Betænkning om PET og FE
Betænkning nr. 1529
Kapitel 8

Forside | Til bund | Forrige | Næste


KAPITEL 8: Indsigt i oplysninger hos PET

1. Indledning

Dette kapitel omhandler spørgsmålet om den enkelte borgers adgang til indsigt i oplysninger om vedkommende selv hos PET.

Om dette spørgsmål er i udvalgets kommissorium pkt. 4.1 anført følgende:

”…

Udvalget skal i den forbindelse også overveje spørgsmålet om den enkelte borgers adgang til at få oplysning om, hvorvidt vedkommende er registreret i efterretningstjenesternes registre. Udgangspunktet må her være, at formålet med registrene og den bagved liggende efterforskning ikke må kompromitteres. Overvejelserne må derfor koncentreres om, hvorvidt der kan findes oplysningsordninger, der ikke tilsidesætter dette hensyn.

…”

Om baggrunden for, at udvalget skal overveje spørgsmålet om indsigt i oplysninger hos PET og FE, er i kommissoriets pkt. 2 anført følgende:

”…

I samme periode er der foregået en voldsom udvikling og udbredelse af ny informationsteknologi, og begge efterretningstjenester har taget EDB i anvendelse og overført betydelige informationer til EDB-mæssig behandling. De muligheder, der følger heraf med hensyn til systematisering, fremkaldelse og behandling af tjenesternes informationsmateriale, rejser vanskelige spørgsmål, bl.a. i forhold til regeringserklæringen fra 1968, og nødvendiggør en fornyet samlet overvejelse af principperne for registrering af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer og i den forbindelse for behandlingen og opbevaringen af tjenesternes oplysninger herom.

Der har ligeledes under debatten været rejst spørgsmål om den enkelte borgers adgang til at få oplysning om, hvorvidt vedkommende er registreret af efterretningstjenesterne.

…”

Som nævnt i kommissoriet skal en indsigtsret omfatte adgang til oplysninger om vedkommende selv (”egen-acces”).

Den del af udvalgets kommissorium, der vedrører spørgsmålet om, hvorvidt der kan etableres en særlig oplysningsordning, der giver adgang til (historiske) oplysninger om efterretningstjenestens registreringer af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer i en tidligere, afsluttet periode, behandles ikke i dette kapitel. Der henvises herom til kapitel 9.

Nedenfor i pkt. 2 beskrives i hovedtræk gældende ret for den enkelte borgers adgang til at få indsigt i oplysninger om vedkommende selv hos PET.

I forlængelse heraf gennemgås i pkt. 3 praksis om tjenestens behandling af anmodninger om indsigt.

Endvidere er der i pkt. 4 en omtale af persondatalovens regler om den registreredes indsigtsret.

Udvalgets overvejelser er gengivet i pkt. 5.

Pkt. 6 indeholder en sammenfatning.

2. Gældende ret

2.1. Indledning

I kapitel 5 er spørgsmålet om PETs behandling af oplysninger om personer og organisationer beskrevet.

Som anført i afsnit 4.1.3 i kapitel 5 kan oplysningsmateriale hos PET indgå i tjenestens registre, støttedatabaser, personsikkerhedsdatabaser, journalsystemer og sagsmapper mv. Nedenfor i pkt. 2.2 anføres nogle almindelige bemærkninger om indsigtsret.

I pkt. 2.3 og 2.4 omtales i hovedtræk forvaltningslovens regler om partsaktindsigt og offentlighedslovens regler om egen-acces.

Som det fremgår af kapitel 5, afsnit 3.3, gælder persondataloven i dag ikke for PET. Denne lov omtales nedenfor i pkt. 4.

Under pkt. 2.5 beskrives retsplejelovens regler om sigtedes aktindsigt i straffesager.

Under pkt. 2.6 beskrives arkivlovens regler om tilgængelighed mv. i hovedtræk.

Desuden omtales i pkt. 2.7 de bestemmelser om indsigt, der er indeholdt i Statsministeriets cirkulære nr. 204 af 7. december 2001 om sikkerhedsbeskyttelse af informationer af fælles interesse for landene i NATO, EU eller WEU, andre klassificerede informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse i øvrigt.

2.2. Almindelige bemærkninger om indsigtsret

I offentlighedsloven, forvaltningsloven og persondataloven er der fastsat almindelige regler om retten til indsigt i oplysninger om vedkommende selv hos offentlige myndigheder.

Indsigtsreglernes formål er bl.a. at sikre borgernes generelle tillid til den offentlige forvaltning. Af hensyn til tilliden til offentlige myndigheder er det vigtigt, at der er størst mulig åbenhed, således at borgerne kan følge med i, hvad der sker i den offentlige forvaltning.

I det enkelte tilfælde har indsigtsretten herudover et mere håndgribeligt og umiddelbart sigte, nemlig at give borgeren mulighed for at varetage sine interesser over for den myndighed, der træffer afgørelse eller udøver anden forvaltningsvirksomhed. Ved at opnå indsigt kan den enkelte borger således bedre danne sig et indtryk af, om der foreligger et korrekt og fyldestgørende grundlag for den konkrete afgørelse, som myndigheden skal træffe. I den anledning kan den pågældende komme med bemærkninger, der kan indgå i vedkommende myndigheds videre behandling af sagen. Desuden giver en indsigtsret borgeren større mulighed for at tage stilling til, om der i det enkelte tilfælde er grundlag for at klage til en højere administrativ myndighed mv.

Den enkelte borger kan endvidere tænkes at gøre sig mere eller mindre underbyggede forestillinger om, hvilke oplysninger myndighederne besidder om vedkommende. Betydningen af en indsigtsret vil da ligge i selve det forhold, at borgeren kan opnå vished om karakteren og indholdet af den pågældende myndigheds oplysningsmateriale, herunder om myndigheden overhovedet besidder oplysninger om vedkommende.

Retten til indsigt er ikke ubegrænset. I forvaltningsloven, offentlighedsloven og persondataloven er der således gjort en række undtagelser fra retten til indsigt. Hermed anerkendes, at interessen i at få indsigt ikke altid vil veje tungest.

Om disse undtagelser gælder overordnet, at de skal beskytte en række hensyn af offentlig eller privat karakter. Nogle begrænsninger er absolutte, navnlig ved at undtage visse sagstyper. I andre tilfælde er der fastsat regler, hvorefter spørgsmål om indsigt skal afgøres efter en konkret vurdering mellem på den ene side hensynet til åbenhed og på den anden side en række modstående hensyn. I den forbindelse kan om den konkrete afvejning f.eks. være fastsat i loven, at ”afgørende hensyn” eller ”væsentlige hensyn” skal tale imod indsigt, eller at der skal foreligge hensyn, der med ”afgørende vægt” taler herimod.

2.3. Forvaltningslovens regler om partens aktindsigt

Forvaltningsloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1365 af 7. december 2007, som ændret ved § 6 i lov nr. 501 af 12. juni 2009 og § 1 i lov nr. 503 af 12. juni 2009, gælder for alle dele af den offentlige forvaltning, jf. lovens § 1, stk. 1.

PET er en forvaltningsmyndighed og dermed også omfattet af forvaltningsloven, herunder af bestemmelserne i lovens kapitel 4 om partens aktindsigt.

Forvaltningslovens regler om partsaktindsigt gælder efter lovens § 2, stk. 1, og § 9, stk. 1, alene for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse af en forvaltningsmyndighed.

Udgangspunktet er, at den, der er part i en afgørelsessag, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter, jf. forvaltningslovens § 9, stk. 1.

Efter forvaltningslovens § 10, stk. 1, omfatter en parts ret til aktindsigt med de i §§ 12-15 nævnte undtagelser alle dokumenter, der vedrører sagen, herunder genpart af de skrivelser, der er udgået fra myndigheden, når skrivelserne må antages at være kommet frem til adressaten (nr. 1), og indførelser i journaler, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter (nr. 2).

Bestemmelserne i forvaltningslovens §§ 12-14 om undtagelse af dokumenter fra aktindsigt gør undtagelse for en myndigheds interne arbejdsdokumenter og i øvrigt for bestemte typer af dokumenter af hensyn til den funktion, som dokumentet varetager i forbindelse med sagens behandling.

I § 15, stk. 1, nr. 1-5, om undtagelse af oplysninger fra aktindsigt, er der opregnet en række hensyn til offentlige interesser mv., der efter en konkret afvejning kan begrunde undtagelse fra retten til aktindsigt. Efter § 15, stk. 1, kan retten til aktindsigt således begrænses, i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder afgørende hensyn til statens sikkerhed eller rigets forsvar (nr. 1), rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner (nr. 2), afgørende hensyn til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig eller disciplinær forfølgning (nr. 3), afgørende hensyn til gennemførelse af offentlig kontrol-, regulerings-, eller planlægningsvirksomhed eller af påtænkte foranstaltninger i henhold til skatte- og afgiftslovgivningen (nr. 4), eller det offentliges økonomiske interesser, herunder udførelsen af det offentliges forretningsvirksomhed (nr. 5).

Bestemmelsen i forvaltningslovens § 15 forudsætter som nævnt, at vedkommende myndighed foretager en konkret afvejning af de modstående hensyn. Myndigheden kan således ikke nægte parten aktindsigt ud fra mere generelle overvejelser om skadevirkningerne ved at give aktindsigt med hensyn til oplysninger af en bestemt karakter. Hensynet til offentlige eller private interesser må for at kunne begrunde indskrænkning i partens adgang til aktindsigt efter § 15 være af en sådan styrke, at de i det konkrete tilfælde bedømmes som ”afgørende” modhensyn. Med anvendelsen af ordene ”afgørende hensyn” er det tilkendegivet, at oplysninger kun kan undtages fra aktindsigt, hvis der er nærliggende fare for, at privates eller det offentliges interesser vil lide skade af væsentlig betydning, hvis begæringen imødekommes. Der henvises til Folketingstidende 1985/1986, Tillæg A, sp. 140, samt Folketingstidende 1969/1970, Tillæg B, sp. 2138, og Folketingstidende 1963/1964, Tillæg B, sp. 662.

Der kan i enkelte tilfælde være tale om, at selve den oplysning, at der findes en sag eller et dokument af den pågældende karakter, kan medføre afgørende skadevirkninger på offentlige eller private interesser. I sådanne tilfælde vil der efter bestemmelsen være hjemmel til at undlade at give aktindsigt i sagen eller til at udelade hele dokumentet fra aktindsigt. Der henvises til John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udg. (2001), side 327. Der henvises ligeledes til det, der er anført om offentlighedsloven nedenfor i afsnit 2.4.

De hensyn, der er nævnt i § 15, stk. 1, nr. 1-5, svarer til de hensyn, der er nævnt i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 1-5.

Sager om strafferetlig forfølgning af lovovertrædelser er efter lovens § 9, stk. 3, ikke omfattet af forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, jf. dog § 18.

Af forvaltningslovens § 18, stk. 1, fremgår, at en part i en straffesag, når sagen er afgjort, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter i det omfang, dette er rimeligt begrundet af hensyn til varetagelsen af den pågældendes interesser, og hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser og særlige hensyn til beskyttelse af sigtede, vidner eller andre ikke taler herimod. Bestemmelserne i §§ 12-14 gælder tilsvarende. Efter forvaltningslovens § 18, stk. 2, omfatter bestemmelsen i stk. 1 ikke dokumenter hos politiet eller anklagemyndigheden. Sigtedes ret til aktindsigt i verserende sager reguleres af retsplejelovens §§ 729 a-729 c, jf. nedenfor i afsnit 2.5.1. Tiltaltes adgang til aktindsigt i en dom følger af retsplejelovens § 219 a, stk. 5, mens adgangen til aktindsigt i afsluttede straffesager for den, der har været sigtet, reguleres af retsplejelovens § 729 d, jf. nærmere nedenfor i afsnit 2.5.2.

Forvaltningslovens bestemmelser om partsaktindsigt finder ifølge § 35, stk. 1, som udgangspunkt anvendelse på dokumenter, der udfærdiges af en myndighed eller er kommet i en myndigheds besiddelse den 1. oktober 1964 eller senere. For partsaktindsigt i straffesager efter § 18 finder loven dog kun anvendelse på sager, der er afgjort efter lovens ikrafttræden den 1. januar 1987, jf. § 35, stk. 3.

2.4. Offentlighedslovens regler om egen-acces

Offentlighedsloven, jf. lov nr. 572 af 19. december 1985 om offentlighed i forvaltningen med senere ændringer, gælder med enkelte undtagelser for al virksomhed, der udøves af den offentlige forvaltning, jf. lovens § 1, stk. 1.

PET er i egenskab af forvaltningsmyndighed også omfattet af offentlighedsloven.

Offentlighedslovens regel om egen-acces fremgår af lovens § 4, stk. 2. Efter denne bestemmelse kan ”den, hvis personlige forhold er omtalt i et dokument, […] med de undtagelser, der er nævnt i §§ 7-11 og § 14, forlange at blive gjort bekendt med oplysningerne herom. Det gælder dog ikke i det omfang de hensyn, der er nævnt i § 13, eller hensynet til den pågældende selv eller andre med afgørende vægt taler imod”. Bestemmelsen om egen-acces supplerer reglerne om partsaktindsigt i forvaltningslovens kapitel 4.

Offentlighedslovens §§ 7-11 vedrører visse undtagne dokumenter, herunder eksempelvis interne arbejdsdokumenter, og § 14 afgrænser adgangen til aktindsigt i forhold til særlige bestemmelser om tavshedspligt.

Efter offentlighedslovens § 4, stk. 3, skal en begæring om aktindsigt angive de dokumenter eller den sag, som den pågældende ønsker at blive gjort bekendt med. Den, der ønsker indsigt, må således have i hvert fald et vist kendskab til sagens eller dokumentets eksistens før henvendelsen til vedkommende myndighed.

Efter offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt., gælder loven ikke for sager inden for strafferetsplejen. Loven giver derfor hverken ret til aktindsigt i verserende eller i afsluttede sager, der falder inden for strafferetsplejen.

Den, der søger om aktindsigt i en sag, har efter offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, et selvstændigt krav på at få aktindsigt i den pågældende sags journal eller journalkort. Myndigheden kan derfor ikke give afslag på aktindsigt i journalen med henvisning til, at sagens dokumenter helt eller delvist er undtaget fra aktindsigt. Kun i de tilfælde, hvor journalen i sig selv indeholder oplysninger, der kan undtages efter offentlighedslovens undtagelsesbestemmelser, kan myndigheden nægte hel eller delvis aktindsigt i journalen. Der henvises i den forbindelse til FOB 1994, side 84 f.

Efter lovens § 5, stk. 2, er andre registre og systematiserede fortegnelser – end de nævnte journaler – hvor der gøres brug af elektronisk databehandling, undtaget fra retten til aktindsigt.

Bestemmelsen skal ses i sammenhæng med gennemførelsen af den daværende lov om offentlige myndigheders registre, der omfattede den offentlige forvaltnings edb-registre. Loven om offentlige myndigheders registre er med virkning fra den 1. juli 2000 afløst af persondataloven. Efter denne lovs § 1, stk. 1, gælder loven for behandling af personoplysninger, som helt eller delvis foretages ved hjælp af elektronisk databehandling, samt for ikke-elektronisk behandling af personoplysninger, der er eller vil blive indeholdt i et register. Persondataloven omtales nedenfor under afsnit 4.

§ 5, stk. 2, vedrører udelukkende spørgsmålet om indsigt i et edb-register som sådant. Dermed bryder bestemmelsen ikke med offentlighedslovens almindelige udgangspunkt om adgang til indsigt i dokumenter eller oplysninger, der indgår i vedkommende myndigheds behandling af den enkelte sag. Bestemmelsen ændrer således ikke ved, at der efter lovens almindelige regler også vil være ret til indsigt i oplysninger eller dokumenter, som alene findes på edb – herunder i et edb-register – og som indgår i den sag, der ønskes indsigt i.

I offentlighedslovens § 13, stk. 1, er der opregnet en række hensyn, der kan begrunde undtagelse fra indsigt. Efter bestemmelsen i § 13, stk. 1, kan retten til aktindsigt således begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige interesser til bl.a. statens sikkerhed og rigets forsvar (nr. 1), rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner (nr. 2) eller forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser, straffuldbyrdelse og lignende samt beskyttelse af sigtede, vidner eller andre i sager om strafferetlig forfølgning eller disciplinær forfølgning (nr. 3).

Det følger af bestemmelsens formulering, at aktindsigt kun kan afslås, hvor der er nærliggende fare for, at de i bestemmelsen nævnte interesser vil lide skade af betydning. Der henvises til Folketingstidende 1985/1986, Tillæg B, sp. 122, og betænkning 325/1963 om offentlighed i forvaltningen, side 61. Ved afgørelsen af, om aktindsigt skal meddeles, skal der i modsætning til bestemmelsen i forvaltningslovens § 15 ikke tages hensyn til ansøgerens interesse i at blive gjort bekendt med oplysningerne.

Bestemmelsen i offentlighedslovens § 13 giver også mulighed for ud fra en konkret vurdering at afslå oplysning om selve eksistensen af en sag eller et dokument.

Af bemærkningerne til bestemmelsen (Folketingstidende 1985/1986, Tillæg A, sp. 230) fremgår således bl.a. følgende:

”Bestemmelsen i stk. 2 svarer til lovforslagets § 12, stk. 2. Der henvises til bemærkningerne til denne bestemmelse.”

Vedrørende § 12, stk. 2, fremgår bl.a. følgende af bemærkningerne til bestemmelsen (Folketingstidende 1985/1986, Tillæg A, sp. 227):

”Efter bestemmelsen i stk. 2 skal der gives aktindsigt i den del af et dokuments indhold, der ikke kan undtages efter stk. 1. Bestemmelsen svarer til § 2, stk. 3, i den gældende lov. Om gældende ret henvises til side 265 f. i betænkningen [Betænkning 857/1978 om offentlighedslovens revision].

I overensstemmelse med forståelsen af den gældende offentlighedslov vil bestemmelsen tillige indeholde en pligt til i tilfælde, hvor en begæring om aktindsigt ikke fuldt ud kan imødekommes, at gøre den pågældende bekendt med, at et eller flere dokumenter er tilbageholdt i henhold til stk. 1. Dette gælder dog ikke, såfremt hemmeligholdelsen af selve eksistensen af dokumentet anses for påkrævet, idet der i så fald typisk vil være hjemmel til i det hele at afslå begæringen om aktindsigt.”

Offentlighedsloven gælder ikke for dokumenter, der er udfærdiget af en myndighed eller kommet i en myndigheds besiddelse før den 1. januar 1971, jf. lovens § 17, stk. 3. Oplysninger om faktiske omstændigheder, der indeholdes i sådanne dokumenter, er dog efter samme bestemmelse omfattet af retten til egen-acces efter loven, hvis dokumenterne er indgået i en sag, der er eller har været under behandling af en forvaltningsmyndighed på et senere tidspunkt, og oplysningerne er eller har været af betydning for sagen.

2.5. Retsplejelovens regler om sigtedes aktindsigt i straffesager

Ved lov nr. 215 af 31. marts 2004 om ændring af retsplejeloven og forskellige andre love (Offentlighed i retsplejen) gennemførtes en række ændringer af reglerne om aktindsigt i bl.a. straffesager. Loven trådte i kraft den 1. juli 2004 og gælder som udgangspunkt for alle afgørelser, der træffes efter denne dato.

Der sondres ved reglerne om sigtedes aktindsigt mellem indsigt i verserende sager og endeligt afsluttede sager.

2.5.1. Sigtedes aktindsigt i verserende sager

Retsplejelovens § 729 a finder anvendelse for tilfælde, hvor den sigtede har en forsvarer, og hvor udgangspunktet er, at den sigtede udøver sin adgang til aktindsigt gennem sin forsvarer. Retsplejelovens § 729 b vedrører tilfælde, hvor den sigtede ikke har en forsvarer, og formålet med denne bestemmelse er i relation til aktindsigt i videst muligt omfang at sidestille sigtede, der ikke har en forsvarer, med sigtede, der har en forsvarer.

Efter retsplejelovens § 729 a, stk. 2, meddeler retten forsvareren kopi af indførsler i retsbøgerne vedrørende sagen. Forsvareren kan gøre sigtede bekendt med kopierne, medmindre andet følger af retsplejelovens §§ 748 og 856 (bl.a. om retsmøder under efterforskningen). Retten kan pålægge forsvareren ikke at overlevere kopierne til sigtede eller andre, hvis det må frygtes, at kopierne vil blive benyttet på retsstridig måde.

Efter retsplejelovens § 729 a, stk. 3, har forsvareren endvidere adgang til at gøre sig bekendt med det materiale, som politiet har tilvejebragt til brug for den sag, som sigtelsen angår (f.eks. politirapporter mv.). Forsvareren skal have udleveret kopi af materialet, i det omfang det uden ulempe kan kopieres. Forsvareren må ikke uden politiets samtykke overlevere det modtagne materiale til sigtede eller andre. Som hovedregel gælder, at politiet giver samtykke, hvis det findes ubetænkeligt, jf. retsplejelovens § 729 a, stk. 3.

Politiet kan under visse nærmere angivne betingelser give forsvareren pålæg om ikke at videregive oplysninger, som forsvareren har modtaget fra politiet, jf. retsplejelovens § 729 a, stk. 4. Politiet kan efter bestemmelsen give et sådant pålæg, hvis det er nødvendigt af hensyn til fremmede magter, til statens sikkerhed, til sagens opklaring, til tredjemand eller til efterforskningen af en verserende sag om en lovovertrædelse, som efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover, eller som udgør en forsætlig overtrædelse af straffelovens kapitel 12 og 13. Pålægget kan udstrækkes, indtil tiltalte har afgivet forklaring under hovedforhandlingen.

Politiets afgørelse om i givet fald at begrænse den sigtedes aktindsigt kan indbringes for retten, jf. retsplejelovens § 746.

Efter retsplejelovens § 729 b, stk. 1, skal en sigtet uden forsvarer efter anmodning have adgang til hos politiet at gøre sig bekendt med indførsler i retsbøgerne vedrørende sagen, medmindre andet følger af retsplejelovens §§ 748 og 856. Politiet udleverer efter anmodning kopi af indførslerne til sigtede, medmindre det må frygtes, at kopierne vil blive benyttet på retsstridig måde.

En sigtet uden forsvarer skal endvidere efter anmodning have adgang til at gøre sig bekendt med det materiale, som politiet har tilvejebragt til brug for den sag, som sigtelsen angår. Politiet udleverer efter anmodning kopi af materialet til sigtede, hvis det findes ubetænkeligt, jf. retsplejelovens § 729 b, stk. 2.

De hensyn, som kan begrunde et pålæg til forsvareren om ikke at videregive oplysninger modtaget fra politiet til den sigtede, jf. retsplejelovens § 729 a, stk. 4, kan begrunde en begrænsning i adgangen til aktindsigt for en sigtet, der ikke har en forsvarer.

Efter retsplejelovens § 729 c kan retten efter anmodning fra politiet fravige reglerne om forsvarerens og sigtedes ret til aktindsigt, hvis det er påkrævet af hensyn til 1) fremmede magter, 2) statens sikkerhed, 3) sagens opklaring, 4) tredjemands liv eller helbred, 5) efterforskningen af en anden verserende sag om en lovovertrædelse, som efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover, eller som udgør en forsætlig overtrædelse af straffelovens kapitel 12 eller 13 (om terrorisme mv.), eller 6) beskyttelse af fortrolige oplysninger om politiets efterforskningsmetoder mv. En sådan afgørelse kan dog ikke træffes, hvis det giver anledning til væsentlige betænkeligheder for varetagelsen af sigtedes forsvar, jf. retsplejelovens § 729 c, stk. 2. Inden retten træffer en sådan afgørelse, skal der beskikkes en advokat for sigtede, og advokaten skal have mulighed for at udtale sig. Advokaten beskikkes fra den særlige kreds af advokater, der er nævnt i § 729 c, stk. 6. Advokaten skal underrettes om alle retsmøder, der afholdes med henblik på at opnå rettens kendelse om fravigelse af retsplejelovens §§ 729 a og 729 b om forsvarerens og sigtedes adgang til aktindsigt, og advokaten er berettiget til at overvære disse retsmøder samt til at gøre sig bekendt med det materiale, som politiet har tilvejebragt til brug for den sag, som sigtelsen angår, jf. retsplejelovens § 729 c, stk. 5.

2.5.2. Sigtedes aktindsigt i endeligt afsluttede sager

Tiltaltes adgang til aktindsigt i en dom er reguleret af retsplejelovens § 219 a, stk. 5. Det følger heraf, at retten meddeler tiltalte udskrift af dommen.

Aktindsigt i en endeligt afsluttet straffesags øvrige dokumenter er reguleret i retsplejelovens § 729 d.

Efter retsplejelovens § 729 d, stk. 1, kan den, der har været sigtet, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der vedrører sagen, herunder indførsler i retsbøgerne, efter reglerne i § 729 d, når sagen er endeligt afsluttet. En sag er efter bemærkningerne til lovforslaget endeligt afsluttet, når der foreligger en endelig afgørelse, dvs. en afgørelse, som ikke kan anfægtes ved ordinære retsmidler.

Bestemmelsen i retsplejelovens § 729 d om sigtedes aktindsigt i endeligt afsluttede sager afløste de hidtil gældende regler i retsplejelovens § 41 og forvaltningslovens § 18 om aktindsigt i afsluttede straffesager hos domstolene, politiet og anklagemyndigheden.

Retten til aktindsigt omfatter imidlertid ikke interne arbejdsdokumenter, jf. § 729 d, stk. 2. Som interne arbejdsdokumenter anses 1) dokumenter, der udarbejdes af retten, politiet eller anklagemyndigheden til eget brug ved behandlingen af en sag, 2) voteringsprotokoller og andre referater af rettens rådslagninger og afstemninger og 3) brevveksling mellem forskellige enheder inden for politiet og anklagemyndigheden.

Det følger af retsplejelovens § 729 d, stk. 3, at retten til aktindsigt i endeligt afsluttede sager kan begrænses, i det omfang 1) ansøgeren efter reglerne i denne lovs anden og fjerde bog har været afskåret fra at gøre sig bekendt med oplysninger i sagen, 2) ansøgerens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til statens sikkerhed eller forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner, eller 3) ansøgerens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser eller for særlige hensyn til beskyttelse af medsigtede, vidner eller andre.

Endelig er et personnummer ikke omfattet af retten til aktindsigt, jf. retsplejelovens § 729 d, stk. 7.

2.6. Arkivloven

2.6.1. Arkivlovens regler i hovedtræk

I arkivloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 1035 af 21. august 2007, er der fastsat bestemmelser om bl.a. tilgængelighed til og indsigt i offentlige arkivalier.

Efter arkivlovens § 13, stk. 1, afleverer myndighederne deres arkivalier til Statens Arkiver, inden de er 30 år gamle, medmindre modstående hensyn gør sig gældende. Kulturministeren fastsætter nærmere regler om tidspunktet for aflevering, herunder om de tilfælde, hvor en fravigelse af hovedreglen kan finde sted, jf. § 13, stk. 2.

Af arkivlovens § 13, stk. 3, fremgår desuden, at kulturministeren kan fastsætte nærmere regler om tidspunktet for aflevering af arkivalier, der er lagret på elektronisk medium. Det kan herunder fastsættes, at aflevering skal finde sted på et tidligere tidspunkt end inden 30 år.

Blandt andet med hjemmel i arkivlovens § 13 har kulturministeren ved bekendtgørelse nr. 591 af 26. juni 2003 om offentlige arkivalier og om offentlige arkivers virksomhed fastsat nærmere bestemmelser om aflevering af arkivalier. Af bekendtgørelsens § 12, stk. 4, fremgår, at den afleverende myndighed efter drøftelse med Statens Arkiver kan fastsætte en længere afleveringsfrist end 30 år for arkivalier, der i henhold til særlige bestemmelser er klassificeret ”fortroligt” eller højere.

Arkivlovens kapitel 6 indeholder bestemmelser om tilgængelighed til offentlige arkivalier.

Efter lovens § 22, stk. 1, er arkivenheder, der er skabt eller tilvejebragt af den offentlige forvaltning og domstolene, og som er afleveret til offentligt arkiv, som hovedregel tilgængelige for enhver, når de er 20 år gamle.

Efter lovens § 27 kan den afleverende myndighed efter drøftelse med det modtagende arkiv fastsætte en længere tilgængelighedsfrist end 20 år – højst 60 år – for dokumenter, hvis dette er nødvendigt til beskyttelse af en række væsentlige hensyn til bl.a. statens sikkerhed eller rigets forsvar (nr. 1), rigets udenrigspolitiske eller udenrigsøkonomiske interesser, herunder forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige organisationer (nr. 2), beskyttelse af vidner, sigtede eller andre i sager om strafferetslig eller disciplinær forfølgning (nr. 3) eller til private og offentlige interesser, hvor hemmeligholdelse efter forholdets særlige karakter er påkrævet (nr. 6).

Efter arkivlovens § 23, stk. 1, er arkivenheder, som indeholder oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold, tilgængelige, når de er 75 år gamle.

Arkivenheder, som omfatter sager inden for strafferetsplejen, er tilgængelige, når de er 20 år gamle, jf. dog § 23 (oplysninger om enkeltpersoners private, herunder økonomiske, forhold). For sådanne arkivenheder, som er yngre end 50 år, meddeler rigsarkivaren eller den, der af rigsarkivaren bemyndiges hertil, efter indhentet samtykke fra den afleverende myndighed tilladelse til arkivadgang. I tilfælde, hvor det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn, kan den afleverende myndighed konkret beslutte at nægte samtykke til arkivadgang, jf. arkivlovens § 24.

Efter § 31 kan Rigsarkivaren eller den, der af Rigsarkivaren bemyndiges hertil, i konkrete tilfælde meddele tilladelse til benyttelse af dokumenter, arkivenheder eller grupper af arkivenheder, som er afleveret til Statens Arkiver, inden udløbet af den gældende tilgængelighedsfrist, jf. dog §§ 33-35.

I § 33 er opregnet de tilfælde, hvor en sådan tilladelse kræver samtykke fra vedkommende ressortmyndighed. Samtykke kræves således, hvis der for et dokument eller en arkivenhed er fastsat en længere tilgængelighedsfrist efter § 27 (nr. 1), hvis en arkivenhed indeholder materiale af den karakter, der er nævnt i § 25 (myndigheders brevveksling med sagkyndige til brug i retssager eller ved overvejelse af, om retssag bør føres), og tilgængelighedsfristen efter de nævnte bestemmelser ikke er udløbet, (nr. 2), eller når et dokument eller en arkivenhed er yngre end 20 år (nr. 3).

Efter § 34 kræves samtykke fra Datatilsynet, hvis arkivenheden er afleveret fra en myndighed inden for den offentlige forvaltning og indeholder oplysninger om enkeltpersoners rent private forhold, og 1) tidligere behandling af oplysningerne har været omfattet af persondataloven, eller 2) oplysningerne stammer fra et edb-register, der har været ført for den offentlige forvaltning.

Den, der får adgang til benyttelse af arkivalier, som ikke er umiddelbart tilgængelige, må ikke uberettiget offentliggøre, videregive eller udnytte fortrolige oplysninger, hvortil den pågældende i den forbindelse har fået kendskab, jf. arkivlovens § 40.

Efter arkivlovens § 41 fastsætter kulturministeren efter indhentet udtalelse fra Datatilsynet regler om vilkår for brugen af oplysninger af den art, der er omfattet af persondataloven.

Arkivlovens kapitel 9 (§ 42) indeholder regler om begæring om indsigt (egen-acces) i oplysninger, der er omfattet af persondataloven. Efter § 42, stk. 1, kan en person over for et offentligt arkiv fremsætte begæring om indsigt i oplysninger om den pågældende af den art, som er omfattet af persondataloven, og som er overført til opbevaring i det pågældende offentlige arkiv. Begæringen skal ifølge § 42, stk. 2, angive den myndighed, der oprindelig har behandlet de pågældende oplysninger. Begæringen om indsigt videresendes af det pågældende arkiv til vedkommende myndighed, som træffer afgørelse efter bestemmelserne herom i persondataloven, jf. § 42, stk. 3. Persondatalovens indsigtsregler er beskrevet nedenfor under pkt. 4.

Det følger af § 22, stk. 2, at vedkommende myndighed træffer afgørelse i forbindelse med ansøgning om adgang til arkivalier, der er over 20 år gamle, men som endnu ikke er afleveret til offentligt arkiv. Ansøgningen imødekommes, medmindre de hensyn, der er nævnt i §§ 23-25 og 27, foreligger.

Spørgsmålet om aktindsigt efter offentlighedsloven og partsaktindsigt efter forvaltningsloven ændres ikke ved, at sager, dokumenter mv. afleveres til Statens Arkiver. Arkivloven begrænser således ikke retten til aktindsigt efter offentlighedsloven og forvaltningsloven.

2.6.2. PETs praksis i relation til arkivloven

Af en skrivelse af 17. december 1965 fra den daværende rigsarkivar til PET fremgår, at det blev aftalt, at følgende sagsakter ikke kasseres:

  1. Redegørelser, der er udarbejdet af PET eller af andre og angår de mere almindelige politiske forhold eller indeholder overvejelser eller betragtninger af mere almindelig karakter.
  2. Spionsager fra tiden før anden verdenskrig.
  3. Straffeakter, der vedrører spionsager og er udlånt fra de pågældende politimesterembeder. Rigsarkivaren træffer efter aflevering til Rigsarkivet bestemmelse om, hvorvidt dette materiale skal overføres til de respektive landsarkiver.
  4. Enkeltakter vedrørende personer, der har haft en mere fremtrædende politisk, kulturel, økonomisk eller administrativ position.
  5. Enkeltakter vedrørende personer, der har forbindelse med besættelsestiden.
  6. Andet materiale, som skønnes at have eller at kunne få historisk værdi.

Disse retningslinjer følges efter det oplyste stadig i relation til PETs personregistreringssager.

Justitsministeren traf den 13. november 1995, på baggrund af en henvendelse fra Wamberg-udvalget om bevaringen af sagsakter af særlig historisk interesse, beslutning om, at sagsakter af særlig historisk interesse skal afleveres til Rigsarkivet (nu Statens Arkiver), når PET ikke længere skønner det sikkerhedsmæssigt nødvendigt selv at opbevare de pågældende akter.

2.7. Statsministeriets cirkulære nr. 204 af 7. december 2001 vedrørende sikkerhedsbeskyttelse af informationer af fælles interesse for landene i NATO, EU eller WEU, andre klassificerede informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse i øvrigt

Statsministeriets cirkulære nr. 204 af 7. december 2001 vedrørende sikkerhedsbeskyttelse af informationer af fælles interesse for landene i NATO, EU eller WEU, andre klassificerede informationer samt informationer af sikkerhedsmæssig beskyttelsesinteresse i øvrigt gælder for PET.

Spørgsmålet om indsigt i klassificerede informationer er reguleret i cirkulærets kapitel A II.

Efter cirkulærets § 12, stk. 1, må klassificerede informationer ikke udlånes eller udleveres til personer, der ikke er sikkerhedsgodkendt til at behandle informationer af den pågældende klassifikationsgrad. Alle personer med adgang til elektroniske informationssystemer, der behandler informationer klassificeret ”fortroligt” eller højere, skal være sikkerhedsgodkendt til at behandle de højest klassificerede informationer, som de har adgang til i det elektroniske system, jf. § 12, stk. 2.

Endvidere er det i § 13, stk. 1, fastsat, at styrelseschefen træffer afgørelse om sikkerhedsgodkendelse af ansatte i styrelsen og ansatte i private firmaer, der arbejder for styrelsen. Styrelseschefens meddelelse af sikkerhedsgodkendelse har kun gyldighed for den sikkerhedsgodkendte persons arbejde for den pågældende styrelse.

Indsigt i klassificerede informationer må efter cirkulærets § 16, stk. 1, kun gives personer, for hvem sådan indsigt er tjenstlig nødvendig (”need to know”). Ifølge § 16, stk. 2, må ingen gøre sig bekendt med klassificerede informationer, der ikke er forelagt den pågældende til gennemsyn eller behandling i forbindelse med tjenesten.

Det forhold, at et dokument i henhold til Statsministeriets cirkulære er klassificeret f.eks. ”fortroligt”, er principielt uden betydning for afgørelsen af, om dokumentet er undtaget fra aktindsigt.

Vedrørende forholdet mellem offentlighedsloven og Statsministeriets cirkulære nr. 204 af 7. december 2001 må det dog antages, at offentlighedsloven indeholder hjemmel til at tilbageholde oplysninger, der er omfattet af cirkulærets kapitel A. Dette gælder, uanset om begæringen om aktindsigt fremsættes over for en militær myndighed (f.eks. Forsvarskommandoen) eller en civil myndighed (f.eks. Forsvarsministeriet). Der henvises til John Vogter, Offentlighedsloven med kommentarer, 3. udg. (1998), side 262. Heri er det anført, at det må antages, at dokumenter, der er omfattet af den særlige tavshedspligt i den militære straffelov, generelt kan undtages fra aktindsigt, jf. offentlighedslovens § 14. Foreligger dokumentet i en sag hos en civil myndighed, må det i almindelighed antages, at undtagelsesbestemmelserne i offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 1 og 2, er anvendelige.

2.8. Indsigt i PETs oplysninger

Som det fremgår af kapitel 5, afsnit 4.1.3, systematiseres og opbevares indsamlede oplysninger i PETs registre, personsikkerhedsdatabaser, journalsystemer, sagsmapper mv.

2.8.1. Indsigt i PETs edb-registre

Som anført i kapitel 5, afsnit 4.1.3.1 blev PETs registre tidligere ført manuelt, i form af de såkaldte ”tromler”. I 1989-90 blev registrene overført til edb.

PET er ikke omfattet af persondataloven, jf. persondatalovens § 2, stk. 11, og dermed ikke af lovens regler om indsigtsret. Der er derfor ikke efter denne lov adgang til indsigt i PETs edb-registre.

Endvidere er der ikke adgang til aktindsigt i PETs virksomhed efter forvaltningsloven, idet forvaltningslovens regler om partsaktindsigt ifølge § 2, stk. 1, og § 9, stk. 1, alene gælder i sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse.

Det forhold, at PET fører edb-registre som led i sin virksomhed, udgør ikke en afgørelsessag efter forvaltningsloven.

Heller ikke reglerne om egen-acces i offentlighedsloven giver ret til indsigt i PETs edb-registre, idet retten til aktindsigt ikke omfatter edb-registre, jf. lovens § 5, stk. 2. Som anført ovenfor i afsnit 2.4 er der dog efter de almindelige regler i offentlighedsloven også ret til indsigt i oplysninger eller dokumenter, som alene findes på edb – herunder i et edb-register – hvis disse indgår i den sag, der ønskes indsigt i.

Sammenfattende har en person således ikke i dag krav på at få oplyst, om PET har registreret oplysninger om vedkommende i tjenestens edb-registre, og – i givet fald – indsigt i disse oplysninger.

2.8.2. Indsigt i PETs manuelle registre

Det fremgår af kapitel 5, pkt. 4.3.2, at PETs støttedatabaser (tidligere benævnt arbejdskartoteker) oprindeligt var papirbaserede og typisk bestod af papkort eller ringbind. Det fremgår endvidere, at næsten alle databaser i dag er overført til edb. Der skelnes mellem to former for databaser – belastende og ikke-belastende. De belastende indeholder efterforskningsmæssige oplysninger. De ikke-belastende indeholder oplysninger om f.eks. kilder og kontaktpersoner. Støttedatabaserne er baseret på fritekstsøgning, således at der kan søges på alle opdaterede ord og identiteter. Endvidere er mange af støttedatabaserne samlet i søgedatabaser, som giver brugerne mulighed for en samtidig søgning i flere støttedatabaser på en gang. Om støttedatabaserne henvises i øvrigt til kapitel 5, afsnit 4.3.2.

Persondataloven gælder ikke for PET, og der er derfor ikke efter denne lov adgang til indsigt i støttebaserne hos PET.

Forvaltningslovens regler om partsaktindsigt gælder som anført alene i afgørelsessager. Det er ikke en afgørelsessag, at der tilføres oplysninger til en støttedatabase, og der er derfor ikke ret til partsaktindsigt i tjenestens støttedatabaser.

Offentlighedsloven gælder ifølge § 2, stk. 1, 1. pkt., ikke inden for strafferetsplejen. Det betyder, at der ikke er indsigt i støttedatabaser, som PET har oprettet som led i sin virksomhed inden for strafferetsplejen, f.eks. i forbindelse med efterforskning af forbrydelser.

Efter offentlighedslovens § 5, stk. 2, omfatter retten til aktindsigt endvidere ikke registre eller andre systematiserede fortegnelser, hvor der gøres brug af elektronisk databehandling, dog bortset fra fortegnelser som nævnt i § 5, stk. 1, nr. 2 (journalsystemer).

I det omfang en støttedatabase hos PET må anses for omfattet af udtrykket ”registre eller andre systematiserede optegnelser” i offentlighedslovens § 5, stk. 2, giver loven således ikke ret til indsigt i et sådant arbejdskartotek, der føres elektronisk.

I andre tilfælde – eksempelvis med hensyn til manuelt førte støttedatabaser, der ikke er oprettet som led i PETs virksomhed inden for strafferetsplejen – er spørgsmålet om indsigt reguleret i offentlighedslovens § 4, stk. 2, og de undtagelser der er henvist til heri. Den, hvis personlige forhold er omtalt i en sådan støttedatabase, kan således som udgangspunkt forlange at blive gjort bekendt med oplysningerne herom. Det gælder dog ikke, hvis f.eks. hensynet til statens sikkerhed eller rigets forsvar eller til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser efter en konkret vurdering med afgørende vægt taler herimod, jf. offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 1 og 3.

2.8.3. Indsigt i PETs journaloplysninger

PET anvender et edb-baseret standardjournalsystem, der tillige anvendes i andre af Rigspolitichefens afdelinger. Journalsystemet ligner registrene derved, at det indeholder systematiserede oplysninger til brug for PETs sagsbehandling, og derved at disse oplysninger som udgangspunkt er tilgængelige for alle medarbejdere.

Som nævnt ovenfor gælder persondataloven ikke for PET, og derfor er der ikke efter denne lov indsigt i tjenestens journaloplysninger.

Da det ikke er en afgørelsessag efter forvaltningsloven, at der tilføres oplysninger til journalsystemet, er der ikke ret til partsaktindsigt i journaloplysninger.

Efter offentlighedslovens § 5, stk. 1, nr. 2, omfatter retten til aktindsigt i en sag også indførelser i journalen, registre og andre fortegnelser vedrørende den pågældende sags dokumenter.

Retten til aktindsigt i journaloplysninger kan imidlertid begrænses, hvis hensynet til f.eks. statens sikkerhed eller rigets forsvar eller til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser efter en konkret vurdering med afgørende vægt taler imod indsigt i journaloplysninger, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 2, sammenholdt med § 13, stk. 1, nr. 1 og 3.

Offentlighedsloven gælder ikke sager inden for strafferetsplejen, jf. offentlighedslovens § 2, stk. 1. Der er derved heller ikke adgang til indsigt i journaloplysninger i sådanne sager.

2.8.4. Indsigt i sager hos PET

Udover registre, støttedatabaser, personsikkerhedsdatabaser og journalsystemet har PET informationsmateriale i form af fotos, båndoptagelser, videooptagelser, kildemapper, operationssager, analyser/sammenskrivninger, registre over hændelser (uden personoplysninger), mødereferater, brevkopier, operationsplaner (f.eks. i forbindelse med statsbesøg) og historisk materiale.

PET har endvidere – ligesom det øvrige politi – adgang til en række oplysninger, der er systematiserede i en række eksterne registre, herunder Det Centrale Personregister og Det Centrale Kriminalregister.

Der henvises til kapitel 5, pkt. 4.3.5.

Vedrørende spørgsmålet om den registreredes adgang til oplysninger om sig selv i Det Centrale Kriminalregister henvises til det, der er anført nedenfor i afsnit 4.3.2.4.

Da persondataloven ikke gælder for PET, er der ikke indsigtsret efter denne lov.

I det følgende skelnes mellem sager inden for strafferetsplejen og andre sager.

2.8.4.1. Sager inden for strafferetsplejen

Offentlighedsloven gælder som anført ovenfor ikke for sager inden for strafferetsplejen, jf. lovens § 2, stk. 1. Loven giver derfor ikke ret til aktindsigt i verserende eller afsluttede sager inden for strafferetsplejen, herunder eksempelvis sager hos PET om telefonaflytning eller ransagning.

Efter forvaltningslovens § 9, stk. 3, er sager om strafferetlig forfølgning heller ikke omfattet af forvaltningslovens regler om partsaktindsigt, jf. dog § 18.

Udtrykket ”strafferetlig forfølgning” afgrænser de undtagne sagstyper snævrere end offentlighedslovens § 2, stk. 1. En sag kan således være en del af ”strafferetsplejen” efter offentlighedslovens § 2, stk. 1, selv om den ikke er en sag om ”strafferetlig forfølgning” efter forvaltningslovens § 9, stk. 3. Som eksempel kan nævnes, at sager om straffuldbyrdelse ikke er undergivet indsigt efter offentlighedsloven, men den, der er part i en sag om straffuldbyrdelse, har adgang til partsaktindsigt efter forvaltningsloven. Der henvises bl.a. til Hans Gammeltoft-Hansen m.fl., Forvaltningsret, 2. udgave (2002), side 496 f., og John Vogter, Forvaltningsloven med kommentarer, 3. udgave (2001), side 281 f.

Af forvaltningslovens § 18, stk. 1, fremgår, at en part i en straffesag, når sagen er afgjort, kan forlange at blive gjort bekendt med sagens dokumenter i det omfang, dette er rimeligt begrundet af hensyn til varetagelse af den pågældendes interesser, og hensynet til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser og særlige hensyn til beskyttelse af sigtede, vidner og andre ikke taler herimod. Efter forvaltningslovens § 18, stk. 2, omfatter bestemmelsen i stk. 1 imidlertid ikke dokumenter hos politiet eller anklagemyndigheden, og forvaltningsloven giver dermed ikke ret til aktindsigt i politiets eller anklagemyndighedens dokumenter i afsluttede sager.

For så vidt angår verserende straffesager følger det af retsplejelovens § 729 a, stk. 2, at retten meddeler forsvareren kopi af indførsler i retsbøgerne vedrørende sagen. Efter retsplejelovens § 729 a, stk. 3, har forsvareren endvidere adgang til at gøre sig bekendt med det materiale, som politiet har tilvejebragt til brug for den sag, som sigtelsen angår (f.eks. politirapporter mv.). Tilsvarende skal en sigtet uden forsvarer efter anmodning som udgangspunkt have adgang til hos politiet at gøre sig bekendt med indførsler i retsbøgerne vedrørende sagen samt med det materiale, som politiet har tilvejebragt til brug for den sag, som sigtelsen angår, jf. retsplejelovens § 729 b, stk. 1 og 2. Sigtedes aktindsigt kan dog begrænses, hvis det er nødvendigt af hensyn til fremmede magter, til statens sikkerhed, til efterforskningen af en anden verserende sag om en lovovertrædelse, som efter loven kan straffes med fængsel i 6 år eller derover, eller som udgør en forsætlig overtrædelse af straffelovens kapitel 12 eller 13, jf. retsplejelovens § 729 a, stk. 4, og § 729 b, stk. 2.

For så vidt angår straffesager, som er endeligt afsluttet, kan den, der har været sigtet, forlange at blive gjort bekendt med dokumenter, der vedrører sagen, herunder indførsler i retsbøgerne, jf. retsplejelovens § 729 d, stk. 1. Retten til aktindsigt kan dog begrænses bl.a. i det omfang, ansøgerens interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til statens sikkerhed eller forholdet til fremmede magter eller mellemfolkelige institutioner, jf. retsplejelovens § 729 d, stk. 3.

Der henvises i øvrigt til gennemgangen under pkt. 2.5 af retsplejelovens regler om sigtedes aktindsigt i straffesager.

Hvis PETs efterforskning giver grundlag for at rejse sigtelse, overgives sagen i almindelighed til vedkommende anklagemyndighed (stedlige politidirektør mv.). Anmodning om aktindsigt indgives til vedkommende anklagemyndighed, der har truffet den administrative beslutning i straffesagen, jf. retsplejelovens § 729 d, stk. 4.

På grundlag af de ovenfor nævnte begrænsninger i sigtedes adgang til aktindsigt i såvel verserende som afsluttede straffesager vil den pågældende politikreds, som fører eller har ført de pågældende straffesager, i almindelighed ikke meddele sigtede aktindsigt i de oplysninger om den pågældende i sagen, som stammer fra PET.

Aktindsigt i straffesager efter retsplejelovens § 41 d forudsætter efter bemærkningerne til bestemmelsen, at nogen har været sigtet i sagen.

Den overvejende del af PETs dokumenter vil således ikke være omfattet af retten til aktindsigt efter retsplejelovens § 41 d, idet hovedparten af efterretningstjenestens efterforskning ikke medfører, at der rejses sigtelse.

På den baggrund vurderer PET som udgangspunkt ikke anmodninger om aktindsigt, hvor den pågældende anmoder om at få udleveret oplysninger, som efterretningstjenesten eventuelt måtte være i besiddelse af vedrørende den pågældende person, efter retsplejelovens § 41d.

2.8.4.2. Andre sager

Forvaltningslovens regler om partsaktindsigt gælder som anført alene for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse, jf. lovens § 2, stk. 1, og § 9, stk. 1. Efter denne lov er der således ikke ret til partsaktindsigt i de sager, som PET – ud over sager om strafferetlig forfølgning – opretter som led i tjenestens arbejde, og som ikke har karakter af afgørelsessager.

Særligt om PETs afgørelser om sikkerhedsgodkendelse henvises til det, som er anført nedenfor i afsnit 2.8.5.

Offentlighedsloven gælder som nævnt ikke for sager inden for strafferetsplejen, jf. lovens § 2, stk. 1. I det omfang de her omhandlede sager falder inden for strafferetsplejen, vil der derfor heller ikke være aktindsigt heri efter offentlighedsloven.

I andre tilfælde – eksempelvis sager om sikkerhedsgodkendelse – kan retten til egen-acces begrænses, hvis hensynet til f.eks. statens sikkerhed eller rigets forsvar eller til forebyggelse, opklaring og forfølgning af lovovertrædelser efter en konkret vurdering med afgørende vægt taler herimod, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 2, sammenholdt med § 13, stk. 1, nr. 1 og 3. Bestemmelsen giver som nævnt også mulighed for ud fra en konkret vurdering at afslå oplysning om selve eksistensen af en sag eller et dokument.

2.8.5. Særligt om PETs afgørelser om sikkerhedsgodkendelse

Forvaltningslovens regler om partsaktindsigt gælder for behandlingen af sager, hvori der er eller vil blive truffet afgørelse, jf. § 2, stk. 1, og § 9, stk. 1.

Ansættelsesmyndighedens beslutning om, hvorvidt en person kan sikkerhedsgodkendes, må anses for en afgørelse efter forvaltningsloven. Dette resultat fremgår også forudsætningsvis af den ombudsmandssag, som er nævnt nedenfor i afsnit 3. Det samme gælder en beslutning om at tilbagekalde en sikkerhedsgodkendelse. Dette betyder, at forvaltningslovens regler om bl.a. partsaktindsigt gælder i sådanne sager.

PETs opgaver i forbindelse med sager om sikkerhedsgodkendelse af personer, der skal have indsigt i klassificerede dokumenter, er beskrevet i kapitel 4. Som det fremgår heraf, kan tjenestens opgaver opdeles i en undersøgelses- og videregivelsesfunktion samt en godkendelsesfunktion.

I forbindelse med en sikkerhedsgodkendelsessag undersøger PET forskellige forhold og videregiver en række oplysninger, hvorefter den pågældende ansættelsesmyndighed mv. – bl.a. på grundlag af det af PET tilvejebragte materiale – træffer afgørelse om, hvorvidt vedkommende person kan sikkerhedsgodkendes.

Som anført ovenfor er PETs undersøgelser og videregivelse af oplysninger i disse sager ikke en afgørelsessag i forhold til vedkommende person, og forvaltningsloven finder dermed ikke anvendelse. Offentlighedslovens regler om aktindsigt vil imidlertid som udgangspunkt finde anvendelse, idet retten til aktindsigt dog kan begrænses i det omfang, det er nødvendigt til beskyttelse af væsentlige hensyn til statens sikkerhed, udenrigspolitiske forhold samt opklaring og forfølgning af lovovertrædelse, jf. navnlig offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 1-3.

Ved sikkerhedsgodkendelse af personale mv. inden for PET og det øvrige politi er det derimod PET selv, der træffer afgørelse om sikkerhedsgodkendelse.

I de sager, hvor PET træffer afgørelse om sikkerhedsgodkendelse, finder forvaltningslovens regler om partsaktindsigt i kapitel 4 således anvendelse. PET kan dog efter en konkret vurdering afslå begæringer om partsaktindsigt, hvis den pågældendes interesse i at kunne benytte kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder statens sikkerhed, udenrigspolitiske forhold samt opklaring og forfølgning af lovovertrædelser mv., jf. navnlig lovens § 15, stk. 1, nr. 1-3.

3. Praksis om efterretningstjenestens behandling af anmodninger fra enkeltpersoner om indsigt i oplysninger om vedkommende selv

Efter PETs praksis oplyser tjenesten – medmindre der foreligger særlige omstændigheder – ikke personer om, hvorvidt efterretningstjenesten er i besiddelse af oplysninger om de pågældende.

I begrundelsen for et afslag på indsigt anføres normalt, at det på baggrund af de særlige arbejdsopgaver, der påhviler PET, er efterretningstjenestens opfattelse, at det typisk ikke kan oplyses, hvis en person er registreret, idet en sådan oplysning i sig selv kan medføre afgørende skadevirkninger for efterretningstjenestens virksomhed.

Det kan efter PETs praksis normalt heller ikke oplyses, at efterretningstjenesten ikke er i besiddelse af oplysninger om en person. I givet fald ville personer, der ikke modtog et sådant svar, nemlig kunne slutte sig til, at PET er i besiddelse af oplysninger om dem.

PET har dog efter det oplyste i ganske særlige tilfælde fraveget denne praksis. I disse tilfælde har det drejet sig om personer uden nogen efterretningsmæssig interesse, hvor PET har vurderet, at manglende oplysninger om, hvorvidt tjenesten havde oplysninger om dem, ville have afgørende psykologiske skadevirkninger for de pågældende. Oplysninger er i disse helt særlige tilfælde gået ud på, at vedkommende ikke er registreret i PET.

I en sag gengivet i FOB 1998, side 176 f., fandt ombudsmanden ikke grundlag for at kritisere PETs retsopfattelse, hvorefter efterretningstjenesten – efter en konkret vurdering – kan afslå at oplyse, hvorvidt tjenesten har oplysninger om en person. Ombudsmanden mente heller ikke, at der var særlige omstændigheder, som kunne føre til kritik af myndighedernes afslag i det konkrete tilfælde. I denne sag afviste PET og Justitsministeriet en anmodning om at oplyse, om PET var i besiddelse af registreringer eller oplysninger i øvrigt om den pågældende.

I ombudsmandens udtalelse er bl.a. anført følgende:

”…

2. Det giver mig ikke anledning til bemærkninger at Politiets Efterretningstjeneste og Justitsministeriet i afgørelserne og ministeriets notits om baggrunden for afgørelsen fandt at der ikke er adgang til indsigt i Politiets Efterretningstjenestes manuelle registre eller edb-registre efter lov om offentlige myndigheders registre, jf. lovens § 1, stk. 1, og § 31.

3. Justitsministeriet har endvidere anført at der ikke efter bestemmelserne i forvaltningsloven er adgang til indsigt i tjenestens registre eller sager som ikke angår strafferetlig forfølgning, jf. forvaltningslovens § 2, stk. 1, og § 9, stk. 1, hvorefter loven, herunder reglerne om partsaktindsigt, alene gælder for afgørelsessager.

Jeg lægger efter det oplyste til grund at de sager som Politiets Efterretningstjeneste opretter som led i arbejdet med at overvåge, forebygge og modvirke bl.a. de forbrydelser der er nævnt i straffelovens kapitel 12 og 13, ikke er afgørelsessager i forvaltningslovens forstand, jf. Justitsministeriets oplysninger herom i notitsen.

For så vidt angår sager om strafferetlig forfølgning, har ministeriet henvist til forvaltningslovens § 9, stk. 3, hvorefter bestemmelserne i forvaltningsloven om partens aktindsigt ikke gælder for sager om strafferetlig forfølgning.

Justitsministeriet har endvidere omtalt muligheden for partsaktindsigt i afsluttede straffesager, jf. forvaltningslovens § 18. Ministeriet har i den forbindelse oplyst at Politiets Efterretningstjeneste ikke har kompetence til at rejse straffesager, og at De derfor - hvis De ønsker aktindsigt i en afsluttet straffesag som har været behandlet af anklagemyndigheden og hvori De er part - må fremsætte begæring herom over for vedkommende anklagemyndighed, jf. kompetencebestemmelsen i § 18, stk. 3.

Heller ikke denne del af Justitsministeriets afgørelse giver mig anledning til bemærkninger.

4. Herudover har Justitsministeriet vurderet Deres anmodning om aktindsigt (egen-acces) efter bestemmelserne i offentlighedsloven.

Ministeriet har bemærket at offentlighedsloven ikke gælder for sager inden for strafferetsplejen, jf. § 2, stk. 1, 1. punktum, og at retten til aktindsigt efter offentlighedsloven ikke omfatter aktindsigt i edb-registre, jf. § 5, stk. 2.

Vedrørende de resterende ’andre sager’ (andre sager end sager inden for strafferetsplejen) og manuelle registre vedrørende disse andre tilfælde henviste Justitsministeriet til offentlighedslovens § 4, stk. 2, sammenholdt med § 13, stk. 1, nr. 1 og 3. De har desuden selv henvist til bestemmelsen i offentlighedslovens § 13, stk. 2.

Ministeriet har i sin afgørelse og i notitsen tiltrådt Politiets Efterretningstjenestes opfattelse hvorefter det er nødvendigt for at varetage de beskyttelseshensyn som er omtalt i § 13, stk. 1, nr. 1 og 3, i almindelighed at afslå anmodninger om aktindsigt og i den forbindelse afvise overhovedet at oplyse om efterretningstjenesten er i besiddelse af oplysninger om personer som ønsker egen-acces. Baggrunden for denne praksis er efter det oplyste et ønske om at udelukke de modsætningsslutninger som det ville være muligt for personer om hvem tjenesten har oplysninger at foretage hvis efterretningstjenesten omvendt gav meddelelse herom til personer om hvem man ikke er i besiddelse af oplysninger. Muligheden for at drage sådanne slutninger vil efter efterretningstjenestens opfattelse have afgørende skadevirkninger for tjenestens virksomhed.

De har heroverfor gjort gældende at bestemmelsen i § 13, stk. 2, medfører at myndighederne i det mindste (i givet fald) må bekræfte at være i besiddelse af materiale om Dem og udlevere den del af dokumenterne som ikke kan undtages efter § 13, stk. 1, nr. 1 og 3.

§ 13 i offentlighedsloven blev vedtaget efter justitsministerens lovforslag L 4, fremsat den 2. oktober 1985. I bemærkningerne til lovforslagets § 12 og § 13 er der bl.a. anført følgende (Folketingstidende 1985-86, Tillæg A, s. 227 og 230):

’…

[vedr. § 12; min bemærkning]

Efter bestemmelsen i stk. 2 skal der gives aktindsigt i den del af et dokuments indhold, der ikke kan undtages efter stk. 1. Bestemmelsen svarer til § 2, stk. 3, i den dagældende lov. Om gældende ret henvises til side 265 f. i betænkningen.

I overensstemmelse med forståelsen af den gældende offentlighedslov vil bestemmelsen tillige indeholde en pligt til i tilfælde, hvor en begæring om aktindsigt ikke fuldt ud kan imødekommes, at gøre den pågældende bekendt med, at et eller flere dokumenter er tilbageholdt i henhold til stk. 1. Dette gælder dog ikke, såfremt hemmeligholdelsen af selve eksistensen af dokumentet anses for påkrævet, idet der i så fald typisk vil være hjemmel til i det hele at afslå begæringen om aktindsigt.

[vedr. § 13; min bemærkning]

Bestemmelsen i stk. 2 svarer til lovforslagets § 12, stk. 2. Der henvises til bemærkningerne til denne bestemmelse.

…’

Jeg må herefter lægge til grund at selve eksistensen af dokumenter under særlige omstændigheder kan hemmeligholdes. Jeg har derfor ikke grundlag for at kritisere efterretningstjenestens retsopfattelse hvorefter tjenesten - efter en konkret vurdering - kan afslå at oplyse hvorvidt den har oplysninger om en person.

5. Det er en forudsætning for at begrænse retten til aktindsigt efter § 13 - og herunder afvise at oplyse hvorvidt efterretningstjenesten er i besiddelse af oplysninger om den pågældende person som omtalt ovenfor - at begrænsningen i aktindsigt i det konkrete tilfælde er nødvendig til beskyttelse af væsentlige hensyn af den karakter der er omtalt i bestemmelsens stk. 1, nr. 1-6.

Politiets Efterretningstjeneste bygger efter det oplyste om tjenestens afgørelser i sådanne sager på en vurdering i det enkelte tilfælde af om det vil have afgørende skadevirkning for tjenestens virksomhed at oplyse hvorvidt tjenesten har oplysninger om den pågældende. Dette er efter efterretningstjenestens opfattelse i almindelighed tilfældet.

Som ombudsmand har jeg ikke særlige forudsætninger for at foretage en vurdering af skadevirkningerne på en anden og bedre måde end Politiets Efterretningstjeneste.

Normalt kan jeg derfor ikke gå ind i en nærmere efterprøvelse af en konkret vurdering af denne karakter. Kun hvis der er tale om ganske særlige omstændigheder, kan jeg kritisere efterretningstjenestens (og Justitsministeriets) afgørelse. Det kan f.eks. være tilfældet hvis sagen er mangelfuldt oplyst eller afgørelsen i forhold til andre lignende sager er udtryk for en forskelsbehandling der ikke er sagligt begrundet.

Under min gennemgang af Deres sag har jeg ikke fundet sådanne særlige omstændigheder, og jeg kan derfor ikke kritisere at efterretningstjenesten og Justitsministeriet i Deres tilfælde afslog at oplyse om efterretningstjenesten er i besiddelse af oplysninger vedrørende Dem.

6. De har under sagen over for Justitsministeriet anført at intet tydede på at Politiets Efterretningstjeneste havde foretaget en konkret vurdering af Deres anmodning som efterretningstjenesten er forpligtet til ifølge offentlighedsloven. Jeg går ud fra at De bygger denne opfattelse på den begrundelse der blev givet for afslaget på Deres anmodning om aktindsigt.

Jeg bemærker hertil at indholdet af en begrundelse efter forvaltningslovens § 24, stk. 3, kan begrænses ’i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, jfr. § 15’. Forvaltningslovens § 15 omtaler bl.a. de samme hensyn som fremgår af offentlighedslovens § 13, stk. 1, nr. 1 og 3.

Jeg foretager mig herefter ikke mere i anledning af Deres klage.”

I de sager, hvor PET træffer afgørelse om sikkerhedsgodkendelse, finder forvaltningslovens regler som nævnt ovenfor anvendelse. Ved begæringer om partsaktindsigt foretager tjenesten en vurdering af, om den pågældendes interesse i at opnå kendskab til sagens dokumenter til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser, herunder statens sikkerhed mv.

Det bemærkes i øvrigt om sikkerhedsgodkendelsessager, at disse sager adskiller sig fra tjenestens øvrige sager, hvor der behandles personoplysninger, idet de personer, der ønsker indsigt, vil være bekendt med, at der behandles oplysninger om dem. Dette hænger sammen med, at disse personer giver samtykke til, at der i forbindelse med deres sag om sikkerhedsgodkendelse tilvejebringes og videregives oplysninger om dem efter en nærmere beskrevet procedure. De pågældende vil derved endvidere være bekendt med formålet med behandlingen.

4. Persondatalovens regler om den registreredes indsigtsret

4.1. Indledning

I det følgende omtales lov nr. 429 af 31. maj 2000 om behandling af personoplysninger med senere ændringer (persondataloven). Loven indeholder dansk rets almindelige persondataretlige regler mv., herunder regler om den registreredes indsigtsret.

Som det fremgår af kapitel 5, afsnit 3.3, gælder persondataloven efter § 2, stk. 11, ikke for behandlinger, der udføres for PET og FE. Behandlinger, der udføres for tjenesten, er dermed generelt undtaget fra den almindelige regulering af spørgsmålet om persondatabeskyttelse.

Bestemmelsen i persondatalovens § 2, stk. 11, svarer til § 31 i den tidligere lov om offentlige registre, der byggede på et forslag i delbetænkning nr. 767/1976 om offentlige registre. Lov om offentlige myndigheders registre blev ophævet ved persondatalovens ikrafttræden den 1. juli 2000. Om baggrunden for § 31 i lov om offentlige registre henvises til kapitel 5, afsnit 3.3.

Spørgsmålet om efterretningstjenesternes forhold til registerlovgivningen har været drøftet flere gange i Folketinget, bl.a. i forbindelse med revisionen i 1987 af lov om offentlige myndigheders registre, hvor der blev fremsat forslag om ophævelse af bestemmelsen i § 31, idet der bl.a. blev henvist til behovet for registerindsigt. Der henvises til Folketingstidende 1986/1987, Tillæg B, sp. 2446 og 2464. Der var imidlertid ikke flertal for dette forslag, hvilket heller ikke var tilfældet, da forslaget blev genfremsat i forbindelse med revisionen af loven i 1991. Der henvises til Folketingstidende 1990/1991, Tillæg B, sp. 758 og 762.

Om baggrunden for, at persondataloven ikke gælder for behandlinger, der foretages for PET og FE, henvises ligeledes til kapitel 5, afsnit 3.3. Som det fremgår heraf, fandt det helt overvejende flertal af Registerudvalgets medlemmer (udvalgets medlemmer bortset fra ét medlem) ikke anledning til at foreslå, at behandlinger, som foretages af efterretningstjenesterne, skulle være omfattet af lovforslaget. Flertallet henviste i den forbindelse til forarbejderne til loven om offentlige myndigheders registre og karakteren af efterretningstjenesternes arbejdsopgaver. Et enkelt medlem anbefalede, at efterretningstjenesterne blev inddraget under lovgivningens område med de modifikationer, der følger af det særlige formål, som disse myndigheder har. Der skulle således efter dette medlems opfattelse gøres undtagelse med hensyn til reglerne om den registreredes rettigheder, herunder reglerne om oplysningspligt og indsigtsret. Der henvises til kapitel 5, afsnit 3.3.

Justitsministeriet tilsluttede sig i bemærkningerne til forslaget til persondataloven Registerudvalgets flertals forslag (Folketingstidende 1999/2000, Tillæg A, side 3997, jf. side 3996).

4.2. Forholdet mellem persondataloven, forvaltningsloven og offentlighedsloven

Efter persondatalovens § 2, stk. 1, går regler om behandling af personoplysninger i anden lovgivning, som giver den registrerede en bedre retsstilling, forud for reglerne i persondataloven.

Persondatalovens regler om indsigtsret har grænseflader til både forvaltningsloven og offentlighedsloven.

Som anført ovenfor under afsnit 2.3 og 2.4 er PET som forvaltningsmyndighed omfattet af både forvaltningsloven og offentlighedsloven. Der er således henholdsvis partsaktindsigt og egen-acces med de undtagelser, som følger af forvaltningslovens kapitel 4 og offentlighedslovens kapitel 3. Om PETs praksis henvises til det, der er anført ovenfor i afsnit 3.

I Registerlovudvalgets betænkning nr. 1345/1997 om behandling af personoplysninger, side 160-164, er anført, at der med udvalgets udkast til en ny lovgivning på området ikke tilsigtes at gøre indskrænkninger i de rettigheder, som en registreret har efter forvaltningsloven og offentlighedsloven. Dermed er der – som det også er forudsat i forarbejderne til forvaltningsloven og offentlighedsloven – ret til henholdsvis partsaktindsigt og egen-acces, uanset på hvilken måde en forvaltningsmyndighed opbevarer sine dokumenter.

I de tilfælde, hvor der vil kunne støttes ret på de nævnte retsgrundlag, hviler persondataloven på den forudsætning, at forvaltningsmyndigheden skal træffe afgørelse på det retsgrundlag, der er mest gunstigt for den registrerede. Forudsætningen om, at der skal træffes afgørelse på det mest gunstige retsgrundlag, går på omfanget af indsigtsretten i de situationer, hvor spørgsmålet om indsigtsret reguleres både af persondataloven og forvaltningsloven/offentlighedsloven.

Det fremgår endvidere af betænkningens side 160-164, at det i praksis sjældent vil gøre en forskel for så vidt angår selve spørgsmålet om omfanget af retten til indsigt i oplysninger om den registrerede selv, om dette afgøres efter persondataloven, forvaltningsloven eller offentlighedsloven. Er dette imidlertid undtagelsesvist tilfældet, skal myndigheden anvende det mest gunstige regelsæt.

Samspillet mellem reglerne om indsigt i persondataloven, forvaltningsloven og offentlighedsloven er beskrevet i bemærkningerne til persondataloven (Folketingstidende 1999/2000, Tillæg A, side 4051):

”…

Samspillet mellem reglerne om adgang til indsigt efter lovforslaget, forvaltningsloven og offentlighedsloven kan i hovedtræk beskrives således:

Efter lovforslaget har tredjemand ikke ret til indsigt i oplysninger om andre personer. Spørgsmålet skal derfor afgøres efter anden lovgivning, herunder reglerne i offentlighedsloven.

Efter lovforslaget har den registrerede ret til egen-acces. Der er også ret til aktindsigt (egen-acces) efter reglerne i offentlighedsloven. Afgørelsen skal træffes på det retsgrundlag, der er mest gunstigt for den pågældende.

En part i en afgørelsessag har ret til indsigt i oplysninger om sig selv (egen-acces) efter lovforslagets regler herom og efter reglerne om aktindsigt i forvaltningsloven. Afgørelsen skal træffes på det retsgrundlag, der er mest gunstigt for den pågældende.

…”

4.3. Beskrivelse i hovedtræk af persondatalovens regler om indsigtsret

4.3.1. Indholdet af indsigtsretten

Persondatalovens kapitel 9 (§§ 31-34) indeholder nærmere regler om den registreredes indsigtsret. Bestemmelserne regulerer adgangen til at få indsigt i oplysninger, der behandles hos en offentlig myndighed mv., om vedkommende person (”egen-acces”).

Formålet med indsigtsreglerne er at styrke den enkelte borgers retsstilling, bl.a. ved at skabe åbenhed omkring behandlingen af oplysninger. Dette sker ved at give den registrerede viden om selve behandlingen af oplysninger og dermed mulighed for at kontrollere lovligheden heraf samt gøre opmærksom på eventuelle fejl i de behandlede oplysninger. Indsigtsretten er dermed også medvirkende til at sikre datakvaliteten.

Udgangspunktet er, at den registrerede har ret til indsigt i en række forhold vedrørende behandlingen af oplysninger om den pågældende, jf. § 31. Den registreredes indsigtsret er dog undergivet begrænsninger på en række punkter, jf. § 32.

Efter persondatalovens § 31, stk. 1, 1. pkt., skal den dataansvarlige give en person, der fremsætter begæring herom, meddelelse om, hvorvidt der behandles oplysninger om den pågældende. Behandles der oplysninger om den pågældende, skal der på en let forståelig måde gives den registrerede meddelelse om, hvilke oplysninger der behandles, behandlingens formål, kategorierne af modtagere af oplysningerne og tilgængelig information om, hvorfra disse oplysninger stammer, jf. § 31, stk. 1, 2. pkt., nr. 1-4.

Af bemærkningerne til bestemmelsen i persondatalovens § 31, stk. 1 (Folketingstidende 1999/2000, Tillæg A, side 4086), fremgår bl.a. følgende:

”…

De oplysninger, der efter bestemmelsen skal meddeles den registrerede, er de oplysninger, der behandles på tidspunktet for begæringen, samt oplysninger der er kommet til i perioden frem til begæringen ekspederes. Den registrerede har således ikke krav på at få oplyst, hvilke oplysninger der tidligere har været undergivet behandling. Bestemmelsen er dog naturligvis ikke til hinder for, at sådanne ældre oplysninger meddeles. Endvidere skal der efter nr. 2 gives meddelelse om behandlingens formål. Heri ligger ikke en forpligtelse for den dataansvarlige til at meddele, hvad oplysningerne nøjagtigt vil skulle bruges til. En generel angivelse af, hvad formålet med behandlingen er, vil være tilstrækkeligt. For så vidt angår den nærmere rækkevidde af kravet om formålsangivelse henvises til bemærkningerne til § 28, stk. 1, nr. 2. Herudover skal der gives meddelelse om kategorierne af modtagere af oplysningerne, jf. nr. 3. Endelig skal der gives den registrerede tilgængelig information om, hvorfra de oplysninger, der behandles, stammer, jf. nr. 4. Denne pligt gælder således kun, hvis der foreligger oplysning herom. Der påhviler ikke den dataansvarlige at tilvejebringe og opbevare sådanne oplysninger. …”

Der stilles ikke særlige formkrav til en begæring om indsigt. Der må dog antages at kunne opstå en række spørgsmål om begæringen og dens indhold. Disse spørgsmål er beskrevet i Datatilsynets vejledning om registreredes rettigheder efter reglerne i kapitel 8-10 i lov om behandling af personoplysninger. Dette gælder bl.a. spørgsmålet om identifikation af de behandlinger, som en begæring retter sig mod.

Efter § 31, stk. 2, i persondataloven skal den dataansvarlige snarest besvare en begæring om indsigt. Er en begæring ikke besvaret inden 4 uger, skal den dataansvarlige underrette den pågældende om grunden hertil, samt om hvornår afgørelsen kan forventes at foreligge.

I persondatalovens §§ 33-34 er der fastsat regler om den registreredes adgang til at anmode om fornyet indsigt i behandlingen af oplysninger samt regler om den registreredes adgang til at kræve skriftlig indsigtsmeddelelse og om den dataansvarliges mulighed for i givet fald at kræve betaling herfor.

4.3.2. Undtagelser fra indsigtsret

4.3.2.1. Registerlovudvalgets og Justitsministeriets overvejelser

I persondatalovens § 32 er det fastsat, i hvilket omfang den dataansvarlige kan undlade at give den registrerede ret til indsigt.

Det fremgår af Registerudvalgets betænkning nr. 1345/1997 om behandling af personoplysninger, side 307, at den ret til indsigt, der efter direktivet skal hjemles registrerede personer, efter udvalgets opfattelse burde begrænses. Udvalget fandt således, at der – ligesom efter ordningen i den daværende registerlovgivning – ikke burde gælde en ubetinget adgang til indsigt i behandling af oplysninger.

Justitsministeriet tilsluttede sig i bemærkningerne til lovforslaget (Folketingstidende 1999/2000, Tillæg A, side 4020) udvalgets anbefalinger med hensyn til, hvilke rettigheder der skal tillægges registrerede personer. Ud fra de hensyn, som udvalget havde anført, fandt Justitsministeriet, at de rettigheder, som tillægges registrerede personer, ikke burde gøres ubetingede. I bemærkningerne er endvidere anført, at de undtagelser, som udvalget havde foreslået, efter Justitsministeriets opfattelse skaber en rimelig balance mellem på den ene side hensynet til den registrerede og på den anden side hensynet til andre beskyttelsesværdige interesser.

Af bemærkningerne (Folketingstidende 1999/2000, Tillæg A, side 4020) fremgår særligt om politiets og anklagemyndighedens behandling af oplysninger inden for det strafferetlige område følgende:

”…

I sit høringssvar over betænkningen foreslår Rigsadvokaten, at undtagelsesreglen i udvalgets lovudkasts § 2, stk. 2, hvorefter reglerne om den registreredes rettigheder ikke finder anvendelse på domstolenes behandling af oplysninger inden for det strafferetlige område, også bør gælde for politiet og anklagemyndigheden.

Rigsadvokaten anfører, at politiets og anklagemyndighedens behandling af personoplysninger inden for det strafferetlige område - ligesom det er tilfældet med hensyn til domstolenes virksomhed - er reguleret i retsplejeloven. Rigsadvokaten bemærker i den forbindelse, at den sigtedes adgang til aktindsigt i en verserende straffesag reguleres af retsplejelovens § 745, stk. 1. Herefter har den sigtede adgang til - gennem sin forsvarer - at gøre sig bekendt med oplysningerne i straffesagen, medmindre forsvareren af hensyn til efterforskningen undtagelsesvis af politiet er pålagt ikke at videregive de oplysninger, som vedkommende har modtaget fra politiet, jf. § 745, stk. 4.

Endvidere anfører Rigsadvokaten, at bestemmelserne i udvalgets lovudkasts §§ 28-29 om den dataansvarliges oplysningspligt over for den registrerede er udtryk for en meget vidtgående udvidelse af gældende ret, der ikke direkte følger af direktivet. Rigsadvokaten finder, at undtagelsesbestemmelsen i lovudkastets § 30, stk. 2 - henset til oplysningernes karakter - i almindelighed må forventes at skulle bringes i anvendelse, og under alle omstændigheder på det indledende stadium af en efterforskning. Da bestemmelsen indebærer, at der skal foretages en konkret vurdering i hvert enkelt tilfælde, må bestemmelsen efter Rigsadvokatens opfattelse forventes at medføre en unødvendig og betydelig administrativ belastning af politiet og anklagemyndigheden. Rigsadvokaten finder derfor, at det bør overvejes i stedet at gøre en generel undtagelse med hensyn til oplysningspligten for så vidt angår politiets og anklagemyndighedens aktiviteter på det strafferetlige område, i hvert fald for så vidt angår de indledende stadier af efterforskningen.

Endelig anfører Rigsadvokaten, at den af udvalget foreslåede regel om den registreredes ret til, hvor vægtige grunde, der vedrører den pågældendes særlige situation, taler derfor, at gøre indsigelse mod visse former for lovlig behandling af oplysninger, også er en meget vidtgående udvidelse af gældende ret. I den forbindelse bemærker Rigsadvokaten, at heller ikke denne regel er en direkte følge af direktivet. Rigsadvokaten finder, at det - henset til oplysningernes karakter - i almindelighed ikke kan forventes, at der vil kunne gøres indsigelse mod politiets eller anklagemyndighedens behandling af oplysninger i forbindelse med behandlingen af en straffesag.

På baggrund af det, som Rigsadvokaten anfører, finder Justitsministeriet, at politiets og anklagemyndighedens virksomhed på det strafferetlige område bør undtages fra reglerne i lovforslagets kapitel 8 og §§ 35-37 og § 39 om henholdsvis den dataansvarliges oplysningspligt over for den registrerede og om den registreredes øvrige rettigheder.

Justitsministeriet finder derimod ikke, at der generelt bør gøres undtagelse med hensyn til den registreredes indsigtsret i behandlinger, der foretages for politiet og anklagemyndigheden inden for det strafferetlige område. Der bør i fremtiden - som efter den gældende registerlovgivning - i et vist omfang være adgang til indsigt i politiets og anklagemyndighedens edb-registre, herunder navnlig Det Centrale Kriminalregister.

Det bemærkes i den forbindelse, at de af udvalget foreslåede undtagelsesregler til indsigtsretten sikrer, at der ikke skal gives registerindsigt i tilfælde, hvor det f.eks. kan skade efterforskningen.

…”

4.3.2.2. Undtagelse efter persondatalovens § 32, stk. 1

Det følger af persondatalovens § 32, stk. 1, at den registrerede ikke har krav på indsigt, hvis vedkommendes interesse i at få kendskab til oplysningerne findes at burde vige for afgørende hensyn til private interesser, herunder hensynet til vedkommende selv, jf. henvisningen til § 30, stk. 1.

Undtagelse fra indsigtsretten kan endvidere gøres, hvis den registreredes interesse i at få indsigt i oplysningerne findes at burde vige for afgørende hensyn til offentlige interesser, herunder navnlig til statens sikkerhed (nr. 1), forsvaret (nr. 2), den offentlige sikkerhed (nr. 3), forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning i straffesager eller i forbindelse med brud på etiske regler for lovregulerede erhverv (nr. 4), væsentlige økonomiske eller finansielle interesser hos en medlemsstat eller Den Europæiske Union, herunder valuta-, budget- og skatteanliggender (nr. 5), og kontrol-, tilsyns-, eller reguleringsopgaver, herunder opgaver af midlertidig karakter, der er et led i den offentlige myndighedsudøvelse på de i nr. 3-5 nævnte områder (nr. 6), jf. henvisningen i persondatalovens § 32, stk. 1, til § 30, stk. 2.

Af bemærkningerne til bestemmelsen i § 32, stk. 1, (Folketingstidende 1999/2000, Tillæg A, side 4087) fremgår bl.a. følgende:

”Indskrænkningen i den registreredes adgang til at blive gjort bekendt med de i § 31, stk. 1, nævnte oplysninger, kan efter bestemmelsen kun ske på grundlag af en konkret afvejning af de modstående interesser. I afvejningen indgår som nævnt på den ene side den registreredes interesse i at få kendskab til oplysningerne. Hermed sigtes ikke blot til den registreredes interesse i kendskab til oplysningerne i forbindelse med overvejelser om indbringelse af en sag, hvori de samlede oplysninger indgår, for domstolene, højere administrativ myndighed, vedkommende tilsynsmyndighed eller Folketingets Ombudsmand, men også til den registreredes interesse i at kunne kontrollere oplysningernes rigtighed med henblik på den dataansvarliges anvendelse af oplysningerne. På den anden side indgår i afvejningen afgørende hensyn til private interesser, herunder hensynet til den pågældende selv, samt hensynet til offentlige interesser. De private og offentlige interesser, som kan beskyttes efter bestemmelsen, er såvel den dataansvarliges som tredjemands interesser. Det bemærkes, at indsigt kun kan nægtes, hvis der er nærliggende fare for, at privates eller det offentliges interesser vil lide skade af væsentlig betydning, jf. herved også bemærkningerne til § 30, stk. 1 og 2, hvori er indsat ordet ’afgørende’. Selve afvejningen af de modstående interesser må foretages for hver enkelt oplysning for sig med den virkning, at den registrerede, såfremt afgørende hensyn til private eller offentlige interesser kun gør sig gældende for en del af de oplysninger, som behandles hos den dataansvarlige, skal gøres bekendt med de øvrige oplysninger. Der er ikke efter bestemmelsen adgang til generelt at undtage bestemte former for behandling af oplysninger fra indsigtsretten.”

Et særligt spørgsmål er, om virkningen af, at der kan gøres undtagelse fra indsigtsretten for så vidt angår behandlede oplysninger om den registrerede, jf. § 31, stk. 1, nr. 1, vil være, at der heller ikke skal meddeles indsigtsret med hensyn til de kontekstuelle oplysninger, som (ellers) skulle gives efter reglerne i § 31, stk. 1, nr. 2-4 (behandlingens formål, kategorierne af modtagere af oplysningerne og tilgængelig information om, hvorfra oplysningerne stammer). Spørgsmålet er ikke omtalt hverken i loven eller forarbejderne.

I Henrik Waaben og Kristian Korfits Nielsen, Lov om behandling af personoplysninger med kommentarer, 2. udg. (2008), side 402, er om dette spørgsmål anført følgende:

”…

Spørgsmålet, der er uomtalt i loven og dens forarbejder, giver anledning til tvivl. Mest taler dog nok for, at det må bero på den enkelte sags omstændigheder, om afgørende hensyn til private eller offentlige interesser (også) taler imod, at der meddeles oplysning om behandlingens formål, kategorierne af modtagere af oplysningerne samt (tilgængelig) information om, hvorfra disse oplysninger stammer, jf. § 32, stk. 1, med henvisningen til § 30, stk. 1 og 2. Det må antages, at denne vurdering - i de tilfælde hvor der kan gøres undtagelse fra indsigtsretten for så vidt angår behandlede oplysninger om den registrede - i almindelighed vil føre til, at heller ikke de nævnte oplysninger skal meddeles til den registrerede.

…”

I det omfang en konkret afvejning af de modsatrettede interesser fører til, at der ikke kan gives en registeret person indsigt i oplysninger, påhviler det vedkommende dataansvarlige forvaltningsmyndighed at træffe en afgørelse herom og begrunde denne i overensstemmelse med reglerne i forvaltningslovens §§ 22-24. Indholdet af en begrundelse kan efter forvaltningslovens § 24, stk. 3, begrænses ”i det omfang partens interesse i at kunne benytte kendskab til denne til varetagelse af sit tarv findes at burde vige for afgørende hensyn til den pågældende selv eller til andre private eller offentlige interesser”, jf. § 15. Der skal desuden gives vejledning om adgangen til at påklage afgørelsen om indsigt til Datatilsynet, jf. forvaltningslovens § 25.

4.3.2.3. Undtagelse efter persondatalovens § 32, stk. 2

Efter persondatalovens § 32, stk. 2, kan oplysninger, der behandles for den offentlige forvaltning som led i administrativ sagsbehandling, undtages fra indsigtsretten i samme omfang som efter reglerne i offentlighedslovens § 2 samt §§ 7-11 og 14.

Af bemærkningerne til bestemmelsen i § 32, stk. 2 (Folketingstidende 1999/2000, Tillæg A, side 4087), fremgår, at bestemmelsen er indsat for at sikre, at forvaltningsmyndigheders behandling af oplysninger kan undtages fra den registreredes ret til indsigt i samme udstrækning som efter offentlighedslovens regler om egen-access, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 2. Når der ikke i bestemmelsen er indsat en regel om, at der er mulighed for at gøre undtagelse i det omfang, de hensyn, der er nævnt i offentlighedslovens § 13, eller hensynet til den pågældende selv eller andre med afgørende vægt taler imod, jf. offentlighedslovens § 4, stk. 2, skyldes det, at denne mulighed for efter en konkret vurdering at undtage visse oplysninger fra indsigtsretten, allerede følger af persondatalovens § 32, stk. 1, jf. § 30.

Udtrykket ”administrativ sagsbehandling” skal forstås på samme måde som efter offentlighedslovens § 4, stk. 1. Dermed skal udtrykket forstås bredt, og den offentlige forvaltnings virksomhed vil dermed i altovervejende omfang falde ind under udtrykket, både for så vidt angår den virksomhed, som går ud på at udfærdige retsakter, og med hensyn til den faktiske forvaltningsvirksomhed.

Henvisningen i persondatalovens § 32, stk. 2, til offentlighedslovens § 2 indebærer bl.a., at oplysninger, der behandles inden for strafferetsplejen, kan undtages fra indsigtsretten, jf. offentlighedslovens § 2, stk. 1, 1. pkt.

4.3.2.4. Øvrige undtagelser

Persondatalovens § 32, stk. 3, indeholder en særlig undtagelse om visse oplysninger, der behandles for domstolene.

I persondatalovens § 32, stk. 4, er det fastsat, at visse særlige typer af behandling af personoplysninger ikke er undergivet den registreredes indsigtsret. Det gælder dels oplysninger, der udelukkende behandles i videnskabeligt øjemed, dels behandling med henblik på udarbejdelse af statistikker.

Efter persondatalovens § 32, stk. 5, kan justitsministeren desuden fastsætte undtagelser fra retten til at få oplysninger efter § 31, stk. 1, for behandling af oplysninger på det strafferetlige område, der foretages for den offentlige forvaltning, for så vidt bestemmelsen i § 32, stk. 1, jf. herved § 30, må antages at medføre, at begæringer om ret til indsigt i almindelighed må afslås.

Af bemærkningerne til § 32, stk. 5 (Folketingstidende 1999/2000, Tillæg A, side 4088 f.), fremgår, at bestemmelsen bl.a. vil muliggøre, at politiets efterforsknings- og afgørelsesregistre i Det Centrale Kriminalregister fortsat vil kunne undtages fra den registreredes ret til indsigt.

Justitsministeriet har med hjemmel i persondatalovens § 32, stk. 5, og § 72, hvorefter vedkommende minister i særlige tilfælde kan fastsætte regler for bestemte typer af oplysninger, som udføres for den offentlige forvaltning, udstedt bekendtgørelse nr. 218 af 27. marts 2001 om behandling af personoplysninger i Det Centrale Kriminalregister (Kriminalregisteret) med senere ændringer.

Det Centrale Kriminalregister består af en afgørelsesdel og en efterforskningsdel, jf. bekendtgørelsens § 1, stk. 1. Af bilag 1 og 2 til bekendtgørelsen fremgår, hvilke datatyper der indgår i henholdsvis afgørelsesdelen og efterforskningsdelen.

I bekendtgørelsens kapitel 3 er spørgsmålet om registrerede personers adgang til oplysninger om sig selv reguleret.

Efter bekendtgørelsens § 11, stk. 1, udsteder politiet straffeattester for private personer, når de pågældende fremsætter begæring herom. I straffeattester efter stk. 1 optages alene afgørelser, som er tilført afgørelsesdelen, og som omfatter overtrædelse af straffeloven, lovgivningen om euforiserende stoffer eller udenlandske afgørelser med visse nærmere angive begrænsninger, jf. § 11, stk. 2.

Af bekendtgørelsens § 13, stk. 1, fremgår, at der kun kan gives oplysninger fra efterforskningsdelen efter reglerne i bekendtgørelsens kapitel 7. Bekendtgørelsens kapitel 7 vedrører videregivelse af særlige oplysninger i forbindelse med ansættelse eller beskæftigelse af personer, der som led i ansættelsen eller beskæftigelsen har direkte kontakt med børn under 15 år. § 36, stk. 5, indeholder en bestemmelse om, at en person ved skriftlig henvendelse til Rigspolitichefen, der er dataansvarlig myndighed, kan få meddelelse om særlige oplysninger, der er videregivet om den pågældende efter § 36, stk. 1. Desuden kan politiet efter bekendtgørelsens § 13, stk. 2, videregive oplysninger til den registrerede fra efterforskningsdelen om afgørelser om visse overtrædelser af færdselsloven og dyreværnsloven.

Efter § 14 kan politiets beslutning med hensyn til meddelelse af oplysninger efter §§ 11 og 13 indbringes for Datatilsynet. Tilsynets afgørelse kan ikke indbringes for anden administrativ myndighed.

5. Udvalgets overvejelser

5.1. Indledning

Dette afsnit indeholder udvalgets overvejelser om, i hvilket omfang den enkelte borger skal have ret til indsigt i oplysninger, der behandles hos PET, om vedkommende selv (egen-acces eller direkte indsigtsret).

Som nævnt foran skal udvalget efter kommissoriet ”overveje spørgsmålet om den enkelte borgers adgang til at få oplysning om, hvorvidt vedkommende er registreret i efterretningstjenesternes registre. Udgangspunktet må her være, at formålet med registrene og den bagved liggende efterforskning ikke må kompromitteres. Overvejelserne må derfor koncentreres om, hvorvidt der kan findes oplysningsordninger, der ikke tilsidesætter dette hensyn.”

Nedenfor i pkt. 5.2 er anført nogle bemærkninger om, hvilke overordnede hensyn der kan tale henholdsvis for og imod direkte indsigtsret.

I pkt. 5.3 er anført udvalgets overvejelser vedrørende en direkte og en indirekte indsigtsret.

5.2. Hensyn for og imod direkte indsigtsret

5.2.1. Hensyn for en direkte indsigtsret

Som anført ovenfor i afsnit 2.2 er der en række hensyn, som generelt taler for, at borgerne skal have ret til direkte indsigt i form af egen-acces i oplysninger om vedkommende selv hos offentlige myndigheder.

Som generelle hensyn anføres, at en indsigtsret vil kunne medvirke til at styrke borgernes tillid til den offentlige forvaltning og muligheden for borgerne for at varetage deres interesser over for myndigheder, som træffer afgørelse eller udøver anden forvaltningsmyndighed. Indsigtsret giver borgeren mulighed for at kontrollere, om de oplysninger, som forvaltningsmyndigheden er i besiddelse af, er korrekte, og i benægtende fald mulighed for at tage til genmæle. Disse hensyn gør sig naturligvis også gældende i relation til PET.

Hertil kommer, at der er en række øvrige hensyn, som særligt i relation til PET taler for, at der etableres en indsigtsret i PETs registre.

Indsigtsret vil gøre det muligt at få klarhed over, dels om efterretningstjenesten behandler oplysninger om den pågældende, dels hvilke oplysninger efterretningstjenesten i givet fald er i besiddelse af om den pågældende. Indsigtsret vil dermed kunne bidrage til at ”afmystificere” mere eller mindre underbyggede forestillinger hos borgerne om karakteren og indholdet af efterretningstjenestens oplysninger.

PETs opgavevaretagelse indebærer bl.a., at efterretningstjenesten har behov for at kunne indsamle, opbevare og videregive meget følsomme personoplysninger, f.eks. oplysninger om personers politiske eller religiøse overbevisning, helbredsmæssige eller seksuelle forhold mv. Desuden foretager PET som led i sin virksomhed bl.a. aflytning, infiltration i organisationer mv. Der kan på denne baggrund hævdes at være et særligt behov for gennem indsigtsret at kontrollere PETs behandling af personoplysninger.

Hertil kommer, at PET overordnet har til opgave at bevare Danmark som et frit, demokratisk og sikkert samfund. Navnlig tjenestens virksomhed med forebyggelse og efterforskning af forbrydelser mod statens selvstændighed og sikkerhed og statsforfatningen og de øverste statsmyndigheder, jf. lovudkastets § 1, nr. 1, kan få indflydelse på borgernes deltagelse i politisk motiverede aktiviteter. Både for den enkelte og for samfundet som sådan er det derfor af afgørende betydning, at det til stadighed sikres, at borgernes ret til at udøve lovlige politiske aktiviteter ikke bliver krænket – eller kan blive oplevet som krænket – i forbindelse med varetagelsen af efterretningstjenestens virksomhed. I det omfang, der gives ret til indsigt i oplysninger hos PET, vil risikoen for sådanne krænkelser blive begrænset.

5.2.2. Hensyn imod direkte indsigtsret

Ved vurderingen af spørgsmålet om indsigtsret må der imidlertid lægges vægt på, at efterretningstjenesten også for fremtiden fuldt ud skal kunne varetage sine opgaver. Ligeledes må der lægges vægt på det særlige hensyn til fortrolighed, der knytter sig til efterretningstjenestens virksomhed.

Hensynet til aktuelle sager om undersøgelser med henblik på at forebygge og opklare forbrydelser taler med betydelig vægt for, at der ikke gives indsigt i efterretningstjenestens oplysninger. Dette hensyn gør sig imidlertid også gældende i sager, hvor oplysningerne ikke længere skønnes at have interesse for PET, idet en ret til indsigt vil kunne give viden om PETs arbejdsmetoder, samarbejdspartnere, kilder mv. og vil kunne påvirke efterretningstjenestens fremtidige virksomhed i negativ retning. Indsigt i den enkelte sag kan måske forekomme ubetænkelig, men oplysninger fra flere sager vil kunne sammenholdes på en sådan måde, at oplysningerne giver information om f.eks. kilder, arbejdsmetoder mv.

Hensynet til udenlandske samarbejdspartnere taler også imod en indsigtsret. Samarbejdet med andre landes efterretningstjenester om udveksling af oplysninger bygger således generelt på, at oplysningerne behandles fortroligt. Udenlandske samarbejdspartnere vil blive tilbageholdende med at give oplysninger til den danske efterretningstjeneste, hvis der er risiko for, at modtagne personoplysninger ikke behandles fortroligt. Det siger sig selv, at PETs muligheder for i fremtiden at løse sine opgaver vil blive forringet, hvis udenlandske efterretningstjenester begrænser samarbejdet med tjenesten på grund af risiko for, at oplysningerne ikke kan behandles fortroligt.

Hensynet til at beskytte tredjemand taler ligeledes mod en indsigtsret. Der vil således kunne være knyttet alvorlige skadevirkninger i forhold til en kilde eller lignende, hvis kilden kunne identificeres. Som en afledt virkning heraf ville PETs muligheder for i fremtiden at få personer til at bidrage med oplysninger af interesse for tjenesten kunne blive forringet. Selv om PET ikke skulle give navne på kilder mv. til en person, der søgte indsigt, ville der kunne være risiko for, at kilden kunne identificeres gennem andre oplysninger.

Der er således en række hensyn, som med betydelig vægt taler imod at give ret til direkte indsigt i oplysninger hos PET. Det gælder navnlig hensynet til efterretningstjenestens fremtidige virke og hensynet til beskyttelse af enkeltpersoner.

5.3 Udvalgets overvejelser vedrørende direkte og indirekte indsigtsret

5.3.1. Direkte indsigtsret

Udvalget finder, at en principiel stillingtagen til spørgsmålet om indsigt må ske uafhængigt af, hvorledes en personoplysning konkret behandles. Afgørende bør ikke være, om behandlingen foretages ved hjælp af elektronisk databehandling eller i et register eller med henblik på at blive indeholdt i et register, jf. persondatalovens § 1, stk. 1, eller om personoplysningen behandles ikke-elektronisk og ikke sker i et register eller med henblik på at blive indeholdt i et register. De overordnede hensyn, der taler for og imod en indsigtsret, jf. ovenfor under afsnit 5.2, gælder efter udvalgets opfattelse, uanset hvorledes den konkrete behandling af personoplysningen foretages.

Som det fremgår af det foran anførte, gælder forvaltningsloven og offentlighedsloven for PET i tjenestens egenskab af forvaltningsmyndighed, idet der dog gælder en række undtagelser vedrørende adgangen til indsigt i PETs personoplysninger. Persondataloven indeholder på samme måde som forvaltningsloven og offentlighedsloven bestemmelser om indsigtsret, jf. lovens §§ 31 og 32, jf. § 30. I forbindelse med udvalgets overvejelser om at sætte en række af persondatalovens regler i kraft for PET, er det derfor nærliggende at overveje at sætte de nævnte bestemmelser i kraft for PET. Herved ville der som udgangspunkt være indsigtsret i personoplysninger, der helt eller delvist behandles ved hjælp af elektronisk databehandling, eller er eller vil blive indeholdt i et register, idet der dog også for disse behandlingsformer ville gælde en række undtagelser fra indsigtsretten.

Efter persondatalovens § 31, stk. 1, der er hovedreglen, skal den dataansvarlige give en person, som fremsætter begæring herom, meddelelse om, hvorvidt der behandles oplysninger om vedkommende. Behandles sådanne oplysninger, skal der på en let forståelig måde gives den registrerede oplysning om, hvilke oplysninger der behandles, behandlingens formål, kategorier af modtagere af oplysningerne og tilgængelig information om, hvorfra disse oplysninger stammer. Efter undtagelsesbestemmelsen i § 32, stk. 1, jf. § 30, har den registrerede ikke krav på indsigt hos PET, hvis vedkommendes interesse i at få kendskab til oplysningerne findes at burde vige for afgørende hensyn til private interesser, herunder hensynet til vedkommende selv. Endvidere kan der gøres undtagelse fra indsigtsretten, hvis den registreredes interesse i at få kendskab til oplysningerne findes at burde vige for afgørende hensyn til offentlige interesser, herunder navnlig afgørende hensyn til statens sikkerhed, forsvaret, den offentlige sikkerhed, forebyggelse, efterforskning, afsløring og retsforfølgning i straffesager. Efter § 32, stk. 2, kan oplysninger endvidere undtages fra indsigtsretten i samme omfang som efter offentlighedslovens § 2 samt §§ 7-11 og 14.

Ved at sætte persondatalovens §§ 31 og 32, jf. § 30, i kraft for PET ville det opnås, at der i al væsentlighed ville være parallelitet mellem reglerne om indsigtsret i PETs behandling af personoplysninger, uanset om behandlingen sker i form af elektronisk datatabehandling eller behandling i eller med henblik på indeholdelse i et register eller på anden måde. Den teoretiske hovedregel ville blive, at der som udgangspunkt var indsigtsret, uanset om behandlingen af personoplysningerne var omfattet af persondatalovens §§ 31 og 32, jf. § 30, eller af forvaltningsloven eller offentlighedsloven, men med en række nærmere angivne undtagelser.

Det er imidlertid udvalgets overordnede holdning, at en lovmæssig beskrivelse af retstilstanden bør være retvisende. De ovenfor nævnte generelle hensyn mod indsigtsret taler efter udvalgets opfattelse afgørende imod, at der efter begæring fra en borger i almindelighed gives indsigt i personoplysninger, der behandles af PET. Ikraftsættelse af persondatalovens §§ 31 og 32, jf. § 30, med en hovedregel om indsigtsret efter § 31 og nogle nærmere bestemte undtagelser i § 32, jf. § 30, ville efter udvalgets opfattelse ikke give et retvisende billede af den praksis, der nødvendigvis må udformes i tilslutning til disse bestemmelser, hvis formålet med PETs behandling af personoplysninger og de bagved liggende undersøgelser ikke skal kompromitteres. Udvalget henviser i den forbindelse til PETs praksis efter offentlighedsloven, jf. ovenfor under afsnit 3, hvor realiteten efter udvalgets opfattelse er, at PET ikke giver indsigt efter offentlighedslovens regler og heller ikke be- eller afkræfter, at oplysninger om en enkeltperson behandles. PET har efter det oplyste kun i ganske særlige tilfælde fraveget denne praksis. Som eneste eksempel er nævnt, at det ville kunne få alvorlige psykiske skadevirkninger for en person, hvis personen ikke fik oplyst, at vedkommende ikke var registreret hos PET. Når det reelle forhold er, at der af hensyn til tjenestens arbejdsopgaver ikke kan gives indsigt, forekommer det ikke meningsfyldt i lovsform at beskrive retstilstanden således, at der i almindelighed er ret til indsigt. Det er således udvalgets opfattelse, at persondatalovens §§ 31 og 32, jf. § 30, ikke bør sættes i kraft for PET.

Det er endvidere udvalgets opfattelse, at en parallelitet mellem persondatalovens, forvaltningslovens og offentlighedslovens regler om indsigt kan opnås ved, at det i udkastet til loven om PETs opgaver og virksomhed indsættes en bestemmelse om, at der generelt ikke er direkte indsigtsret i personoplysninger, der behandles for PET, jf. nærmere herom nedenfor.

5.3.2. Indirekte indsigtsret

Som anført ovenfor i afsnit 2.2 ligger der en række tungtvejende hensyn bag reglerne om indsigtsret. Udvalget finder imidlertid, at disse hensyn i væsentligt omfang vil kunne varetages ved, at der gives den enkelte borger en indirekte indsigtsret. Udvalget foreslår, at indholdet af en sådan indsigtsret skal være, at den uafhængige tilsynsmyndighed, Tilsynet med Politiets Efterretningstjeneste (PET-tilsynet), som efter udvalgets forslag skal føre tilsyn med PETs behandling af personoplysninger, efter anmodning fra en borger, skal kunne undersøge, om PET behandler oplysninger om den pågældende. Tilsynsmyndigheden skal være borgerens garant for, at PET ikke uberettiget behandler oplysninger om borgeren. Heri ligger, at tilsynsmyndigheden skal kunne pålægge PET at slette oplysninger, som PET efter tilsynsmyndighedens opfattelse behandler med urette. Af PET-tilsynets meddelelse til borgeren om den undersøgelse, der er foretaget på den pågældendes vegne, skal imidlertid alene kunne udledes, at der ikke uberettiget behandles oplysninger om borgeren, og ikke at der slet ikke behandles eller har været behandlet oplysninger, eller at der tidligere uberettiget har været behandlet oplysninger, eller at der berettiget behandles oplysninger.

For at sikre sig mod, at en person løbende fremsætter anmodning til PET-tilsynet, bør tilsynet kunne fastsætte en tidsfrist for, hvornår en ny begæring vil blive realitetsbehandlet af tilsynet, f.eks. efter 6 måneder, således som det kendes fra persondatalovens § 33.

Om tilsynsmyndigheden og tilsynsmyndighedens opgaver, herunder om tilsyn med PET efter anmodning fra en borger, henvises til kapitel 11.

Det er ikke nævnt i udvalgets kommissorium, at udvalget skal overveje ændringer i forvaltningsloven og offentlighedsloven. Udvalget finder imidlertid anledning til at bemærke, at en konsekvens af udvalgets principielle holdning, hvorefter spørgsmålet om direkte indsigtsret bør vurderes uafhængigt af, hvorledes en personoplysning konkret behandles, må være, at PETs behandling af personoplysninger også i det hele må undtages fra reglerne i forvaltningsloven og offentlighedsloven om aktindsigt.

I forbindelse med PETs behandling af egne personalesager og egne sikkerhedsgodkendelsessager taler særlige hensyn dog for, at persondatalovens kapitel 8-10 og forvaltningslovens kapitel 4-6 efter omstændighederne kan bringes i anvendelse. Udvalget finder, at der derfor i en lov om PETs opgaver og virksomhed bør indsættes en bemyndigelsesbestemmelse for justitsministeren til at bestemme, at reglerne i persondatalovens kapitel 8-10 og forvaltningslovens kapitel 4-6 helt eller delvis skal gælde for PETs behandling af egne personalesager og for sikkerhedsgodkendelsessager.

5.3.3. Direkte indsigtsret i særlige tilfælde

Der kan efter udvalgets opfattelse forekomme særlige forhold, hvor den registrerede har en så afgørende interesse i at få kendskab til, om PET behandler oplysninger om den pågældende og i bekræftende fald at få hel eller delvis indsigt i oplysningerne, at det generelle hemmeligholdelseshensyn bør vige.

Udvalget finder, at det i sådanne tilfælde bør være muligt at pålægge PET at give oplysning om, at der ikke behandles oplysninger om en person, eller at give personen hel eller delvis indsigt i de oplysninger, der behandles. En sådan indsigtsret bør kunne gives af PET selv eller af PET efter pålæg fra Tilsynet med Politiets Efterretningstjeneste (PET-tilsynet).

Det er med mellemrum forekommet, at der i den offentlige debat er fremkommet sensitive oplysninger om enkeltpersoners forhold, som angives at hidrøre fra PETs arkiver mv. Såfremt afgørende modhensyn ikke gør sig gældende, kan rimelighedshensyn efter udvalgets opfattelse tale for, at PET eller PET-tilsynet kan be- eller afkræfte, om oplysningerne kan hidrøre fra PETs materiale, og i bekræftende fald at give de pågældende hel eller delvis indsigt i oplysningerne.

Der kan endvidere tænkes tilfælde, hvor en uberettiget behandling af personoplysninger har påført en person en væsentlig økonomisk eller ikke-økonomisk skade. Også i sådanne tilfælde bør det være muligt at give den skadelidte hel eller delvis indsigt i PETs oplysninger, hvis ikke afgørende hensyn taler imod.

Som nævnt foran giver PET undertiden oplysninger om, at der ikke behandles oplysninger om en person, hvis PET vurderer, at manglende oplysning herom vil have afgørende psykologiske skadevirkninger for personen.

6. Sammenfatning

Udvalget foreslår, at der i en kommende lov om PETs opgaver og virksomhed indsættes en bestemmelse, der fastslår, at der ikke er indsigtsret i PETs behandling af personoplysninger, uanset hvilken behandlingsform behandlingen undergives. Med bestemmelsen undtages PETs behandling af personoplysninger fra bestemmelserne om indsigtsret i persondataloven, offentlighedsloven og forvaltningsloven. I forhold til gældende ret er der efter bestemmelsen i det hele ikke indsigtsret efter offentlighedslovens eller forvaltningslovens regler.

I PETs egne personalesager og i sikkerhedsgodkendelsessager kan der være et særligt behov for indsigtsret. Lovudkastet indeholder derfor hjemmel til, at justitsministeren kan bestemme, at persondatalovens kapitel 8-10 og forvaltningslovens kapitel 4-6 helt eller delvis skal gælde for disse sager.

Udvalget foreslår endvidere, at PET skal kunne give hel eller delvis indsigt, hvis særlige forhold taler for det. Dette kan f.eks. komme på tale, hvis manglende indsigt vurderes at kunne have alvorlige psykologiske skadevirkninger for den pågældende, og afgørende hensyn mod indsigt ikke gør sig gældende.

De hensyn, der generelt søges varetaget gennem regler om direkte indsigtsret, skal så vidt muligt varetages ved en indirekte indsigtsret. Denne indsigtsret består i, at en her i landet hjemmehørende person kan rette henvendelse til PET-tilsynet og anmode tilsynet om på den pågældendes vegne at undersøge, om PET behandler personoplysninger om den pågældende i strid med gældende regler.

Finder en sådan behandling sted, kan tilsynet give PET pålæg om at slette oplysningerne om personen. Personen får således gennem tilsynet sikkerhed for, at der ikke uberettiget behandles oplysninger om den pågældende. Efter endt undersøgelse og efter at have sikret sig, at en eventuel uberettiget behandling af personoplysninger om den pågældende er slettet, meddeler tilsynet den pågældende, at der ikke uberettiget behandles oplysninger om den pågældende.

PET-tilsynet kan efter lovudkastet pålægge PET at give adgang til indsigt, hvis særlige forhold taler for det. Bestemmelsen har karakter af en sikkerhedsventil, hvorefter tilsynet kan pålægge PET at give hel eller delvis indsigt, hvis rimelighedshensyn taler herfor, og afgørende modhensyn ikke taler imod.

Udvalgets forslag til lovbestemmelser om indsigt findes i §§ 9-11 i udvalgets lovudkast. Der henvises til kapitel 15, hvor udvalgets lovudkast med bemærkninger til de enkelte bestemmelser er optrykt.


Forside | Til top | Forrige | Næste
 
Justitsministeriet, Version 1.0, Februar 2012
Denne publikation findes på adressen: jm.schultzboghandel.dk