Strafudmåling – samspillet mellem lovgiver og domstole
Betænkning nr. 1531
Kapitel 2

Forside | Til bund | Forrige | Næste


Kapitel 2 – Lovgivningsmagtens angivelse af strafniveau

1. Indledning

Lovgivningsmagten fastsætter i lovregler, hvad der skal være strafbart, og hvilke rammer der skal gælde for en eventuel sanktionering af det strafbare forhold.

Til domstolenes opgaver hører at påkende konkrete straffesager, dvs. tage stilling til skyldsspørgsmålet og i givet fald (hvis tiltalte findes skyldig) fastsætte straffen i det enkelte tilfælde.

Påkendelse af konkrete straffesager er en del af ”den dømmende magt”, som i medfør af grundlovens § 3, 3. pkt., hører under domstolene. Lovgivningsmagten kan således ikke henlægge kompetencen til at påkende konkrete straffesager til en myndighed, der ikke er en domstol i grundlovens forstand. Lovgivningsmagten kan heller ikke selv påkende konkrete straffesager.

I forhold til lovgivningsmagtens mulighed for at fastsatte generelle retningslinjer om straffastsættelsen er der derimod hverken i den statsretlige litteratur eller retspraksis holdepunkter for at antage, at grundlovens § 3 indebærer en begrænsning.

Lovgivningspraksis viser i overensstemmelse hermed, at lovgivningsmagtens retningslinjer kan være mere eller mindre deltaljerede, herunder angive at strafniveauet skal forhøjes med en nærmere angivet brøkdel, eller at straffen som udgangspunkt skal have en bestemt størrelse i visse typetilfælde.

Grundlovens § 3 er således ikke til hinder for, at lovgivningsmagten regulerer straffastsættelsen for bestemte lovovertrædelser gennem udtrykkelig forhøjelse eller sænkelse af strafniveauet eller angivelse af strafstørrelsen i visse typetilfælde. En ordning, hvorefter lovgivningsmagtens tilkendegivelser i konkrete tilfælde ikke kan fraviges i overensstemmelse med sædvanlige strafudmålingsprincipper, rejser efter Justitsministeriets opfattelse heller ikke spørgsmål i forhold til grundlovens § 3.

Der henvises i øvrigt til Justitsministeriets notat af 3. december 2010 om forholdet mellem grundlovens § 3 og lovgivningsmagtens regulering af strafniveauer for bestemte lovovertrædelser. Notatet er optrykt som bilag 1 til betænkningen.

Man kan tilsvarende rejse spørgsmålet om, hvorvidt lovgivningsmagtens tilkendegivelser om et ønsket strafniveau, eventuelt i form af lovbestemte straffe eller minimumsstraffe, kan indebære en sådan begrænsning af domstolenes uafhængighed eller funktion, at forholdet vil kunne betragtes som en krænkelse af Den Europæiske Menneskerettighedskonvention.

Konventionens artikel 6 forudsætter således, at en domstol skal have fuld jurisdiktion med hensyn til en sags faktiske og retlige omstændigheder. Med andre ord: Hvis domstolsprøvelsen er begrænset, så en domstol ikke har fuld jurisdiktion med hensyn til en sags faktiske omstændigheder eller med hensyn til bedømmelsen af de relevante retsregler, kan der rejses spørgsmål om, hvorvidt der overhovedet er tale om en domstol i konventionens forstand. Det følger imidlertid af Menneskerettighedsdomstolens praksis, at kravet om fuld jurisdiktion ikke udelukker, at lovgivningsmagten foreskriver bestemte straffe eller minimumsstraffe. Kravet til domstolens uafhængighed kan heller ikke antages at begrænse lovgivningsmagtens mulighed for at give retningslinjer for straffastsættelsen.

Der kan endvidere rejses spørgsmål om, hvorvidt en straf, som enten er lovbestemt eller følger af generelle retningslinjer fra lovgivningsmagten, kan være så uforholdsmæssig i forhold til lovovertrædelsens karakter, at den i forhold til konventionens artikel 3 vil udgøre umenneskelig behandling. Formentlig vil dette kun kunne forekomme i helt exceptionelle situationer og vil for så vidt kunne forekomme også i tilfælde, hvor en domstol ubundet af tilkendegivelser fra lovgivningsmagten fastsætter en uforholdsmæssig streng straf.

Sammenfattende må det således i forhold til Den Europæiske Menneskerettighedskonvention antages, at der ikke kan udledes begrænsninger for lovgivningsmagtens muligheder for at fastsætte retningslinjer for strafniveauet, så længe de heraf følgende straffe ikke kan anses for (helt) uforholdsmæssige i forhold til den pågældende lovovertrædelse.

Når lovgivningsmagten fastsætter retningslinjer om strafniveauet, kan det ske i selve lovteksten eller i lovteksten i kombination med udtalelser i lovens forarbejder. Hvis retningslinjerne fastsættes i lovteksten i kombination med udtalelser i lovens forarbejder, er det en forudsætning, at udtalelserne i lovens forarbejder ligger inden for de rammer, som den foreslåede lovtekst sætter. Det må antages, at domstolene i tilfælde af, at forudsætningerne ændrer sig, vil stå friere i forhold til retningslinjer, som fremgår af lovens forarbejder, end i forhold til retningslinjer, som fremgår af selve lovteksten.

Gennem de senere år er kriminalpolitik kommet til at stå stadigt højere på den politiske dagsorden. Lovgivningsmagten har derfor i videre omfang end hidtil haft en interesse i at normere strafniveauet for typer af lovovertrædelser for derved at kunne fastlægge ikke blot den ydre ramme for sanktionering, men også strafniveauet for typetilfælde. Straffelovrådet har i betænkning nr. 1099/1987 om strafferammer og prøveløsladelse (herefter 1987-betænkningen) bl.a. udtalt følgende om lovgivningsmagtens muligheder herfor (side 66-67):

”Det anførte er typiske og praktisk vigtige eksempler på, at lovgiveren nødvendigvis gennem strafferammesystemet må overlade meget med hensyn til den konkrete strafudmåling til domstolene. Men principielt må det naturligvis fastholdes, at også den mere detaillerede regulering af strafudmålingen hører under lovgivningsmagtens kompetence. Meget ofte er det imidlertid vanskeligt for lovgivningsmagten på forhånd at overskue den variation af tilfældene, som kan komme til at foreligge, og at formulere generelle gerningskriterier med tilhørende strafferammer. Det kan f.eks. let vise sig, at regler om en strafskærpelse kommer til at ramme tilfælde, som ikke burde rammes, eller at de bliver for snævert affattede med henblik på grove tilfælde, som man ikke havde været opmærksom på”

Dette kapitel indeholder en nærmere gennemgang af de muligheder, som lovgivningsmagten har for at tilkendegive, hvad strafniveauet skal være for overtrædelse af en given bestemmelse. I afsnit 2 beskrives strafferammesystemet overordnet med henblik på at vise lovgivningsmagtens muligheder for gennem strafferammer at fremkomme med tilkendegivelser om strafniveau. Afsnit 3 omhandler tilkendegivelser om angivelse af strafniveau i bemærkninger til et lovforslag. Afsnit

4 vedrører angivelse af strafniveau under folketingsbehandlingen af et lovforslag, og afsnit 5 vedrører angivelse af strafniveau gennem folketingsbeslutninger mv.

2. Angivelse af strafniveau gennem strafferammer

En forbrydelses strafferamme udgør den skala af strafmuligheder afgrænset af et minimum og et maksimum, der efter loven gælder for forbrydelsen. Ved fastlæggelse eller ændring af en strafferamme kan lovgivningsmagten tilkendegive over for domstolene, hvad strafniveauet for overtrædelse af en given bestemmelse mindst eller højst skal være. Lovgivningsmagten har således på den måde mulighed for på et overordnet plan at påvirke strafniveauet på et givet område. Men en strafferamme angiver ikke i sig selv, hvad normalstraffen skal være.

2.1. Straffeloven

2.1.1. Indledning

De almindelige straffe i Danmark er efter straffelovens § 31 bøde og fængsel, og en strafferamme udgøres altid af enten én eller begge strafarter.

I dansk ret er der hverken et maksimum- eller et minimumsbeløb for bødestraffe. Dog kan en dagbod efter straffelovens § 51, stk. 1, ikke fastsættes til et lavere beløb end 2 kr. For fængselsstraffe gælder efter straffelovens § 33, stk. 1, et minimum på 7 dages fængsel og et maksimum på 16 års fængsel eller fængsel på livstid. Der er dog efter § 33, stk. 2, mulighed for at idømme en tidsbestemt fængselsstraf på indtil 20 år i tilfælde, hvor der er hjemmel til at forhøje den straf, der er foreskrevet for en lovovertrædelse.

Den strafferamme, der regulerer straffebestemmelsens hovedområde, kaldes normalstrafferammen. En forbrydelses normalstrafferamme er den strafferamme, som er lovens udgangspunkt, og som således er tænkt anvendt i alle sædvanlige tilfælde – også de grovere tilfælde inden for normalområdet. Hvis der ikke er føjet noget hertil, er denne normalramme endvidere forbrydelsens eneste strafferamme.

Visse straffebestemmelser har herudover også en sidestrafferamme. Sidestrafferammer kan enten være skærpende eller formildende, og de anvendes, hvor lovgivningsmagten har ønsket at differentiere straffen mellem tilfælde, der er omfattet af normalområdet for straffebestemmelsen, og særligt strafværdige eller mindre strafværdige tilfælde.

Til illustration kan f.eks. peges på straffelovens § 261, der har følgende ordlyd:

§ 261. Den, som berøver en anden friheden, straffes med bøde eller fængsel indtil 4 år [normalstrafferammen].

Stk. 2. Sker det for vindings skyld, eller har frihedsberøvelsen været langvarig eller bestået i, at nogen uberettiget holdes i forvaring som sindssyg eller mentalt retarderet eller bringes i fremmed krigstjeneste eller i fangenskab eller anden afhængighed i fremmed land, er straffen fængsel indtil 12 år [skærpende sidestrafferamme].

Stk. 3. Den, som ved grov uagtsomhed forvolder en frihedsberøvelse af den i stk. 2 nævnte art, straffes med bøde eller fængsel indtil 6 måneder.”

I enkelte straffebestemmelser har strafferammen et forhøjet minimum i forhold til det almindelige minimum for fængselsstraf. Det gælder f.eks. straffelovens § 237, der har følgende ordlyd:

§ 237. Den, som dræber en anden, straffes for manddrab med fængsel fra 5 år indtil livstid.”

Ud over en bestemmelses strafferammer har også en række generelle bestemmelser i straffeloven, herunder bl.a. §§ 80-83, betydning for straffens fastsættelse.

Lovgivningsmagtens metoder til at angive straf, herunder brug af strafferammer, har skiftet gennem tiden. Således var straffen for de fleste forbrydelser i Danske Lov anført direkte i loven, hvorimod der i dag anvendes relativt brede strafferammer, der således i enkelte tilfælde spænder fra bøde til fængsel indtil på livstid. For nærmere om denne udvikling se Gorm Toftegaard Nielsen, Strafferet 2 – Sanktionerne (3. udg. 2009) side 75-76 og Knud Waaben, Strafferettens almindelige del II – Sanktionslæren (5. udg. 2001) side 93-94.

Straffelovrådet har i 1987-betænkningen udtalt følgende om valg af strafferamme (side 65-66):

”Valget af strafmaksimum i en strafferamme er i hovedsagen bestemt af en vurdering af forbrydelsens grovhed, herunder dens farlighed. Denne vurdering er i vidt omfang bestemt af en juridisk og lovgivningsmæssig tradition. Men det må antages, at der i lovgivningsarbejdet gennemgående har været et ønske om, at strafmaksima skulle afspejle en i samfundet rådende vurdering af de forskellige forbrydelsers grovhed. Undertiden indgår der i valget af strafmaksimum mere eller mindre velunderbyggede forestillinger om, at straffe af en vis størrelse kan være nødvendige af generalpræventive hensyn – altså for at skabe en tilstrækkelig effektiv afskrækkelse eller advarsel – eller med henblik på at sikre samfundet mod lovovertræderen under en tilstrækkelig langvarig frihedsberøvelse. Men generelt set er det dog sikkert de foran nævnte mere spontane vurderinger af forbrydelsers grovhed, der bestemmer valget af den yderste strafmulighed for de enkelte gerningstyper (…)

Også strafferammernes minima afspejler en vurdering af forbrydelsers grovhed. Her gælder det ikke vurderingen af forbrydelsen i dens groveste former, men i dens mindst grove former. Lovgivningsarbejdet er baseret på den forudsætning, at enhver i loven beskrevet gerningstype kan forekomme i forskellige grader af grovhed og derfor kan frembyde forskellige grader af strafværdighed (…) Allerede ved fastsættelsen af strafferammer må lovgiveren imidlertid gøre sig visse forestillinger om, hvilken straf man skal anse som den nødvendige eller passende for forbrydelsen i dens mindst grove former (…) Med hensyn til valget af minimum er det derimod efter nyere dansk lovgivningspraksis (…) sjældent aktuelt at fastsætte et minimum for fængsel, der ligger højere end fængselsstraffens faste minimum (…) Brugen af det faste minimum for fængsel giver derfor en væsentlig forenkling af den opgave at bestemme strafferammens minimum. Det samme følger for bødestraffens vedkommende af den i dansk lovgivning fastslåede praksis, at der ikke anvendes bøderammer med nærmere angivne mindstebeløb.”

2.1.2. Minimumsstraf

Fængselsstraffens faste minimum er 7 dage. Det betyder, at minimumsstraffen i de ca. 60 bestemmelser i straffeloven, hvor strafferammen alene indeholder fængsel, er 7 dage, medmindre der konkret er fastsat et andet minimum.

Der er ikke eksempler på, at der konkret er fastsat lavere fængselsminima end straffens faste minimum. (Det følger dog af straffelovens § 55, stk. 1, at forvandlingsstraffen for bøder, der er vedtaget efter tilkendegivelse fra politiet, udgør 2 dage for 0-499 kr., 4 dage for 500-999 kr. og 6 dage for 1.000-3.999 kr.). Derimod indeholder straffeloven i dag tre bestemmelser, hvor fængselsstraffens faste minimum er forhøjet. Det drejer sig om lovens § 112 om drab på statsoverhovedet, der har en minimumsstraf på 6 år, § 192 a, stk. 1, om visse særligt grove overtrædelser af våbenlovgivningen, der har en minimumsstraf på 1 år, og § 237 om manddrab, der har en minimumsstraf på 5 år.

Straffeloven har tidligere indeholdt flere forhøjede minima. Således indeholdt straffeloven i 2002, da Straffelovrådet senest udtalte sig om strafferammer, herunder brugen af minimumsstraf, yderligere tre bestemmelser med et forhøjet minimum (Straffelovrådets betænkning nr. 1424/2002 om straffastsættelse og strafferammer (herefter 2002-betænkningen)). Disse bestemmelser var lovens § 146, stk. 2, om uretfærdighed ved udøvelsen af domsmyndighed, når velfærds fortabelse er indtrådt eller har været tilsigtet, der havde en minimumsstraf på fængsel i 3 år (nu strafferamme på fængsel indtil 16 år), § 261, stk. 2, om frihedsberøvelse begået for vindings skyld eller med visse særligt alvorlige følger, der havde en minimumsstraf på fængsel i 1 år (nu strafferamme på fængsel indtil 12 år), og § 215 om unddragelse af børn fra forældremyndighed mv., der straffes på samme måde som § 261, dvs. som havde en minimumsstraf på fængsel i 1 år (ligeledes nu strafferamme på fængsel indtil 12 år).

Det forhøjede minimum i disse tre bestemmelser blev i overensstemmelse med Straffelovrådets anbefaling ophævet ved lov nr. 218 af 31. marts 2004 om ændring af straffeloven og retsplejeloven (Ændring af strafferammer og bestemmelser om straffastsættelse mv.). Bl.a. følgende er anført herom i pkt. 3.2.3 i bemærkningerne til det bagvedliggende lovforslag:

”For så vidt angår de forhøjede fængselsminima i § 146, stk. 2, § 215 og § 261, stk. 2, er Justitsministeriet enig med Straffelovrådet i, at det vil være forsvarligt at ophæve disse. Der er ikke hermed tilsigtet generelle ændringer i strafudmålingsniveauet i disse sager. (…)

I relation til straffelovens § 112 og § 237 er Justitsministeriet enig med Straffelovrådet i, at det næppe er sandsynligt, at retspraksis ved strafudmålingen i drabssager ville ændre sig ved ophævelse af det faste fængselsminimum. Justitsministeriet finder imidlertid, at de to omtalte forbrydelser er af en så alvorlig karakter, at der er et behov for at markere forbrydelsernes grovhed gennem de forhøjede fængselsminima.”

Herudover er der i perioden fra 1961 til 2000 ophævet yderligere 12 forhøjede minima, jf. nærmere 2002-betænkningen side 140-41.

Indtil hæftestraffens afskaffelse i 2001 fandtes der en række bestemmelser, der alene havde fængsel i strafferammen, og som derfor havde en minimumsstraf på 30 dage svarende til fængselsstraffens daværende faste minimum (jf. 1987-betænkningen side 63-64). I forbindelse med hæftestraffens afskaffelse blev fængselsstraffens faste minimum ændret fra 30 dage til 7 dage. Der blev i ingen bestemmelser fastholdt en minimumsstraf på 30 dage.

Straffelovrådet har tidligere overvejet, om det er hensigtsmæssigt at operere med strafferammer, hvori der alene indgår fængsel, og hvor der således er et forhøjet minimum i forhold til straffelovens ”almindelige straffe”, der også omfatter bødestraf. Straffelovrådet anførte følgende herom i 2002-betænkningen (side 166):

”Rådet er opmærksomt på, at minimumsstraffen i det overvejende antal tilfælde er bøde, hvilket muliggør, at straffen kan fastsættes til bøde indenfor den berørte bestemmelses strafferamme, uden at der bliver spørgsmål om anvendelse af de særlige strafnedsættelses- og strafbortfaldsgrunde i straffelovens §§ 84 og 85 [nu § 83]. Rådet har derfor overvejet, om der bør ske ophævelse af de ”forhøjede” minima, der fortsat gælder i bestemmelser, hvis faste minimum i dag er fængsel i 7 dage svarende til fængselsstraffens faste minimum. Til fordel herfor kan anføres, at man herved opnår en helt konsekvent gennemførelse af det princip, at bøde bliver fast minimum i alle strafferammer bortset fra de – få – tilfælde, hvor der er grundlag for anvendelse af forhøjede fængselsminima. Rådet vil ikke afvise, at det kan være forsvarligt og rigtigt at afskaffe minimumsstraffe svarende til fængselsstraffens faste minimum, så minimumsstraffen altid eller næsten altid bliver bøde. Det må dog efter rådets opfattelse bero på en konkret vurdering af den enkelte forbrydelse.”

Justitsministeriet har i forarbejderne til lov nr. 218 af 31. marts 2004, hvormed bl.a. tre forhøjede minima blev ophævet, tilsluttet sig, at det må bero på en konkret vurdering af hver enkelt forbrydelses art, om der er grundlag for at indføre bøde som minimumsstraf. Justitsministeriet foreslog i lyset heraf og efter en konkret vurdering af de enkelte forbrydelsers strafværdighed en række, men ikke alle, bestemmelsers strafminimum ændret til bødestraf.

Som det fremgår af ovenstående, har omfanget af forhøjede minimumsstraffe i straffeloven ændret sig gennem tiden, og hovedparten af straffelovens forhøjede minima er siden 1961 blevet ophævet; men i 2009 blev der ved lov nr. 501 af 12. juni 2009 om ændring af straffeloven, retsplejeloven, våbenloven, lov om politiets virksomhed, lov om fuldbyrdelse af straf mv. og forvaltningsloven (Styrket indsats mod bandekriminalitet mv.) indført et nyt forhøjet minimum i straffeloven i § 192 a, stk. 1, om visse tilfælde af overtrædelse af våbenlovgivningen under særligt skærpende omstændigheder.

Selv om der således kun i et enkelt tilfælde i nyere tid er indført et forhøjet minimum, har emnet gennem de senere år jævnligt været på den politiske dagsorden. Initiativer i lyset heraf har navnlig rettet sig mod straffelovens voldsbestemmelser eller bestemmelser, hvori vold indgår i gerningsbeskrivelsen. Som eksempler på sådanne initiativer kan der f.eks. henvises til forslag til folketingsbeslutning om indførelse af minimumsstraf i sager, hvor vold eller anden tvangsmæssig krænkelse af det menneskelige legeme indgår i gerningsindholdet (B 10), som blev fremsat af medlemmer af CD den 12. oktober 2000, forslag til folketingsbeslutning om hårdere straffe for voldtægt (B 15), der blev fremsat af medlemmer af det Konservative Folkeparti den 10. oktober 2000, og forslag til folketingsbeslutning om skærpelse af straffeloven (bl.a. i form af indførelse af minimumsstraffe i de af straffelovens bestemmelser, der i dag har en strafferamme på over seks år) (B 240), der er fremsat af medlemmer af Dansk Folkeparti den 26. april 2010. Det er kendetegnende for disse initiativer, at de er udsprunget af et ønske om en skærpelse af domstolenes strafudmåling på de givne områder.

I forbindelse med behandlingen af det lovforslag, der lå til grund for lov nr. 501 af 12. juni 2009, hvormed det forhøjede minimum for visse særligt grove overtrædelser af våbenlovgivningen blev indført, blev spørgsmålet om indførelse af en forhøjet minimumsstraf tillige rejst i to beslutningsforslag vedrørende straf for ulovlig våbenbesiddelse. Således fremsatte medlemmer af Dansk Folkeparti den

31. marts 2009 forslag til folketingsbeslutning om minimumsstraf for ulovlig besiddelse af skydevåben (B 151), og medlemmer af Socialistisk Folkeparti og Socialdemokratiet fremsatte den 5. maj 2009 forslag til folketingsbeslutning om minimumsstraf for ulovlig våbenbesiddelse (B 199).

Følgende er anført i bemærkningerne til forslag til folketingsbeslutning nr. B 151:

”Forslagsstillerne er af den opfattelse, at der skal indføres en minimumsstraf på 1 års fængsel for ulovlig besiddelse af skydevåben.

Minimumsstraf er ikke ukendt i dansk strafferet, hvor der findes minimumsstraf for forbrydelser mod liv og legeme, jf. straffelovens § 237, der lyder således: »Den, som dræber en anden, straffes for manddrab med fængsel fra 5 år indtil på livstid.«

Forslagsstillerne har tidligere stillet forslag i Folketinget om indførelse af minimumsstraf for »fuldbyrdet voldtægt« og for »pædofili«, dog uden at finde flertal herfor.

Nærværende beslutningsforslag skal ses som et led i bekæmpelsen af den aktuelle bandekrig mellem forskellige grupperinger, der har stået på, specielt i vinterhalvåret 2008-2009 i København.

Lovlydige borgere går ikke rundt med skydevåben. Det er udansk. Imidlertid er situationen ganske ekstraordinær, hvorfor det er nødvendigt med indførelse af minimumsstraffe for besiddelse af skydevåben. Derved sikres det, at forbryderne idømmes en ordentlig straf.”

Følgende er anført i bemærkningerne til forslag til folketingsbeslutning nr. B 199:

”På grund af den særlige situation i hovedstaden med daglige skyderier er Socialdemokraterne og Socialistisk Folkeparti parate til at skærpe straffen for ulovlig besiddelse af et skydevåben. Straffen for ulovlig våbenbesiddelse skal give mindst 1 års ubetinget fængsel, såfremt forholdet har relation til et bandeopgør.

Hovedformålet er at få den våbenbærende person væk fra gaderne, da denne er til fare for andre. Straffen skal være lang nok til, at vedkommende ikke står på gaden igen med et nyt skydevåben kort tid efter, og at der kan opnås en passende påvirkning af den dømte i kriminalforsorgens regi.

Forslaget tager udgangspunkt i regeringens bandepakke, der ligeledes sigter på situationer, hvor besiddelsen af skydevåbenet må antages at være led i eller udsprunget af gensidige opgør mellem grupper af personer, hvor der på begge sider bruges voldelige midler.

Ved siden af strafskærpelsen ønsker Socialdemokraterne og Socialistisk Folkeparti, at der fremsættes forslag, der skal sikre en langt bedre kriminalpræventiv indsats. At hæve straffe kan have gode effekter, men repræsenterer ikke en langtidsholdbar løsning, der giver et mindre kriminelt samfund. Derfor er der brug for mere ambitiøse tiltag for at sikre forebyggelse af kriminalitet.

Socialdemokraterne og Socialistisk Folkeparti erkender, at ønsket om en minimumsstraf på 1 år er et særligt tiltag, der er udsprunget af den nuværende situation i København, og finder derfor, at der skal indføres en revisionsklausul efter 2 år med henblik på at vurdere lovens effekt.”

Beslutningsforslag nr. B 151 blev tilbagetaget før 1. behandlingen, og beslutningsforslag nr. B 199 blev behandlet i sammenhæng med 1. behandlingen af lovforslag nr. 211, der lå til grund for lov nr. 501 af 12. juni 2009. Justitsministeriet anførte vedrørende indførelsen af det forhøjede minimum bl.a. følgende i pkt. 3.2.1 i bemærkningerne til lovforslag nr. L 211:

”Regeringen foreslår på den baggrund for det første, at strafferammen for besiddelse mv. af ulovlige skydevåben med tilhørende ammunition på offentligt tilgængeligt sted under særlig skærpende omstændigheder forhøjes til fængsel indtil 6 år, og regeringen foreslår endvidere, at der for sådanne våbenlovsovertrædelser i lyset af den aktuelle situation indføres en minimumsstraf på fængsel i 1 år. Forslaget omfatter også besiddelse mv. på offentligt tilgængeligt sted af andre våben eller eksplosivstoffer, når våbnet eller eksplosivstofferne på grund af deres særdeles farlige karakter er egnet til at forvolde betydelig skade.

Regeringen bemærker, at indførelse af minimumsstraffe rejser en række vanskelige principielle spørgsmål, som i de senere år også har været debatteret i Folketinget flere gange. Der har endvidere i en række tilfælde været kritik af, at Folketinget er gået langt med hensyn til i forarbejderne at normere strafudmålingen i typesituationer. Regeringen vil på den baggrund anmode Straffelovrådet om fremadrettet at vurdere det principielle spørgsmål om, på hvilken måde lovgivers ønske om at tilkendegive, hvordan straffen for visse lovovertrædelser bør være i typesituationer, mest hensigtsmæssigt kan udtrykkes i lovgivningen med respekt for domstolenes rolle som den dømmende magt, der har den endelige afgørelse om skyld og straf i hver enkelt konkrete sag. Straffelovrådet vil i den forbindelse også skulle vurdere spørgsmålet om minimumsstraffe.”

Justitsministeriet fremsatte under udvalgsbehandlingen af lovforslaget et ændringsforslag, der indebar en udvidelse af det strafbare område, der er omfattet af minimumsstraffen (§ 192 a, stk. 1) således, at minimumsstraffen ikke kun – som efter lovforslaget – skulle gælde i tilfælde, hvor skydevåben eller andre våben (end skydevåben) eller eksplosivstoffer af særdeles farlig karakter besiddes, bæres eller anvendes på offentligt tilgængeligt sted. Minimumsstraffen skal efter ændringsforslaget herudover gælde ved andre grove overtrædelser, som vedrører de nævnte våben og eksplosivstoffer.

Baggrunden for lov nr. 501 af 12. juni 2009 – og således indførelsen af det forhøjede minimum – var, at der siden sensommeren 2008 havde været en række voldelige episoder mellem forskellige grupper med tilknytning til rocker- og bandemiljøet. Under behandlingen af lovforslaget gav spørgsmålet om anvendelse af forhøjede minima anledning til en del debat, men lovforslaget inklusive det af Justitsministeriet fremsatte ændringsforslag blev vedtaget med stemmer fra partierne V, S, DF, SF og KF.

Straffelovrådet har flere gange udtalt sig om spørgsmålet om anvendelse af minimumsstraf, senest i 1987- og 2002-betænkningerne. Til grund for rådets overvejelser i forbindelse med 1987-betænkning lå bl.a. følgende opgørelse over udtalelser om brugen af forhøjede minima siden 1949 (side 72-73):

”Siden 1949 har der i det lovforberedende arbejde gentagne gange været rejst kritik af bestemmelser om forhøjede minima i strafferammer. Som det fremgår af oplysningerne ovenfor, har dette synspunkt i en række tilfælde fået tilslutning fra lovgivningsmagten. For så vidt angår de få bestemmelser om forhøjede minima, der endnu gælder, har spørgsmålet om en ændring endnu ikke været forelagt folketinget [er efterfølgende behandlet af Folketinget i forbindelse med vedtagelsen af lov nr. 218 af 31. marts 2004 om ændring af straffeloven og retsplejeloven (Ændring af strafferammer og bestemmelser om straffastsættelse mv.)]. Disse bestemmelser omtales nedenfor. Med hensyn til tidligere fremsatte udtalelser om strafminima skal oplyses følgende.

I en betænkning af 1949 fremsattes forslag til ændring af straffelovens bestemmelser om statsforbrydelser m.v. Dette førte til en lovrevision, navnlig af straffelovens kapitler 12 og 13, ved lov nr. 225 af 7. juni 1952. I udvalgsbetænkningen fremhævedes, at det allerede da var straffelovens hovedprincip ikke at foreskrive et højere strafminimum end fængselsstraffens faste minimum på 30 dage. Dette princip fandt man det også rigtigt at lægge til grund ved affattelsen af bestemmelserne om statsforbrydelser m.v. Det var udvalgets opfattelse, ”at der selv ved forbrydelser, der typisk er af en sådan grovhed, at en længere fængselsstraf bør være forskyldt, ikke bør foreskrives højere mindstestraf end fængsel i 30 dage”…

I udvalgets forslag blev alene gjort undtagelse herfra med hensyn til § 112 om drab på statsoverhovedet, og heri blev der ikke gjort nogen forandring ved lovrevisionens vedtagelse i 1952. Som foran nævnt er § 112 et af de få nugældende eksempler på forhøjet strafminimum.

I 1953 anmodede justitsministeriet straffelovskommissionen om en udtalelse om, hvorvidt der uden for kapitlerne 12 og 13 burde søges gennemført en ændring af de bestemmelser, der indeholdt et højere minimum end lovens faste minimum.

I sin svarskrivelse af 13. oktober 1953 opregnede straffelovskommissionen de dengang gældende bestemmelser om særlige strafminima (…)

Et flertal i straffelovskommissionen (6 medlemmer) fandt det forsvarligt at slette de særlige strafminima i alle bestemmelserne. I flertallets udtalelse hedder det:

”Der er ingen grund til at tro, at de forhøjede minima har nogen selvstændig generalpræventiv værdi, og spørgsmålet er derfor alene, om de bidrager til en hensigtsmæssig udmåling af straffene i de enkelte tilfælde. Ved de fleste af de forbrydelser, som der er tale om, ligger det praktiske strafniveau klart over minimum, og flertallet antager, at denne strafudmåling i så høj grad er bestemt af en tradition og af et skøn over forbrydelsernes grovhed, at lovens mindstestraf i denne forbindelse er uden nævneværdig betydning. Skulle der undtagelsesvis være trang til at udmåle en noget lavere straf, vil det være en fordel, at loven ikke sætter nogen hindring herfor.”

Flertallet tilføjede, at der havde været nogen stemning for at gøre en undtagelse med hensyn til 5 års minimum i § 237 om forsætligt drab, men kun et medlem inden for flertallet fandt tilstrækkelig anledning til at foreslå en sådan særregel.

Et mindretal (3 medlemmer) udtalte om nogle bestemmelser, at man kunne anbefale en ændring, og om andre bestemmelser, at man ikke havde noget at indvende imod en ændring. Derimod kunne mindretallet ikke tiltræde, at de forhøjede minima blev slettet i §§ 180, 181, 183, 216, 237, 246 og 288.

Bortset fra § 237 og § 246 er det forhøjede minimum senere slettet i de bestemmelser, med hensyn til hvilke mindretallet udtalte sig imod denne ændring.

Alle de lovændringer, ved hvilke der efter 1961 er sket bortfald af forhøjede strafminima, har haft støtte i udtalelser fra straffelovrådet”

Straffelovrådet udtalte i 1987-betænkningen herefter bl.a. følgende vedrørende anvendelse af forhøjede minima, idet der dog bortsås fra de spørgsmål, som knyttede sig til militær straffelov (side 74-75):

”Straffelovrådet kan i det væsentlige slutte sig til den foran citerede udtalelse af 1953 fra et flertal i den danske straffelovskommission. Det kommer efter straffelovrådets opfattelse næppe på tale at indføre nye forhøjede minima for fængselsstraf. Straffelovskommissionens flertal forudsatte i sin tid, at fængselsstraffens faste minimum ville være 30 dage. Som tidligere nævnt foreslår straffelovrådet denne grænse nedsat til 7 dage [som led i rådets nu gennemførte forslag om afskaffelse af hæftestraffen], men denne ændring taler næppe på noget område for indførelse af et særligt minimum på 30 dage.

De gældende bestemmelser om forhøjede minima er blevet reduceret til et så lille antal, at der ikke er grund til at gå i enkeltheder med hensyn til principielle synspunkter. Rådet vil i det følgende begrænse sig til nogle korte bemærkninger om de gældende bestemmelser.

De forhøjede minima i § 146, stk. 2, § 215…og § 261, stk. 2, bør ophæves (…) Om § 237 bemærkes følgende:

Det er næppe et spørgsmål af større praktisk vigtighed, om der for forsætligt

drab skal opretholdes en minimumsstraf på 5 års fængsel, eller bestemmelsen herom skal fjernes. I retspraksis ligger straffen for drab normalt væsentligt over 5 år. Det forekommer på den anden side ikke så sjældent, at spørgsmålet om anvendelse af strafnedsættelsesreglen i § 85 [nu straffelovens § 83] rejses og besvares bekræftende i drabssager. Dette medfører, at forbrydelsens strafferamme i det konkrete tilfælde bliver bøde, hæfte eller fængsel. Anvendelsen af § 85 vil i nogle tilfælde begrunde, at der idømmes en lavere straf på et niveau af 5-8 års fængsel eller et lidt højere niveau, og i enkelte tilfælde er der med støtte i § 85 sket egentlig strafnedsættelse i den forstand, at der er fastsat en fængselsstraf under 5 års minimum i § 237... Det er ikke sandsynligt, at bedømmelsen af drabshandlinger ville ændre sig, eller at der ville opstå en større usikkerhed om strafudmålingen for drab under formildende omstændigheder, hvis det særlige minimum udgik af § 237.

Hvis man fjernede 5 års minimum i § 237 (og tillige 6 års minimum i § 112), ville man altså helt konsekvent have gennemført det princip, at fængselsstraffens faste minimum finder anvendelse i alle fængselsrammer, hvad enten det drejer sig om grove eller mindre grove forbrydelser. Det kunne på den anden side næppe betegnes som nogen uforsvarlig eller ulogisk tilstand, om § 237 og § 112 som de eneste bestemmelser indeholdt forhøjede strafminima.

I forbindelse med de omtalte straffelovsbestemmelser skal det nævnes, at lov nr. 132 af 29. april 1955 om straf for folkedrab indeholder strafferammen fængsel på livstid eller i højst 16 år uden noget forhøjet minimum (…)

Det er straffelovrådets konklusion, at man kan ophæve de forhøjede minima for fængselsstraf i alle de nævnte straffelovsbestemmelser”

Straffelovrådet gav i 2002-betænkningen bl.a. udtryk for følgende vedrørende anvendelse af minimumsstraf (side 164-66):

”Spørgsmålet om anvendelse af forhøjede minima kan efter Straffelovrådets opfattelse give anledning til tvivl. Som påpeget bl.a. i Nordisk Strafferetskomité kan til fordel for anvendelse af forhøjede minima anføres, at der herved gives fastere rammer for strafudmålingen, hvilket kan gøre strafudmålingen mere ensartet og forudsigelig. En anden fordel kan som fremhævet i de finske lovforarbejder være, at lovgivningsmagten får øgede muligheder for at styre strafudmålingen og lejlighed til at markere den grad af strafværdighed, som man tillægger de enkelte gerningstyper.

Heroverfor kan anføres, at det meget ofte vil være vanskeligt for lovgivningsmagten på forhånd at overskue den variation af tilfælde, som kan komme til at foreligge. Forhøjede minima kan føre til, at domstolene tvinges til at udmåle straffe, der i enkelttilfælde ikke forekommer rimelige og proportionale i forhold til den forbrydelse, som foreligger til pådømmelse. En anden uheldig virkning kan være, at domstolene for at undgå et foreskrevet strafminimum henfører et forhold under en mildere straffebestemmelse, end der er grundlag for, eller frifinder tiltalte, uanset at der burde ske domfældelse.

Som det fremgår af pkt. 3.1 ovenfor, har det tidligere været Straffelovrådets opfattelse, at forhøjede fængselsminima som udgangspunkt bør afskaffes, og at det næppe kommer på tale at indføre nye forhøjede fængselsminima. Nedsættelsen af fængselsstraffens faste minimum fra 30 til 7 dage som følge af hæftestraffens afskaffelse taler næppe heller på noget område for indførelse af et særligt minimum på 30 dage.

Straffelovrådet er opmærksomt på, at spørgsmålet om forhøjede fængselsminima i de senere år har fået en tiltagende bevågenhed i den kriminalpolitiske debat, og at initiativer med henblik på indførelse af forhøjede fængselsminima navnlig har været rettet mod straffelovens voldsbestemmelser eller bestemmelser, hvori vold indgår i gerningsbeskrivelsen. Det er fortsat rådets opfattelse, at forhøjede fængselsminima som udgangspunkt bør afskaffes, og at man i almindelighed bør afstå fra at indføre nye forhøjede fængselsminima. (…)

Sammenfattende er der fortsat enighed i Straffelovrådet om, at det vil være forsvarligt og rigtigt at ophæve de forhøjede fængselsminima i § 146, stk. 2, § 215 og § 261, stk. 2. Der er endvidere af de ovenfor anførte grunde og i lighed med et enigt Straffelovråds konklusion i 1987 enighed om, at de forhøjede fængselsminima i §§ 112 og 237 for så vidt også kunne ophæves. Straffelovrådet forudsætter, at der, hvis en sådan ophævelse gennemføres, ikke sker ændringer i strafudmålingen i drabssager. Rådet har imidlertid fortsat den opfattelse, at det næppe er et spørgsmål af større praktisk betydning, om de forhøjede fængselsminima i disse bestemmelser opretholdes. Rådet har derfor ikke fundet anledning til at fremkomme med forslag om ændring af §§ 112 og 237.”

2.1.3. Maksimumsstraf

En strafferamme på fængsel kan enten være tidsbegrænset og gå til og med 16 år eller være tidsubegrænset og gå indtil på livstid. For så vidt angår tidsbegrænsede strafmaksima indeholder straffeloven – ud over 16 år – følgende maksima: 3 måneder, 4 måneder, 6 måneder, 1 år, 1 år og 6 måneder, 2 år, 3 år, 4 år, 6 år, 8 år, 10 år og 12 år.

I forbindelse med udarbejdelse af Straffelovrådets 2002-betænkning foretog rådet en gennemgang af ændringer af bestemmelser i straffelovens specielle del i de forudgående 25 år. Gennemgangen viste, at lovgivningsmagtens valg af strafferamme, herunder strafmaksima, i hovedsagen er bestemt af en vurdering af forbrydelsens grovhed, herunder dens farlighed. En i samme anledning foretaget gennemgang af strafferammerne i straffelovens specielle del syntes at vise, at i hvert fald gerningsmandens person og forurettedes person samt tilregnelsens art (forsæt eller uagtsomhed) tillige indvirker på fastlæggelsen af strafmaksimum (2002-betænkningen side 143).

Knud Waaben har om samme emne anført følgende (Strafferettens almindelige del II – Sanktionslæren (5. udg. 2001) side 94):

”Strafferammer placerer de kriminaliserede handlinger på en trinrække fra de mindst betydelige til de groveste. Der er dog grænser for hvor systematisk lovgiveren kan udforme denne trinordning af de strafbare handlinger. For det første kan gerningstyper (eller beskyttelsesinteresser) være så indbyrdes forskellige at det er vanskeligt at begrunde et værdiforhold imellem dem. For det andet må rammer udformes ud fra den forudsætning at en gerningstype kan forekomme i forskellige grader af grovhed. Der er ofte et moment af vilkårlighed i rammevalg. Strfl. er i vidt omfang skrevet med det mål for øje at give et bredt spillerum for det konkrete udmålingsskøn.”

Det tilstræbes i almindelighed, at der er et rimeligt forhold mellem de strafmaksima, der gælder for forskellige gerningstyper. I den forbindelse lægges der særlig vægt på, hvilken beskyttelsesinteresse der krænkes ved lovovertrædelsen, og hvor groft den krænkes. Strafmaksimum vil således i almindelighed være højere for forsætlige krænkelser end for uagtsomme krænkelser, og inden for de forsætligt forvoldte krænkelser gælder der højere maksima for drab end for vold og højere maksima for omfattende formuekrænkelser end for de mere ordinære.

Ved fastsættelse af strafmaksimum i en konkret bestemmelse skal bestemmelsen endvidere ses i sammenhæng med straffelovens øvrige bestemmelser. Den grovhedsvurdering, der ligger til grund for valg af strafmaksimum, er dermed også en vurdering af det indbyrdes forhold mellem flere gerningstyper. Det er sjældent, at det giver anledning til vanskeligheder at finde et passende forhold mellem strafmaksima for krænkelser, der kan sammenlignes med hinanden. Derimod er det betydeligt vanskeligere at anlægge tilsvarende sammenlignende synspunkter på gerningstyper, der i realiteten er usammenlignelige, f.eks. statsforbrydelser, almenfarlige forbrydelser, sædelighedsforbrydelser, freds- og ærekrænkelser og formuekrænkelser.

For det indbyrdes forhold i strafmaksima mellem personfarlig kriminalitet og formueforbrydelser kan der bl.a. henvises til 2002-betænkningen side 167-68 og pkt. 1.1 i de almindelige bemærkninger til det lovforslag, der ligger til grund for lov nr. 380 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og færdselsloven (Skærpelse af straffen for voldtægt, vold, uagtsomt manddrab, uagtsom betydelig legemsbeskadigelse, forsætlig fareforvoldelse, biltyveri, grov forstyrrelse af ro og orden, menneskesmugling og menneskehandel mv.).

Fastlæggelsen af et passende indbyrdes forhold mellem de forskellige bestemmelsers strafmaksimum vanskeliggøres endvidere ved, at samfundets syn på forholdet mellem forskellige gerningstyper og deres indbyrdes strafværdighed ikke er statisk. Såfremt lovgivningsmagten finder, at strafværdigheden for overtrædelse af en gerningstype har ændret sig i forhold til lovens øvrige gerningstyper, kan lovgivningsmagten tage højde herfor ved at ændre på bestemmelsens strafferamme og dermed sende et signal til domstolene om, at strafniveauet bør reguleres i overensstemmelse med det ændrede syn på strafværdigheden.

Som tidligere anført fastsættes strafferammer efter praksis i dag meget bredt. Baggrunden herfor er, at ikke bare overtrædelser inden for normalområdet skal kunne rummes inden for en strafferamme, men at også både de lidet strafværdige og de grovest tænkelige overtrædelser af en bestemmelse skal kunne rummes.

Lovgivningsmagten kan derfor i tilfælde, hvor en bestemmelses strafmaksimum er fuldt udnyttet vælge at forhøje bestemmelsens strafmaksimum.

Der kan også opstå situationer, hvor lovgivningsmagten ikke finder, at der er tilstrækkelig mulighed for inden for den eksisterende strafferamme (udmålingspraksis) at differentiere straffen for de forskellige former af overtrædelser, der kan forekomme inden for rammerne af en bestemmelse. Lovgivningsmagten har i sådanne situationer i flere tilfælde valgt at forhøje et strafmaksimum for derved at give mere rum for differentiering af straffen.

Selv om strafferammer bør udformes på en sådan måde, at der til stadighed er et råderum i forhold til sjældent forekommende eller endnu ikke sete gerningsformer af en særlig grovhed, er der grænser for, hvor højt strafmaksimaene bør sættes. Straffelovrådet har både i 1987- og 2002-betænkningen tilkendegivet, at det må anses for ønskeligt at undgå strafmaksima, der ligger væsentligt over det, der med rimelighed kan forventes at blive relevant i udmålingspraksis. Dette skal dog som anført sammenholdes med, at det i almindelighed må anses for velbegrundet at fastsætte strafmaksima således, at der er et vist spillerum mellem normalniveauet for overtrædelse af straffebestemmelsen og straffebestemmelsens maksimum. Rådet pegede tillige på, at der ved fastlæggelsen af strafmaksima bør tages hensyn til, at strafmaksima skal kunne rumme tilfælde af gentagen kriminalitet og tilfælde, hvor der er spørgsmål om at dømme for flere forbrydelser (sammenstød).

Straffelovrådet tilkendegav i 1987-betænkningen endvidere, at Straffelovrådet opfattede det som en fordel, hvis strafmaksima nedsættes i de tilfælde, hvor et maksimum er udtryk for en uholdbar eller ligefrem forældet vurdering af forbrydelsen og rummer en straftrussel, der er ude af takt med det strafniveau, der findes passende i praksis. Lovgivningsmagten har da også i praksis i visse tilfælde valgt at ændre en bestemmelses strafmaksimum med henblik på at angive en mere realistisk strafferamme (men uden at tilsigte en ændring af det faktiske straffeniveau).

Lovgivningsmagten har herudover i en række tilfælde fundet grundlag for at udskille visse overtrædelser af en konkret bestemmelse til et særskilt delikt eller til en særskilt sidestrafferamme, hvorved lovgivningsmagten har haft mulighed for at hæve strafferammen (og eventuelt strafniveauet) for netop dette område. Om den lovtekniske baggrund for at indsætte et nyt delikt har Justitsministeriet i bemærkningerne til et lovforslag, hvormed den strafferetlige beskyttelse af vidner blev samlet i én bestemmelse i straffeloven (§ 123), anført følgende (lovforslag nr. L 167 (1991-92) om ændring af straffeloven (Beskyttelse af vidner mv.)):

”Ved udformningen af lovforslaget har muligheden for at indsætte en generel skærpet strafudmålingsregel i straffelovens almindelige del været overvejet. I dette tilfælde ville en skærpet udmåling skulle foretages inden for de eksisterende strafferammer. Justitsministeriet har imidlertid foretrukket, at det i en bestemmelse i straffelovens specielle del, der omhandler de enkelte forbrydelsestyper, tydeliggøres at forulempelse af et vidne i en straffesag eller civil sag eller vidnets nærmeste er et selvstændigt delikt, som straffes inden for en betydelig skærpet strafferamme. På denne måde er det hensigten, at bestemmelsen skal få en betydelig præventiv virkning.”

Som det fremgår, kan lovgivningsmagten under henvisning til en række ganske forskellige omstændigheder vælge at ændre en strafferamme. Fælles for ændringerne er, at lovgivningsmagten på denne måde kan justere på de rammer, der gælder for domstolenes fastsættelse af straf, og på den måde sende et signal vedrørende det fremtidige strafniveau/-udmåling.

2.1.4. Sidestrafferammer

En sidestrafferamme er som nævnt et supplement til en bestemmelses normalstrafferamme, og den kan enten være skærpende eller formildende i forhold til udgangspunktet. Lovgivningsmagten har ved at anvende sidestrafferammer mulighed for at tilkendegive, hvad der i forhold til en konkret gerningstype skal betragtes som uden for normalområdet, og hvad der derfor som udgangspunkt skal straffes hårdere eller mildere end normalsituationen.

I forbindelse med udarbejdelsen af Straffelovrådets 2002-betænkning blev der foretaget en gennemgang af bestemmelserne i straffelovens specielle del. Gennemgangen viste, at følgende kriterier indgik ved fastlæggelsen af højere sidestrafferammer: Skærpende omstændigheder, død, livsfare mm. som følge, andre følger, tidspunktet for den strafbare handling, forurettedes status, gerningsmandens status, motivet for den strafbare handling, udførelsesmåden, gentagelse og andet.

Disse kriterier anvendes i vidt omfang fortsat i straffelovens forhøjede strafferammer.

Ud over de traditionelle sidestrafferammer kommer den kategori af straffelovsbestemmelser, der vedrører særligt grove overtrædelser af bestemmelser i speciallovgivningen, og som således reelt er forhøjede sidestrafferammer i forhold til de pågældende speciallove. Der kan i den forbindelse f.eks. henvises til straffelovens § 299 b, hvorefter visse overtrædelser af særlig grov karakter af nærmere angivne immaterialretlige bestemmelser, straffes med fængsel indtil 6 år. Maksimumstraffen i den relevante immaterialretlige lovgivning er 1 år og 6 måneders fængsel. Som et andet eksempel kan nævnes straffelovens § 289, hvorefter overtrædelser af særligt grov karakter af skatte-, told-, afgifts- eller tilskudslovgivningen straffes med fængsel indtil 8 år, hvis der i den nævnte lovgivning er henvist til straffelovens § 289.

Ud over de skærpende sidestrafferammer, der vedrører specifikke bestemmelser i straffeloven, er der også enkelte skærpende sidestrafferammer, som ikke er tilføjet et konkret grunddelikt, men som i stedet vedrører en række forskellige grunddelikter. Det gælder f.eks. for terrorisme, jf. lovens § 114, der fastslår, at terrorisme straffes med fængsel indtil på livstid. Da terrorisme kan begås i tilknytning til en række forskellige straffelovsovertrædelser indebærer den skærpende sidestrafferamme i § 114 en forhøjelse af visse bestemmelsers strafferammer ved terrorhandlinger. Det gælder f.eks. strafferammerne i straffelovens §§ 245 og 246 om grov vold og grov vold under særdeles skærpende omstændigheder, der i grunddelikterne har et strafmaksimum på henholdsvis fængsel indtil 6 år og fængsel indtil 10 år.

Det skal i denne sammenhæng endvidere nævnes, at visse gerningstyper, som efter deres karakter kunne have været opført i én bestemmelse som henholdsvis normalstrafferamme og tilhørende sidestrafferamme(r), er opført i selvstændige bestemmelser. Til illustration heraf kan f.eks. peges på straffelovens §§ 112 og 237, der vedrører henholdsvis kongedrab og manddrab, hvor der for de respektive bestemmelser er en strafferamme på fængsel indtil på livstid med et forhøjet minimum på henholdsvis 6 år og 5 år.

Straffelovrådets gennemgang i 2002 af straffelovens specielle del viste endvidere, at loven indeholdt en række lavere sidestrafferammer, og at følgende kriterier indgik ved fastlæggelsen heraf: Formildende omstændigheder, manglende (væsentlige) følger og andre særlige omstændigheder. En gennemgang af straffelovens specielle del, som den ser ud i dag, viser, at der fortsat i visse tilfælde er knyttet lavere sidestrafferammer til lovens normalstrafferammer eller er givet mulighed for strafbortfald, og at der herved hovedsageligt anvendes de samme kriterier som i 2002.

Sammen med de lavere sidestrafferammer hører også de steder i loven, hvor uagtsomme handlinger er kriminaliseret. Straffeloven kriminaliserer som udgangspunkt alene forsætlige handlinger, jf. straffelovens § 19, men flere steder i loven er også uagtsomme handlinger strafbare, og i disse tilfælde vil den tilhørende strafferamme afspejle det mindre strafværdige i en uagtsom handling i forhold til en forsætlig.

Ud over lavere sidestrafferammer, som er tilføjet i det enkelte grunddelikt, findes der i straffelovens § 83 en generel hjemmel til at nedsætte straffen under den i grunddeliktet foreskrevne strafferamme, når oplysninger om gerningen, gerningsmandens person eller andre forhold afgørende taler herfor. Efter samme bestemmelse kan straffen under i øvrigt formildende omstændigheder helt bortfalde. Hjemmel til at nedsætte straffen under strafferammens minimum findes endvidere i straffelovens § 21, stk. 2, om forsøg, og § 23, stk. 1, 2. pkt., om medvirken.

Spørgsmålet om anvendelse af sidestrafferammer var genstand for overvejelser, da Straffelovrådet afgav 1987-betænkningen, og rådet anførte i den forbindelse bl.a. herom (1987-betænkningen side 93-94):

”Selvom det tilstræbes at nedsætte unødvendigt høje strafmaksima, vil det dog være et gennemgående træk ved overvejelser vedrørende strafferammer, at der må være et betydeligt spillerum for variationer i straffen for en forbrydelse i dens forskellige grader af grovhed. Der er derfor grund til at overveje, i hvilket omfang man skal gøre brug af den fremgangsmåde at give en lovovertrædelse en delt strafferamme (...) Man kan holde en forbrydelses strafmaksimum nede i hovedrammen, hvis man hertil føjer en sideramme med adgang til i særlige tilfælde at gå op til et højere maksimum end det i hovedrammen nævnte.

Denne fremgangsmåde blev fulgt i 1981, da det normale strafmaksimum for forsætlig brandstiftelse, voldtægt og røveri blev nedsat til 6 års fængsel, idet der samtidig tilføjedes en sideramme med 10 års maksimum med henblik på særligt skærpende omstændigheder... Rådets bemærkninger pegede på visse vanskeligheder ved at angive bestemt, under hvilke betingelser den skærpede sideramme finder anvendelse. Behovet for at anvende de strengeste straffe kan bero på en helhedsbedømmelse, i hvilken der indgår faktorer, som ikke på forhånd kan angives præcist i loven. I § 181, stk. 2, om brandstiftelse og i § 288, stk. 2, om røveri anvendte man formuleringen: ”Hvis (forbrydelsen) har haft en særlig farlig karakter eller der i øvrigt foreligger særligt skærpende omstændigheder”, hvorved handlingens farlighed fremhæves som et moment, der skal tages i betragtning, men dog ikke er det eneste, der skal lægges vægt på. Tilsvarende fik § 293 om brugstyveri ved en lovændring i 1961 det indhold, at det normale strafmaksimum er fængsel i 1 år, med følgende tilføjelse: ”Under skærpende omstændigheder, navnlig når tingen ikke bringes tilbage efter brugen, kan straffen stige til fængsel i 2 år”.

Det er muligt, at nogle vil kritisere den foran omtalte lovteknik, som består i at opstille en forhøjet sideramme med henblik på tilfælde, der frembyder ”(særligt) skærpende omstændigheder”. Det kan hævdes, at brugen af et lavere strafmaksimum i hovedrammen er en skueret, når realiteten er den, at der alligevel gælder et højere maksimum, hvis anvendelse blot beror på rettens skøn over de skærpende omstændigheder. Straffelovrådet finder imidlertid, at den nævnte lovteknik med delt strafferamme kan være bedre end at opstille een strafferamme med det højeste maksimum. I den delte strafferamme ligger en tilkendegivelse om, at straffen i alle normaltilfælde – også inden for den grovere ende af den sædvanligt forekommende kriminalitet – skal holde sig inden for hovedrammen, medens anvendelsen af den skærpede sideramme skal begrænses til tilfælde, hvor der kan peges på særlige grovhedsmomenter af en ikke almindeligt forekommende karakter. Den delte strafferamme kan med andre ord være et middel til at begrænse strafmulighederne og undgå høje strafmaksima, der må forekomme urealistiske som almindelig regel om den pågældende kriminalitetstype.”

Straffelovrådet anførte følgende vedrørende samme emne i 2002-betænkningen (2002-betænkningen side 206):

”Imod anvendelsen af en lovteknik med delte strafferammer kan anføres, at det kan vise sig vanskeligt på forhånd at overskue den variation af tilfælde, som kan komme til at foreligge. Det kan føre til, at de betingelser, under hvilke en sidestrafferamme kan eller skal anvendes, må angives forholdsvis upræcist eller skønspræget, idet man f.eks. nødsages til benytte udtryk som ”skærpende omstændigheder” eller ”særligt skærpende omstændigheder”. Det kan også anføres, at brugen af et lavere strafmaksimum i hovedrammen er en skueret, når realiteten er den, at der alligevel gælder et højere maksimum, hvis anvendelse blot beror på rettens skøn over de ”skærpende” eller ”særligt skærpende” omstændigheder.

Heroverfor kan anføres, at anvendelsen af en lovteknik med delte strafferammer skærper lovgivningsmagtens opmærksomhed om, hvilke straffe der skal gælde for forskellige handlinger under nærmere angivne omstændigheder. Som påpeget i Straffelovrådets betænkning fra 1987 ligger i den delte strafferamme en tilkendegivelse om, at straffen i alle normaltilfælde, herunder inden for den grovere ende af den sædvanligt forekommende kriminalitet, skal holde sig inden for hovedrammen, mens anvendelsen af sidestrafferammen forbeholdes tilfælde, hvor der kan peges på særlige grovhedsmomenter eller momenter af formildende karakter, som ikke er almindeligt forekommende. Den delte strafferamme kan føre til begrænsning af strafmulighederne, herunder anvendelse af strafmaksima, der i almindelighed må forekomme urealistiske for den pågældende gerningstype.

Straffelovrådet er fortsat af den opfattelse, at strafferammesystemet ofte bør udformes under anvendelse af delte strafferammer. Der er i rådet enighed om, at en lovteknik med delte strafferammer i mange tilfælde må antages at være bedre end at opstille én strafferamme med det højeste maksimum. Rådet er opmærksomt på de vanskeligheder, denne lovteknik kan frembyde. Rådet har set det som en opgave ved revisionen af strafferammesystemet at komme med forslag til en mere præcis og nuanceret angivelse af de kriterier, der kan eller skal betinge anvendelsen af sidestrafferammer i skærpende retning. Mens kriterierne for strafforhøjelse i overensstemmelse med legalitetsprincippet bør søges udformet så klart og præcist som muligt, er der ikke det samme behov for, at kriterierne for strafnedsættelse udformes præcist. Der er derfor efter rådets opfattelse ingen afgørende indvendinger imod at anvende vage og mere konturløse formuleringer ved angivelsen af en adgang til at fravige den foreskrevne strafferamme i formildende retning.”

Vedrørende Straffelovrådets syn på den nærmere udformning af sidestrafferammer kan der henvises til 2002-betænkningen side 202-03.

Der anvendes i dag fortsat i vidt omfang sidestrafferammer. Som et eksempel fra de senere års praksis på, at lovgivningsmagten via indførelse af en sidestrafferamme har søgt at påvirke strafniveauet, kan nævnes indførelsen af et nyt stk. 2 om tvangsægteskaber i straffelovens § 260 om ulovlig tvang. Strafferammen i stk. 2 er forhøjet fra bøde eller fængsel indtil 2 år til fængsel indtil 4 år. Lovændringen var ikke udtryk for en nykriminalisering, men for et ønske fra lovgivningsmagtens side om at skærpe strafniveauet i den pågældende type sager.

2.1.5. Generelle regler om strafudmåling

Straffelovens §§ 81 og 82 oplister en række omstændigheder, der i almindelighed skal betragtes som henholdsvis skærpende og formildende ved udmåling af straf inden for strafferammen. Bestemmelserne er ikke udtømmende. Disse generelle bestemmelser blev i overensstemmelse med Straffelovrådets anbefalinger i 2002-betænkningen indsat i straffeloven i ved lov nr. 218 af 31. marts 2004 om ændring af straffeloven og retsplejeloven (Ændring af strafferammer og bestemmelser om straffastsættelse mv.). Af formildende omstændigheder kan f.eks. nævnes, at gerningsmanden frivilligt har afværget eller søgt at afværge den fare, der er forvoldt ved den strafbare handling, eller at gerningsmanden frivilligt har angivet sig selv og aflagt fuldstændig tilståelse. Af skærpende omstændigheder kan f.eks. nævnes, at gerningen er udført af flere i forening, eller at gerningen har baggrund i andres etniske oprindelse, tro, seksuelle orientering eller lignende. Ud over §§ 81 og 82 er der enkelte andre generelle bestemmelser som f.eks. straffelovens § 157 a, stk. 1, om tortur, der har betydning for domstolenes strafudmåling.

Der vil ikke under henvisning til sådanne generelle bestemmelser kunne udmåles en straf, der ligger uden for grunddeliktets strafferamme.

Ud over de generelle bestemmelser vedrørende skærpende eller formildende omstændigheder indeholder straffeloven også en række bestemmelser, hvor der i normalstrafferammen er anført eksempler på, hvad der skal betragtes som skærpende eller formildende omstændigheder ved strafudmålingen. Lovgivningsmagten kan således påvirke strafniveauet for overtrædelse af en konkret bestemmelse ved inden for den enkelte strafferamme at angive momenter, som skal betragtes som særligt skærpende eller formildende.

2.2. Speciallovgivningen

Det antages almindeligvis, at strafferammer i speciallovgivningen ikke bør overstige fængsel indtil 2 år. Der findes dog i praksis enkelte ældre speciallovsbestemmelser med en højere strafferamme, f.eks. § 68 i beredskabsloven om ”den, der under krise eller krig forsætligt misbruger eller undlader at respektere det kendemærke, hvis anvendelse i henhold til en mellemfolkelig overenskomst tiltrådt af Danmark er forbeholdt varetagelsen af de opgaver, der i Danmark varetages af redningsberedskabet”. Strafferammen efter denne bestemmelse er bøde eller fængsel indtil 12 år.

En overtrædelse af en speciallov kan være af en sådan karakter, at en sanktion i henhold til specialloven ikke findes tilstrækkelig. Der findes på den baggrund i dag i straffeloven en række overbygningsbestemmelser til speciallove, f.eks. § 196 om overtrædelse af miljølovgivningen under skærpende omstændigheder, § 289 om overtrædelse af grov karakter af skatte-, told-, afgifts- eller tilskudslovgivningen og § 299 a om overtrædelse af markedsføringslovens § 19 under særligt skærpende omstændigheder.

Speciallove er typisk lovteknisk bygget således op, at forbuds-/påbudsreglen og straffereglen ikke fremgår af samme bestemmelse, idet straffereglen vil være indeholdt i én (eller enkelte) bestemmelse(r), der finder anvendelse for alle lovens strafbelagte bestemmelser. Der er dog også eksempler på, at straffereglen og forbuds-/påbudsreglen fremgår af samme bestemmelse, ligesom der er speciallove, der indeholder begge lovtekniske fremgangsmåder.

Såfremt lovgivningsmagten ønsker at ændre strafniveauet for overtrædelse af en speciallov, forudsætter det som altovervejende hovedregel, at der enten sker en ændring af strafferammen i straffereglen, eller at der i forbindelse med en præcisering eller uddybning af straffereglen fremkommer tilkendegivelser om det fremtidige strafniveau i bemærkningerne til lovforslaget.

Lovgivningsmagtens praksis for ændring af straffebestemmelser i speciallovgivningen med henblik på at ændre strafniveauet på et givent område ligner i sagens natur ændringer af straffeloven, og kan således f.eks. bestå i at ændre på selve strafferammen, herunder eventuelle sidestrafferammer, eller at angive i en strafferegel, hvad der skal betragtes som skærpende eller formildende omstændigheder ved strafudmålingen.

Speciallovsområdet adskiller sig dog ved, at lovgivningsmagten i visse tilfælde har valgt at fremkomme med meget udtrykkelige angivelser i lovteksten om strafudmålingen. Et eksempel herpå er § 23 a i konkurrenceloven, der indeholder mulighed for straflempelse. Af bestemmelsen følger det, at deltagere i karteller ved – under opfyldelse af visse nærmere angivne betingelser – at orientere myndighederne om kartellet kan opnå tiltalefrafald eller strafnedsættelse med en i loven fastsat procentsats for deltagelsen i kartellet.

3. Angivelse af strafniveau i bemærkninger til lovforslag

Ethvert lovforslag indeholder efter lovforslagets paragraffer bemærkninger til lovforslaget. Bemærkningerne består bl.a. af en beskrivelse af lovens formål, redegørelse for gældende ret på området og en redegørelse for den ordning, som lovforslaget lægger op til.

Hovedformålet med bemærkningerne er at informere Folketingets medlemmer om lovforslaget til brug for forslagets behandling i Folketinget, men efter vedtagelsen af lovforslaget vil bemærkningerne også have stor betydning for forståelsen og anvendelsen af loven.

For så vidt angår den retskildemæssige værdi af bemærkningerne til et lovforslag har W.E. von Eyben anført følgende (Juridisk Grundbog 1 – Retskilderne (1998) side 14):

”Hvis man rent statistisk vil illustrere betydningen af de forskellige retskilder, er der i nutiden næppe tvivl om, at lovbestemmelsernes forhistorie, motiverne, indtager en førsteplads. Selv om der inden for denne retskilde kan være variationer om betydningen heraf for fastlæggelsen af gældende ret, får man indtryk af, at denne retskilde undertiden virker lige så stærkt som indholdet af en lovbestemmelse. Hvis lovgivningen bevidst undlader at give udtryk for en vis opfattelse i selve lovordene, men af forskellige grunde foretrækker at lade det bero på en klar udtalelse i motiver, f.eks. i en betænkning afgivet af et folketingsudvalg, har man et eksempel, hvor domstolene i hvert fald yderst sjældent kommer til et andet resultat. Men også i andre tilfælde synes denne retskilde at virke med stor styrke.”

Justitsministeriet har endvidere i en besvarelse til Folketingets Retsudvalg tilkendegivet, at bemærkningerne til et lovforslag ikke som sådan er en del af den senere vedtagne lov, men at det ligger fast, at både domstolene og de administrative myndigheder, der eventuelt skal træffe konkrete afgørelser i medfør af loven, normalt tillægger bemærkningerne til et lovforslag væsentlig betydning ved fortolkningen af loven (spørgsmål nr. 41 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende lovforslag nr. L 22 (1996-97) om forbud mod ophold i bestemte ejendomme).

Såfremt lovgivningsmagten ønsker at komme med nærmere tilkendegivelser vedrørende strafniveau/-udmåling, kan lovgivningsmagten således anvende lovforslagets bemærkninger hertil. Strafudmålingen i de enkelte sager vil dog fortsat bero på domstolenes konkrete vurdering af alle sagens omstændigheder. Såfremt der er angivet strafpositioner i bemærkningerne, vil disse derfor kunne fraviges i op- eller nedadgående retning i tilfælde af tilstedeværelsen af skærpende eller formildende omstændigheder.

Det bemærkes, at et lovforslags bemærkninger udarbejdes på ministerens og regeringens vegne, men at Folketinget ved at vedtage den foreslåede lovtekst efter dansk retskildemæssig tradition dermed også har ”godkendt” bemærkningerne som relevante fortolkningsbidrag til lovteksten.

Fremgangsmåden med at fremkomme med tilkendegivelser om strafniveau mv. i bemærkninger til et lovforslag er da også en fremgangsmåde, som lovgivningsmagten anvender i praksis. Fremgangsmåden er over de senere år blevet anvendt i stadigt større omfang, og der har i den anledning politisk været rejst visse spørgsmål hertil.

Justitsministeriet har anført følgende herom i et svar til Folketingets Retsudvalg i forbindelse med behandling af et lovforslag om bl.a. skærpelse af straffen for grov vold og besiddelse af kniv og slagvåben (spørgsmål nr. 23 vedrørende lovforslag nr. 145 (1996-97) om ændring af straffeloven, våbenloven og lov om restaurations- og hotelvirksomhed mv. (Skærpelse af straffen for særlig grov vold og for besiddelse af knive og slagvåben, sikkerhedsmæssige krav til restaurationers indretning mv.):

”I øvrigt anføres det i høringssvaret fra Dommerforeningen, at den detaljerede regulering af strafudmålingen i bemærkningerne til et lovforslag er usædvanlig og rejser principielle problemer om opgavefordelingen mellem domstolene og lovgivningsmagten. Dommerforeningen henviser i den forbindelse til, at straffastsættelse, herunder vurderingen af om der foreligger konkret formildende eller skærpende omstændigheder, anses for at være et kerneområde for den ”dømmende” myndighed, jf. grundlovens § 3 (…)

Efter Justitsministeriets opfattelse bør lovgivningsmagten generelt være opmærksom på og som udgangspunkt følge de principielle synspunkter, som er indeholdt i høringssvaret. Lovgivningsmagten bør således i almindelighed ikke give præcise anvisninger på det forudsatte strafudmålingsniveau og i hvert fald ikke lægge op til, at der i konkrete tilfælde ikke kan ske fravigelse af den tilsigtede ændring i overensstemmelse med sædvanlige strafudmålingsprincipper.

Justitsministeriet finder imidlertid samtidig, at lovgivningsmagten – også i forhold til grundlovens § 3 – er berettiget til, hvis der er særlig begrundelse herfor, at give mere detaljerede retningslinier til domstolene om de ændringer i straffastsættelsen, som ønskes gennemført på bestemte områder.

Det kan navnlig dreje sig om områder, hvor samfundsudviklingen efter regeringens og Folketingets opfattelse har nødvendiggjort særlige og mere omfattende ændringer. Som eksempler herpå kan i den aktuelle situation nævnes netop våbenlovsområdet og de skærpelser, der er angivet i L 98 og i dette lovforslag (L 145), samt de foretagne strafskærpelser ved gentagen handel med hårde stoffer (L 23). På disse områder kan til støtte for en sådan lovgivning endvidere henvises til, at straffene efter hidtidig praksis og i overensstemmelse med sædvanlige principper ved disse overtrædelser er udmålt mere takstmæssigt (både med hensyn til bødestørrelser og frihedsstraffens længde).

På voldsområdet er der [efter] regeringens opfattelse også en særlig begrundelse for forslagets indhold. De nu foreslåede skærpelser skal – som anført i bemærkningerne pkt. 5.1. – ses i lyset af de tidligere ændringer i 1989 og 1994 og den ønskede høje prioritering af den forebyggende og sociale indsats. På den baggrund foreslår regeringen alene en skærpelse af straffene i de groveste voldstilfælde, men til gengæld en markant forhøjelse i disse tilfælde.”

Der kan vedrørende samme emne endvidere henvises til besvarelsen af spørgsmål nr. 12 vedrørende lovforslag nr. 41 (1999-2000) om ændring af straffeloven (Udvidet brug af samfundstjeneste og betingede domme med vilkår om alkoholistbehandling for spirituskørsel) og spørgsmål nr. 5 vedrørende lovforslag nr. 196 (1999-2000) om ændring af straffeloven (Maskeringsforbud).

En gennemgang af de senere års ændringer af straffeloven og visse speciallove har vist, at lovgivningsmagtens tilkendegivelser om strafniveau i bemærkninger til lovforslag har haft forskellige former og detaljeringsgrader. Overordnet set kan lovgivningsmagtens tilkendegivelser opdeles i to kategorier, der vedrører henholdsvis tilkendegivelser om selve strafniveauet og tilkendegivelser om omstændigheder, der skal betragtes som skærpende eller formildende i forbindelse med strafudmålingen. Lovgivningsmagtens tilkendegivelser indeholder dog ofte begge dele.

Af eksempler fra praksis på mindre detaljerede angivelser i bemærkninger om strafniveau kan nævnes tilfælde, hvor lovgivningsmagten alene tilkendegiver, at der kan/skal ske f.eks. en skærpelse af strafniveauet, eller at en given strafart som udgangspunkt skal anvendes ved strafudmålingen. I andre tilfælde vælger lovgivningsmagten at anføre, at niveauet skal svare til strafniveauet for en anden bestemmelse, eller at alene strafniveauet for visse overtrædelser af en given bestemmelse skal ændres.

Lovgivningsmagtens tilkendegivelser om strafudmåling er imidlertid også i visse tilfælde ganske detaljerede. I praksis anvender lovgivningsmagten til tider den fremgangsmåde at tilkendegive i bemærkningerne, at strafniveauet skal ændres med en vis forholdsmæssig andel, f.eks. 1/3, med et vist nærmere angivet interval, f.eks. 1 år, eller skal ligge inden for et vist interval, f.eks. 3 til 6 måneders fængsel.

I andre tilfælde indeholder bemærkningerne til et lovforslag ligefrem en udtrykkelig angivelse af, hvad strafpositionen som udgangspunkt skal være i forskellige typesituationer, f.eks. 7 dages ubetinget fængsel for ulovlig besiddelse af kniv på offentligt tilgængeligt sted eller 14 dages ubetinget fængsel for brugstyveri af en bil. Som eksempler kan nævnes pkt. 4.2 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget bag lov nr. 500 af 17. juni 2008 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og våbenloven og lov om fuldbyrdelse af straf mv. (Styrkelse af indsatsen mod ulovlige skydevåben og knive på offentligt tilgængelige steder) og pkt. 3.3 i de almindelige bemærkninger til lovforslaget bag lov nr. 380 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og færdselsloven (Skærpelse af straffen for voldtægt, vold, uagtsomt manddrab, uagtsom betydelig legemsbeskadigelse, forsætlig fareforvoldelse, biltyveri, grov forstyrrelse af ro og orden, menneskesmugling og menneskehandel mv.).

Det forekommer også, at lovgivningsmagten kombinerer angivelser af, hvilken forholdsmæssig ændring der lægges op til, med angivelser af, hvad strafpositionen som udgangspunkt skal være fremover. Som eksempel kan nævnes lov nr. 760 af 29. juni 2011 om ændring af straffeloven (Skærpede straffe for hjemmerøveri og organiseret indbrudskriminalitet), hvor det i forarbejderne bl.a. er angivet, at det tilsigtes, at straffen for egentlige hjemmerøverier ”forhøjes til det dobbelte i forhold til den straf, der hidtil har været fastsat af domstolene, således at straffen som udgangspunkt vil være 5 års fængsel” (pkt. 3.2 i lovforslagets almindelige bemærkninger). Egentlige hjemmerøverier beskrives i forarbejderne som ”røverier, hvor gerningsmanden og offeret ikke har haft forudgående personlige relationer, hvor motivet må antages at være en formodning om værdier i offerets hjem, og hvor gerningsmanden er trængt ind i det private hjem, uanset at beboerne var hjemme”.

Lovgivningsmagten fremkommer endvidere inden for speciallovsområdet i visse tilfælde med så detaljerede og omfattende niveauangivelser vedrørende strafudmålingen på et givent område, at der er tale om et egentligt katalog over strafniveauerne på området. Som eksempler kan nævnes lov nr. 468 af 10. juni 1997 om ændring af færdselsloven (Spiritus- og promillekørsel, mobiltelefoner mv.) og lov nr. 526 af 6. juni 2007 om ændring af lov om euforiserende stoffer (Højere bøder i narkosager).

Som nævnt kan lovgivningsmagten også vælge i bemærkningerne til et lovforslag at anføre, hvad der i forhold til en konkret bestemmelse skal betragtes som skærpende eller formildende omstændigheder ved strafudmålingen. Som eksempel herpå kan f.eks. nævnes situationer, hvor lovgivningsmagten, såfremt særlige omstændigheder i henhold til en bestemmelses ordlyd har betydning for strafudmålingen, uddyber i bemærkningerne, hvad der nærmere skal ligge i disse særlige omstændigheder, herunder eventuelt også hvad der ikke kan anses for omfattet af disse omstændigheder.

Også i tilfælde, hvor der hverken gælder en sidestrafferamme eller er angivet særlige omstændigheder i bestemmelsens normalstrafferamme, der skal tillægges vægt ved strafudmålingen, vælger lovgivningsmagten til tider at angive omstændigheder i bemærkningerne, der skal tillægges særlig vægt i forbindelse med strafudmålingen.

4. Angivelse af strafniveau under folketingsbehandlingen

4.1. Udvalgsbetænkninger

Under Folketingets behandling af et lovforslag, kan lovforslaget på ethvert trin af dets behandling henvises til et udvalg. Et lovforslag vil typisk blive henvist til udvalgsbehandling mellem 1. og 2. behandlingen og eventuelt også mellem 2. og 3. behandlingen. Udvalgsbehandlingen foregår helt overvejende i Folketingets stående udvalg.

Udvalgsbehandling afsluttes typisk med en skriftlig betænkning, som bl.a. indeholder udvalgets indstillinger og politiske bemærkninger. Lovgivningsmagten kan i den forbindelse komme med tilkendegivelser om strafniveauet i relation til det pågældende lovforslag.

Til illustration heraf kan henvises til den udvalgsbetænkning, der blev afgivet i forbindelse med behandlingen af lovforslaget om en styrket indsats mod piratkopiering mv. (lovforslag nr. L 6 (2008-09) om ændring af varemærkeloven, straffeloven, lov om radio- og fjernsynsvirksomhed samt forskellige andre love (Styrket indsats mod piratkopiering mv.)). Bl.a. følgende er anført i betænkningen:

”Et flertal i udvalget (udvalget med undtagelse af EL) indstiller lovforslaget til vedtagelse med de stillede ændringsforslag.

Socialdemokratiets og Socialistisk Folkepartis medlemmer af udvalget støtter bemærkningerne til lovforslaget, hvorefter bødeniveauet for grove overtrædelser af varemærkeloven, designloven, patentloven og brugsmodelloven bliver hævet til et niveau, som ligger over det, der anvendes i dag, og at bødeniveauet for særlig grove krænkelser, jf. straffelovens § 299 b, bliver hævet til et niveau, som ligger over bødeniveauet for grove tilfælde af piratkopiering, jf. pkt. 2.3.4 i de almindelige bemærkninger. I overensstemmelse med anbefalingen fra arbejdsgruppen om en styrket indsats mod piratkopiering (rapport fra marts 2008, s. 59) ønsker Socialdemokraterne at præcisere, at også bødeniveauet for ophavsretskrænkelser bør hæves; sådanne bemærkninger findes ikke i det lovforslag, der i 2004 gennemførte en forhøjet strafferamme for ophavsretskrænkelser.

På denne baggrund forudsættes det, at bødeniveauet for grove overtrædelser af ophavsretsloven bliver hævet til et niveau, som ligger over det, der anvendes i dag. Det skærpede bødeniveau vil i praksis navnlig have betydning for overtrædelser begået af selskaber m.v. (juridiske personer), da udgangspunktet ved grove overtrædelser begået af fysiske personer vil være, at der idømmes en fængselsstraf. Spørgsmålet om, hvilken bøde der skal udmåles i den enkelte konkrete sag, vil bero på domstolenes samlede vurdering af sagens foreliggende omstændigheder. Det forudsættes endvidere, at der ved fastsættelse af bødestraf for juridiske personers overtrædelse af den foreslåede bestemmelse i straffelovens § 299 b, nr. 1, om ophavsretskrænkelser udmåles en bøde på et niveau, der ligger over det niveau, der efter lovforslaget vil skulle udmåles for overtrædelse af ophavsretsloven.

Et mindretal i udvalget (EL) indstiller lovforslaget til forkastelse ved 3. behandling. Mindretallet vil stemme imod de stillede ændringsforslag.”

4.2. Ændringsforslag

Det følger af grundlovens § 41, stk. 2, at et lovforslag for at kunne vedtages skal undergives 3 behandlinger. Det er muligt under folketingsbehandlingen at stille ændringsforslag til et fremsat lovforslag, dog forudsat, at det ikke vil bringe processen i strid med grundlovens § 41, stk. 2, dvs. forudsat, at lovforslaget ikke i kraft af ændringsforslaget mister sin identitet.

Et ændringsforslag kan være fremsat af den relevante minister med tilslutning af udvalget (eller nogle af udvalgets medlemmer) eller af et eller flere udvalgsmedlemmer. Ændringsforslag skal være ledsaget af bemærkninger, og lovgivningsmagten har i den forbindelse mulighed for at fremkomme med eventuelle bemærkninger af relevans for strafudmålingen.

Denne fremgangsmåde blev anvendt i forbindelse med en forhøjelse af strafferammen i straffelovens § 222, stk. 1 og 2, om seksuelt misbrug af børn ved lov nr. 380 af 6. juni 2002 om ændring af straffeloven, retsplejeloven og færdselsloven (Skærpelse af straffen for voldtægt, vold, uagtsomt manddrab, uagtsom betydelig legemsbeskadigelse, forsætlig fareforvoldelse, biltyveri, grov forstyrrelse af ro og orden, menneskesmugling og menneskehandel mv.). Det bagvedliggende lovforslag indeholdt bl.a. en forhøjelse af strafferammerne i lovens § 216, stk. 1 og 2, om voldtægt. De socialdemokratiske medlemmer af Retsudvalget fremsatte under udvalgsbehandlingen et ændringsforslag, hvorefter strafferammerne for overtrædelse af straffelovens § 222, stk. 1 og 2, blev foreslået forhøjet svarende til de foreslåede forhøjelser i § 216. Følgende er anført i bemærkningerne til ændringsforslaget om det fremtidige strafniveau for overtrædelse af § 222:

”Formålet med de foreslåede ændringer af straffen for seksuelt misbrug af børn er at sikre en parallelitet mellem strafferammerne for voldtægt (§ 216) og seksuelt misbrug af børn (§ 222). Forslagsstillerne forestiller sig en strafforøgelse for seksuel misbrug af børn, som forholdsmæssigt vil svare til forøgelsen i voldtægtsstraffen. Forslagsstillerne anser det for ganske uforklarligt, hvis Folketinget med ændringen af straffeloven fastlægger en strafferamme på op til henholdsvis 8 og 12 år for voldtægt uden samtidig at hæve strafferammerne for seksuelt misbrug af børn tilsvarende. Disse to paragraffer har hidtil haft parallelitet i strafferammerne, og forslagsstillerne ønsker, at denne parallelitet fortsat eksisterer efter lovens vedtagelse.”

Der blev vedrørende samme emne endvidere anført følgende i udvalgets betænkning:

”Da Venstre, Dansk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti imidlertid som anført er enige med forslagsstillerne til ændringsforslag nr. 1 og 2 i ændringsforslagenes grundlæggende intentioner, nemlig at udtrykke, at enhver form for seksuelt misbrug af børn er helt uacceptabel, kan Venstre, Dansk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti tilslutte sig ændringsforslagene.

Venstre, Dansk Folkeparti og Det Konservative Folkeparti går i den forbindelse ud fra, at forhøjelsen af strafferammerne i straffelovens § 222 ikke ændrer ved den betydelige nuancering i den konkrete strafudmåling i sager omfattet af straffelovens § 222, hvor der som påpeget kan være endog meget betydelige forskelle i karakteren og grovheden af den enkelte overtrædelse af bestemmelsen. Eksempelvis forudsættes det, at den nævnte praksis, hvorefter en ung persons samleje med en 14-årig efter omstændighederne vil kunne afgøres med et tiltalefrafald, vil blive videreført.”

5. Angivelse af strafniveau gennem folketingsbeslutninger mv.

Folketinget kan – ud over lovforslag – også behandle beslutningsforslag. Beslutningsforslag kan fremsættes af både ministre og folketingsmedlemmer og skal kun behandles to gange i Folketingssalen. Beslutningsforslag kan være af ganske forskellig karakter – de kan således f.eks. bestå i, at Folketinget pålægger regeringen at fremsætte lovforslag om et givet emne, og i at Folketinget samtykker til at sende danske styrker til udlandet eller til at tiltræde internationale traktater.

Justitsministeriet har om lovgivningsmagtens muligheder for at fremkomme med tilkendegivelser om strafniveauet gennem folketingsbeslutninger anført følgende i et svar til Folketingets Retsudvalg (pkt. 5 i Justitsministeriets besvarelse af spørgsmål nr. 7 fra Folketingets Retsudvalg vedrørende lovforslag nr. L 145 (1996-97) om ændring af straffeloven, våbenloven og lov om restaurations- og hotelvirksomhed mv. (Skærpelse af straffen for særlig grov vold og for besiddelse af knive og slagvåben, sikkerhedsmæssige krav til restaurationers indretning mv.)):

”Såfremt Folketinget ønsker at skærpe straffene på et område, bør dette give sig udtryk i en ændret lovgivning. En drøftelse i Folketinget, f.eks. i forbindelse med en forespørgselsdebat eller behandlingen af et beslutningsforslag, er således ikke bindende for domstolene. Dette udelukker dog ikke, at tilkendegivelser fra Folketinget i visse tilfælde kan give anledning til (mindre) ændringer i strafudmålingspraksis på et område. Således kan en drøftelse i Folketinget føre til, at anklagemyndigheden søger egnede sager indbragt for Højesteret med henblik på, at Højesteret kan tage stilling til, om der bl.a. i lyset af udviklingen i samfundets syn på de pågældende overtrædelsers grovhed er grundlag for at foretage en vis tilpasning af strafudmålingen.

Som et eksempel på en sådan ændring af strafniveauet uden forudgående lovændring kan nævnes Højesterets dom af 8. maj 1996 (Ugeskrift for Retsvæsen 1996, s. 1017), hvor Højesteret fandt, at udgangspunktet for straffastsættelsen i sager om uagtsomt manddrab i forbindelse med førstegangstilfælde af spirituskørsel burde hæves fra 4-6 måneders ubetinget fængsel til 6-8 måneders fængsel.”

Gorm Toftegaard Nielsen har om samme emne anført følgende (Strafferet 2 – Sanktionerne (3. udg. 2009) side 102-103):

”Det kan overvejes, om det er rimeligt at vedtage lovændringer alene for at få ”gennemført” motivudtalelser. Kan Folketinget i disse tilfælde ikke nøjes med en folketingsbeslutning? Ovenfor under samfundstjeneste er redegjort for, hvorledes denne sanktion, der var en meget væsentlig nydannelse, blev indført ved en folketingsbeslutning truffet efter en forbilledlig grundig behandling. Som dér nævnt er det svært at rejse kritik af den fulgte fremgangsmåde. Legalitetsprincippets krav var opfyldt, da der allerede var den fornødne hjemmel i straffelovens bestemmelser om betingede domme. Demokratiet blev tilgodeset ved Folketingets inddragelse i arbejdet, og retssikkerheden blev tilgodeset ved den klare beskrivelse af samfundstjenestens omfang i tillæggene til forslaget. Det er nævnt, at flere andre nydannelser i sanktionssystemet er sket på lignende måde.

Der er i forhold til legalitetsprincippet næppe principiel forskel på en folketingsbeslutning om udvikling af en ny sanktion inden for straffelovens allerede eksisterende rammer og udviklingen af et ændret strafniveau inden for lovgivningens allerede eksisterende rammer.

I Norge fremsatte Fremskridtspartiet i Stortinget i 1997-98 følgende forslag til stortingsvedtagelse:

”Stortinget vil tilkjennegi at domstolenes straffeutmålingspraksis i saker som gjelder grovere voldskriminalitet som drap, legemsbeskadigelse, voldtekt og sedelighedtsforbrytelser mot mindreårige er for lav. Stortinget vil henstille til Høyesterett og landets øvrige domstoler å vurdere om ikke det generelle straffeutmålingsnivå for slike forbrytelser bør skjerpes vesentlig innenfor de någjeldende rammer.”

Stortingets flertal var enig i bemærkningerne om strafniveauet. Flertallet fandt også forslaget foreneligt med grundloven, hvilket støttedes af en udtalelse fra Stortingets konstitutionelle kontor. Flertallet afviste imidlertid forslaget, fordi man ønskede principielt at fastholde, at kommunikationen mellem Storting og domstole bør ske i lovform. Domstolene kan desuden lægge vægt på bemærkninger, udvalg måtte komme med i andre sammenhænge. Flertallet anfører i øvrigt, at det er specielt uheldigt, hvis strafudmålingspraksis skal kunne gøres til genstand for politisering og væsentlige ændringer afhængig af skiftende flertal i Stortinget. Den sidste udtalelse følges op af den norske højesteretsdommer Magnus Matningsdal: ”Og da Stortingets sammensetning varierer over tid, kunne straffutmålingen i så fall lett få karakter av å være konjunkturbestemt.” Meningen med parlamentsvalg er vel, at det skal være muligt at ændre parlamentets sammensætning for at få en ændret politik og lovgivning. I et demokrati er det svært at fratage parlamentet retten til at bestemme, at straffen for voldtægt generelt skal være højere eller lavere, hvis man vel at mærke har indset, at dette er en politisk afgørelse og ikke et spørgsmål, som jurister i kraft af deres uddannelse og erfaring er bedre til at afgøre end politikerne.

Forfatningsretligt kan det hævdes, at en folketingsvedtagelse ikke binder domstolene, men det vil være svært at argumentere for, at en sådan beslutning vedrørende ændring af sanktionsniveauet vil være grundlovsstridig. Specielt når man accepterer sådanne beslutninger vedrørende nye sanktionsformer. Denne konklusion er ikke et argument for, at det ville være fornuftigt, om Folketinget begyndte at vedtage beslutninger om strafudmålingen.”

Som det er anført i citatet umiddelbart ovenfor, blev samfundstjeneste i sin tid indført (som en forsøgsordning) ved en folketingsbeslutning. Folketingsbeslutningen havde følgende ordlyd (Beslutningsforslag nr. B 80 om forsøgsordning med samfundstjeneste, fremsat den 21. april 1982):

”Folketinget tilslutter sig, at der ved justitsministerens foranstaltning iværksættes en forsøgsordning med samfundstjeneste ved Københavns Byret og ved retterne i Nordjyllands amt eller i et andet område uden for København. Det forudsættes, at arbejdsmarkedsnævnene i de pågældende forsøgsområder erklærer sig indforstået med at medvirke til forsøgsordningens gennemførelse, og at forsøgsordningen i København først iværksættes, når der fra vedkommende arbejdsmarkedsnævn er opnået tilslutning til iværksættelsen af en forsøgsordning i et område uden for København.

I forsøgsområderne tilvejebringes de praktiske forudsætninger for, at domstolene i stedet for ubetinget frihedsstraf kan idømme betinget dom med vilkår om, at den dømte i et omfang, der fastsættes i dommen, udfører ulønnet samfundsnyttigt arbejde (samfundstjeneste).

Vilkår om samfundstjeneste forudsætter, at den dømte giver samtykke. Arbejdsforpligtelsens nærmere indhold og anvisningen af de enkelte arbejdsopgaver forestås af kriminalforsorgen. I samarbejde med det pågældende arbejdssted fører kriminalforsorgen tilsyn med, at arbejdsforpligtelsen opfyldes i overensstemmelse med de trufne bestemmelser. Der lægges vægt på at gennemføre en hurtig og mærkbar reaktion på overtrædelse af vilkår om samfundstjeneste.

Der gennemføres løbende systematiske undersøgelser af forsøgsordningens anvendelse og forløb. Resultatet af undersøgelserne stilles til sin tid til rådighed for straffelovrådet.

Forsøgsordningen gennemføres på grundlag af straffelovens regler om betingede domme og i øvrigt i overensstemmelse med den som bilag optagne indstilling fra en arbejdsgruppe under straffelovrådet.”

Efter en udbredelse af forsøgsordningen til hele landet i 1984 valgte lovgivningsmagten at lovfæste ordningen ved lov nr. 6 af 3. januar 1992 om ændring af straffeloven og retsplejeloven (samfundstjeneste mv.).


Forside | Til top | Forrige | Næste
 
Justitsministeriet, Version 1.0, Februar 2012
Denne publikation findes på adressen: jm.schultzboghandel.dk