Betænkning om PET og FE
Betænkning nr. 1529
Kapitel 9

Forside | Til bund | Forrige | Næste


KAPITEL 9: Midlertidig adgang til historiske oplysninger hos PET

1. Indledning

Dette kapitel omhandler spørgsmålet, om der skal etableres en midlertidig historisk indsigtsret i forhold til oplysninger om vedkommende selv hos PET.

Der er om dette spørgsmål anført følgende i udvalgets kommissorium pkt. 4.1:

”…

Udvalget anmodes særligt om at overveje …, hvorvidt der kan etableres en særlig oplysningsordning, der giver adgang til (historiske) oplysninger om efterretningstjenesternes registreringer af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer i en tidligere, afsluttet periode, f.eks. i en årrække frem til murens fald i 1989. I den forbindelse bør udvalget særligt overveje en ordning svarende til den, som er foreslået i den norske regerings forslag fra februar 1998. Med udgangspunkt i dette forslag skulle ordningen i givet fald udformes således, at der gives adgang til oplysninger, som måtte være indhentet på ulovlig måde eller registreret eller anvendt i strid med de dagældende retningslinier.

I udvalgets vurdering må bl.a. indgå en belysning af, i hvilket omfang det oplysningsmateriale, der i dag findes i de to tjenester, giver mulighed for at gennemføre en sådan ordning. Det bør samtidig forudsættes, at de retlige vurderinger, som ordningen bygger på, ikke kan foretages af efterretningstjenesterne selv. Det må i den forbindelse også indgå, at PET’s og FE’s registreringer og videregivelse af oplysninger siden henholdsvis 1964 og 1978 har været undergivet Wamberg-udvalgets kontrol. Det kan næppe heller antages at være tilfredsstillende, at den endelige vurdering af de nævnte retlige spørgsmål foretages af Wamberg-udvalget. En ordning af den ovennævnte karakter må derfor forudsætte, at der etableres et særligt uvildigt organ til at foretage den endelige vurdering af de retlige spørgsmål, som indgår i ordningen.

Udvalget anmodes om i givet fald at udarbejde forslag til udformningen af en oplysningsordning af den omhandlede karakter. Ordningen bør være udformet således, at den hverken direkte eller indirekte giver oplysninger om tjenesternes virksomhed efter periodens udløb, herunder om aktuelle efterforskninger og registreringer.

Udvalget anmodes om at forlodsbehandle de spørgsmål, der er nævnt i de fire umiddelbart foranstående afsnit [første afsnit vedrører en permanent indsigtsret og er derfor udeladt i denne sammenhæng. Der henvises til kapitel 8], med henblik på, at udvalget så vidt muligt kan afgive en deludtalelse herom inden årsskiftet 1998/1999.”

Det fremgår bl.a. af citatet, at udvalget anmodes om at tage stilling til spørgsmålet om en midlertidig historisk indsigtsret forlods med henblik på, at udvalget kan afgive en deludtalelse herom inden årsskiftet 1998/1999.

I eftersommeren 1998 traf regeringen beslutning om gennemførelse af en kommissionsundersøgelse af dele af PETs virksomhed. Ved lov nr. 359 af 2. juni 1999 blev det besluttet at nedsætte PET-kommissionen, jf. nærmere herom nedenfor under pkt. 4.

I et brev af 2. september 1998 til justitsministeren oplyste formanden for udvalget, at de mulige konsekvenser for udvalgets arbejde af regeringsbeslutningen om gennemførelse af en kommissionsundersøgelse var blevet drøftet på et udvalgsmøde. Det anførtes bl.a., at det sammenfattende var udvalgets opfattelse, at afgivelsen af udvalgsbetænkningen i det hele burde afvente kommissionsundersøgelsens resultater og konklusioner og den heraf følgende debat.

Justitsministeren meddelte den 15. juni 1999 udvalgets formand, at ministeriet var indforstået med, at udvalget i det hele først afgav betænkning, når kommissionsundersøgelsen var gennemført, og beretningen fra kommissionen forelå. Dette indebar bl.a., at den endelige behandling af de spørgsmål, der er nævnte i kommissoriets pkt. 4.1 om en indsigtsordning med hensyn til registreringer i efterretningstjenesternes registre, kunne ske i sammenhæng med de øvrige spørgsmål, der er omfattet af kommissoriet, og indgå i udvalgets samlede betænkning. Justitsministeriet lagde samtidig vægt på, at udvalget i videst muligt omfang fortsatte sit arbejde, mens kommissionsundersøgelsen pågik, således at udvalget kunne færdiggøre sin betænkning så hurtigt som muligt, efter at undersøgelseskommissionen havde afgivet sin beretning.

PET-kommissionen afgav sin beretning den 24. juni 2009, jf. herom nedenfor under pkt. 4.

Der henvises i øvrigt til bemærkninger ovenfor i kapitel 1.

Nedenfor omtales under pkt. 2 den enkelte borgers muligheder for efter gældende ret at få indsigt i historiske oplysninger hos PET.

Herefter omtales den norske ordning under pkt. 3.

I pkt. 4 gennemgås nogle hovedpunkter i PET-kommissionens beretning.

Pkt. 5 indeholder udvalgets overvejelser.

Pkt. 6 indeholder en sammenfatning.

2. Gældende ret

Der eksisterer ikke i gældende ret en særlig oplysningsordning, der giver i Danmark hjemmehørende personer og organisationer adgang til historiske oplysninger om efterretningstjenesternes registreringer om dem.

Forvaltningsloven, offentlighedsloven og persondataloven giver i et vist omfang mulighed for indsigt. Den sidstnævnte lov gælder dog ikke for behandlinger, der udføres for PET, jf. persondatalovens § 2, stk. 11. Arkivlovens regler knytter sig til de nævnte love. Lovene er allerede beskrevet ovenfor i kapitel 8, hvortil der henvises.

Herudover giver PET i visse situationer øget indsigt (merindsigt). Dette er eksempelvis sket til registrerede personer, som har oplevet, at medierne omtaler oplysninger om dem, som de ikke selv er bekendt med. Tilsvarende har PET i en række tilfælde givet pårørende til afdøde personer oplysning om, at der ikke fandtes registreringer om afdøde.

3. Den norske ordning

Det fremgår af udvalgets kommissorium, at udvalget anmodes om at overveje en oplysningsordning svarende til den, som er angivet i den norske regerings forslag fra februar 1998. Nedenfor omtales den norske ordning derfor mere udførligt. For så vidt angår fremmed ret i øvrigt henvises til gennemgangen i kapitel 14.

Det norske Stortinget vedtog i februar 1994 at nedsætte en kommission med henblik på at undersøge alle forhold i forbindelse med påstande om, at Politiets Overvåkingstjeneste, Forsvarets Sikkerhedstjeneste og Forsvarets Etterretningstjeneste, eller personer knyttet til disse tjenester, havde været engageret i ulovlig eller irregulær overvågning af norske borgere. Undersøgelsen skulle ifølge kommissoriet omfatte tidsrummet fra 1945, og indtil kommissionen afgav sin rapport.

Kommissionen afgav sin rapport den 28. marts 1996. Rapporten, der omtales som ”Lund-rapporten” efter kommissionsformandens efternavn, konkluderede, at der var sket ulovlig overvågning samt registrering og brug af oplysninger i strid med instruksen for overvåkingstjenesten over for norske borgere i den tidsperiode, som kommissionen undersøgte.

Regeringen blev i forbindelse med Stortingets behandling af kommissionens rapport anmodet om at fremsætte et lovforslag om begrænset ret til indsyn i overvåkingspolitiets arkiver. Ordningen skulle varetage hensynet til personbeskyttelse og den enkeltes retssikkerhed på den ene side og hensynet til fællesskabets interesser og rigets sikkerhed på den anden side.

Regeringen blev desuden bedt om at foreslå regler om, hvordan en erstatningsordning kunne gennemføres.

På den baggrund vedtog Stortinget i september 1999 den midlertidige lov om begrenset innsyn i overvåkingspolitiets arkiver og registre (herefter innsynsloven). Innsynsloven trådte i kraft den 1. januar 2000, og ansøgninger om innsyn skulle fremsættes inden tre år efter lovens ikrafttræden, dvs. inden den 1. januar 2003.

Formålet med innsynsloven er at give de enkeltpersoner, som måtte være blevet overvåget ulovligt eller registreret i strid med den til enhver tid gældende instruks, mulighed for at få innsyn med de dokumenter, hvor de pågældende oplysninger er blevet registreret. Denne innsynsret kan eventuelt danne grundlag for økonomisk kompensation i de tilfælde, hvor ulovlige forhold eller forhold i strid med instruksen fra overvåkingspolitiets side har medført alvorlige skadevirkninger for den pågældende. Endvidere har loven til formål at varetage hensynet til retssikkerheden og enkeltpersoner samt hensynet til overvåkingstjenesten og det arbejde, som tjenesten er sat til at varetage.

Efter innsynslovens § 1 har norske borgere eller personer hjemmehørende i Norge ret til innsyn i oplysninger om vedkommende selv, som er registreret i overvåkingspolitiets arkiver og registre. For oplysninger, som er registreret efter den 25. november 1977, gælder innsynsretten kun, hvis indhentningen, registreringen eller brugen af oplysningen har manglet hjemmel i gældende ret, eller hvis indhentningen af oplysningen er sket ved telefonaflytning besluttet af retten, og det efter en vurdering af de nu foreliggende oplysninger kan synes tvivlsomt, om betingelserne for at foretage telefonaflytning var opfyldt.

Desuden fremgår det af bestemmelsen, at innsynsretten er begrænset til søgbare dokumenter, som er registreret i overvåkingspolitiets arkiver og registre i perioden 8. maj 1945 til 8. maj 1996, hvor Stortinget traf beslutning om at afklassificere Lund-kommissionens rapport.

Den anførte sondring mellem oplysninger, som er registreret henholdsvis før og efter den 25. november 1977, skyldes, at overvåkingsinstruksen fra 1977 trådte i kraft på dette tidspunkt. Det blev i denne overvåkingsinstruks fastsat, at overvåkingspolitiet ikke kunne indhente og registrere oplysninger alene på grundlag af medlemskab af en politisk organisation eller virksomhed. Desuden var instruksen den første overvåkingsinstruks, som ikke var hemmeligstemplet.

Retten til at søge innsyn omfatter alene en adgang til at søge oplysninger om vedkommende selv. Det er ikke muligt at søge oplysninger om andre. Nærstående til en afdød kan dog opnå innsyn, når det findes rimeligt efter en samlet vurdering.

Innsynslovens § 2 indeholder en række undtagelser fra innsynsretten. Der skal herefter ikke gives innsyn i et dokument eller en oplysning i et dokument, hvis et sådant innsyn kan skade forholdet til fremmede stater, eller når sikkerhedsmæssige eller personbeskyttelsesmæssige hensyn tilsiger, at der gøres undtagelse fra innsynsretten. Innsyn skal altid nægtes, hvis innsyn vil give kendskab til kilder eller navne på tjenestemænd i overvåkingspolitiet, navne på dommere i telefonaflytningssager, hvis innsyn vil skade forholdet til samarbejdende tjenester eller i øvrigt give kendskab til overvåkingspolitiets lovlige metoder på en måde, som kan hindre gennemførelsen af overvåkingspolitiets opgaver. Behandlingsorganet skal indhente skriftligt samtykke fra vedkommende udenlandske efterretningstjeneste, før der gives innsyn i et dokument eller en oplysning, som er afgivet af denne myndighed. Hvis førnævnte hensyn tillader det, kan der gives delvist innsyn i oplysningerne.

Ved en ændring af innsynsloven blev der ved lovens § 3 a indført en ret for ansøgeren til at indgive supplerende oplysninger. Denne ret indebærer, at den, der har fået innsyn efter loven, har ret til at indgive supplerende oplysninger, som i sin helhed lægges på sagen. Retten var alene gældende i to måneder regnet fra det tidspunkt, hvor den pågældende var blevet orienteret om muligheden for at indgive supplerende oplysninger. Ved at give mulighed for at indgive supplerende oplysninger har vedkommende fået mulighed for at påpege fejl og mangler i oplysningerne eller give sin version af sagsforholdet.

Til at behandle sager om innsyn og erstatning efter loven er der efter innsynslovens § 4 oprettet et behandlingsorgan (”Innsynsutvalget”) bestående af en formand og to medlemmer. Det fremgår af bemærkninger til bestemmelsen, at formanden bør være jurist, fortrinsvis med dommererfaring.

Til at forberede sagerne for behandlingsorganet skal Justisdepartementet ansætte et sekretariat, som har den nødvendige kompetence til at søge i overvåkingspolitiets arkiver og registre. Disse medarbejdere skal sikkerhedsgodkendes og autoriseres til at arbejde med hemmeligstemplet materiale, ligesom de vil være underlagt sikkerhedsinstruksens regler og pålagt tavshedspligt med hensyn til de oplysninger, som de bliver gjort bekendt med i forbindelse med arbejdet.

Desuden er der i henhold til lovens § 5 oprettet et klagenævn med tre medlemmer til at behandle klager over behandlingsorganets afgørelser.

Innsynslovens § 8 indeholder nærmere regler om behandling af ansøgninger om innsyn. Det følger af bestemmelsen, at behandlingsorganet skal foretage manuel og elektronisk søgning i alle søgbare dokumenter i overvåkingspolitiets arkiver og registre ud fra de oplysninger, som fremgår af ansøgningen. Behandlingsorganet skal på den baggrund tage stilling til, om der er grundlag for at give innsyn efter loven. Indkomne ansøgninger skal behandles så hurtigt som muligt, og ansøgeren orienteres om den forventede sagsbehandlingstid.

Desuden følger det af bestemmelsen, at alle dokumenter, der gives innsyn i, skal være ”ugraderte”, og at behandlingsorganet selv kan ”avgradere” dokumenter, der gives innsyn i. Endvidere er bestemmelser om tavshedspligt ikke til hinder for, at ansøgeren gives innsyn i oplysninger om sig selv. Før behandlingsorganet træffer afgørelse i spørgsmålet om innsyn, skal overvåkingscentralen have mulighed for inden en nærmere fastsat frist at udtale sig om spørgsmålet.

Afgørelsen om spørgsmålet om innsyn skal meddeles ansøgeren skriftligt og vedlagt kopi af de eventuelle dokumenter, der gives innsyn i. Ansøgeren skal orienteres om muligheden for at påklage behandlingsorganets afgørelse inden to måneder samt om muligheden for at søge erstatning, hvis der gives innsyn.

Med innsynslovens § 3 er der indført en erstatningsordning. Det følger således af bestemmelsen, at personer, som har fået innsyn efter loven, har ret til erstatning på indtil 100.000 kr., hvis vedkommende har lidt alvorlig skade som følge af, at oplysninger er indhentet, registreret eller brugt uden hjemmel i gældende ret, eller at vedkommende har været udsat for telefonaflytning besluttet af retten, og det efter en vurdering af de nu foreliggende oplysninger kan synes tvivlsomt, om betingelserne for at foretage telefonaflytning var opfyldt.

Ansøgning om erstatning skal indgives til behandlingsorganet inden tre måneder efter, at ansøgeren er meddelt innsyn, jf. innsynslovens § 9. For at kunne opnå erstatning skal ansøgeren på baggrund af ansøgningen og afgørelsen om innsyn sandsynliggøre, at vedkommende har lidt alvorlig skade som følge af, at indhentningen, registreringen eller brugen af oplysningen har manglet hjemmel i gældende ret, eller at der er iværksat telefonaflytning besluttet af retten, men hvor det efter en vurdering af de nu foreliggende oplysninger kan synes tvivlsomt, om betingelserne for at foretage telefonaflytning var opfyldt.

Efter innsynslovens § 10 skal behandlingsorganet tage stilling til en ansøgning om erstatning og fastsætte erstatningens størrelse. Ved erstatningsfastsættelsen skal der bl.a. tages hensyn til indhentningen eller registreringens art, brug, omfang, varighed og sandsynlige skader for den enkelte.

Innsynsloven var gældende, indtil alle ansøgninger om innsyn og erstatning samt klager var behandlet, hvilket var tilfældet i slutningen af 2007. Innsynsutvalget og sekretariatet blev derfor nedlagt den 31. december 2007. Det samme gjaldt klagenævnet.

Det fremgår af Innsynsutvalgets slutrapport, at utvalget frem til fristens udløb den 1. januar 2003 modtog i alt 12.764 ansøgninger om innsyn. Antallet af ansøgninger var væsentlig højere end forventet, og dette indebar bl.a., at utvalgets arbejde først blev afsluttet ved årsskiftet 2007/2008.

4. PET-kommissionen

Efter at PET-udvalget var blevet nedsat den 22. april 1998, blev PET-kommissionen, som nævnt ovenfor i afsnit 1, nedsat ved lov nr. 359 af 2. juni 1999. Efter lovens § 3 havde PET-kommissionen til opgave at undersøge og redegøre for politiets efterretningsvirksomhed i perioden 1945-1989 i forhold til politiske partier, faglige konflikter og politisk-ideologisk prægede grupperinger og bevægelser i Danmark samt karakteren af de aktiviteter i politiske partier mv., der i den nævnte periode var baggrunden for politiets efterretningsvirksomhed på dette område. Endvidere har PET-kommissionen haft til opgave, for så vidt angår perioden 1968-1989, at vurdere politiets efterretningsvirksomhed set i forhold til de førnævnte aktiviteter og herunder belyse, om virksomheden er udøvet i overensstemmelse med de regler og retningslinjer, som har været fastsat af Folketinget eller regeringen.

PET-kommissionen har den 24. juni 2009 afgivet sin beretning, som indeholder en omfattende redegørelse for de ovennævnte aktiviteter.

PET-kommissionens undersøgelser vedrørte PET, herunder nærmere bestemt PETs virksomhed på det politiske område. Undersøgelserne vedrørte derimod ikke PETs virksomhed uden for det politiske område, ligesom FE ikke var omfattet af kommissionens undersøgelser. Der foreligger imidlertid ikke for udvalget oplysninger, der giver grund til at antage, at PETs øvrige efterretningsvirksomhed (eller FEs virksomhed) adskilte sig væsentligt fra den virksomhed, der er undersøgt af PET-kommissionen.

Vedrørende retsgrundlaget for PET, herunder de regler og retningslinjer som skal overholdes af tjenesten, anfører PET-kommissionen sammenfattende følgende (bind 16, side 25 ff.):

”Der findes som nævnt ingen lovgivning specielt for PET, men ligesom for politiet i øvrigt gjaldt og gælder retsplejeloven for PET. Især var retsplejelovens regler om tvangsindgreb af betydning for PET.

Mens der ikke gælder nogen lov specielt for PET’s virksomhed, fastsatte skiftende regeringer gennem Justitsministeriet retningslinjer for tjenestens virksomhed. Det første cirkulære fra Justitsministeriet til REA [dvs. Rigspolitichefens Efterretningsafdeling] stammer fra den 31. maj 1947. Daværende justitsminister var Aage Elmquist fra partiet Venstre. Cirkulæret fastslog, at det var REA’s opgave at forhindre anslag mod statens sikkerhed samt at indsamle oplysning om kræfter, ’som paa ulovlig vis virker eller kan antages at virke opløsende paa det danske Samfunds Eksistens…’

Det blev ved den lejlighed med en formulering, som senere blev gentaget i regeringserklæringen fra 1968, i cirkulæret understreget, at registrering af personer ikke måtte finde sted ’alene paa Grundlag af en Persons lovlige politiske Virksomhed’…

Den passus i 1947-cirkulæret, der fastslog, at REA ikke måtte registrere borgere ’alene på grundlag’ af politisk tilhørsforhold, blev tilbagekaldt året efter [i maj 1948] af den socialdemokratiske justitsminister N. Busch-Jensen

Fra maj måned 1948 kan der således iagttages en diskrepans mellem på den ene side offentlighedens opfattelse af omfanget af REA/PET’s registreringer, og på den anden side tjenestens faktiske registreringspraksis. Offentlighedens opfattelse af, at REA ikke måtte registrere kommunister, var baseret på udtalelser i blandt andet Folketinget af justitsminister Aage Elmquist om registrering, mens offentligheden ikke fik kendskab til meddelelsen fra 1948.

Denne diskrepans skulle vise [sig] at blive et permanent fænomen under hele den kolde krig. Skiftende justitsministre fastholdt én ting udadtil, men pålagde PET noget andet indadtil. Allerede i 1940’erne og 1950’erne anmodede PET Justitsministeriet om, at det kom til at fremgå af instruksen for PET, at forbuddet mod registrering af lovlig politisk virksomhed var ophævet. Dette skete indirekte ved et nyt cirkulære fra januar 1952, som ophævede 1947-cirkulæret. Det fremgik imidlertid ikke positivt af det nye cirkulære, at PET nu kunne registrere kommunister, men at det forholdt sig sådan blev heller ikke holdt inden for PET’s fire vægge. I januar 1953 blev formændene for Socialdemokratiet, Venstre, Det Konservative Folkeparti, Det Radikale Venstre og Retsforbundet således orienteret om den førte politik.

I en ny instruks af 30. november 1953 givet under den socialdemokratiske justitsminister Hans Hækkerup præciseredes tjenestens formål…

…1953-instruksen udgjorde grundlaget for PET’s virke under resten af den kolde krig, og det var først i 1996, at der blev formuleret en ny instruks. I 1968 offentliggjorde VKR-regeringen imidlertid den såkaldte regeringserklæring, hvorefter PET ikke længere måtte registrere danske statsborgere alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. Ordlyden af denne erklæring blev tilføjet som punkt syv i 1953-instruksen…”

Regeringserklæringen af 30. september 1968 er sålydende:

”Regeringen har i dag besluttet, at registrering af danske statsborgere ikke længere må finde sted alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed. At sådanne registreringer hidtil har fundet sted har ofte givet anledning til debat både under den nuværende og tidligere regering.

Det beror naturligvis på et skøn, om registreringer af denne art er nødvendige. De sikkerhedsmæssige hensyn står her over for hensynet til, at den enkelte borger frit kan udfolde sig.

Principielt må det erkendes, at en virksomhed, der holder sig indenfor de grænser, der er afstukket ved lovgivningen, ikke bør give anledning til registrering hos politiet. Efter at have afvejet disse modstående hensyn har regeringen fundet det forsvarligt efter omstændighederne at opgive registrering alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed.

Såfremt der fra tidligere tid måtte være registreret oplysninger af denne art, vil de blive tilintetgjort.”

Om 1968-erklæringens betydning for PET anfører PET-kommissionen bl.a. følgende (bind 16, side 42 ff.):

”Spørgsmålet er, hvordan regeringserklæringen skal bedømmes som retningslinje for PET. Efter Kommissionens flertals opfattelse er regeringserklæringen en politisk tilkendegivelse rettet til omverdenen. Regeringserklæringen fremkom som nævnt på baggrund af længere tids forhandlinger i regeringen om omfanget af PET’s registreringer, og dens ordlyd var udtryk for det kompromis, der var en forudsætning for, at alle tre regeringspartier kunne stå inde for erklæringen. Som retningslinje for PET skal ordlyden af regeringserklæringen, der indgik som tillæg til 1953-instruksen, ses i forbindelse med det nedenfor citerede notat af 14. september 1968, der forelå som fortroligt ved erklæringens offentliggørelse, og som fastlagde retningslinjer og forståelsen af erklæringen.

Udtrykket ’alene på grundlag af lovlig politisk virksomhed’ betyder, at registrering af lovlig politisk virksomhed kun kunne finde sted, såfremt der tillige forelå et andet registreringsgrundlag end lovlig politisk virksomhed. Denne mulighed for at registrere lovlig politisk virksomhed, når der tillige forelå et andet grundlag, benyttedes af PET. Af særlig betydning i forbindelse med overvågning af kommunisterne var, at rejser til østlandene med politisk formål kunne begrunde en registrering. På den måde kunne en række ledende kommunister og deltagere i politiske rejser til østlandene registreres, uden at det stred mod ordene i regeringserklæringen, ligesom deltagelse i politiske skolingskurser kunne begrunde, at der fandt registrering sted af de pågældendes politiske virksomhed. Omfanget af disse registreringer har næppe stået offentligheden klart.

Et flertal i Kommissionen er af den opfattelse, at regeringserklæringen ikke i sig selv kan anses som et udtryk for de retningslinjer, som PET efterfølgende fik til opgave at arbejde efter. Den 14. september 1968, altså to uger før regeringserklæringens offentliggørelse, havde Justitsministeriet formuleret et notat, ifølge hvilket det fremover var muligt at registrere følgende persongrupper:

’1. personer, der har forbindelse med en efterforskningssag, hvori der er spørgsmål om eventuel overtrædelse af straffelovens bestemmelser om forbrydelser mod rigets selvstændighed og sikkerhed og den lovlige samfundsorden, herunder i første række de i straffelovens kapitler 12 og 13 omhandlede forbrydelser.

2. personer, der har forbindelse til de under pkt. 1 nævnte personer, til udlændinge, der formodes at udøve virksomhed som nævnt under pkt. 1, eller til områder, hvorfra sådan virksomhed erfaringsmæssigt udøves.

3. personer, der enkeltvis eller som medlemmer af grupper eller organisationer udøver virksomhed, der har til formål eller er egnet til at forårsage uroligheder eller at omstyrte eller undergrave den lovlige samfundsorden.’

Notatet af 14. september 1968 var udfærdiget i Justitsministeriet, men indholdet var udtryk for regeringens politik, hvilket PET’s chef af Niels Madsen fik at vide på et møde i Embedsmændenes Sikkerhedsudvalg. Statsminister Hilmar Baunsgaard fra Det Radikale Venstre, udenrigsminister Poul Hartling fra Venstre, minister for kulturelle anliggender og nedrustningsspørgsmål K. Helveg-Petersen fra Det Radikale Venstre og forsvarsminister Erik Ninn-Hansen fra Det Konservative Folkeparti havde tillige alle givet deres tilslutning hertil den 26. september 1968. 14. september-notatet var det grundlæggende tolkningspapir for PET i forhold til instruksen til PET under resten af den kolde krig.

Forståelsen af regeringserklæringen er vigtig for vurderingen af PET’s efterfølgende arbejde. Den forståelse, som Kommissionens flertal lægger til grund betyder, at tjenesten ved at følge den fortolkning, der blev formuleret i notatet af 14. september, holdt sig inden for de rammer, der var udstukket af regeringen.

Regeringserklæringen gav anledning til en omfattende udrensning i PET’s arkiv…”

PET-kommissionen omtaler i den forbindelse en notits af 19. december 1968, hvorefter PETs daværende chef, politiinspektør Arne Nielsen, havde givet ordre til, at ledende DKPere og DKUere samt ledende medlemmer af VS og SUF fortsat skulle registreres. Ordren lyder således:

”Ifølge behagelig telefonsamtale i dag med pi. Arne Nielsen fik vi bekræftet, at følgende personer skal registreres – også hvis de alene er kendt som medlemmer af:

DKP’s centralkomite og DKP’s Københavnsledelse.

DKU’s hovedbestyrelse og DKU’s Københavnsledelse.

VS’s hovedbestyrelse og VS’s Københavnsledelse.

SUF’s landsledelse og SUF’s Københavnsledelse.

Da forannævnte i dag blev bestemt har vi gået sagerne igennem fra B.67.530 og tilbage til B.61.980, hvorved formentlig allerede en hel del af disse personer er blevet makuleret.”

Hertil bemærker PET-kommisionen følgende (bind 16, side 47):

”Kommissionen har forsøgt at opgøre, hvor mange danske statsborgere, der blev registreret som følge af Arne Nielsens ordre, og et skøn er, at det har drejet sig om mere end 500 personer. Den nævnte praksis er fremhævet i bemærkningerne til lov nr. 359 af 2. juni 1999 om nedsættelse af Kommissionen. Kommissionen har i sin historiske beskrivelse derfor nærmere overvejet, om notitsen fra december 1968 kunne indebære, at PET handlede i strid med regeringserklæringens retningslinjer. Kommissionens flertal finder, at det ikke er tilfældet, da PET’s registreringspraksis i de år i det væsentlige fulgte retningslinjerne i det ovennævnte notat af 14. september 1968, som udtrykte Justitsministeriets forståelse af registreringsreglerne efter regeringserklæringen. Ordren af 19. december 1968 må anses for en opregning af, hvilke persongrupper, der i henhold til notatet af 14. september 1968 fortsat kunne registreres. Denne registreringspraksis fortsatte indtil 1974, hvor den ophørte efter ordre fra politimester Jørgen Skat-Rørdam.”

PET-kommissionen omtaler i sin beretning Wamberg-udvalget, herunder udvalgets viden om notatet af 14. september 1968 (bind 16, side 50):

”At udvalget ikke synes at være blevet orienteret om notatet af 14. september 1968 betyder imidlertid ikke, at det var uden viden om den praksis, der blev fulgt på registreringsområdet. Både PET og Justitsministeriet forsvarede over for Wamberg-udvalget flere gange PET’s registreringer med henvisning til kriterier svarende til de principper, der var beskrevet i notatet af 14. september 1968. Og under alle omstændigheder fik udvalget oplysninger om registreringskriterierne forud for udarbejdelsen [af] et nyt sæt retningslinjer fra 1983…”

Det fremgår endvidere af beretningen, at Wamberg-udvalget ”fra cirka 1971” fik ”forelagt alle nyregistreringer” (bind 16, side 50).

Kommissionen omtaler i et senere afsnit i sammenfatningsbindet retningslinjerne fra 1983 på følgende vis (bind 16, side 54 f.):

”I 1983 godkendte Poul Schlüters regering et nyt sæt retningslinjer for PET’s overvågning på det politiske område, som på mange måder var en kodificering af den hidtidige praksis…

De nye retningslinjer havde form af en beskrivelse af PET’s registreringspraksis, der godkendtes af regeringen. Det er vigtigt at understrege, at 1983-retningslinjerne ikke ændrede grundlaget for PET’s virksomhed. Retningslinjerne var da også i det væsentlige en gengivelse i en mere udførlig og ordrig form af Justitsministeriets notat af 14. september 1968…”

I en mindretalsudtalelse anfører ét medlem af PET-kommissionen bl.a. følgende (bind 3, side 312 ff.):

”Mens der i det væsentlige er enighed i Kommissionen om den historiske baggrund for regeringserklæringen af 30. september 1968, såvel som om vigtigheden af de politiske forhold i forbindelse hermed, kan mindretallet ikke tilslutte sig den opfattelse af regeringserklæringens retlige betydning og rækkevidde, som Kommissionens flertal har baseret herpå. Spørgsmålet om regeringserklæringens retlige status aktualiserer efter mindretallets opfattelse en række til dels komplekse juridiske problemstillinger, som der er redegjort nærmere for i bind 15 af Kommissionens beretning. På grundlag af den her foretagne analyse finder mindretallet, at regeringserklæringen – under hensyn til dennes indhold, de særlige omstændigheder ved dens tilblivelse og gennemførelse samt efterfølgende tilkendegivelser om dens betydning – var retligt bindende for regeringen og dens ministre, herunder justitsministeren. Som følge af denne retlige forpligtelse måtte efterfølgende ændring af de i erklæringen fastsatte regler om registrering af danske statsborgere hos efterretningstjenesten kræve underretning af Folketinget.

I den abstrakte form, hvori registreringskriterierne er formuleret i det fortrolige notat af 14. september 1968, kan foreneligheden af disse kriterier med den kort tid senere afgivne regeringserklæring af 30. september 1968 næppe bestemmes éntydigt. Dog synes visse af de i notatet angivne kriterier vanskelige at forene med regeringserklæringens grundlæggende regel, hvorefter registrering af danske statsborgere – og af deres eventuelle lovlige politiske virksomhed – kun må finde sted, såfremt den pågældende har foretaget handlinger, der falder uden for kategorien ’lovlig politisk virksomhed’…

I det omfang, registrering i strid med regeringserklæringen er blevet foretaget i henhold til de kriterier, der fremgik af Justitsministeriets notat af 14. september 1968, kan der ikke rettes kritik mod PET herfor. De generelle retningslinjer i notatet synes ikke i sig selv at have været åbenbart i strid med regeringserklæringen, og der har således ikke været tale om en klart ulovlig tjenestebefaling fra Justitsministeriet, som PET’s chef og eventuelt andre medarbejdere i efterretningstjenesten har været forpligtet til ikke at efterkomme. Den kritik, som konkrete registreringer eller visse dele af registreringspraksis kan give anledning til, må derimod rettes dels mod Justitsministeriet som udsteder af disse – og eventuelt andre supplerende retningslinjer, dels mod de justitsministre som har undladt i fornødent omfang at orientere Folketinget om de hermed foretagne afvigelser fra regeringserklæringen.

Mindretallet kan i øvrigt tilslutte sig flertallets opfattelse, hvorefter PET i det væsentlige har fulgt de retningslinjer, som var fastsat i Justitsministeriets notat af 14. september 1968.

Mindretallets opfattelse af regeringserklæringens retlige status indebærer endvidere, at de øvrige af Justitsministeriet fastsatte retningslinjer for PET’s registreringspraksis må betragtes som uholdbare, i det omfang de måtte afvige fra de registreringskriterier, der fulgte af regeringserklæringen. Som følge heraf finder mindretallet særlig anledning til at bemærke, at retningslinjerne af 7. februar 1983 vedrørende efterforskning på det politiske område må forekomme uforenelige med regeringserklæringen, for så vidt som de synes at bygge på den forståelse af de i erklæringen fastsatte regler om registrering på grundlag af lovlig politisk virksomhed, at disse alene omfatter medlemskab af ’egentlige politiske partier’(…).”

For så vidt angår spørgsmålet, om PET har overholdt regler og retningslinjer, anfører PET-kommissionen sammenfattende følgende (bind 16, side 62 ff.):

”Et af de spørgsmål, som Kommissionen skal undersøge, er, om PET 1968-89 overholdt de regler og retningslinjer for tjenestens virksomhed, som var fastlagt af Folketinget og vekslende regeringer. Kommissionens overordnede billede er, at PET har overholdt regler og retningslinjer. Det meste af PET’s arbejde havde karakter af enten indsamling af oplysninger om politiske miljøer eller mere traditionel politiefterforskning med henblik på at afdække virksomhed, der faldt ind under straffelovens bestemmelser om forbrydelser mod statsforfatningen eller statens sikkerhed.

Det anførte betyder imidlertid ikke, at Kommissionen ikke har kunnet konstatere et antal tilfælde, hvor PET ikke har overholdt gældende regler, eller hvor PET’s praksis havde karakter af en omgåelse af regeringserklæringen. Det formentligt vigtigste eksempel på det sidste var PET’s brug af arbejdskartoteker til at opbevare oplysninger, som ifølge regeringserklæringen ikke måtte danne grundlag for registrering. Dette forhold, der er beskrevet ovenfor, er genstand for en længere udredning i Kommissionens beretning.

Som ovenfor omtalt har Kommissionen også påvist, at Wamberg-udvalget efter fremsættelsen af regeringserklæringen i 1968 i 20 dokumenterede tilfælde af PET blev enten fejlinformeret eller forholdt sager, som PET ifølge gældende regler var forpligtet til at forevise udvalget. Også dette forhold konstaterer Kommissionen i en retlig vurdering.

Fælles for de to nævnte forhold er, at der var tale om virksomhed, hvor tjenesten gennem flere år bevidst har omgået gældende regler (fejlinformation af Wamberg-udvalget) eller har handlet på en sådan måde, at man udnyttede det forhold, at der før 1985 ikke var særlige regler for arbejdskartoteker, til at opbevare politiske oplysninger i disse, som ellers var omfattet af regeringserklæringen.

PET gennemførte telefon- og rumaflytninger under den kolde krig, og Kommissionen har undersøgt, hvorvidt PET i den forbindelse har overholdt gældende regler og retningslinjer. Det er Kommissionens vurdering, at det var tilfældet i forbindelse med telefonaflytningerne, hvor tjenesten på grund af dens relativt lille kapacitet primært aflyttede udenlandske efterretningsfolk samt terrormistænkte. Dermed står det også klart, at PET kun i begrænset omfang foretog telefonaflytninger af politiske miljøer.

Det konstateres i beretningen, at det er uvist, i hvilket omfang tjenesten benyttede sig af rumaflytning før 1972, hvor indgrebet blev lovreguleret. Kommissionen skønner dog, at der har været tale om et begrænset antal tilfælde. I det omfang, det er sket, skete aflytningen uden hjemmel og retskendelse og dette var i strid med de gældende regler eller i al fald med den samtidige retsopfattelse. Kommissionen har ikke fundet eksempler på rumaflytninger foretaget efter 1972, uden at tjenesten havde indhentet retskendelse.

PET benyttede sig også af såkaldt brevåbning og brevstandsning. Indgrebet, der krævede retskendelse, var reguleret af retsplejeloven. Kommissionens undersøgelse viser, at brevåbning kun blev benyttet i begrænset omfang frem til afslutningen af den kolde krig. I det begrænsede omfang PET anmodede om rettens tilladelse til at tilbageholde post, skete det almindeligvis i forbindelse med efterforskningssager, hvor der forelå konkret mistanke om ulovlig virksomhed, f.eks. spionage, støtte til terror eller støtte til anden form for ulovlig virksomhed. Der ses dog eksempler på, at PET fik kendskab til indhold af breve uden at have indhentet retskendelse.

PET har endvidere mulighed for at foretage ransagning i overensstemmelse med retsplejelovens regler. Det er Kommissionens vurdering, at PET kun i begrænset omfang benyttede ransagning på det politiske område.

Kommissionen har konstateret yderligere tilfælde, hvor PET handlede i strid med gældende regler og retningslinjer. Et eksempel herpå er fra slutningen af 1980’erne, hvor en af PET’s kilder foretog en kopiering af det nazistiske Nordland Forlags debitorkartotek og overlod indholdet heraf til PET. Kartoteket befandt sig på en computer.

Som anført rummer Kommissionens beretning eksempler på, at PET har overtrådt eller omgået gældende regler og retningslinjer, men overordnet set må det vurderes, at der var tale om forholdsvis få forhold, og at de som oftest var af mindre graverende karakter og derfor i den historiske sammenhæng må tillægges mindre betydning.”

5. Udvalgets overvejelser

5.1. Indledning

Dette afsnit indeholder udvalgets overvejelser om mulighederne for at etablere en midlertidig historisk indsigtsret i forhold til oplysninger om vedkommende selv hos PET.

Som nævnt i indledningen til dette kapitel skal udvalget efter kommissoriet i lyset af sine overvejelser om en permanent indsigtsret i oplysninger hos PET (og FE) overveje, ”hvorvidt der kan etableres en særlig oplysningsordning, der giver adgang til (historiske) oplysninger om efterretningstjenesternes registreringer af i Danmark hjemmehørende personer og organisationer i en tidligere, afsluttet periode, f.eks. i en årrække frem til murens fald i 1989”.

En historisk indsigtsret kan begrundes og udformes på forskellig måde. Centralt for overvejelserne må være, hvilken historisk periode en eventuel indsigtsret skal gælde for. Et andet centralt spørgsmål, der i nogen grad har sammenhæng med periodeafgrænsningen, er, om indsigtsretten skal betinges af, at PET i forbindelse med registrering mv. af den, der søger indsigt, har tilsidesat (da)gældende ret, eller om retten skal udformes som en generel ret til indsigt vedrørende en særlig historisk periode præget af ideologiske og politiske spændinger. En sådan generel historisk indsigtsret kan anskues som et supplement til PET-kommissionens beretning. En afgørende praktisk problemstilling i forbindelse med overvejelserne om indførelse af en historisk indsigtsordning er, om PET for den periode, som ordningen skal gælde for, har bevaret sager med personoplysninger, idet ordningen ellers vil være uden indhold og mening. Da en historisk indsigtsret ikke kan være absolut, må der i forbindelse med drøftelsen af indførelsen af en sådan ret tillige tages stilling til, hvilke undtagelser der skal gøres i retten, og hvilke myndigheder der skal administrere ordningen.

Nedenfor under pkt. 5.2.1 følger udvalgets overvejelser om, hvilken historisk periode en eventuel indsigtsordning skal gælde for.

I pkt. 5.2.2 drøftes om en indsigtsordning meningsfuldt kan indføres i betragtning af, at der hos PET kun er bevaret et begrænset antal historiske personsager.

Pkt. 5.2.3 indeholder udvalgets overvejelser om en indsigtsordning, der bygger på retsbrudsbetragtninger (den norske model).

I pkt. 5.2.4 indeholdes udvalgets overvejelser om at indføre en indsigtsordning som supplement til PET-kommissionens redegørelse.

Pkt. 5.2.5 indeholder udvalgets overvejelser om undtagelser fra en eventuel indsigtsordning.

Pkt. 5.2.6 indeholder udvalgets overvejelser om administration af en eventuel indsigtsordning.

Pkt. 5.2.7 indeholder udvalgets overvejelser af, om en eventuel indsigtsordning skal kombineres med ret til erstatning og genmæle.

5.2. Udformningen af en midlertidig historisk indsigtsret

5.2.1. Afgrænsningen af den historiske periode en eventuel indsigtsordning skal gælde for

Et tilbagevendende spørgsmål i den politiske debat helt tilbage fra besættelsens afslutning har været overvågningen af de danske kommunister. Den politisk motiverede virksomhed, der i dag kan forventes at være størst interesse for, er dog formentligt udøvet op gennem 1970’erne og frem til de sidste år i 1980’erne. Desuden må der antages at være interesse for strømningerne i 1960’erne i form af protestbevægelser mv. f.eks. fredsbevægelser vendt mod USAs engagement i Vietnam-krigen.

I relation til et sluttidspunkt nævnes det i kommissoriet, at en historisk indsigtsret f.eks. kunne omfatte en årrække frem til murens fald i 1989, dvs. det år der markerede afslutningen på den kolde krig med murens fald.

En historisk indsigtsret kunne i lyset heraf afgrænses til at omfatte perioden fra ca. 1960 til ca. 1989. En anden mulighed ville være perioden fra 1968 (tidspunktet for afgivelse af regeringserklæringen af 30. september 1968) til 1989. En tredje mulighed kunne være at lade en midlertidig historisk indsigtsret være tidsmæssigt afgrænset på samme måde som PET-kommissionens beretning, således at indsigtsretten kommer til at omfatte perioden fra 1945 til 1989.

Den periode, som PET-kommissionen undersøgte (1945-1989), er samlet set kendetegnet ved et ideologisk og økonomisk modsætningsforhold mellem vest og øst, der i det meste af perioden havde karakter af en ”kold krig”. Registreringen i denne periode blev anset for nødvendig for at sikre, at de vestlige demokratier havde overblik over, hvilke personer der gik eller som kunne mistænkes for at gå fjendens ærinde.

Dette billede har ændret sig, hvilket i Europa særligt er synliggjort ved ”murens fald” i 1989. I dag må årene 1945–1989 anses for en afgrænset, historisk periode, og de hertil knyttede efterretningsmæssige problemstillinger som i det væsentlige uaktuelle og historiske.

Sammenfattende er det udvalgets opfattelse, at de overordnede hensyn, der har ført til periodeafgrænsningen 1945-1989 for PET-kommissionens arbejde, taler for, at en eventuel historisk indsigtsordning skal gælde for den samme periode. Herved vil en historisk indsigtsordning fremstå som et supplement til PET-kommissionens redegørelse, jf. nærmere herom nedenfor i afsnit 5.2.4.

5.2.2. Kan en historisk indsigtsordning meningsfuldt indføres i betragtning af, at der hos PET kun er bevaret et begrænset antal historiske personsager?

Ifølge kommissoriet skal udvalget overveje mulighederne for en historisk indsigtsordning for i Danmark hjemmehørende personer.

Da udvalget blev nedsat den 22. april 1998, blev det samtidig af PET bestemt, at sager, der ellers skulle have været slettet efter de almindelige sletteregler for PETs personsager, skulle bevares indtil videre. På trods heraf er det ikke muligt tilnærmelsesvis at få klarhed over, hvem der har været registreret i perioden, fordi den helt overvejende del af PETs personsager for perioden 1945-1989 er slettet.

Der findes ifølge PET på nuværende tidspunkt ca. 1.200 personsager hos PET fra perioden 1945-1989 vedrørende danske statsborgere og herboende udlændinge. Der er yderligere 300 sager, hvor det ikke er muligt at konstatere, om personsagen er oprettet før 1990.

Da de ca. 1.500 sager vedrører forhold, der ligger 20 år eller mere tilbage i tiden, må en del af de personer, som sagerne vedrører, antages at være afgået ved døden. Det er vanskeligt uden et betydeligt ressourceforbrug mere præcist at få sikkerhed for, hvor mange personer der vil være i live og kunne udnytte en historisk indsigtsordning vedrørende perioden 1945-1989. Det vil dog formentlig højest dreje sig om ca. 1.000 personer.

Foruden personsager indeholder PETs arkiver såkaldte emnesager, som ligeledes indeholder personoplysninger. Det er imidlertid ikke muligt at søge elektronisk i disse sager. For PETs sagsbehandling gælder, at IT først blev indført i 1989. Et krav om indsigt for enkeltpersoner i emnesagerne vil derfor nødvendiggøre en manuel gennemgang af disse sager. Det medfølgende ressourceforbrug vil være betydeligt, og det kan formentlig i de fleste tilfælde ikke formodes at ville give ansøgeren meningsfulde oplysninger. Udvalget finder derfor, at en indsigtsordning ikke bør omfatte andet end personsager.

Efter kommissoriet skal udvalget også overveje en indsigtsordning for organisationer. Udvalget finder, at de hensyn, der taler for en indsigtsret for fysiske personer, ikke med samme styrke taler for en indsigtsret for organisationer. Dertil kommer, at PET-kommissionens beretning efter udvalgets opfattelse på fyldestgørende måde afdækker PETs virksomhed i forhold til organisationer. Udvalget finder derfor, at en eventuel historisk indsigtsret ikke skal gælde for foreninger og organisationer, dvs. juridiske personer.

I drøftelserne i udvalget har det været anført, at antallet af personsager, der principielt vil kunne gives indsigt i (ca. 1.000 sager vedrørende perioden 1945–1989) er beskedent. Indførelse af en generel indsigtsret vil derfor ikke afspejle de reelle forhold vedrørende periodens registreringer, idet den helt overvejede del af personsagerne for perioden ikke længere eksisterer. En indsigtsret vil under disse omstændigheder fremstå som illusorisk, vilkårlig og rudimentær og bør derfor ikke indføres. Heroverfor har det været anført, at det for den enkelte borger kan have en selvstændig værdi at få oplyst, at der ikke hos PET findes registrerede oplysninger om den pågældende for perioden, eller som udgangspunkt at få indsigt i de oplysninger, der stadig er registreret for perioden.

Der har ikke i udvalget kunnet opnås enighed om, hvorledes disse modstridende hensyn for og imod en historisk indsigtsret skal afvejes. Denne afvejning er efter udvalgets opfattelse i sidste ende af (rets)politisk karakter. Udvalget har valgt at lægge problemstillingen frem uden angivelse af de enkelte udvalgsmedlemmers stillingtagen. For det tilfælde, at det politisk besluttes at gennemføre en historisk indsigtsordning, har udvalget redegjort for, hvorledes en indsigtsordning kan begrundes og gennemføres, ligesom udvalget har udarbejdet et lovudkast til en sådan ordning.

5.2.3. En historisk indsigtsordning, der bygger på retsbrudsbetragtninger (den norske model)

Det fremgår af kommissoriet, at udvalget bør overveje en ordning svarende til den, som er foreslået i den norske regerings forslag fra februar 1998. Denne ordning, der bygger på, at der er begået ”retsbrud” over for den registrerede, er beskrevet ovenfor under afsnit 3.

Som det fremgår af bemærkningerne ovenfor under afsnit 4, er PET-kommissionens overordnede billede, at PET har overholdt gældende regler og retningslinjer.

Situationen i Danmark var således anderledes end i Norge, jf. herom ovenfor under afsnit 3. Forbuddet i Justitsministeriets 1947-cirkulære mod at registrere personer ”alene på Grundlag af en Persons lovlige politiske Virksomhed” blev for så vidt angår ledende kommunister tilbagekaldt i 1948, og forbuddet blev ikke gentaget i 1952-cirkulæret eller 1953-instruksen, der først blev afløst af 1996-instruksen. I januar 1953 blev formanden for Socialdemokratiet, Venstre, Det Konservative Folkeparti, Det Radikale Venstre og Retsforbundet orienteret om den førte politik, der i praksis indebar, at kommunister blev registreret alene på grundlag af deres politiske tilhørsforhold.

PETs administration af regeringserklæringen af 30. september 1968, der udgør omdrejningspunktet i diskussionen om registrering af politisk virksomhed, skal ses i lyset af Justitsministeriets notat af 14. september 1968, som må anses for godkendt af den daværende regerings ledende ministre. Tilsvarende har Wamberg-udvalget kendt til den praksis, som notatet førte til, og som blev kodificeret med retningslinjerne fra 7. februar 1983 om efterforskning på det politiske område, hvilket Wamberg-udvalget blev gjort bekendt med.

Det er endvidere over for udvalget oplyst, at 1983-retningslinjerne og den heri indeholdte fortolkning af regeringserklæringen i efteråret 1988 blev oversendt til Folketingets Udvalg vedrørende Efterretningstjenesterne, som startede sin virksomhed den 1. august 1988. Udvalget bestod på dette tidspunkt af repræsentanter for K, RV, S, SF og V.

Det samlede billede er således, at PETs fortolkning af regeringserklæringen af 30. september 1968, som ved et tillæg samme dag blev indsat i 1953-instruksen, i alt væsentligt var udstukket af skiftende regeringer, og at fortolkningen og administrationen på sigt blev accepteret af Wamberg-udvalget, ligesom 1983-retningslinjerne er blevet gjort tilgængelige for Folketingets Udvalg vedrørende Efterretningstjenesterne.

Kommissionens undersøgelser har dog tillige vist, at PET på nogle punkter har tilsidesat eller omgået gældende regler. PET-kommissionen anfører således, at PET efter fremsættelsen af regeringserklæringen i 20 dokumenterede tilfælde enten har fejlinformeret Wamberg-udvalget eller forholdt udvalget sager, som PET ifølge gældende regler var forpligtet til at forevise for udvalget. Derudover nævner PET-kommissionen, at PET i nogle tilfælde har omgået regeringserklæringen ved brug af arbejdskartoteker til at opbevare oplysninger, som ifølge regeringserklæringen ikke måtte danne grundlag for registrering.

Det er på baggrund af det foran anførte udvalgets overordnede opfattelse, at det ikke er muligt at udforme en ordning om en begrænset historisk indsigtsret, der bygger på, at PET har handlet i strid med 1947-cirkulæret eller på egen hånd og i strid med vekslende regeringers intentioner generelt har tilsidesat regeringserklæringen af 30. september 1968 ved at registrere politisk virksomhed i overensstemmelse med notatet af 14. september 1968 og retningslinjerne fra 1983. Det er endvidere udvalgets opfattelse, at en historisk indsigtsret, der bygger på de få tilfælde, hvor det efter PET-kommissionens undersøgelser må antages, at PET har tilsidesat eller omgået gældende regler, vil være vanskelig at administrere og kun i et fåtal af tilfælde vil give mulighed for indsigt.

Udvalget kan således ikke anbefale en ordning om historisk indsigtsret, der bygger på, at PET har indhentet, registreret eller anvendt oplysninger i strid med gældende ret.

5.2.4. En historisk indsigtsordning som supplement til PET-kommissionens beretning

Det fremgår af forarbejderne til loven om PET-kommissionen, at kommissionen blev nedsat bl.a. med henblik på at få belyst PETs virksomhed i en historisk periode, der var præget af ideologiske og økonomiske spændinger mellem øst og vest. Et tilsvarende hensyn kan anføres til støtte for en historisk indsigtsret. En sådan indsigtsret kan ses som et supplement på enkeltsagsplan til PET-kommissionens generelle redegørelse om PETs virksomhed.

En midlertidig historisk indsigtsret vil gøre det muligt at opfylde et ønske hos den enkelte borger om at få klarhed over, om der for denne periode foreligger oplysninger om den pågældende, og i bekræftende fald som udgangspunkt at få oplyst, hvad der er registreret. En sådan indsigtsordning kan ses som en yderligere klarlæggelse af de forhold, der er blevet gennemgået af PET-kommissionen og indgår i kommissionens overordnede redegørelser og konklusioner. Ved at give de personer, hvis personsager er indgået i kommissionens undersøgelser, indsigt i egne sager opnås, at også enkeltpersoner, der har været genstand for PETs interesse, får kendskab hertil og mulighed for at deltage i den almindelige debat om et demokratisk samfunds brug af hemmelige personregistreringer.

Indsigten kan ligeledes bidrage til at ”afmystificere” mere eller mindre underbyggede forestillinger hos borgerne generelt eller hos enkeltpersoner om karakteren og indholdet af efterretningstjenestens oplysninger samt bidrage til generelt at øge befolkningens forståelse for efterretningstjenestens opgaver og virksomhed i en historisk periode. For perioden 1945-1989 med dens ideologiske modsætningsforhold mellem vest og øst vil en indsigt i periodens registreringer kunne medvirke til at ”rense luften”. Endelig vil ordningen give mulighed for en vis generel historisk kontrol med PETs behandling af personoplysninger.

5.2.5. Undtagelser fra en historisk indsigtsret

Det er udvalgets overordnede opfattelse, at bevarede personoplysninger vedrørende en historisk periode som perioden 1945-1989 i det væsentlige må vedrøre forhold, som i dag ikke længere har en aktuel sikkerhedsmæssig betydning. Det må navnlig gælde for oplysninger i de personsager fra perioden, som skulle have været slettet, men som er blevet bevaret på grund af det slettestop, der blev indført af PET i forbindelse med udvalgets nedsættelse. De generelle hensyn, der taler for en hemmeligholdelse af PETs personregistreringer for denne periode er tilsvarende af beskeden styrke.

En ordning med en midlertidig historisk indsigtsret må imidlertid grundlæggende udformes således, at den hverken direkte eller indirekte giver oplysninger om tjenesternes virksomhed efter periodens udløb, herunder om aktuelle efterforskninger og registreringer. Dette er også udtrykkeligt fremhævet i kommissoriets pkt. 4.1. Den enkelte borgers adgang til at få oplysning om, hvorvidt og i hvilket omfang vedkommende er registreret, må derfor ikke kunne medføre, at formålet med registrene og den bagvedliggende efterforskning kompromitteres. Der må ved overvejelserne om en historisk indsigtsret også lægges vægt på det særlige hensyn til fortrolighed, der knytter sig til efterretningstjenestens virksomhed og vedrører bl.a. viden om PETs arbejdsmetoder, indenlandske og udenlandske samarbejdspartnere og kilder. Disse synspunkter er uddybet i bemærkningerne til udvalgets lovudkast.

5.2.6. Administration af en historisk indsigtsordning

5.2.6.1. Administration ved et særligt nævn og ankenævn

Som det fremgår ovenfor i afsnit 5.2.2 vil sagsmængden omfattet af en midlertidig historisk indsigtsordning blive begrænset. Selve etableringen i form af oprettelse af et særligt nævn og ankenævn til administration af ordningen må imidlertid forventes at ville medføre et betydeligt ressourceforbrug. Den norske ordning bekræfter dette. Ordningen i Norge har i gennemsnit kostet ca. 5,4 mio. norske kr. om året og i alt ca. 43 mio. norske kr. fraregnet udgifter til erstatning og rekursbehandling. Omkostningerne vedrørte udgifter til etablering og drift af et behandlingsorgan (”Innsynsutvalget”) bestående af en juridisk formand og to medlemmer med tilhørende sekretariat. Sekretariatets primære opgave var at forberede behandlingen af de ca. 13.000 ansøgninger, som udvalget modtog. Sagsbehandlingen indbefattede søgning i overvåkingspolitiets arkiver og registre med henblik på afgørelse af, om der skulle meddeles indsigt. Hertil kom sagsbehandling vedrørende erstatnings- og genmæleordningen. Det fremgår af Innsynsutvalgets slutrapport, at de gennemsnitlige omkostninger pr. færdigbehandlet sag faldt fra ca. 6.000 norske kr. i 2000/01 til ca. 2.000 norske kr. i 2006. Ca. 500 af Innsynsutvalgets afgørelser blev påklaget til et klagenævn bestående af en formand og to medlemmer samt et sekretariat. Der foreligger ikke oplysninger om de nærmere udgifter forbundet med klagenævnet.

Omkostninger forbundet med en eventuel dansk ordning må forventes at blive væsentlig mindre end omkostningerne i Norge på grund af det beskedne antal eksisterende sager. Det er imidlertid udvalgets samlede opfattelse, at indførelsen af en indsigtsordning som den norske med en administrativ sagsbehandling ved et særligt nævn og klagenævn vil være både for bureaukratisk og dyr set i forhold til det beskedne antal bevarede sager. Udvalget kan derfor ikke anbefale, at der indføres en sådan ordning.

5.2.6.2. Administration ved PET og PET-tilsynet

Det fremgår af udvalgets kommissorium, at det forudsættes, at de retlige vurderinger forbundet med en historisk indsigtsret ikke kan foretages af efterretningstjenesten selv. PETs registreringer og videregivelse af oplysninger har siden 1964 været undergivet Wamberg-udvalgets kontrol. Det kan derfor som anført i udvalgets kommissorium heller ikke antages at være tilfredsstillende, at administrationen foretages af Wamberg-udvalget. En ordning af den ovennævnte karakter må derfor forudsætte, at der etableres et særligt uvildigt organ til at foretage den endelige vurdering af de retlige spørgsmål, som indgår i ordningen.

Udvalget foreslår en ordning, hvorefter afgørelsen af, om der skal gives indsigt i en personsag, hvor der er sket registreringer i perioden 1945-1989, i første omgang træffes af PET, men med klageadgang til PET-tilsynet, således at den endelige afgørelse træffes af det uafhængige PET-tilsyn.

Forslaget indebærer, at PET i første omgang administrerer den historiske indsigtsordning, men således at afslag fra PET kan påklages til PET-tilsynet, der efter lovudkastet i øvrigt fører et uafhængigt tilsyn med PET. Herved undgås det, at der etableres nye organer med deraf følgende administration og udgifter.

5.2.7. Skal en historisk indsigtsret kombineres med ret til erstatning og genmæle?

I norsk ret er indsigtsretten ledsaget af en ret til erstatning til den, der har lidt alvorlig skade bl.a. som følge af oplysninger indhentet, registreret eller brugt uden hjemmel. Forholdene i Danmark er også på dette område anderledes. For det første ville en erstatnings- eller godtgørelsesordning vedrøre forhold, der er mere end 20 år gamle, hvilket i sig selv ville umuliggøre eller vanskeliggøre en vurdering af, om en registrering mv. efter omstændighederne kunne begrunde erstatning eller godtgørelse. For det andet ville den forholdsvis begrænsede sagsmængde, som fortsat eksisterer, gøre det mere eller mindre tilfældigt, hvem af de oprindeligt registrerede der ville kunne opnå erstatning eller godtgørelse. Udvalget har på denne baggrund ikke foreslået, at der etableres en særlig adgang til erstatning eller godtgørelse.

Efter reglerne i Norge var det endvidere muligt for en registreret, der havde fået indsigt i registrerede oplysninger, at indgive supplerende oplysninger, som i sin helhed skulle lægges på sagen (ret til genmæle). Som det fremgår af bemærkningerne foran, er en meget væsentlig del af de eksisterende sager i Danmark fra perioden 1945-1989 alene bevaret på nuværende tidspunkt, fordi PET indførte et slettestop efter udvalgets nedsættelse den 22. april 1998. Disse personoplysninger må forventes at ville blive slettet efter de almindelige slettefrister, når udvalgets arbejde er færdiggjort. En ret til genmæle vil i disse sager være illusorisk. Udvalget stiller sig i øvrigt tvivlende over for den praktiske værdi af en genmæleret, der da også kun er benyttet i meget begrænset omfang i Norge. Genmæle må tages ved, at de registrerede, der har fået indsigt i oplysninger i egne sager, deltager i den offentlige debat med den særlige viden, de har opnået gennem indsigten. Udvalget kan derfor ikke anbefale, at der indføres en lovbestemmelse svarende til den norske om ret til genmæle.

6. Sammenfatning

Der har ikke i udvalget kunnet opnås enighed om, hvorvidt der bør indføres en historisk indsigtsret i eksisterende personsager hos PET for perioden 1945-89. Udvalget har valgt at lægge spørgsmålet frem uden angivelse af de enkelte udvalgsmedlemmers stillingtagen. For det tilfælde, at der er et politisk ønske om indførelse af en historisk indsigtsret, har udvalget udarbejdet et lovudkast med bemærkninger. Der henvises til lovudkastets § 20.

I betragtning af, at en ordning om historisk indsigtsret skal være midlertidig, har udvalget fundet, at ordningen bør institueres i forbindelse med ikrafttrædelses- og overgangsbestemmelserne i lovudkastet. Udvalget foreslår, at en eventuel bestemmelse om en midlertidig historisk indsigtsret udformes, således at en her i landet hjemmehørende person har ret til indsigt i bevarede personsager om personen i oplysninger, som Politiets Efterretningstjeneste har registreret om vedkommende i perioden 1945-1989, medmindre afgørende hensyn taler imod en sådan indsigtsret. En ansøgning om indsigt skal indgives skriftligt til PET inden tre år fra lovens ikrafttræden. Et afslag fra PET skal kunne påklages til PET-tilsynet.

Det foreslås, at justitsministeren får hjemmel til at fastsætte nærmere regler om ordningens praktiske gennemførelse.


Forside | Til top | Forrige | Næste
 
Justitsministeriet, Version 1.0, Februar 2012
Denne publikation findes på adressen: jm.schultzboghandel.dk