Betænkning om PET og FE
Betænkning nr. 1529
Kapitel 2

Forside | Til bund | Forrige | Næste


KAPITEL 2: Sammenfatning af udvalgets overvejelser og forslag

1. Indledning

Dette kapitel indeholder en sammenfatning af udvalgets overvejelser og forslag. Kapitlet gengiver kun de overordnede overvejelser og synspunkter, der ligger bag udvalgets forslag. Der foretages ikke i kapitlet en detaljeret gennemgang af disse overvejelser eller af indholdet og forståelsen af bestemmelserne i de lovudkast til henholdsvis lov om Politiets Efterretningstjeneste (PET) og lov om Forsvarets Efterretningstjeneste (FE), som udvalget har udarbejdet. En mere udførlig gengivelse af udvalgets overvejelser og synspunkter findes i de enkelte kapitler og i de specielle bemærkninger til udvalgets lovudkast.

2. Sammenfatning af betænkningens kapitler

I betænkningens kapitel 1, som udgør betænkningens indledning, er udvalgets kommissorium af 22. april 1998 gengivet, herunder hvorledes udvalget har været sammensat. Kapitlet indeholder endvidere nogle bemærkninger om udvalgets fortolkning af kommissoriet samt en gennemgang af lovgivningsinitiativer og administrative regler efter udvalgets nedsættelse af betydning for udvalgets arbejde.

Betænkningens kapitel 3 indeholder en historisk beskrivelse af politiets efterretningsarbejde. I kapitlet gennemgås politiets efterretningsarbejdes organisering, formål, opgaver, midler og virkemåde fra starten af det 20. århundrede til i dag. Endvidere gennemgås de særlige ordninger, der har været og er etableret til kontrol af efterretningstjenesten.

De efterfølgende kapitler indledes som udgangspunkt med en udførlig beskrivelse af gældende ret i forhold til de emner, der behandles i de pågældende kapitler. Beskrivelsen tjener hovedsageligt to formål. For det første udgør beskrivelsen af gældende ret et (nødvendigt) grundlag for udvalgets overvejelser om, i hvilket omfang der er behov for at ændre retstilstanden i forhold til det beskrevne emne. For det andet vil beskrivelsen kunne tjene som et bidrag til fortolkningen af lovudkastets bestemmelser i de tilfælde, hvor den eksisterende retstilstand foreslås videreført uændret eller blot præciseret (eventuelt med minimale ændringer).

I det følgende angives udvalgets opfattelse med kursiv.

Betænkningens kapitel 4 angår PETs opgaver. Kapitlet indledes med en gennemgang af bestemmelserne i straffelovens kapitel 12 og 13 og PETs opgaver vedrørende disse bestemmelser. Udvalget finder, at forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, herunder navnlig terrorisme, ekstremisme, spionage og proliferation mv. også for fremtiden skal være en central opgave for PET (udkastets § 1).

Herefter beskrives de opgaver vedrørende den alvorligste organiserede kriminalitet, der efter udvalgets nedsættelse er overført til PET. Udvalget noterer sig i den forbindelse, at regeringen i sammenhæng hermed har overført dele af Det Nationale Efterforskningscenter (NEC) til PET. Udvalget har ikke fundet anledning til at fremkomme med forslag til ændringer i den herved tilvejebragte udvidelse af PETs arbejdsopgaver (udkastets § 1).

PETs opgaver vedrørende trusselsvurderinger omtales. Udvalget finder, at PET fortsat bør have til opgave at udarbejde sikkerhedsvurderinger med henblik på navnlig at identificere, vurdere og søge at afværge sikkerhedsmæssige trusler mod Danmark og den nationale sikkerhed. Udvalget anfører endvidere, at denne opgave, der er af væsentlig betydning for PETs eget arbejde og PETs samarbejdspartnere, også i fremtiden bør være en central opgave for PET (udkastets § 1).

Herefter beskrives PETs samarbejde med og bistand til det øvrige politi. Udvalget har ikke fundet grundlag for at fremkomme med forslag til ændringer i det eksisterende samarbejde mellem PET og det øvrige politi. Udvalget finder, at det af en lovbestemmelse udtrykkeligt bør fremgå, at det er en central opgave for PET at bistå det øvrige politi (udkastets § 1).

Kapitlet indeholder endvidere en beskrivelse af PETs opgaver vedrørende underretning af justitsministeren. Udvalget finder ikke grundlag for at ændre den eksisterende praksis. Udvalget finder imidlertid, at det bør fremgå af en lovbestemmelse, at det er en selvstændig opgave for PET at holde justitsministeren underrettet om forhold af betydning for landets indre sikkerhed og forhold af væsentlig betydning inden for efterretningstjenestens virksomhed og om vigtige enkeltsager (udkastets § 1).

PETs opgaver i forbindelse med forebyggende sikkerhed omtales ligeledes i kapitlet. Udvalget finder, at PET fortsat bør være national sikkerhedsmyndighed og rådgive og bistå offentlige myndigheder og private i sikkerhedsspørgsmål. Udvalget foreslår, at der i en kommende lov indsættes en bestemmelse herom, idet udvalget samtidig forudsætter, at den nærmere regulering af dette spørgsmål sker ved administrative bestemmelser (udkastets § 1).

Herefter beskrives i kapitlet PETs opgaver med personbeskyttelse og andre sikkerhedsopgaver. Udvalget finder, at PET også i fremtiden bør varetage disse opgaver. Udvalget foreslår, at der i en kommende lov bør indsættes en bestemmelse herom, idet udvalget samtidig forudsætter, at reguleringen af disse opgaver sker ved administrative bestemmelser, der under hensyn til opgavens særlige karakter ikke bør være offentligt tilgængelig (udkastets § 1).

Endelig omtales PETs opgaver i udlændingesager. Udvalget har fundet, at PETs opgaver og samarbejde med udlændingemyndighederne fortsat bør reguleres af udlændingelovgivningen. Udvalget har derfor ikke i sit udkast om PETs opgaver medtaget en bestemmelse om opgaverne i udlændingesager.

Betænkningens kapitel 5 vedrører PETs behandling af oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer og organisationer, herunder spørgsmålet om registrering af disse oplysninger. Udvalget henviser om forståelsen af ”her i landet hjemmehørende personer og organisationer” til gennemgangen under kapitel 1. I kapitel 5 beskrives i hovedtræk gældende ret for PETs behandling af oplysninger samt PETs behandling af oplysninger i praksis.

I kapitlet omtales PETs forhold til persondataloven. Det er udvalgets opfattelse, at PET så vidt muligt bør være omfattet af reglerne i persondataloven. Udvalget finder imidlertid, at der for PET gør sig særlige forhold gældende, som kan begrunde, at tjenesten ikke i samme omfang som andre offentlige myndigheder bør være omfattet af den almindelige persondatalovgivning. Udvalgets overvejelser er mundet ud i, at udvalget ikke foreslår en model, hvorefter bestemmelsen i persondatalovens § 2, stk. 11, helt eller delvist ophæves, således at loven gælder for PET. I stedet foreslår udvalget, at der i en selvstændig lov om PET indsættes bestemmelser, der angiver, hvilke bestemmelser i persondataloven der finder anvendelse for PET, og angiver betingelserne for, at tjenesten kan behandle personoplysninger.

Det overvejes herefter i kapitlet, hvilke bestemmelser i persondataloven der bør finde anvendelse for PET. Udvalget har fundet, at der navnlig er behov for en regulering af PETs tilvejebringelse af oplysninger, interne behandling af personoplysninger og videregivelse af personoplysninger.

Reglerne i persondatalovens § 3, § 5, § 11, stk. 1, og §§ 41-42, der indeholder en række definitioner, begreber og generelle behandlingsregler mv., bør efter udvalgets opfattelse gælde for PETs interne behandling af personoplysninger. Udvalget fremhæver i den forbindelse, at PETs interne behandling af personoplysninger herved bliver reguleret af bl.a. persondatalovens behandlings- og registerbegreb. Udvalget finder endvidere, at reguleringen af PETs interne behandling af personoplysninger og videregivelse af personoplysninger skal ske med udgangspunkt i persondatalovens §§ 6-8.

Bestemmelserne i persondatalovens kapitel 8 og 10 om den registreredes rettigheder bør efter udvalgets opfattelse kunne sættes helt eller delvist i kraft for PETs behandling af egne personalesager og for sikkerhedsgodkendelsessager.

Persondatalovens regler om den registreredes indsigtsret og Datatilsynet foreslås ikke sat i kraft. Udvalget foreslår i stedet, at der skal være en særlig kontrolordning i forhold til PET med mulighed for indirekte indsigt. Denne indsigtsret består i, at en her i landet hjemmehørende person kan rette henvendelse til PET-tilsynet og anmode tilsynet om på den pågældendes vegne at undersøge, om PET behandler personoplysninger om den pågældende i strid med gældende regler.

Udvalget finder, at det i en særlig lovbestemmelse bør præciseres, at PET som led i sit almindelige informationsberedskab kan indsamle og indhente enhver oplysning, der kan have betydning for tjenestens virksomhed (udkastets § 2).

Retsplejelovens § 116, stk. 2, vedrører PETs indhentelse af oplysninger fra andre danske forvaltningsmyndigheder. Efter bestemmelsen kan PET kræve oplysninger fra andre forvaltningsmyndigheder, når oplysningerne efter PETs opfattelse ”må antages at have betydning” for varetagelse af PETs opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13. Udvalget finder, at de bestemmelser, der vedrører PETs behandling af personoplysninger, så vidt muligt bør samles i den foreslåede lov om PETs opgaver og virksomhed. Udvalget foreslår derfor, at retsplejelovens § 116, stk. 2, overføres til den foreslåede lov (udkastets § 3).

I lighed med, hvad der gælder efter persondataloven, foreslår udvalget, at PET internt skal kunne behandle enhver personoplysning om en her i landet hjemmehørende person, hvis behandlingen sker med samtykke fra den registrerede (udkastets § 6, stk. 2, nr. 1).

Udvalget foreslår endvidere, at PET skal kunne behandle enhver personoplysning om en her i landet hjemmehørende person, hvis behandlingen må antages at have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver vedrørende forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13 (udkastets § 6, stk. 2, nr. 2).

Vedrørende tjenestens øvrige opgaver, dvs. andre opgaver end dem, som er forbundet med forebyggelse og efterforskning af overtrædelser af straffelovens kapitel 12 og 13, foreslås det, at PET skal kunne behandle enhver personoplysning, hvis behandlingen er nødvendig til varetagelse af disse opgaver (udkastets § 6, stk. 2, nr. 3). Udkastet bygger her på det nødvendighedskriterium, der anvendes i persondatalovens §§ 6-8.

Udvalget behandler herefter spørgsmålet om PETs videregivelse af oplysninger. Udvalget finder det af afgørende betydning for PETs varetagelse af sine opgaver, at tjenesten fortsat har mulighed for at videregive oplysninger til andre danske forvaltningsmyndigheder, private og organisationer samt udenlandske myndigheder og internationale organisationer – herunder efter omstændighederne også følsomme oplysninger.

Efter retsplejelovens § 116, stk. 1, kan PET videregive oplysninger til FE i det omfang, videregivelsen kan have betydning for varetagelsen af tjenesternes opgaver. Med henblik på så vidt muligt at samle bestemmelserne om PETs behandling af oplysninger i én lov foreslår udvalget, at retsplejelovens § 116, stk. 1, overføres til § 7, stk. 1, i det foreslåede udkast til lov om PETs opgaver og virksomhed.

Udvalget finder, at den meget vide adgang til videregivelse af oplysninger til FE ikke bør gælde for videregivelse om her i landet hjemmehørende personer til andre forvaltningsmyndigheder, til private og organisationer eller til udenlandske myndigheder. Udvalget finder, at reguleringen i stedet bør tage udgangspunkt i lovudkastets generelle regel om PETs behandling af personoplysninger (udkastets § 6). Udvalget finder herudover, at persondatalovens § 8, stk. 2, bør finde anvendelse, hvis videregivelsen vedrører de personoplysninger, som er nævnt i persondatalovens § 7, stk. 1, og § 8, stk. 1 (nærmere opregnede typer af følsomme personoplysninger). Endelig finder udvalget under hensyn til de alvorlige konsekvenser for de registrerede, der efter omstændighederne vil kunne være forbundet med en videregivelse af oplysninger om dem, at PET kun bør kunne videregive personoplysninger, hvis det efter en konkret vurdering må anses for forsvarligt at videregive oplysningerne (udkastets § 7, stk. 2 og 3).

Videregivelse i øvrigt, eksempelvis af oplysninger, som ikke er personoplysninger, kan ske, hvis det ikke strider mod reglerne om tavshedspligt mv.

Udvalget har ikke fundet anledning til at fastsætte det nærmere indhold af frister for behandling af oplysninger, men finder, at der i loven om PET bør indsættes en bemyndigelse til justitsministeren til at fastsætte regler for tjenesternes sletning af opbevarede oplysninger.

I betænkningens kapitel 6 omtales PETs behandling af oplysninger om lovlig politisk virksomhed. Den politiske debat om registrering på det politiske område beskrives. Herunder omtales regeringserklæringen af 30. september 1968 om, at registrering af danske statsborgere ikke længere må finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Kapitlet indeholder endvidere en beskrivelse af gældende ret for PETs og FEs behandling af personoplysninger om politisk virksomhed samt af, hvorledes tjenesterne behandler oplysninger bl.a. om politisk virksomhed som led i varetagelsen af deres opgaver.

Det overvejes indledningsvis, om persondataloven i tilstrækkelig grad beskytter udøvelsen af lovlig politisk virksomhed. Det er udvalgets opfattelse, at de behandlingsregler i persondataloven, som udvalget foreslår sat i kraft for PET, vil føre til, at PET ikke kan behandle oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer alene på grundlag af deres lovlige politiske virksomhed, men udvalget finder alligevel, at der i en kommende lov bør indsættes en udtrykkelig lovbestemmelse, der – i forlængelse af regeringserklæringen af 30. september 1968 – indeholder et forbud mod behandling alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Udvalget har herved lagt afgørende vægt på, at regeringserklæringen er et resultat af en omfattende politisk debat og er anset for at være af helt central betydning i spændingsfeltet mellem på den ene side PETs virksomhed og på den anden side politisk motiverede aktiviteter i samfundet. Den fastslår, at udøvelse af lovlig politisk virksomhed er en grundlæggende demokratisk ret i det danske samfund, som ikke i sig selv kan begrunde belastende behandlinger hos PET.

Herefter overvejes konsekvenserne af at lovfæste et forbud mod behandling af oplysninger om lovlig politisk virksomhed og den nærmere udformning af en sådan regel. Ved at lovfæste et forbud (udkastets § 8), som i det væsentlige svarer til regeringserklæringens forbud, fjernes efter udvalgets opfattelse enhver tvivl om, at lovlig politisk virksomhed ikke i sig selv bør kunne begrunde behandling af personoplysninger hos tjenesten. Både en regering og tjenesten selv vil med en sådan lovbestemmelse være retligt afskåret fra at træffe administrativ beslutning om, at PET skal kunne behandle oplysninger om personer alene på grundlag af deres lovlige politiske virksomhed.

Det er dog samtidig udvalgets opfattelse, at et forbud i lovsform ikke kan være undtagelsesfrit, men at PET i en række tilfælde må have mulighed for at behandle personoplysninger om lovlig politisk virksomhed. Et absolut forbud for PET mod at behandle oplysninger om udøvelse af lovlig politisk virksomhed ville være for vidtgående og gå videre, end hvad der følger af den gældende retstilstand. Efter regeringserklæringen må registrering af danske statsborgere ikke finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Erklæringen er forstået således, at registrering af lovlig politisk virksomhed kan ske, hvis personregistreringen som følge af andet end denne virksomhed har et retmæssigt, sagligt og relevant grundlag henset til de opgaver, som PET varetager. Forbuddet vil få samme udstrækning.

Forbuddet afskærer i øvrigt ikke PET fra at behandle oplysninger om politisk virksomhed med henblik på at afklare, om virksomheden er lovlig.

Endelig kan PET ved behandlingen af oplysninger om politiske foreninger og organisationer medtage oplysninger om, hvem der udgør ledelsen.

Betænkningens kapitel 7 vedrører PETs virkemidler. Kapitlet indeholder en redegørelse for de virkemidler, som PET i dag anvender til varetagelsen af sine opgaver. Derudover indeholder kapitlet udvalgets overvejelser om, hvilke virkemidler PET bør kunne anvende i fremtiden til varetagelsen af PETs opgaver og en gennemgang af betingelserne for anvendelse af det enkelte virkemiddel. Det bemærkes i den forbindelse, at det falder uden for udvalgets opgave at beskæftige sig med de straffeprocessuelle tvangsindgreb til informationsindhentning, der er nævnt i retsplejeloven (udkastets § 5).

PETs samarbejde med danske myndigheder, udenlandske myndigheder og internationale organisationer omtales. Efter udvalgets opfattelse er dette samarbejde af afgørende betydning for PETs opgavevaretagelse. I den forbindelse omtales de principielle betænkeligheder, der kan være forbundet med samarbejdet med myndigheder fra lande, der anvender forhørsmetoder og straffe, der strider mod danske normer.

Efter den gældende lovgivning kan PET og det øvrige politi benytte sig af personelle kilder (f.eks. meddelere og agenter) i nærmere bestemt omfang, uanset de principielle betænkeligheder, der kan være knyttet til denne brug. For PETs vedkommende er der en lang og fast praksis for, at tjenesten benytter civile personer som meddelere og agenter. Efter udvalgets opfattelse er det uomgængeligt nødvendigt, at en efterretningstjeneste som PET kan fortsætte denne praksis, hvis PET skal kunne løse de opgaver, som påhviler tjenesten. Eventuelle risici og problemer ved brug af civile personer til løsning af PETs opgaver må efter udvalgets opfattelse på samme måde som for det øvrige politi søges imødegået ved, at der administrativt fastsættes regler om PETs brug af meddelere og agenter. Udvalget finder ikke grundlag for at foreslå ændringer i den administrative regulering af PETs brug af meddelere og agenter. Disse retningslinjer er efter udvalgets opfattelse egnede til at regulere dette særlige virkemiddel på en forsvarlig og hensigtsmæssig måde.

En undersøgelse betegner PETs aktiviteter mod særligt udvalgte fysiske eller juridiske personer (målpersoner) med henblik på at indsamle eller indhente oplysninger om de pågældende. Efter udvalgets opfattelse bør PETs adgang til at rette undersøgelser mod fysiske eller juridiske personer fremgå af en fremtidig lov om PETs opgaver og virksomhed (udkastets § 4). Sådanne undersøgelser bør kunne indledes, hvis de må antages at have betydning for varetagelse af PETs opgaver vedrørende overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13 eller er nødvendige til varetagelse af PETs øvrige opgaver.

Foruden de anførte virkemidler benytter PET en række andre midler. Udvalgets betænkning indeholder ikke en udtømmende redegørelse for de andre virkemidler, som PET kan benytte sig af. Det er efter udvalgets opfattelse næppe heller muligt at foretage en sådan gennemgang, idet PET i princippet – inden for de rammer, der fastsættes af lovgivningen, administrative bestemmelser og forvaltningsretlige grundsætninger – må kunne anvende de virkemidler, som tjenesten anser for hensigtsmæssige.

Som eksempler på nogle virkemidler, der har været genstand for offentlig debat, omtales for det første præventive samtaler. Det er udvalgets opfattelse, at PET også i fremtiden bør kunne føre præventive samtaler, hvis PET anser det for hensigtsmæssigt. Udvalget finder det ikke nødvendigt at indsætte en særlig bestemmelse herom i en kommende lov.

Herudover omtales kontaktfora. Det er udvalgets opfattelse, at PET også i fremtiden bør kunne deltage i dialog- og kontaktfora af den nævnte karakter, hvis PET anser det for hensigtsmæssigt. Udvalget finder det ikke nødvendigt at indsætte en særlig bestemmelse herom i en kommende lov.

I betænkningens kapitel 8 omtales spørgsmålet om adgang til indsigt i oplysninger om vedkommende selv hos PET. I hovedtræk beskrives gældende ret for den enkelte borgers adgang til at få indsigt i oplysninger om vedkommende selv hos PET og PETs praksis vedrørende behandling af anmodninger om indsigt. Efter PETs praksis oplyser tjenesten – medmindre der foreligger særlige omstændigheder – ikke personer om, hvorvidt tjenesten er i besiddelse af oplysninger om dem. PET har i ganske særlige tilfælde fraveget denne praksis.

Der kan anføres en række overordnede hensyn, der taler henholdsvis for og imod direkte indsigtsret. En afvejning af disse modstående hensyn har ført til, at udvalget ikke kan anbefale en direkte indsigtsret, men foreslår, at der indføres en indirekte indsigtsret (udkastets §§ 9 og 10). Indholdet af en sådan indsigtsret skal være, at den uafhængige tilsynsmyndighed (PET-tilsynet), som efter udvalgets forslag skal føre tilsyn med PETs behandling af personoplysninger, efter anmodning fra en borger skal kunne undersøge, om PET behandler oplysninger om den pågældende. Behandler PET efter tilsynsmyndighedens opfattelse med urette oplysninger om borgerne, skal tilsynsmyndigheden kunne pålægge PET at slette oplysningerne. Af PET-tilsynets meddelelse til borgeren om den undersøgelse, der er foretaget på den pågældendes vegne, skal alene kunne udledes, at der ikke uberettiget behandles oplysninger om borgeren – ikke at der slet ikke behandles eller har været behandlet oplysninger, eller at der tidligere uberettiget har været behandlet oplysninger, eller at der berettiget behandles oplysninger.

I forbindelse med PETs behandling af egne personalesager og egne sikkerhedsgodkendelsessager taler særlige hensyn for, at persondatalovens kapitel 8-10 og forvaltningslovens kapitel 4-6 efter omstændighederne kan bringes i anvendelse. Udvalget finder derfor, at der i en lov om PETs opgaver og virksomhed bør indsættes en bemyndigelsesbestemmelse for justitsministeren til at bestemme, at reglerne i persondatalovens kapitel 8-10 og forvaltningslovens kapitel 4-6 helt eller delvis skal gælde for PETs behandling af egne personalesager og for sikkerhedsgodkendelsessager (udkastets § 11, stk. 2).

Der kan forekomme særlige forhold, hvor den registrerede har en så afgørende interesse i at få kendskab til, om PET behandler oplysninger om den pågældende og i bekræftende fald at få hel eller delvis indsigt i oplysningerne, at det generelle hemmeligholdelseshensyn bør vige. Udvalget finder, at det i sådanne tilfælde bør være muligt for PET selv at give den registrerede indsigt. Afslår PET at give indsigt, bør det være muligt for Tilsynet med PET (PET-tilsynet) – efter forudgående høring af PET – at pålægge PET at give oplysning om, at der ikke behandles oplysninger om en person, eller at give personen hel eller delvis indsigt i de oplysninger, der behandles (udkastets §§ 9, stk. 2, og 10, stk. 2).

Betænkningens kapitel 9 vedrører spørgsmålet om etablering af en særlig oplysningsordning, der giver adgang til historiske oplysninger hos PET.

Efter udvalgets kommissorium anmodes udvalget om at overveje en oplysningsordning svarende til den, som er angivet i den norske regerings forslag fra februar 1998. Den norske ordning om historisk indsigtsret bygger på, at registrering er sket i strid med gældende regler.

Det er udvalgets overordnede opfattelse, at det ikke er muligt at udforme en ordning efter norsk forbillede om en begrænset historisk indsigtsret, der bygger på, at PET på egen hånd og i strid med vekslende regeringers intentioner generelt har tilsidesat regeringserklæringen af 30. september 1968 ved at registrere politisk virksomhed i overensstemmelse med notatet af 14. september 1968 og retningslinjerne fra 1983. Det er endvidere udvalgets opfattelse, at en historisk indsigtsret, der bygger på de forholdsvis få tilfælde, hvor det efter PET-kommissionens undersøgelser må antages, at PET har tilsidesat eller omgået gældende regler, vil være vanskelig at administrere og kun i et fåtal af tilfælde vil give mulighed for indsigt. Udvalget kan således ikke anbefale en ordning om historisk indsigtsret, der efter norsk forbillede bygger på, at PET har indhentet, registreret eller anvendt oplysninger i strid med gældende ret.

En historisk indsigtsordning kan imidlertid udformes som et supplement til PET-kommissionens beretning. Udvalget peger i den forbindelse på, om der i Danmark meningsfuldt kan indføres en indsigtsordning i betragtning af, at der hos PET kun er bevaret et begrænset antal historiske personsager. Der findes ifølge PET på nuværende tidspunkt ca. 1.190 sager om fysiske personer hos PET fra perioden 1945-1989 vedrørende danske statsborgere og herboende udlændinge. Der har ikke i udvalget kunnet opnås enighed om, hvorledes de modstridende hensyn for og imod en historisk indsigtsret skal afvejes. Denne afvejning er efter udvalgets opfattelse i sidste ende af (rets)politisk karakter. Udvalget har valgt at lægge problemstillingen frem uden angivelse af de enkelte udvalgsmedlemmers stillingtagen. For det tilfælde, at det politisk besluttes at gennemføre en historisk indsigtsordning, har udvalget redegjort for, hvorledes en indsigtsordning kan begrundes og gennemføres, ligesom udvalget har udarbejdet et udkast til en lovbestemmelse til en sådan ordning (udkastets § 20).

Betænkningens kapitel 10 vedrører revision af PETs regnskaber mv.

I kapitlet omtales spørgsmålene om revision af PETs regnskaber, den skattemæssige behandling af aflønning af meddelere mv., samt hvorledes de indtægter, som PETs meddelere mv. måtte få for deres arbejde for tjenesten, skal behandles i relation til sociale ydelser. På baggrund af en gennemgang af de gældende regler og den eksisterende praksis finder udvalget hverken grundlag for at foreslå ændringer i revisionen af PETs almindelige udgifter til løn, kontorhold, bygninger, biler mv. eller revisionen af efterretningstjenestens særlige udgifter. Udvalget finder derimod, at det ved lov bør fastsættes, at PET har adgang til at udbetale vederlag til meddelere mv., uden at udbetalingen heraf medfører en pligt til oplysning herom til skattemyndigheder, sociale myndigheder eller andre, og uden at de indtægter, som den pågældende herved har, er skattepligtige eller i øvrigt skal indgå i beregningen af eventuelle sociale ydelser. Der bør endvidere fastsættes de fornødne særlige procedurer, der sikrer mod misbrug af en sådan ordning.

Betænkningens kapitel 11 vedrører spørgsmålet om særlig kontrol med PET. Med udtrykket ”særlig kontrol” forstås i den forbindelse udøvelse af kontrol, der hverken er domstolskontrol, parlamentarisk kontrol eller kontrol udøvet af PET selv, den respektive minister eller af andre myndigheder, som er underordnet ministeren. Den eksisterende kontrol med PET omtales i hovedtræk, ligesom PET-kommissionens undersøgelser af en række forhold i relation til Wamberg-udvalgets kontrol med PET beskrives.

Spørgsmålet er navnlig, om Wamberg-udvalget, der blev oprettet tilbage i 1964, og for hvilket der blev fastsat et nyt kommissorium den 7. december 2009, bør videreføres, eller om der er anledning til at ændre – herunder navnlig styrke – den etablerede kontrolordning. Udvalget finder, at den virksomhed, som en efterretningstjeneste udøver, ofte er – og ofte vil blive opfattet som – mere indgribende end almindelig forvaltningsvirksomhed. Ved vurderingen af spørgsmålet om kontrol med PET må der imidlertid lægges afgørende vægt på, at PET også i fremtiden fuldt ud skal kunne varetage sine opgaver. Udvalget foreslår, at der ved lov oprettes et kontrol- eller tilsynsorgan med PET (PET-tilsynet) til afløsning af Wamberg-udvalget (udkastets §§ 12-18). Udvalget foreslår endvidere, at lovgivningsmagten fastsætter de generelle retningslinjer for tilsynsorganets sammensætning og virksomhed. Det indebærer, at en regering vil være retligt afskåret fra at træffe administrativ beslutning om ændring eller ophævelse af kontrolorganet. Udvalget foreslår, at tilsynet skal bestå af 5 medlemmer udpeget af justitsministeren efter forhandling med forsvarsministeren. Det forudsættes endvidere, at den endelige udpegelse af tilsynets formand og øvrige medlemmer sker efter drøftelse med Folketingets Udvalg vedrørende Efterretningstjenesterne.

Udvalget har fundet, at formanden for tilsynet bør være landsdommer. Der bør efter udvalgets opfattelse ikke stilles særlige krav om en bestemt uddannelsesmæssig baggrund for de 4 andre medlemmer af tilsynet. Det er vigtigt at sikre, at de pågældende er uvildige og uafhængige i forhold til PET. Udvalget forudsætter, at tilsynet selv fastsætter sin forretningsorden. For at understrege tilsynets uafhængighed foreslår udvalget, at det i loven bestemmes, at tilsynet udøver sine funktioner i fuld uafhængighed. Medlemmerne bør efter udvalgets opfattelse udpeges for en periode på 4 år med ret til genbeskikkelse for endnu en periode på 4 år, hvorefter yderligere genbeskikkelse ikke vil være mulig. Udvalget foreslår, at der indsættes en bestemmelse i lovudkastet om, at tilsynet selv ansætter den fornødne sekretariatsbistand, herunder bistand med edb-retlig og teknisk sagkundskab. Sekretariatet vil i udøvelsen af sit hverv alene være undergivet tilsynets instruktion.

Opgaven for det foreslåede tilsyn skal efter udvalgets opfattelse være at føre tilsyn med PETs overholdelse af reglerne om PETs behandling af oplysninger om her i landet hjemmehørende personer. Det vil sige, at tilsynets opgave skal være at udøve legalitetskontrol, herunder foretage inspektionsbesøg. Derimod skal tilsynet ikke have til opgave at udtale sig om, hvordan PET bør udføre sine opgaver på en hensigtsmæssig måde. Det foreslåede tilsyn har heller ikke til opgave at overveje eller tage stilling til, om der af enkelte ansatte hos efterretningstjenesten måtte være begået fejl eller forsømmelser, som kan give anledning til, at der søges gennemført et retligt ansvar over for de pågældende, eller som i øvrigt kan give anledning til kritik.

Udvalget finder, at tilsynet ikke forudgående skal inddrages i forbindelse med PETs afgørelse af spørgsmål om behandling af personoplysninger mv. Det foreslås således, at tilsynet efterfølgende af egen drift eller efter klage påser, at PETs behandling af oplysninger finder sted i overensstemmelse med reglerne i lovudkastet og med regler udstedt i medfør heraf.

Efter udvalgets opfattelse bør der i loven indsættes en bestemmelse, der sikrer, at det foreslåede tilsyn kan opnå adgang til enhver oplysning og alt materiale hos PET af betydning for tilsynets virksomhed. Udvalget finder desuden, at tilsynet skal kunne afkræve PET skriftlige redegørelser om faktiske og/eller retlige forhold i en sag. Tilsynet bør endvidere have adgang til PETs arkiver og registre, lokaler, installationer og anlæg af enhver art.

Der er i udvalget enighed om, at tilsynet skal kunne afgive udtalelse over for PET. Derimod har der ikke kunnet opnås enighed om, hvorvidt tilsynet skal kunne give påbud og nedlægge forbud.

Et mindretal bestående af 7 medlemmer af udvalget (Jens Peter Christensen, Janni Christoffersen, Knud A. Knudsen, Henning Koch, Linda Nielsen, Hugo Wendler Pedersen og Henrik Stagetorn) finder, at det er en nødvendig bestanddel af et tidssvarende og effektivt tilsyn med en efterretningstjeneste som PET, at tilsynet tildeles en egentlig afgørelseskompetence over for PET, således at tilsynet kan give påbud og nedlægge forbud, hvis tilsynet finder, at PET har tilsidesat de regler, som tilsynet efter lovudkastet skal påse overholdt.

Tilsynets afgørelser skal ikke kunne påklages til anden administrativ myndighed.

Et flertal bestående af 9 medlemmer af udvalget (Mohammad Ahsan, Oluf Engell, Ole Hasselgaard, Mogens Hendriksen, Jørgen Ilum, Jens Johansen, Kim Jesper Jørgensen, Lars Lose og Eva Rønne) finder, at navnlig hensynet til at fastholde ministerens endelige parlamentariske og retlige ansvar taler imod at tillægge tilsynet adgang til at give påbud og nedlægge forbud, og at den endelige stillingtagen til det pågældende spørgsmål om PET-tilsynets beføjelser bør ske i sammenhæng med eventuelle kommende overvejelser om at ændre eller justere rammerne for den nuværende parlamentariske kontrol med PET.

Såvel mindretallet som flertallet finder, at tilsynet som et led i sin virksomhed skal orientere Justitsministeriet om udfaldet af vigtigere sager.

Udvalget foreslår endvidere, at tilsynet bør afgive en redegørelse om dets tilsynsvirksomhed til justitsministeren, som offentliggør redegørelsen.

I betænkningens kapitel 12 omtales FE.

Kapitel 12 indeholder en historisk beskrivelse af FE. I kapitlet gennemgås den militære efterretningstjenestes organisering, opgaver, midler og virkemåde fra tidspunktet for udbruddet af anden verdenskrig til i dag. Ligeledes gennemgås FEs opgaver som udenrigsefterretningstjeneste og som militær sikkerhedstjeneste. Endvidere gennemgås de særlige ordninger, der er etableret til kontrol af efterretningstjenesten. Kapitlet omhandler endvidere FEs behandling af oplysninger om i Danmark hjemmehørende personer og organisationer.

Udvalget har overvejet, om de regler, som udvalget foreslår om FE, bør fastsættes i lovsform eller som administrative bestemmelser fastsat af Forsvarsministeriet og chefen for FE. Udvalget finder, at de overordnede regler, som udvalget foreslår - på samme måde som de foreslåede overordnede regler vedrørende PET - bør fastsættes i lovsform. Udvalget henviser specielt til sine bemærkninger i kapitel 5 om det hensigtsmæssige ved i lovsform at overføre en række af persondatalovens definitioner og principper til efterretningsvirksomhed.

Udvalget finder, at det ligger uden for kommissoriet at foreslå ændringer i FEs opgaver som udenrigsefterretningstjeneste, der er fastsat i lovsform i 2001, jf. forsvarslovens § 13, stk. 2. Udvalget finder endvidere, at forsvarslovens § 13, stk. 3, bør opretholdes i forbindelse med en ny lovgivning. FE skal således fortsat i forbindelse med sin virksomhed rettet mod forhold i udlandet kunne medtage oplysninger om danske statsborgere og personer, der opholder sig i Danmark.

Det er udvalgets opfattelse, at FE i sin egenskab af militær sikkerhedstjeneste (sikkerhedsefterretningstjeneste og forebyggende sikkerhedstjeneste) som udgangspunkt bør kunne indsamle og indhente enhver oplysning, der kan have betydning for denne del af tjenestens virksomhed.

Udvalget anfører, at de samme hensyn, som er omtalt i betænkningens kapitel 5 vedrørende PET, taler for, at enhver intern behandling af personoplysninger vedrørende her i landet hjemmehørende personer, bør være reguleret af reglerne i persondatalovens § 3, § 5, § 11, stk. 1, og §§ 41-42 (udkastets § 4, stk. 1), og at reguleringen i øvrigt af FEs interne behandling af personoplysninger og videregivelse af personoplysninger skal ske med udgangspunkt i persondatalovens §§ 6-8.

FEs efterretningsmæssige virksomhed er rettet mod forhold i udlandet, og FE indhenter bl.a. gennem elektronisk indhentning meget store informationsmængder, såkaldt ”rådata” (flere hundrede millioner signaler/kommunikation pr. år), hvis karakter og eventuelle betydning for FE først kan afklares efter en bearbejdning. Den altdominerende del af de indsamlede rådata vedrører udenlandske forhold, men der vil i disse data kunne forekomme oplysninger med en dansk vinkel, herunder oplysninger om her i landet hjemmehørende personer. Det er udvalgets opfattelse, at persondatalovens behandlingsdefinition, jf. lovens § 3, nr. 2, principielt omfatter rådata, der indeholder personoplysninger. Den regulering, der foreslås i lovudkastets §§ 4-7 og § 9 finder i princippet også anvendelse på rådata, men den praktiske administration af reglerne må ske under hensyn til disse datas særlige karakter.

Udvalget finder, at det på samme måde som vedrørende PET bør fastlås, at lovlig politisk virksomhed, der udøves af en her i landet hjemmehørende person, ikke i sig selv kan begrunde, at FE behandler oplysninger om den pågældende.

Udvalget foreslår, at bestemmelsen i forsvarslovens § 13, stk. 4, opretholdes. Efter denne bestemmelse kan FE videregive oplysninger til PET i det omfang, videregivelsen kan have betydning for varetagelse af tjenestens opgaver.

Videregivelse af personoplysninger vedrørende en her i landet hjemmehørende person til andre danske forvaltningsmyndigheder, private, udenlandske myndigheder og internationale organisationer bør som udgangspunkt kunne ske efter de foreslåede generelle regler i lovudkastets § 4 om FEs interne behandling af personoplysninger.

Videregivelse af personoplysninger som nævnt i persondatalovens § 7, stk. 1, og persondatalovens § 8, stk. 1, bør derudover være betinget af, at en af betingelserne i persondatalovens § 8, stk. 2, er opfyldt.

Under hensyn til de alvorlige konsekvenser, der efter omstændighederne vil kunne være forbundet med en videregivelse af personoplysninger om en i landet hjemmehørende person, bør en sådan videregivelse endvidere i alle tilfælde være betinget af, at det efter en konkret vurdering må anses for forsvarligt at videregive oplysningen.

Udvalget finder, at der bør fastsættes en hjemmel for forsvarsministeren til at fastsætte nærmere regler om FEs videregivelse af oplysninger. Det bør i disse regler bl.a. angives, at afgørelsen af, om en videregivelse kan anses for forsvarlig, bør træffes på chefniveau.

Det er udvalgets opfattelse, at de samme hensyn som nævnt vedrørende indsigt i personoplysninger, der behandles for PET, taler mod direkte indsigt for personen i oplysninger, som FE behandler om personen, og mod indsigt i, om FE i det hele taget behandler oplysninger om personen.

Udvalget finder dog, at FE, hvis særlige forhold taler for det, skal kunne give en person hel eller delvis indsigt i oplysninger, der behandles om den pågældende.

Udvalgets forslag svarer i det hele til udvalgets forslag om indsigt i personoplysninger, der behandles for PET. Der henvises til udkastet til lov om politiets Efterretningstjenestes opgaver og virksomhed § 9.

Udvalget finder, at de samme hensyn som nævnt under gennemgangen af indirekte indsigtsret i personoplysninger, der behandles for PET, taler for en indirekte indsigtsret i personoplysninger der behandles for FE.

Udvalget finder, at de samme hensyn som anført vedrørende PET begrunder, at FEs virksomhed undtages fra lov om offentlighed i forvaltningen (med undtagelse af § 6, stk. 1), persondatalovens og forvaltningslovens kapitel 4-6. Udvalget finder endvidere, at forsvarsministeren bør kunne bestemme, at persondatalovens kapitel 8-10 og forvaltningslovens regler helt eller delvist skal kunne finde anvendelse for behandling af personoplysninger for FE vedrørende tjenestens egne personalesager og sikkerhedsgodkendelsessager.

Udvalget har også for FEs vedkommende valgt at lægge problemstillingen om en historisk indsigtsordning frem uden angivelse af de enkelte udvalgsmedlemmers stillingtagen. For det tilfælde, at det politisk besluttes at gennemføre en historisk indsigtsordning, har udvalget redegjort for, hvorledes ordningen for FEs vedkommende kan gennemføres, ligesom udvalget har udarbejdet lovudkast til en sådan ordning.

Udvalget finder, at de samme hensyn som anført vedrørende PET taler for, at der ved lov indføres et uafhængigt kontrolorgan for den del af FEs virksomhed, der omfatter behandling mv. af oplysninger om her i landet hjemmehørende personer. Udvalget finder endvidere ud fra ressource- og effektivitetsmæssige hensyn, at Tilsynet med Politiets Efterretningstjeneste (PET-tilsynet) tillige bør føre tilsyn med FE. I denne egenskab bør udvalget benævnes Tilsynet med Forsvarets Efterretningstjeneste (FE-tilsynet). Udvalget foreslår således, at ét tilsyn fører tilsyn med de to tjenester.

Der er i udvalget ikke enighed om, hvilke reaktionsmuligheder tilsynet skal have. Om flertallets og mindretallets synspunkter henvises til betænkningens kapitel 2, pkt. 11 og kapitel 11, pkt. 5.10.

Betænkningens kapitel 13 vedrører Den Europæiske Menneskerettighedskonvention og i kapitel 14 omtales fremmed ret.

I betænkningens kapitel 15 og kapitel 16 gengives henholdsvis udvalgets udkast til lov om Politiets Efterretningstjeneste med bemærkninger til de enkelte bestemmelser og udvalgets udkast til lov om Forsvarets Efterretningstjeneste med bemærkninger til de enkelte bestemmelser. Når der i betænkningens kapitel 3-11 og 13-14 henvises til udvalgets lovudkast menes udvalgets udkast til lov om Politiets Efterretningstjeneste, hvorimod henvisninger i kapitel 12 til udvalgets lovudkast vedrører udvalgets udkast til lov om Forsvarets Efterretningstjeneste.


Forside | Til top | Forrige | Næste
 
Justitsministeriet, Version 1.0, Februar 2012
Denne publikation findes på adressen: jm.schultzboghandel.dk