi af indførsler i retsbøgerne vedrørende sagen. Efter retsplejelovens § 729 a, stk. 3, har forsvareren endvidere adgang til at gøre sig bekendt med det materiale, som politiet har tilvejebragt til brug for den sag, som sigtelsen angår (f.eks. politirapporter mv.). Tilsvarende skal en sigtet uden forsvarer efter anmodning som udgangspunkt have adgang til hos politiet at gøre sig bekendt med indførsler i retsbøgerne vedrørende sagen samt med det materiale, som politiet har tilvejebragt til brug for den sag, som sigtelsen angår, jf. retsplejelovens § 729 b, stk. 1 og 2. Sigtedes aktindsigt kan dog begrænses, hvis det er nødvendigt af hensyn til fremmede magter, til statens sikkerhed, til efterforskningen af en anden verserende sag om en lovovertrædelse, som efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover, eller som udgør en forsætlig overtrædelse af straffelovens kapitel 12 eller 13, jf. retsplejelovens § 729 a, stk. 4, og § 729 b, stk. 2.

For så vidt angår straffesager, som er endeligt afsluttet, kan den, der har været sigtet, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der vedrører sagen, herunder indførsler i retsbøgerne, jf. retsplejelovens § 729 d, stk. 1. Retten til aktindsigt kan dog begrænses bl.a. i det omfang, ansøgerens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til statens sikkerhed eller forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner, jf. retsplejelovens § 729 d, stk. 3.

Der henvises i øvrigt til gennemgangen under pkt. 2.5 af retsplejelovens regler om sigtedes aktindsigt i straffesager.

Hvis PETs efterforskning giver grundlag for at rejse sigtelse, overgives sagen i almindelighed til vedkommende anklagemyndighed (stedlige politidirektør mv.). Anmodning om aktindsigt indgives til vedkommende anklagemyndighed, der har truffet den administrative beslutning i straffesagen, jf. retsplejelovens § 729 d, stk. 4.

På grundlag af de ovenfor nævnte begrænsninger i sigtedes adgang til aktindsigt i såvel verserende som afsluttede straffesager vil den pågældende politikreds, som fører eller har ført de pågældende straffesager, i almindelighed ikke meddele sigtede aktindsigt i de oplysninger om den pågældende i sagen, som stammer fra PET.

Aktindsigt i straffesager efter retsplejelovens § 41 d forudsætter efter bemærkningerne til bestemmelsen, at nogen har været sigtet i sagen.

Den overvejende del af PETs dokumenter vil således ikke være omfattet af retten til aktindsigt efter retsplejelovens § 41 d, idet hovedparten af efterretningstjenestens efterforskning ikke medfører, at der rejses sigtelse.

På den baggrund vurderer PET som udgangspunkt ikke anmodninger om aktindsigt, hvor den pågældende anmoder om at få udleveret oplysninger, som efterretningstjenesten eventuelt måtte være i besiddelse af vedrørende den pågældende person, efter retsplejelovens § 41d.

2.8.4.2. Andre sager

Forvaltningslovens regler om partsaktindsigt gælder som anført alene for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse, jf. lovens § 2, stk. 1, og § 9, stk. 1. Efter denne lov er der således ikke ret til partsaktindsigt i de sager, som PET – ud over sager om strafferetlig forfølgning – opretter som led i tjenestens arbejde, og som ikke har karakter af afgørelsessager.

Særligt om PETs afgørelser om sikkerhedsgodkendelse henvises til det, som er anført nedenfor i afsnit 2.8.5.

Offentlighedsloven gælder som nævnt ikke for sager inden for strafferetsplejen, jf. lovens § 2, stk. 1. I det omfang de her omhandlede sager falder inden for strafferetsplejen, vil der derfor heller ikke være aktindsigt heri efter offentlighedsloven.

I andre tilfælde – eksempelvis sager om sikkerhedsgodkendelse – kan retten til egen-acces begrænses, hvis hensynet til f.eks. statens sikkerhed eller rigets forsvar eller til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser efter en konkret vurdering med afgørende vægt taler herimod, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 2, sammenholdt med § 13, stk. 1, nr. 1 og 3. Bestemmelsen giver som nævnt også mulighed for ud fra en konkret vurdering at afslå oplysning om selve eksistensen af en sag eller et dokument.

2.8.5. Særligt om PETs afgørelser om sikkerhedsgodkendelse

Forvaltningslovens regler om partsaktindsigt gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse, jf. § 2, stk. 1, og § 9, stk. 1.

Ansættelsesmyndighedens beslutning om, hvorvidt en person kan sikkerhedsgodkendes, må anses for en afgørelse efter forvaltningsloven. Dette resultat fremgår også forudsætningsvis af den ombudsmandssag, som er nævnt nedenfor i afsnit 3. Det samme gælder en beslutning om at tilbagekalde en sikkerhedsgodkendelse. Dette betyder, at forvaltningslovens regler om bl.a. partsaktindsigt gælder i sådanne sager.

PETs opgaver i forbindelse med sager om sikkerhedsgodkendelse af personer, der skal have indsigt i klassificerede dokumenter, er beskrevet i kapitel 4. Som det fremgår heraf, kan tjenestens opgaver opdeles i en undersøgelses- og videregivelsesfunktion samt en godkendelsesfunktion.

I forbindelse med en sikkerhedsgodkendelsessag undersøger PET forskellige forhold og videregiver en række oplysninger, hvorefter den pågældende ansættelsesmyndighed mv. – bl.a. på grundlag af det af PET tilvejebragte materiale – træffer afgørelse om, hvorvidt vedkommende person kan sikkerhedsgodkendes.

Som anført ovenfor er PETs undersøgelser og videregivelse af oplysninger i disse sager ikke en afgørelsessag i forhold til vedkommende person, og forvaltningsloven finder dermed ikke anvendelse. Offentlighedslovens regler om aktindsigt vil imidlertid som udgangspunkt finde anvendelse, idet retten til aktindsigt dog kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til statens sikkerhed, udenrigspolitiske forhold samt opklaring og forfølgning af lovovertrædelse, jf. navnlig offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 1-3.

Ved sikkerhedsgodkendelse af personale mv. inden for PET og det øvrige politi er det derimod PET selv, der træffer afgørelse om sikkerhedsgodkendelse.

I de sager, hvor PET træffer afgørelse om sikkerhedsgodkendelse, finder forvaltningslovens regler om partsaktindsigt i kapitel 4 således anvendelse. PET kan dog efter en konkret vurdering afslå begæringer om partsaktindsigt, hvis den pågældendes interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder statens sikkerhed, udenrigspolitiske forhold samt opklaring og forfølgning af lovovertrædelser mv., jf. navnlig lovens § 15, stk. 1, nr. 1-3.

3. Praksis om efterretningstjenestens behandling af anmodninger fra enkeltpersoner om indsigt i oplysninger om vedkommende selv

Efter PETs praksis oplyser tjenesten – medmindre der foreligger særlige omstændigheder – ikke personer om, hvorvidt efterretningstjenesten er i besiddelse af oplysninger om de pågældende.

I begrundelsen for et afslag på indsigt anføres normalt, at det på baggrund af de særlige arbejdsopgaver, der påhviler PET, er efterretningstjenestens opfattelse, at det typisk ikke kan oplyses, hvis en person er registreret, idet en sådan oplysning i sig selv kan medføre afgørende skadevirkninger for efterretningstjenestens virksomhed.

Det kan efter PETs praksis normalt heller ikke oplyses, at efterretningstjenesten ikke er i besiddelse af oplysninger om en person. I givet fald ville personer, der ikke modtog et sådant svar, nemlig kunne slutte sig til, at PET er i besiddelse af oplysninger om dem.

PET har dog efter det oplyste i ganske særlige tilfælde fraveget denne praksis. I disse tilfælde har det drejet sig om personer uden nogen efterretningsmæssig interesse, hvor PET har vurderet, at manglende oplysninger om, hvorvidt tjenesten havde oplysninger om dem, ville have afgørende psykologiske skadevirkninger for de pågældende. Oplysninger er i disse helt særlige tilfælde gået ud på, at vedkommende ikke er registreret i PET.

I en sag gengivet i FOB 1998, side 176 f., fandt ombudsmanden ikke grundlag for at kritisere PETs retsopfattelse, hvorefter efterretningstjenesten – efter en konkret vurdering – kan afslå at oplyse, hvorvidt tjenesten har oplysninger om en person. Ombudsmanden mente heller ikke, at der var særlige omstændigheder, som kunne føre til kritik af myndighedernes afslag i det konkrete tilfælde